第四節 戰時經濟體制下的農業勞動力及糧食統制

  1931年九一八事變後，日本侵占了中國東北地區，國內則進入「軍需膨脹」基調下的「准戰時體制」；1937年7月盧溝橋事變後，其國內體制從「准戰時體制」轉入「戰時體制」；1938年8月《國家總動員法》的成立，表明日本開始傾注國力投入對中國的軍事侵略。在上述戰時體制下，農業政策必然會染上為戰爭服務的色彩。盧溝橋事變爆發後的同年8月6日，農林省次官向各地方官廳及農業團體發布了以「關於事變後應召農山漁家生活安定之事宜」[20]為題的通牒，指出：「本次事變之際，舉國一致穩定後方最為重要，雖知貴官亦在商討各種方策，但當今之際下記各項措施最為緊要，請按照各項要求以謀求應召農山漁家的後方生活安定為目標，結合管下實情制定實施。」[21]通牒中所列各項緊要措施的主要內容可歸納如下：（1）針對因人馬異動所引起的勞動力不足的措施。促進村落的團體活動及基於義務勞動精神的共同勞作；促進各種產業團體的活動，徹底貫徹農具、家畜等的共同利用，迅速補給畜力、動力農具及農用車等；簡單勞作可要求學生參加，特別是要求農學校學生的協助。（2）對各種產業團體及信用組合的要求。促進信用組合積極活動以保證產業資金的順利供給，促使各種產業團體積極指導農林水產品的販賣，促進各種產業團體保證肥料、飼料、燃料等產業用品合理配給的活動。（3）針對應召人員家庭的保護措施。妥善管理應召農山漁家的家畜、漁船、漁具等，保證應召農家的租佃關係的穩定，維持應召農家的自耕地，為此希望各相關町村、產業團體採取妥切措施，諸如對應召農山漁家發放政府米、傷病之時醫療組合應妥善應對、婚葬祭之時靈活運用村落團體、產業團體的共濟政策等。上述通牒的具體內容充分體現出政府希望利用農山漁村中存在的傳統的自治精神，要求村民及各產業團體同心協力保證後方農村的經濟安定。毋庸置疑，政府認為，只有保證後方農村經濟安定，才能夠保證前方戰場上需要的人力（軍人）及物力（諸如馬匹、車輛、糧食等）的供給。值得注意的是，通牒第一條指出，可以通過村落共同勞動及義務勞動解決因應召入伍人員增加引起的勞動力不足，並且強調可以要求學生，特別是農業學校的學生參加農業勞動。可見因戰爭從農村招募軍人現象的增加，使保證農村勞動力，進而保證農業生產的正常進行成為農村政策中的重點。

  事實上「九一八」事變後，隨著戰爭經濟的發展，農業勞動力不斷向軍需工業轉移，加之盧溝橋事變後，政府的徵兵動員使大量勞動力脫離農業生產，據農林省1946年實施的「農業勞動從事者調查」[22]所示，侵華戰爭過程中的1937年至1941年間，僅農業向軍需產業轉移的勞動力就高達112萬人，如包括太平洋戰爭期間的人員移動，該數字高達250萬以上；另外，1937年至1945年日本戰敗為止，至少有320萬農民，被徵集入伍加入侵華戰爭及太平洋戰爭的行列；僅以上兩項脫離農業生產的勞動力已經高達400萬人以上[23]，並且上述脫農勞力多數為青壯年勞力，這對於以小農經營為主的日本農業的打擊可想而知。值得注意的是，盧溝橋事變後政府不僅強行徵用農業勞動力參加軍人的行列，而且農業勞動力向軍需工業轉化現象，也從之前的自主轉移改變為政府的強制性徵用，政府的戰時農村勞動力政策中出現極強的統制傾向。事實上即使在農業勞動力過剩的盧溝橋事變之前，農忙期勞動力不足的問題已經非常明顯，盧溝橋事變後，大量農村勞動力充軍或被強制轉移至軍需產業，農村勞動力不足問題日趨嚴重；該時期農村勞動力不足、補給方法，及政府對策的主要內容可見表7-7。

  表7-7 關於戰時日本農村勞動力不足、補給方法的調查結果及政府對策的主要內容

  表中所示調查結果表明，其一，該時期的勞動力不足的具體內容上出現了地區性差別，具有一定的多樣性。其二，農村地區針對盧溝橋事變後勞動力不足現象，出現了兩種不同性質的補給現象，一是強化勞動，包括延長勞動時間、動員老人及婦女勞力等勞動的退化現象；二是增加畜力及機械的使用，乃至共同勞動的普及等勞動的進化現象。為此，後者並不能被無條件地認定為具有提高勞動生產率的進步性。事實上後者中畜力及機械的使用主要基於傳統借貸使用方式，這種利用方式在一定程度上限制了該行為的進步性。其三，政府對策的特點。一方面政府在調整及補給戰時農村勞動力不足問題上，宣傳促進開展基於鄰保精神的互相幫助及義務勞動，特別是在補給應召入伍人員家屬的勞動力不足上起到了一定的作用。另一方面為了使農村勞動力不足的調整、補給向合理進步的方向轉化，政府通過支付補助金等各種行政手段，加強對農業人員及資源的統制性配給。

  1937年9月10日，政府公布了在第72屆帝國議會上通過的《穀物應急措施法》及《臨時肥料配給統製法》[24]等重要法律。前者是對糧食管理制度的調整，後者則是戰時農用資材統制體制的整備，以此為起點，政府對戰時經濟體制下農業政策的再整備逐步開始。

