第二節 兩次農地改革法案內容的比較

  1945年8月15日的無條件投降，可以說是日本軍國主義「用盡了所有可以用來進行戰爭的力量的結果，因此敗戰給日本留下的是成為廢墟的國土及身心疲憊的國民，國家的經濟活動幾乎完全停擺」[12]，戰後的日本處於「幾乎失去所有生活手段的八千萬人擁擠在四個島上」[13]的狀態之中。根據《戰爭對我國經濟的損害》[14]記載，戰爭給日本經濟帶來的損害總額為497億日元（戰時價格），工廠設備損失30%—50%；除此之外間接損害——除人員損害外，戰爭中因缺乏整備而過度使用設備產生的設備陳舊化、山林及碳礦等的亂伐亂采造成的自然荒廢、農業的掠奪式生產造成的農地地力損耗等——均令人瞠目。僅就農業來講，農林大臣松村謙三在第89屆帝國議會上的講話中指出：「毋庸置疑，今天糧食危機已經到了極為嚴重的地步，如今不能只處理眼前的問題，必須通過培育堅實的農戶及農村才能達到解決糧食危機及農村危機的目的。然而戰時不觸及這些根本問題，僅僅盯著徵購及配給等迫在眉睫的問題，忽視了培育農村的根本，這正是今天糧食危機的最大原因之一。」[15]講話道出了日本戰後除了在荒廢的國土上，擁擠著八千萬幾乎無生存手段的人之外，這些人還無法獲得足夠維持生存的糧食。糧食危機是當時農業問題中的首要問題，而政府已經認識到，解決糧食危機不能再像戰時體制下那樣僅僅利用強制性「徵購及配給」等手段，必須從「培育農村的根本」入手。可以推測解決糧食危機，也是日本政府在GHQ未下達指令的情況下便主導開始制定農地改革法案的重要原因之一。

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  值得注意的是，在1945年12月28日第一次農地改革法案《農地調整法修改法律》[16]（以下簡稱「法律第64號」）出台之前，GHQ已經於同年12月9日，向日本政府提出了《關於農地改革的備忘錄》（以下簡稱「備忘錄」），要求日本政府於次年的3月15日之前就農地改革問題向GHQ提交「答覆」。從時間順序上看日本政府是在接到GHQ的「備忘錄」之後，並在被要求「答覆」的次年3月15日之前，自主將農地改革方案提交，並通過了國會審議。第一次農地改革果然與GHQ的預想存在一定的距離，1946年6月下旬，日本政府接到GHQ的「勸告」，開始著手制定第二次農地改革方案。同年8月6日，「自耕農創建特別措施法案」及「農地調整法修改法律案」通過內閣會議決議，並於9月7日提交國會審議，於10月21日通過審議。前後三個法案以及前後兩個GHQ文件（「備忘錄」及「勸告」）在內容上的差異，不僅是兩次農地改革最好的註解，同時也體現了日本政府與GHQ在立場上的差異。

  首先，對第一次農地改革法，即「第64號法律」及GHQ的「備忘錄」的主要內容可歸納並解讀如下。

  對「法律第64號」主要內容的歸納及解讀：第一，該法案並非以單獨法律的形式，而是以修改1938年成立的《農地調整法》的形式出現，第一條沿用了1938年法律的原文，指出「本法的目的在於，本著互讓互助的精神，為了謀求土地所有者及耕種者地位的安定，維持發展農業生產力，保證農村的經濟更生及和平，對農地關係進行調整」。這種通過修改《農地調整法》進行農地改革的方法，使其染上僅是戰前農地制度的延續之色彩，可見日本政府希望在這種色彩操作中削減地主階層對農地改革的反感。事實上從敗戰至1946年6月迄，根據來自各地方官廳的報告，各地大約發生25萬件地主要求佃農返還農地的事件，其中將近2.3萬件發展為佃農鬥爭[17]；政府在第一次農地改革之際採用修改舊法的方法，削減其「改革色彩」的本意亦在於此。

