第一節 農地改革的立法過程

  1945年8月14日，日本內閣會議決定接受波茨坦公告，當晚23時將此決定通知盟國方面，表示將無條件投降；8月15日正午，日本天皇通過廣播向全日本國民宣布敗戰，此後直至1952年4月《舊金山和約》生效迄，日本一直在盟軍（事實上是美軍）的占領之下。占領期美軍對日本採取間接統治方式，即通過必須接受盟軍司令部（GHQ）指令的日本政府進行間接統治。這一點在美國總統杜魯門《關於盟軍最高司令官權限問題致麥克阿瑟的通知》中表現得非常清楚：「天皇和日本政府統治國家的權限，隸屬於作為盟軍司令官的貴官」，並明確指出「必要之時有權實行包括訴諸武力的措施」[3]，可見盟軍司令官麥克阿瑟的權力高於天皇和日本政府。在以上背景下起步的對日占領政策的最大特點，是對戰前整個社會及法律體制的改革，即所謂戰後改革，而其中農地改革成為當時對日本具有絕對統制權力的盟軍司令官麥克阿瑟的驕傲。麥克阿瑟歸國後在美國國會上的演說中說到農地改革是：「了不起的成功，羅馬帝國時代的格拉古兄弟的改革以來還沒有過如此成功的改革」，足見他對自己在日本的功績中最為自賞的是農地改革。然而，英國著名經濟學家羅納德·多爾對麥克阿瑟的自賞有著不同的看法：「實際上，被作為（麥克阿瑟——筆者注）驕傲的農地改革，是美國方面在怎樣的判斷下、在哪位的提議下、以怎樣的契機實現的呢？如果沒有日本政府第一次農地改革案的立法，總司令部是否會著手農地改革呢？相反如果日本政府沒有意識到總司令部方面一定會要求進行農地改革的話，還會決定提交改革法案嗎？」[4]羅納德對農地改革立法的過程提出了疑問，不可否認該法案的立法過程是解釋當時日本政府在占領期統治體制中所扮演的角色的最具代表性的案例。那麼，農地改革是否在麥克阿瑟，或者說GHQ的絕對主導下起步，答案可以在《農地改革始末概要》[5]中找到。

  對上述史料中的記載可整理如下。[6]

  （1） 1945年8月17日，東久邇內閣成立，8月下旬東久邇發表題為「新日本建設的經綸」的聲明，指出民生安定的方向，是貫徹國民皆農的精神，因此「首先應大量開墾荒地，耕種已經不需要的軍用土地，在此基礎上分配大規模既墾土地」。

  （2）同年8月28日，全國農業會長會議召開，通過以「新農業政策綱領」為題的決議。明確指出應迅速確立以農業立國為基礎的立國方針，為培育具有合理農地規模的專業農戶合理分配耕地，為促進大規模農業實施土地的交換分合及耕地整理事業，實現集團農地化。

  （3）同年9月，朝日新聞就總理的聲明發表題為「新農村建設與土地問題」的文章，指出「眾所周知，糧食增產的瓶頸是土地問題，不得不說土地制度的改革必然會遇到相當的抵制及障礙，因此執政者均緘口不談此事，故意拖延至今。現總理大膽率直披露己見，糧食增產前途光明」，婉轉提出了土地制度改革的必要性。

  （4）同年9月26日，《曼徹斯特衛報》社論指出：日本「軍部已經受到打擊，但是財閥、官僚、地主卻依然存在，這些變革才能表現出美國政策的積極性，否則日本經濟必然面臨困難……農業改革是日本改革的第一步」，海外輿論更加直接地指出了日本農地改革的重要性。

  （5）同年10月6日，東久邇內閣倒台，幣原內閣成立，松村謙三任農林相。松村在就職演說中提到，「土地問題就是要廣泛創建自耕農，戰時體制下的農業會等具有官制性，兩者均應交回農民的手中」，並於同年10月13日擬定了「農地改革草案綱領」。此後農林省農政局於同年10月至11月間，悄然研討農地改革草案。

  （6）同年10月11日，麥克阿瑟對幣原提出「五大改革指令」，其中包括「解放婦女、給予婦女參政權，獎勵組建勞動組合，推行教育自由主義化，廢除秘密警察制度，促進經濟機構的民主化」。此時華盛頓外電指出：「土地制度是日本帝國主義制度的支柱之一，日本農民的一半以上都是向大地主繳納實物或貨幣佃租、隸屬於大地主的佃農，日本軍隊的大部分由這些貧農組成。GHQ是否會著手解除這些大土地所有，仍不明了。」

  （7）同年11月12日，GHQ在總結日本形勢時指出，「很快將實施的措施是，解除將農民及其家屬置於接近奴隸狀態中的所有條件」，首次向日本政府暗示將令其實施土地制度的改革。

  

