第三節 備荒儲蓄法及其實施

  備荒儲蓄法公布於1880年6月，於1881年1月1日開始實施。原法案由德國經濟學家、明治政府的「僱傭外國人」馬耶特策劃提議，原案名為《地租補充資金法案》。馬耶特在《地租保險論》中提到，他曾在1878年的《削減地租說》中提議，設立地租補充資金，用以確保地租收入，同時救助遭遇突然災害及歉收的農民。此後馬耶特在大藏卿大隈重信的指示下起草法案，1879年12月《地租補充資金法案》（以下簡稱「馬耶特草案」）完成並呈交大隈，「該法案改名為『備荒儲蓄法』，諸如法律目的採用余之建議，於1880年6月15日公布」[13]。在此不能忽視的是：

  （1）該法案在大藏卿大隈的指示下起草，並且於1879年12月提交予大隈手中；（2）馬耶特對新法內容的評價是採用了原法案的「諸如法律目的」之處；（3）大隈在接到馬耶特法案之前的1879年6月，曾向太政官提交「財政四策」[14]一文，其中第二策則名為「儲蓄備荒之事」（以下簡稱「大隈第二策」）。由此可見，《備荒儲蓄法》並非單純由「僱傭外國人」馬耶特提議實施，其醞釀實施過程中時任大藏卿的大隈重信起到了重要的或者可以說主導性作用，這一點從馬耶特草案與大隈第二策以及最後公布的法案內容亦可得到證實。

  第一，馬耶特本人關於草案中被修改之處做了如下的敘述：

  余之草案……郡儲蓄金一事，因仍未設郡會，若令經町村會議議決此事則會出現困難，故廢除此項。為此，以郡儲蓄金充當農業借款之方案亦被隨之廢除。余所建議農業借款之處，目的是使凡因天災、非自己過失而遭損害的納租者，能夠繼續從事農業，在必要之時向其無息借款二倍地租的金額，並允許其以年賦償還。該借款方案，若將來開設地方郡會，在各郡設立備荒儲蓄金，則足以給地方高利貸者予極大打擊。故其之廢除乃余最大遺憾。[15]

  可見新法廢除了馬耶特草案中設立農業借款的條款，關於廢除原因被解釋為，因當時仍未設置郡議會，因此在郡儲蓄金——地方儲蓄金預算成立過程中，必須通過町村會議決定，這樣則必然出現極大的困難。而馬耶特認為，農業借款旨在幫助受災農民能夠繼續從事農業生產，並且如該項借款成立，則能夠抵制地方高利貸對農民的掠奪，防止農民失去自己的土地，故該條款的廢除是馬耶特的「最大遺憾」。值得注意的是，馬耶特草案，雖具有災害救助之意，但更重要的是通過災害救助，使農民能夠免除高利貸的壓迫，達到防止受災農民破產的目的；因此馬耶特草案具有積極的保護農業——維護自耕農利益——的意義。

  第二，大隈第二策中指出，征租的舊規是豐收之年重收、歉收之年輕收，因此政府稅收根據當年的收成增減，此為最大的不便，而新法（地租改正法）不論豐凶每年稅收一定，此為新法最大利處；但是任何法制均會是「利弊相伴」。大隈認為，一方面因舊法中有重收之年，故國用不會因歉收而匱乏，同時能夠在歉收之年用豐年重收之儲蓄救濟災民；另一方面因舊法中有輕收之年，人民不會因災難而落魄，順利完成交租。但新法實施之後，地租額固定，人民不得不在豐收之年儲蓄用來為歉收之年交租而用；可謂「往日凶荒預防由官府承擔，但今日由人民負擔」。然而，今日民間並非豐年儲蓄以備荒年之狀態，相反大有豐收之年揮霍，歉收之年不僅無法交租，甚至要求官府救濟之風。1877（明治10）年，政府「凶年地租緩繳規則」[16]即因此而定。然而「因緩繳而至土地的債租負擔愈加增大，競買之時田價愈加低廉，如此下去不久的將來全土將失去無債租負擔之地」，因此地租緩繳規則必須廢除。大隈指出該緩繳規則的問題在於「（1）災害年度的納稅延期必然帶來次年重疊納稅問題；（2）該對策非眾人協力而是各自對抗災害；（3）納稅額度的調節屬於私人積累而非公共儲蓄性質」[17]，同時指出新法必須避免上述三點問題。從大隈第二策的上述內容不難看出，大隈認為新法應該通過聚集眾人的力量對應災害，其方法是公儲並非依靠各自的豐年儲蓄，其最終目的並非救助災民，而是防止「地價愈加低廉」，防止「全土失去無債租負擔之地」，即防止地價的降低以及所有土地的地租均能及時繳納，以保證政府的財政收入。大隈第二策與馬耶特草案的不同盡在此處。

