第四節 耕地整理事業中的國家補助政策

  為了促進土地的農業利用，1899年3月明治政府出台了《耕地整理法》（1899年法律第82號），耕地整理事業在國家法律的規制下正式開始。該法第一條規定「本法中所指耕地整理以促進耕地利用為目的，由土地所有者共同實施土地的交換或分合，區劃形狀的變化，道路及田埂或溝渠的變更與廢置」，明確指出耕地整理以「促進耕地利用」，即農業利用為目的；同時第三條中規定「具有特別價值用途的耕地以及非耕地如無所有者同意則不得編入整理地區。然前項土地無所有者同意，卻有必要實施整理之際，可將其全部或部分編入耕地整理地區」，表明雖耕地整理必須尊重土地所有者的意見，但當該土地有必要實施耕地整理卻無地權者同意之時，可以將其編入耕地整理地區。由此可見，《耕地整理法》下實施的耕地整理具有一定的強制性。

  必須指出的是，日本的耕地整理事業，最早可以追溯至律令時期的條理制[23]；條里制之後的再次大規模耕地整理，當屬江戶時期與新田開發同步進行的耕地整理，當時的耕地整理以灌溉設施、防洪工程為中心。前者以公地公民的律令制度為背景，具有國家主導的性質，而後者則以領主與農民共同持有的土地制度為背景。考察其具體實施案例可以看到，江戶時期的耕地整理既有領主主導，亦有農民（豪農）自發實施的性質[24]。地租改正之後，土地私有製成立，地租繳納的貨幣化、固定化，使地主為了增產，自發興起區劃整理[25]，因此明治初期土地的區劃整理，具有農民（豪農主導）自發實施的性質。而本書關注的在《耕地整理法》規制下實施的耕地整理事業，是上述土地區劃、土地改良、土地區劃整理的集大成，是在國家法律體系下，在國家融資政策及國庫補助金的支持下，由法人化的民間團體及地方自治體主導實施的大規模、近代耕地整理工程。

  首先，《耕地整理法》的成立契機。如上所述，地租改正後由豪農主導實施的區劃整理工程逐漸增加，雖然江戶末期已經出現由豪農主導的區劃整理，但兩者存在根本的不同。前者是在個人所持土地範圍內實施的個人行為，而後者的實施範圍開始擴大至數人乃至數十人的土地，屬於集團行為。明治前期具有代表性的集團區劃整理工程，當屬靜岡縣磐田郡田原村彥島地區開展的道路、水路、田埂改良工程。該工程於1872年由豪農名倉太郎馬發起，在自家及另一農戶所有土地上實施，並且工程範圍逐漸擴大，最終1875年竣工之時的施工範圍擴大至33公頃；其間所有的設施費用均由名倉太郎馬負擔（總額達到250日元左右），33公頃耕地整理後的耕地面積大約增加了1公頃。1880年代日本傳統農法中存在的「淺耕、少肥、排水不良」三大問題得到了一定程度的改善，水稻優良品種及改良技術不斷提高，明治農法逐步成立，耕地整理的必要性愈加明顯。例如石川縣自1886年起聘請林遠里（馬耕技術傳播者）在縣內各地傳授馬耕技術，希望通過先進農法促使縣內糧食增產，為此土地改良勢在必行。1887年起各府縣向大藏省提交的建議及諮詢文件中，當屬耕地整理相關問題最多，其中石川縣的動向可見表5-6。明治前期耕地整理工程的集團化，以及府縣主導的耕地整理事業的出現，成為耕地整理的立法契機。

  表5-6 明治前期石川縣耕地改良事業的主要動向

  

  其次，耕地整理法的實施過程。耕地整理法於1899年3月公布，於1900年1月15日起實施；該法規定耕地整理的內容為「土地的交換分合、區劃形狀的變化、道路及田埂或溝渠的變更與廢置」。1909年4月政府再度公布法律第30號，對耕地整理法進行了較大的修改。新法對耕地整理作了如下定義：「本法所指耕地整理是，以增進土地的農業利用為目的、依照本法實施的以下各號事項，（1）土地的交換、分合、開墾、地種變更及其他區劃形狀及內容的變化，道路、堤塘、田埂、溝渠、蓄水池等的變更、廢置，與之同時進行的灌溉排水相關設備或工事；（2）為前號事項的實施或實施結果設置必要的工作物，及其他設備或以上設備的維持管理；（3）因前兩號事項的需要，在國家、府縣、郡、市町村及其他公共團體認可下，建造的營造物的修繕」。從兩法對耕地整理的定義可以看出，新法涵括了歷史上所有土地區劃整理、土地改良工程及明治初期的所有田區整理內容，成為近代農業基礎設施綜合整備工程。新舊兩法的主要變化可見表5-7，其具體內容表明，除耕地整理範圍的擴大之外，工程實施的組織化、法人化及實施條件的放寬等變化較為突出。此後耕地整理法經歷6次修訂後，於1949年失效。值得注意的是，關於政府對耕地整理事業的獎勵及補助，新舊兩法的內容基本相同，僅限於整理地區地價的維持原價措施，土地、建築物登記手續費的優惠，及因整理工程原國有設施廢棄而產生的耕地的無償交付規定。因此可以認為，政府對耕地整理事業的獎勵及補助金的支付，更大程度上體現在政策體系中，而並非通過法律規制完成。

