第五節 《租佃調解法》及《自耕農創建計劃大綱》的制定

  在一戰後佃農鬥爭不斷擴大的背景下，政府認為有必要對租佃制度進行調查，慎重探討該制度的改善方法。1920（大正9）年11月27日，農商務大臣山本達雄關於成立「租佃制度調查委員會」發表了如下的意見：

  在我國通過民法中的相關規定，對租佃制度中地主與佃農的權利及義務關係進行規制，但是由於常年的慣行及各地不同情況的影響，租佃關係多種多樣。我國佃農的規模極小，經濟狀況極差，租佃農戶的數量根據大正七年末的調查，純佃農農戶為一百五十五萬八千戶，佃農兼自耕農農戶為二百二十四萬六千戶，前者占總農戶數的28%，後者占總農戶數的40.4%，兩者共占總農戶數的68.4%，占全國總戶數的37%。並且從發展趨勢上看，佃農及佃農兼自耕農的數量呈逐漸增加的趨勢……制度的不完備會引起地主與佃農之間的紛爭，擾亂農村秩序，諸如現在不僅地方的農村問題不斷，並且已經成為社會重大問題……現在最為緊急的是樹立完善租佃制度的方策。然而，關於租佃制度的完善，或有單純通過立法進行快速解決的主張，但是詢問所謂租佃法的內容之時卻發現並無任何確定的內容。如今即使制定法律，也無法做到馬上將上述長久以來各地各種慣行統一，這與工業相關法律的立法不可同日而語，若不給予加倍的注意，反而會帶來更大的問題。為此本省設置專職職員對此進行調查，並設置委員會，委託精通農政、有學識經驗者及各相關官廳的諸君，對此重大問題進行根本調查、慎重審議，得出珍貴意見以之樹立對策。[17]上述史料中明確記載了一戰後日本農業經營體的結構性問題，指出以佃農為主體的零星農業經營體不僅占農業經營體總數的68.4%，並且占日本總戶數的37%，足以看出該群體在一戰後日本社會安定問題中所處的重要地位。同時，該史料非常清楚地體現了政府對佃農鬥爭的認識，即地主與佃農之間的紛爭會「擾亂農村秩序」，並且已經「成為重大的社會問題」。政府認為佃農鬥爭出現的原因在於租佃制度的不完備，指出雖然民法中已經對租佃關係進行了規制，但是由於長久以來的農村慣行，造成租佃關係混亂，引起糾紛，因此必須制定租佃法。該法的成立必須首先對全國的租佃關係進行調查，並決定在農商務省中成立「租佃制度調查委員會」，召集各路精英對租佃制度進行調查、研究，並制定完善租佃制度的方策。

  

  「租佃制度調查委員會」（以下簡稱「委員會」）的委員長由當時的農商務省次官田中隆三擔任，主要幹事由石黑忠篤[18]擔任，委員會開始對租佃制度進行調查並著手完善日本的租佃制度，乃至制定租佃法草案。該委員會於1920年11月至1923年5月，共召開14次會議，其討論結果集中於以下五個問題：（1）土地分配及佃農增減趨勢。指出調查結果表明日本農業經營結構處於自耕農逐漸減少，而佃農逐漸增加的趨勢之中，表示其具體原因仍在調查之中。（2）自耕農創建制度。表示對海外各國的自耕農制度、立法及實施成績進行了重點研究，對國內各府縣及各團體的制度及農戶經濟狀況做了調查，認為從農戶本位及國家本位的兩方面考慮，有必要對自耕農進行獎勵。指出為了維持自耕農經營首先有必要改善稅制及制定其他方策，之後再著手創建自耕農事宜。（3）租佃制度的完善。對來自農商務省關於是否制定佃農組合法的諮詢，委員會認為佃農組合法中關於租佃關係的規定與租佃法中的相關規定關係密切，因此首先對租佃法的法案進行研究、制定，至於佃農組合法制定的必要性先不作出回答。（4）永久性租佃制度。永久性租佃制度牽扯到歷年的習慣性操作，具有一定的特殊性，並且與民法的相關規定有關，因此委員會認為應該與租佃法分開另行制定。（5）租佃紛爭的仲裁制度。佃農鬥爭急速擴大、性質亦不斷嚴重，如此下去問題會更加惡化。因此委員會認為在策劃租佃法立法的同時，必須儘快建立調解租佃爭議的方法，並參考其他國家的調解制度及立法，起草了「租佃調解法草案」，並經過多次審議決定將該草案呈交農商務大臣。