  （8） 11月14日，《芝加哥每日新聞》特派員突然報導了農林省農政局擬定的農地改革草案，引起很大的轟動。文章指出，「對於這個問題日本政府首次表現出令人吃驚的主導性。日本農業中的封建制度將從根本上改革，這一點的確符合盟軍的建議。但美軍當局指出並未對農業問題發出特定的指令」。

  （9） 11月16日，第一次農地改革綱要「關於農地制度改革事宜」提交內閣會議審議。11月22日，綱要經過修訂及追加之後通過內閣審議， 23日公布。同年12月6日，《農地調整法修改法案》提交第89屆議會審議。同年12月9日，GHQ對日本政府發布《關於農地改革的備忘錄》，指令日本政府「解放農民」，並要求日本政府在次年3月15日之前向GHQ提交答案。12月28日，《農地調整法修改法律》公布，1946年1月26日「實施規則」公布。

  （10） 1946年3月5日，朝日新聞刊登以《斷然實施第二次農地改革》為題的文章。1946年3月12日，盟總官員拉蒂金斯基少佐在記者會見上提到，日本的《農地調整法修改法律》僅是「農地改革的第一步，絕不是徹底的改革。全國半數以上的租佃地仍然存在，政府將改革的實際操作交給了地方團體，結果依循了地主方面的意圖，這使得改革失去了真正的意義」。1946年3月15日，日本政府向GHQ提交對《關於農地改革的備忘錄》的回答，指出將會再次對《農地調整法》進行修改。

  （11） 1946年5月22日，吉田內閣成立，原農林省農政局長和田博雄任農林大臣。與此同時，GHQ認為日本政府無力徹底完成農地改革，暗示日本政府將指令其根據「英國案」[7]重新制定法案。然而一個月後的6月，GHQ突然修改方針，認為農地改革影響重大，由日本政府自由立案更有利於日本人接受，因此放棄對日本政府提出「指令」改為對其進行「勸告」，日本政府根據該「勸告」著手制定新法案。同年7月《關於徹底進行農地制度改革的措施綱要》通過內閣會議決議，8月6日，第二次農地改革法案《自耕農創建特別措施法》及《農地調整法修訂法律》通過內閣審議，第二次農地改革開始。

  可以認為，日本戰後農地改革法案的立法過程經過了以上十一個程序後徹底完成，對以上過程可做如下分析。

  首先，對第（1）、（2）、（3）、（4）條的內容可解讀如下：第一，1945年8月17日成立的日本戰後第一屆內閣總理東久邇在任職後的聲明中特別表示，新日本建設的主旨在於要基於全民皆農的精神，開墾荒地並「分配大規模既墾土地」擴大農耕。其目標是為了解決糧食自給問題，擴大農業生產。無疑東久邇內閣的新日本建設政策中農業政策占據重要的位置，其內容是糧食增產，為此對「大規模既墾土地」進行分配。值得注意的是，東久邇所指「大規模既墾土地」應該是敗戰前耕地整理事業中新開墾的土地，其多數是集體或公司經營下的農地，因此可以推斷此時政府的農業政策的主線是糧食增產，其中並未包括觸動地主土地所有權部分的內容。第二，民間農業團體（以系統農會為主）制定的「新農業政策綱領」的內容中，僅僅提出要經過農地的「交換分合及耕地整理」對農地進行合理分配，擴大農業經營規模，進而達到糧食增產的目的；可見該時期民間農業團體中同樣仍未對半封建性「地主性土地所有」提出質疑。第三，最先對日本半封建性土地所有制度進行質疑的當屬朝日新聞，該媒體在同年9月發表的文章中，運用對總理聲明的過度解釋的方法，委婉指出日本農業問題出在土地制度之上，首次明確了土地制度改革的必要性。第四，同年9月英國媒體指出日本雖然軍事政權倒台，但是戰前體制的遺留問題仍然很多，其中包括地主問題，指出農業改革是日本戰後改革的第一步。

  其次，對第（5）、（6）、（7）條解讀如下：1945年10月6日東久邇內閣總辭職，幣原內閣成立。松村擔任幣原內閣的農相，其就職演說中提出了改革農會組織及土地制度的問題，並於10月13日擬定了農地改革草案綱領。而盟總方面則於10月11日對幣原內閣提出了「五大改革指令」，其中「促進經濟機構的民主化」無疑與土地制度相關，但是就土地制度改革問題華盛頓外電做出了「盟軍是否解除這些大土地所有，仍不明了」的評價。GHQ方面第一次就土地制度問題表明態度是同年的11月12日，在日本現狀分析中表示將會解除日本半封建性土地制度。值得注意的是，這裡的用詞不是「指令」而是「將會」，而此時日本方面已經開始著手擬定農地改革草案。

