第三節 農地改革的實施過程

  如前所示，第一次農地改革法，即「法律第64號」於1945年12月28日公布，計劃於1946年2月開始實施，其中關於佃租的貨幣化規定，於1946年6月開始實施，計劃實施期3年。然而，第一次農地改革不僅受到國內外輿論的批評，同時受到地主階層的強烈抵抗；曾於1922年成立，二戰前分裂的日本農民組合（日農），於1946年2月9日再次聚集，並發表「土地綱領」，主張將全部收回租予佃農的農地；除此之外，GHQ的「勸告」是對第一次農地改革最大的衝擊。上述來自各方面的壓力，註定第一次農地改革的失敗；1946年10月「法律第42號」及「法律第43號」公布，揭開了了第二次農地改革的帷幕。

  

  首先，關於農地改革實施機構的組建。直接主持實施農地改革事務的，是作為「民主性執行機關」的各級農地委員會，以及作為指導機關的各級行政官廳。前者以在全國大約1.1萬的市町村中成立的「市町村農地委員會」為基礎，「將農地的耕種者以及所有者全部攬入改革之中」[21]。農地委員會在「儘可能少的政府的干涉下」[22]承擔著將來自行政官廳的所有法令、通告等付諸行動，起著協調農民、地主及指導機關三者意圖的作用。重要的是，農地委員會通過選舉組成。該選舉前後共實施了兩次，第一次選舉於1946年12月在全國各地展開，同年末1.1萬個「市町村農地委員會」經選舉成立，1947年2月「都道府縣農地委員會」選舉結束；第二次選舉於1948年8月開始，同年8月末「市町村農地委員會」選舉結束，1949年9月「都道府縣農地委員會」選舉結束。後者以在各地方機關成立的「農地部」為基礎，與農林省農地局中設置的農地課形成從中央到地方的行政機構，起著指導、推進農地改革的作用。據農林省的統計，1947年初，參與農地改革事務的中央及地方農政官員，以及各級農地委員會成員超過40萬人，其中農林省官員61人，農林省地方農地事務局官員563人，都道府縣農地部官員（46個部）3400人，都道府縣農地委員會（46個）委員1200人，市町村農地委員會書記3.25萬人，市町村農地委員會委員11.48萬人，村落輔助員26.25萬人。[23]僅從以上農地改革各種組織機構的規模上也可以看出，本次農地改革在日本農政史上所處的重要地位。值得注意的是，在「市町村農地委員會」選舉過程中，整體投票率並不高，其中佃農投票率為41%，地主投票率為24%，自耕農投票率為44%。[24]該數字至少說明，不僅地主階層對農地改革表現出極大的消極性，佃農階層在選舉階段亦未對農地改革表現出應有的熱情。

  其次，關於農地改革的宣傳推行及法令修改完善過程。在以上背景下農地改革全面開始，其整個過程中，政府行政機構在最大程度上發揮了宣傳及修改立法的作用。根據《農地改革始末概要》中記載：（1）各級行政機構通過召開各種會議，宣傳滲透改革政策，促進農地改革事務的推行，其中自1946年1月至1950年末迄，由農林省主導召開，由都道府縣農地主任官、農地部部長及農地課課長等參加的全國會議共計21次；主要內容集中於說明、解釋各種改革法律、政令精神，傳播農地改革的具體內容之上。

  （2）自1945年12月28日「法律第64號」成立至1950年12月底，先後對《農地調整法修改法律》及《自耕農創建特別措施法》進行了7次修改，成立相關新法2個（《自耕農特別措施特別會計法》《市町村農地委員會及都道府縣農地委員會委員任期等特例法》），公布相關敕令、政令、省令、告示約41個，發布各種通知共120條。[25]上述法律政令體系的完善過程中最大的特點在於，與需要通過國會審議的法律本身的修訂相比，不需要通過國會審議、在政府機關權限內的敕令、政令、省令等指令發布數量更多，足以證明政府行政機構在本次農地改革中的主導地位。