  關於糧食管理制度的成立及其再整備。糧食管理問題表面化的契機，可以追溯至1918年的大米暴動。大米暴動使日本統治體制受到極大的衝擊，政府開始認識到糧食問題的重要性，為了解決國內大米供需及價格穩定，政府在朝鮮及中國台灣推行農地開發及大米增產政策，計劃將殖民地大米「移入」內地。1921年《穀物法》成立，時任農商務省大臣的山本達雄指出，該法的主要目的在於盡最大的努力對具有特殊意義的穀物（大米）的「過剩或不足進行調解，即在豐收之年供給過剩之際買入，在他日歉收之年供給不足之際補充市場，如此則不會出現嚴重的過剩或不足，保證大米市場價格的穩定」[25]。以上內容表明，日本政府糧食政策的主要目的在於保證國內糧食市場需求及價格的穩定，其主要方法一是通過移入殖民地生產的大米解決國內糧食不足問題的殖民地主義糧食政策，另一是通過政府買賣大米來保證國內大米市場價格的穩定。《穀物法》於1933年被《穀物統製法》代替，新法除保留了政府通過買賣大米保證其市場價格的規定之外，增加了將通過敕令制定每年大米最高及最低價格條款，從大米的市場流通量及價格限制的兩方面對大米價格進行調節。《穀物統製法》的成立與大量殖民地米的移入，以及受世界經濟危機的影響大米消費停滯有著密切的關係，如何防止國內大米市場價格暴落成為該時期政府糧食政策的主要目標。

  然而，1937年盧溝橋事變後糧食供求狀況出現巨大反轉，當然政府的糧食政策亦隨之出現轉變，從如何防止國內糧食市場價格降低的「過剩對策」，轉化為儘可能更多地確保糧食數量的「不足對策」。上文中提到的1937年9月出台的《穀物應急措施法》，正是日本政府在戰時經濟背景下重新調整糧食管理制度的起點。當時農林大臣有馬賴寧明確表示，該法的提案理由是，「現在政府利用以穀物統製法為基礎的大米政策，調節大米數量及市價，藉以保證國民生活的安定。值得慶幸的是本次事變之際，大米價格並未出現異常變動。但是今後隨著事變的進展，軍用大米的需求會大量增加，如果政府仍然通過民間市場採購軍用大米的話，不僅會過度刺激市場，並且在秘密乃至迅速採購軍用大米的問題上存在漏洞。為此，有必要整備相關法律，設置可以利用隸屬於穀物需求調節特別會計的穀物[26]充當軍用穀物的通道……政府希望在認為有必要存儲與本次事變相關的穀物之時，可以自由採購穀物」[27]。

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  史料表明，盧溝橋事變是政府糧食管理政策變化的節點，事變後政府為了保證向戰場提供軍用糧食，通過《穀物應急措施法》為自己鋪墊了能夠隨時從市場採購大米存儲，並在需要之時秘密、迅速用於戰爭的通道；日本政府戰時經濟體制下糧食統制政策的主要目的亦在於此。此後，政府於1940年先後公布了「臨時穀物配給統制規則」「穀物統制規則」「麥類配給規則」「雜穀類配給統制規則」，1941年公布了「薯類配給統制規則」。上述各種規則公布軌跡表明，政府的糧食管理內容在不斷擴大，從主要對大米的統制開始，逐漸擴大至麥類、雜穀類，乃至薯類，說明戰時日本國內糧食市場不斷進入供需失衡的狀態。

  1942年2月政府公布《糧食管理法》，至此政府全面介入糧食生產、流通、消費的所有環節，通過一元化管理對糧食需求、價格進行調節的糧食管理制度成立。該糧食管理制度具有兩個特點：（1）統制對象擴大化。與之前的糧食管理制度相比，管理對象從大米轉化為包括大米在內的所有穀物，乃至薯類等主要食物。（2）統制方式直接化。無論是《穀物法》、《穀物統製法》還是《穀物應急措施法》，均立足於在承認市場機能的基礎上，通過調節市場流通大米的數量及適當的價格規制，間接達到穩定米價的效果。而根據《糧食管理法》，政府不僅可以間接調節糧食的市場價格，還可以直接介入糧食生產及流通等重要環節，具有直接統制生產、販賣及消費的權力。為此政府制定了向農民徵購糧食的「交售制度」。第一，政府為了提高農民向政府交售糧食的積極性，利用高於市場的價格向農民徵購糧食；第二，為了避免「政府價格」造成糧食市場價格上升，影響一般勞動者的生活，設置兩種價格體系，即生產者價格及消費者價格；第三，為了提高農民的生產積極性，區別地主及生產農民，對後者支付生產獎勵金；第四，為了徵購更多的糧食，通過市町村農會系統，制定村落的年度「交售定量」，強行徵購農民手中的糧食。表7-8是《糧食管理法》成立後日本國內主要糧食生產及農民「交售」狀況，對表中內容可做如下說明：（1）該時期政府對糧食的統制範圍已經擴大至包括薯類在內的主要農作物。（2）政府對主要穀物大米的統制力度最大，交售定量均超過當年生產量的60%，除1945年之外相對政府交售定量的交售完成率幾乎均達到100%。儘管1942年起大米產量逐年降低，1945年度產量降至1942年度的近50%左右，但除1945年度之外的實際交售量卻基本持平，因此農民手中剩餘的大米數量逐年下降，與1942年度相比，1945年度減少了30%左右。以上兩點在其他糧食交售狀況中同樣存在。《糧食管理法》成立後，糧食徵購的過程，正是政府通過「交售制度」強行徵購農民的口糧，進而提供戰爭用糧的過程。

  表7-8 戰時日本國內糧食生產及交售狀況（單位：千石）