  委員會於1923年5月解散，重新在農商務省內成立了「租佃制度調查會」（以下簡稱「調查會」）。兩者的不同在於，前者作為農商務省的諮詢機關，委託各方有學識的人士與農政官員一同進行研究調查及製法；而後者作為農商務省內的「官制上的諮詢會，對本問題進行慎重審議」[19]。該調查會自成立起至次年4月不到一年中，共召開11次會議，會議內容集中於三個問題之上：（1）關於「租佃調解法草案」，（2）關於自耕農維持及創建，（3）關於租佃制度的改善。可以看出，與調查委員會相比，調查會的審議內容已經聚焦於租佃紛爭的調解、自耕農的維持與創建，及租佃制度的改善之上。然而1924年4月，租佃制度調查會再次解散，同時作為所有相關大臣諮詢機關的「帝國經濟會議」成立。「帝國經濟會議受內閣總理大臣監督，接受各相關大臣諮詢，調查審議與振興帝國經濟相關的重要事宜」[20]，自此租佃制度完善事宜由帝國經濟會議中的農業部接管。帝國經濟會議與前兩個諮詢機關相比更加短命，僅召開了一次會議，於同年6月解散。

  政府完善租佃制度的工作進行得並不順利，其過程如下。第一，租佃制度完善的最終目標「租佃法」的成立未能實現。第二，由於「租佃法」的制定擱淺，委員會及調查會分別於1922年9月及1923年11月向農商務省提交了「租佃調解法草案」，並分別提交第46屆及第49屆帝國議會審議。最終，「租佃調解法草案」通過了第49屆議會的審議， 1924年7月，《租佃調解法》公布，並於同年12月開始實施。第三，由調查會起草的「自耕土地創建制度大綱」，於1924年4月提交農商務省，該大綱的主要內容是針對農民購入自耕土地的資金，政府給予低利借貸支持等優惠政策。該大綱提交第51屆帝國議會審議並通過，名為「自耕農創建維持補助規則」的農林省令於1926年5月公布，該省令表明政府將對「自耕水旱田的創建及維持提供補助」[21]。

  從以上三個諮詢機關的成立及審議過程中，可以看出幾點問題。首先，委員會的審議過程中，在有關完善租佃關係的問題上，出現了兩個焦點：一是來自農商務省的諮詢，即是否制定「佃農組合法」，可見農商務省曾經考慮制定「佃農組合法」。而上文已經指出，佃農鬥爭是在佃農組合的主導下發展、壯大的，這表明農商務省曾經希望通過「佃農組合法」這一法律手段對佃農鬥爭進行制約。另一是委員會認為應該首先制定「租佃法」及「租佃調解法」，一方面規制租佃關係，一方面調解地主與佃農之間的糾紛，可見與農商務省的農政官員相比，委員會在對佃農鬥爭的處理方式上更加側重於在規制租佃關係的基礎上進行調解。

  其次，從委員會到調查會，審議內容出現了一定的變化。從上文的考察中可以看到，兩者的審議內容從前者的五個焦點問題變化為後者的三個焦點問題之上，並且從結果上看後者集中起草了「租佃調解法」及「自耕土地創建制度大綱」。表明「租佃法案」的立案受挫後，政府開始將焦點集中於解決租佃關係惡化問題之上，並且放棄「租佃組合法」的制定，希望通過相對平和的「租佃調解法」的制定，儘快解決地主與佃農間的矛盾，平息佃農鬥爭。

  第三，關於「自耕農創建維持補助規則」的出台。1926年「自耕農創建維持補助規則」出台，政府的自耕農創建政策開始步入正軌。事實上，政府政策出台前，早在1912年石川縣就對希望成為自耕農的佃農給予過購地補助金，支持佃農的自耕農化。1915年三重縣的大地主諸戶，也利用自家資金獎勵勤勞佃農購入土地促其成為自耕農。政府的補助規則延續了以上石川、三重兩縣先例的內容，作為獎勵自耕農的措施出台。值得注意的是：（1）從政府自耕農創建政策出台時間及審議過程上看，該政策的目的是將有可能成為自耕農的佃農拉入土地所有者行列，藉以平息佃農鬥爭；（2）在佃農鬥爭背景下，地主階層中開始出現試圖將租佃地強行賣予佃農，以賣地款充當未來佃租的動向，而政府獎勵政策的目的則在於使地主販賣土地的行為得以實現，乃至化解租佃關係矛盾。