  第二，關於自耕農創建對象問題。該法規定自耕農創建對象為土地所有者所持超出「敕令規定的面積」之外的租佃農地。換言之，地主能夠「保留」的租佃農地面積為政府通過「敕令規定的面積」，規定面積之外的所有租佃農地必須供政府用來創建自耕農所用。在制定「敕令規定的面積」之際，出現了政府主張（平均5公頃）與議會主張（最低4公頃）的兩個標準；最終以上述兩個標準為前提，根據各都道府縣自耕農最高標準面積、耕地面積、平均每反農作物價格及平均每反農地價格計算各自「保留農地」標準，其結果最高為北海道的19公頃，最低為奈良的3.6公頃。議會審議中就政府提議的「平均5公頃」標準各地議員展開了激烈的爭議，其焦點實際上在於維護本地區地主利益之上。如果根據「平均5公頃」的配額，北海道及東北地區等自耕農地及自耕農數量居多地區的地主便能夠「保留」更多的租佃農地，而自耕農地及自耕農數量較少的近畿地區則相反。事實上近畿以西的議員反覆提出保障府縣「保留農地面積」的要求，因此農林大臣松村表示該數字「若低於4公頃亦保證其接近4公頃規模」。

  第三，關於農地價格問題。「為了自耕農戶經營的安定及提高，繼續對農地價格進行統制」，但是放棄九·一八價格[18]，重新設定「自耕收益價格」，該價格「根據地租法的租賃價格，與由主管大臣制定的係數相乘得出」。關於「自耕收益價格」的設定，在法案審議議會上同樣引起了很大的質疑，認為「我們的土地不得不以便宜的價格，不及黑市上兩斗米的價格賣掉，這簡直太過分，堅決反對」[19]。

  第四，關於自耕農創建資金問題。原則上佃農的土地購入資金，由自身籌備，需要提供資金之際，可以以長期借貸方式提供融資。關於佃租問題。在自耕農強化的同時，強制性規定取消實物佃租，實行貨幣佃租。地租的貨幣化問題同樣在議會審議過程中受到多數議員的反對，其理由主要集中於實行佃租的貨幣化，有可能使地主經營受到惡性通貨膨脹的影響，以及可能會影響政府大米徵購數量等論點之上。

  第五，關於市町村農地委員會問題。指出「促進自耕農創建、佃租的正當化、農地制度改革，需要地主及耕種者的共同協作，為此成立市町村農地委員會；為了公正的代表兩者各自立場，委員採取選舉方法選出，並給予其廣泛的權利促使其自主解決問題」；委員會由地主、自耕農、佃農各五名組成。

  以上第二、三、四、五項內容及議會審議過程中的具體動向，非常清楚地體現了參與法案審議的群體的立場，正是該立法機關的立場使第一次農地改革必然具有保守性色彩。

  對「備忘錄」主要內容的歸納及解讀：第一，「備忘錄」第一條指出，「排除促進民主化的經濟障礙，為了貫徹尊重人權打破數世紀以來在封建制度下奴役日本農民的經濟枷鎖，命令日本政府必須保證耕種農民擁有享受其勞動成果的現狀以上的公平等機會」。GHQ的目標非常明確，即排除日本農業經濟中存在的封建制度殘餘，解放處於被奴役地位中的佃農。

  第二，明確指出日本農業構造中存在的病根是，極端的零星農形態，在極為不利的條件下的大多數佃農，極為高額的農村高利貸，農工商對比中非常不利的政府的農業財政制度，無視農民利益的政府對農民及農村團體的統制等。GHQ認為日本農業構造中的主要問題在於，租佃關係、農村金融及政府的農業財政制度。

  第三，要求日本政府於次年3月15日迄，向GHQ提交農地改革方案，其內容主要包括：不在村地主土地所有權向耕種者的轉移，向非耕地主以合理的價格購買農地的制度，符合佃農的以年賦償還方式購入農地的制度，保證佃農轉化為自耕農後不再淪為佃農的制度等。

  值得注意的是，「備忘錄」對農地改革雖然並未給出具體方案，但其方向性卻非常明確，即排除封建殘餘、解放農民，將不在村地主的土地全部交予耕種者等，與日本方案在具體方向性上有著明顯的差距。令人意外的是，「備忘錄」的出現加快了日本方案通過議會審議的速度；與會議員一方面指出若接受該「備忘錄」的內容，則等於承認「迄今為止日本這個國家的政治荒謬絕倫」，一方面提議必須儘快「通過目前的法案」[20]。反映出當時作為國家法律制定機構的日本帝國議會，在第一次農地改革法案制定過程中所採取的姑息手段。