  最後，關於農地的收購及販賣問題。農地改革中最為重要的環節是收購作為解放對象的農地，並將該農地販賣給應該得到農地的佃農，該過程被稱為「農地解放」。其主要包括4個步驟：（1）從地主手中收購符合敕令條件的農地，使該農地成為政府所有；（2）政府將得到的農地販賣予農地的耕種者；（3）在土地登記簿中記入「基於農地解放轉移所有權」，權利轉移完成；（4）對被收購者支付地價及補償款，向購買方徵收販賣價款。在以上四個環節中，各級相關機構的責任及作用不同，整個過程較為複雜，具體可見圖8-1。

  圖8-1 農地解放流程圖

  對圖8-1所示「農地解放」流程可以詳細歸納如下：首先從收購到向被收購者（地主）支付農地收購金額的過程。（1）由「市町村農地委員會」製作「收購計劃書」，並將該計劃書向被收購者公示10天，其間被收購者有權向「市町村農地委員會」提出異議；（2）收購事宜決定之後該計劃書由「市町村農地委員會」提交「都道府縣農地委員會」進行認定，被認定後的計劃書交予都道府縣知事；（3）由都道府縣知事將農地收購命令書通知被收購者，並將收購金額通知農林省自耕農創建特別會計；（4）由農林省自耕農創建特別會計向被收購者支付農地收購金額。至此該農地被收購為國有農地。

  其次從販賣到收取土地販賣款項的過程。（1） 「市町村農地委員會」制定針對收購農地的販賣計劃書，並向販賣對象（佃農）公示10天，其間販賣對象有權提出異議；（2）販賣事宜決定之後該計劃書由「市町村農地委員會」提交「都道府縣農地委員會」進行認定，被認定後的計劃書交予都道府縣知事；（3）由都道府縣知事將販賣通知書通知販賣對象，並將販賣金額通知市町村長，由市町村長通知販賣對象；（4）由市町村長向販賣對象收取農地販賣款項，並交予農林省自耕農創建特別會計。至此該農地成為販賣對象的自耕地。

  整個流程表明「市町村農地委員會」在農地解放的過程中扮演著最為重要的角色，必須根據法令規定調查明確農地解放對象，制定收購計劃書及該收購農地的販賣計劃書；並且「市町村農地委員會」必須協調與被收購者及販賣對象之間發生的分歧，當無法達成一致之時，上述分歧將由被收購者或販賣對象上訴至「都道府縣農地委員會」，由「都道府縣農地委員會」進行裁決。顯然這是一個非常繁雜的過程，而且值得注意的是，全國1.1萬左右的「市町村農地委員會」，在對農地改革的態度及熱情上表現出極為明顯的落差，甚至同一地區不同村落的農地委員會對農地改革的熱情亦不盡相同。[26]在以上背景下，農地解放計劃進度緩慢，具體可見表8-1。從表中數字得知：（1）預計於1948年9月完成的農地改革，至1948年底仍有將近10%的農地解放未果。（2） 1946年度農地收購事務進展緩慢，僅完成計劃收購面積的約24%，為此農地改革進度被拖延了兩年。（3） 1946及1947兩個年度，農地收購之後的販賣工作進展相對緩慢，收購農地的販賣數量僅占收購總量的46.9%，1948年度是販賣收購農地的高峰時期。（4）農地販賣後的登記事務直至1948年底仍然沒有任何進展，所有登記事務均集中於最後兩個年度進行。

  表8-1 日本戰後農地改革過程中的農地解放進度（各年度末數字）

  農地改革完成期限到期的1948年9月，仍有10%左右的農地解放計劃未能完成。針對這種狀況，政府曾於1948年11月一度宣告改革就此結束；但在GHQ及左翼政黨的主張下，1949年度起，被稱為第三次農地改革的農地解放再度開始，1951年3月農地改革終於落下帷幕。