  第三，對（8）、（9）、（10）條解讀如下：首先同年11月14日，《芝加哥每日新聞》突然曝光了日本政府擬定的農地改革草案，文章中感嘆對農地改革問題日本政府「首次表現出令人吃驚的主導性」，並且指出「美軍當局指出並未對農業問題發出特定的指令」；僅就該報導內容可知，日本政府擬定的農地改革草案並非在GHQ的指令下出台。同時，在以上GHQ11月12日對日暗示「將會」對日本土地制度進行改革的4天後的11月16日，日本政府案已經被提交內閣會議審議，12月28日《農地調整法修改法律》公布，並於1946年1月26日開始實施。其次1946年1月農地改革實施後，日本國內對其內容的不滿在1946年3月5日朝日新聞的報導中得到充分體現，該改革實施不到兩個月已經有「斷然實施第二次農地改革」的呼聲。同年3月12日，GHQ擔當官員也在記者面前明確了對日本政府主導的農地改革的評價，指出這僅僅是「農地改革的第一步」，表達了對該改革的不滿情緒。為此日本政府不得不表示，將進行第二次農地改革。

  第四，對第（11）條解讀如下：吉田內閣成立後，農地改革問題進展迅速，GHQ在一度決定對日本政府進行「指令」之後調整方針，決定將「指令」緩解為「勸告」，第二次農地改革在GHQ的「勸告」下實施。關於此次方針調整，《農地改革始末概要》中的記載如下：就在「政府（指日本政府——筆者注）感到已經無法避免GHQ發布指令的情況下，6月下旬情況急轉，麥克阿瑟及其助手認為農地改革的影響極為重大，該事宜由日本政府自由立案將更有利於日本人順理成章地接受」[8]。

  對史料的解讀能夠說明以下幾點問題：（1）正如羅納德質疑的那樣，農地改革的立法過程，並非單純美、日某一方面的單獨主導。在第一個階段中能夠看到日本政府在該問題上表現出的自主及迅敏對策，相反GHQ則在決策上落後於日本，乃至國外媒體對GHQ在該問題上的態度提出質疑。日本政府在1945年11月12日被GHQ暗示「將會」令其改革土地制度之後，迅速通過美國媒體突然曝光政府的農地改革草案，置GHQ於被動的地位。應該說在第一次農地改革立案的過程中，日本方面盡最大的努力趕在GHQ之前提出了自己的改革方案並公布於眾。1945年11月23日，該法案的公布日對日本農政官員來講，應該是一個值得紀念的日子。然而，日本政府在戰後混亂期，急於趕在GHQ之前推出農地改革方案的原因何在。首先，戰後初期在GHQ的主導下，推行廢除日本治安警察法、釋放政治犯等民主化政策，日本單一無產政黨、社會黨成立，共產思想的影響不斷擴大；加之糧食危機問題嚴重，導致民眾暴動不斷發生；「糧食暴動及共產思想的擴散使政府感到恐懼」[9]。其次，幣原內閣的《關於農地制度改革事宜》提交內閣審議之時，日本政府認識到「解散財閥的指令已經發布，停止軍需公司補助決定亦已出台，隨時都有可能對地主性土地所有採取措施」，因此主動制定改革大綱，苦心經營，希望將「改革保持在最低溫度，以維持日本的傳統」[10]。（2）第二次農地改革的實施過程中，日美的角色卻出現了完全的反轉。GHQ於1945年12月9日對日提出的《關於農地改革的備忘錄》中，首次對日本政府主導的農地改革表示了不滿，次年3月12日GHQ擔當官員直接指出，本次改革僅為「農地改革的第一步」，預示將會推行第二次農地改革。雖然此後GHQ將對日「指令」改為「勸告」，但仍可以看出第二次農地改革實際上是在GHQ的監督下實施，「勸告」是為了「便於日本人接受」改革結果，因此第二次農地改革基本貫徹了GHQ的主張。

  值得注意的是，通過以上對史料的考察分析可知，在日本戰後農地改革的立法過程中，日本政府具有一定的主導性，「二戰後日本的農地改革是在米國占領當局的強制或主導下進行的」[11]這一學術界的一般概念，實際上並不準確。而且指出這一點非常重要，因為農地改革事實上是剝奪了地主手中的土地所有權，這一點直接觸及了資本主義體制中最基礎的部分，儘管其目的是為了剝離戰前日本土地制度中存在的半封建性租佃關係。也正因為如此，GHQ雖然對農地改革的方向持有明確的認識，但卻沒有具體的方案；而該方案，即農地改革法案是由日本政府制定的。「自耕農創建」一直是日本農政官員的夙願，而這個夙願終於在GHQ的幫助下得以實現。吉田茂曾指出：如果沒有農政官員的努力及長時期的準備，「在非共產主義國家進行的農地改革中最徹底的」日本農地改革則無法實現。的確，這一點不應該被研究者忽視。