  其次，對第二次農地改革法，即《農地調整法修改法律》（1946年10月21日法律第42號）與《自耕農創建特別措施法》（同上法律第43號）及GHQ「勸告」的主要內容可歸納並解讀如下。

  對「法律第42號」主要內容的歸納及解讀：第一，該法仍然是以修改《農地調整法》的形式成立，但對第一條進行了修改，指出「本法以謀求耕種者地位的安定及農業生產力的維持與提高為目的，對農地關係進行調整」。與第一次農地改革的「法律第46號」相比，主要強調對耕種者地位的保護，表明本次農地關係調整中以保護耕種者權利為主要目的；言外之意，地主對農地的權利並不在本法保護範圍之內。可見第二次農地改革法，即「法律第42號」將進一步觸及地主對農地的權利。

  第二，該法第四條指出，農地所有權、租佃權、地上權，乃至其他權利的設定以及轉移，根據命令的規定實施，由當事者在接受地方長官的許可及市町村農地委員會的承認之後方可進行。並且該法的實施規則中規定，「以耕種為目的的農地的借貸權，使用權的設定、轉移、獲取，由市町村農地委員會管理，其他權利由地方長官管理」。明確規定除耕地的借貸問題之外的所有權利轉移問題由地方長官管理，與第一次農地改革相比，取消了系統農會的介入，加強了地方行政對第二次農地改革的監管。

  第三，關於地主收回租佃地的問題，該法規定當該租佃地「適合佃農耕種之際」，不能僅考慮地主方的經營能力及生產能力，同時應該考慮佃農方的生活狀況等諸多情況。在很大程度上保護了佃農的耕種權。

  第二次農地改革立法的特點是，制定了獨立的《自耕農創建特別措施法》，即「法律第43號」，對該法主要內容的歸納及解讀如下：第一，該法規定，超過一定面積的個人自耕地以及全部的法人自耕地，在「耕種不充分」

  之際，可以收購。關於自耕農地的收購問題，第一次農地改革規定，「超過5公頃的自耕地，不在自耕農創建對象之例」，即地主所持農地如果是自耕地可以超過5公頃（全國平均）。而本次卻明確規定「超過一定面積」的自耕地，如耕種不充分則可以收購。充分說明第二次農地改革中農地的「解放對象」不僅局限於租佃地，已經擴大到「耕種不充分」的自耕地。

  第二，關於地主的租佃地保留面積及自耕地限制面積問題。前者以「全國平均1公頃」為標準，根據各都府縣地主每戶平均土地所有面積及經營面積比例計算，除法律規定的北海道4公頃之外，最高為青森縣的1.5公頃，最低為大阪府的0.5公頃。後者以「全國平均3公頃」為標準，用同樣方法計算得出，最高為青森縣的4.5公頃，最低為廣島縣的1.8公頃，同樣北海道則按該法規定為12公頃。與第一次農地改革相比，地主「保留農地」（租佃地）的面積從平均5公頃降至平均1公頃，降幅約為80%；並且關於自耕地的保留同樣做了明確限制，因此解放農地的面積大幅度提高。

  最後對GHQ「勸告」主要內容的歸納及解讀：第一，地主保留農地的規則。租佃地保留限度為內地1公頃，北海道4公頃，以農戶為單位計算。居住在鄰接市町村的地主，以「不在村」地主對待。自耕農所有農地的面積限制在內地3公頃，北海道12公頃之內。對保留農地限度以上的農地進行強制性收購，收購後的農地，現在耕種的佃農有優先購買權。對地主保留的租佃地，應給予佃農將其作為自耕地購買的機會。收購後農地的販賣，應注意購買人購入農地的水、旱田的比例。以上GHQ「勸告」的內容簡單明了，在地主保留農地面積標準問題上，可以看到第二次農地改革的日本政府案基本達到該「勸告」所定目標。

  第二，關於農地委員會問題。GHQ「勸告」中要求日本政府設立全國、都道府縣、市町村「農地委員會」，由「全國農地委員會」監督土地權利轉移計劃；建議「全國農地委員會」由農林大臣、佃農、地主，以及全國性、民主性農業團體代表及公眾代表構成。由「市町村農地委員會」決定應該收購的農地，「都道府縣農地委員會」負責對市町村的決定進行認定。值得注意的是，各級農地委員會成員中均包括佃農群體，打破了戰前農會組織以地主為主要責任者的慣例；同時與政府案中的規定相比，增強了市町村農地委員會的權利。