  表5-7 1909年耕地整理法的主要修改

  事實上，與耕地整理的法制化同步，政府對耕地整理工程的獎勵及補助規則逐漸完備。以下是現存史料中的兩條相關記載：

  一是1906年6月4日第18號農商務省令「耕地整理及土地改良獎勵費規則」[26]，其主要內容如下：「第一條，為獎勵耕地整理及土地改良事業，農商務省大臣據本則規定於明治三十九年度支付補助金；第二條，補助金針對明治三十九年度實施耕地整理及土地改良之際的調查、設計及工程監督所需費用向府縣支付」；另一是1909年3月9日「耕地整理法修改法律委員會記錄」[27]中的相關部分：

  荒川五郎問：……我認為對耕地整理的實施非常重要，迄今為止是以何種方式對耕地整理進行獎勵的。

  下崗忠治答：關於耕地整理獎勵問題，第一，政府每年獲取51萬元預算，一方面致力於培養耕地整理的技術人員，聘請大學生或專門學校生，乃至再稍微低一點程度的人進行講習，然後分配到各府縣。第二，對各府縣的補助也從上述51萬元中提取，一部分針對工程費用，剩餘部分針對府縣的工程設計費進行補助，工程設計費補助，按府縣支出費用一半的標準補助，工程費補助，按府縣對耕地整理實施方補助費用的三分之一標準補助。雖然從財政關係上看，為促進工程進度想要再增加一些補助力度，但是很遺憾沒有做到，整理效果達到的話，即使不採用大力度獎勵，也一定能夠逐漸普及。

  對以上史料內容可以做如下解讀：（1）前者內容表明，來自中央政府國庫補助金的補助及獎勵規則定於1906年6月，並於當年度實施。其具體獎勵內容為耕地整理過程中的調查、設計及工程監督所需費用，支付對象為府縣級地方政府。（2）後者內容表明，每年政府用於耕地整理事業的預算51萬日元中的一部分，被用於培養耕地整理相關技術人員，並將受到一定培訓的技術人員分配到各府縣指導耕地整理工程；剩餘部分被用於對府縣的補助，其內容包括工程費用（府縣對工程補助費用的三分之一左右），及工程設計費用（府縣承擔的設計費用的一半）。

  （3）府縣級地方政府，承擔了耕地整理工程的設計費用及對部分工程費用的補助。

  值得注意的是：（1）府縣級別上的工程獎勵及補助，早於中央政府國庫補助金的支付時期，這一點可以從府縣等地方政府文件中得到確認。例如，靜岡縣1895年公布的縣令第19號「田埂改良費借貸規則」，決定對田區改正進行資金上的支持。另外石川縣農會1900年公布的《石川縣耕地整理事跡》[28]中指出「需要工費之多，以因增步所得利益進行補償之策已感」困難，表明石川縣曾利用耕地整理後增加的耕地的利益對工程進行補助。（2）上述耕地整理法修改法律委員會記錄中，關於國庫補助金指出「即使不採用大力度獎勵，也一定能夠逐漸普及」，充分表明政府對耕地整理補助金的態度，即並非積極採取獎勵政策，而是將該獎勵作為一種契機，希望通過該契機引導民間團體達到政府期待的自主實施的目的。（3）從國庫補助金髮放方法——僅以府縣為對象——可以看出，中央政府國庫補助金的性質，即同時具有中央政府對地方政府的統制目的。府縣累計耕地整理補助金支付決算可見表5-8。

  表5-8 府縣累計補助金支付決算及人員、資金借貸支持[29]

  （府縣補助為決算額，其中包括國庫補助金額）

  表中數字表明：首先，府縣對耕地整理事業的資金補助占總工程費的15%，而其中國庫補助金僅占16%，與其上限的三分之一相差50%左右；並且國庫補助金在整個工程費用中的比例僅為2%左右，充分體現了中央政府在補助金支付問題上的消極態度。其次，1910年政府開始對耕地整理工程在資金借貸上實施優惠政策，此後資金借貸額度不斷增加，表明該低利融資政策對耕地整理的實施起到了一定的作用。最後，耕地整理事業認定面積與完成面積之間存在一定的差距，雖然該數字僅為各年度累計數字，但仍能在一定程度上說明工程進度的緩慢，體現了耕地整理工程的困難程度。