  第三，備荒儲蓄法的主要內容。1880年6月15日太政官第31號布告、《備荒儲蓄法》[18]公布，1881年1月1日起實施。該法第11條明確規定，此法「實施20年，期滿後府縣儲蓄金的保存方法由各府縣會決定」，因此其法律實施年限被定為20年。該法第一條中明確指出該項資金儲蓄的目的在於「向遭受嚴重災荒、意外災害的窮民發放食物、房屋補貼、農具費、種子費，另向因罹災而無法繳納地租（僅限國稅部分）者，補助或借予地租費用」[19]；其資金儲蓄及支出方法可見圖5-1。對該圖可做如下解釋：（1）具體財源由兩部分組成，一是國庫補助金公共120萬日元，分為中央儲蓄金（由大藏省管理）與府縣儲蓄金兩部分，前者30萬日元，後者90萬日元，後者的分配根據各府縣地租水平而定；另一是公儲金，由土地所有者以所繳納地租為標準繳納予所在府縣，與國庫補助金分配的府縣補助金部分合流作為各府縣儲蓄金；（2）遭遇災害時利用府縣儲蓄金向受災者發放生活必需品及農具，乃至種子費用，對其進行救助，同時對納稅困難者，針對地租額給予補助或借款（第6條第2款規定，地租的補助及借款僅限「因受災必須販賣土地房產方能繳納地租者」），當府縣儲蓄金支出高於儲蓄金額的三分之二時（後改為5%），由府縣令呈報內務、大藏兩卿，根據兩卿的協議由中央儲蓄金支出。正如馬耶特所言，備荒儲蓄法繼承了馬耶特草案中救濟災民的目的，但對因受災無法繳納地租的農民（限不得不販賣土地及房產者）的地租補助或借予僅限國稅部分，換言之受災農民（受災程度必須達到販賣房地產）無法繳納地租的地方稅部分完全被忽視，因此該法所具有的保證政府財政收入及防止地價下滑的性格被完全凸顯。

  圖5-1 備荒儲蓄法的資金儲蓄及支出方法

  註：根據《備荒儲蓄法》製成。

  本書首發𝖇𝖆𝖓𝖝𝖎𝖆𝖇𝖆.𝖈𝖔𝖒,提供給你無錯章節，無亂序章節的閱讀體驗

  第四，備荒儲蓄法的實施成果。1881年起備荒儲蓄法開始實施，為此廢除了1875年7月太政官第122號通達「窮民一次性救助規則」[20]，及1877年9月第62號太政官布告「凶年地租緩繳規則」，由國家財政支援的基金式農業災害政策登場。備荒儲蓄法實施期間的主要支出明細可見表5-4。從表中數字可以歸納出以下幾點內容：（1）可以看到所有賑災款項中的將近60%被用於對受災農民的食物及房屋補助之上，因此備荒儲蓄法，在對受災農民的生活救助上起到了積極的作用。（2）前四項補助費用占總賑災費用的80%以上，在救助力度之上與被取代的「窮民一次性救助規則」相比，有了極大程度的提高。備荒儲蓄法規定「對因受災而無法生存者提供食物的時間在30天以內，房屋補助費每戶10日元以內，農具及種子費每戶20日元以內」，並且無須償還；而窮民一次性救助規則的補助額度為食物15天以內、房屋及農具等補助15日元迄，並須分5年償還，兩者之差非常明顯。（3）地租補助及地租借款支出雖然僅占賑災款項的17%，但是因其中借款部分為無息借貸，在防止災民因受災而不得不販賣土地問題上起到了一定的緩解作用，同時與「凶年地租緩繳規則」相比，地租補助部分減輕了受災農民的地租負擔程度，在保護農民的意義上有了一定程度的進步。

  表5-4 備荒儲蓄金各年度主要支出明細（單位：日元）

  第五，備荒儲蓄法的資金運用分析。如前所述，備荒儲蓄法中規定，國家財政支出的120萬日元分為30萬及90萬兩部分，前者由中央（大藏省）管理，後者作為「中央分配金」按各府縣地租額度分配到地方（府縣）管理運營。同時規定地方向土地所有者徵收「公儲金」作為府縣儲蓄金的另一部分收入，其總數不能低於中央分配金的額度。當賑災救助總數超過儲蓄金額度的三分之二之時（後改為5%），從中央儲蓄金中給予補助。中央儲蓄金的每年度結餘及府縣儲蓄金中的主要收入及結餘可整理為表5-5。

  表5-5 備荒儲蓄金各年度儲蓄餘額及浮現儲蓄金中主要收入明細（單位：日元）

  對表5-5中的數字做以下分析：（1）政策實施初期中央儲蓄金的運作相對穩定，但1889年起連續大型自然災害的發生，使中央補助金的支出大幅增加，1893年結餘接近儲蓄金運營的初始水平，至1897年結餘跌到不足9000日元，雖然當時已接近儲蓄金運營年限，但仍說明資金的運營出現困難。（2） 1890年後，府縣儲蓄金收入中的公儲金及國庫分配金收入出現空檔。1890年2月7日法律第5號對備荒儲蓄法進行了部分修改，其中關於儲蓄金的運營方法改為，中央及府縣儲蓄金均以1889年迄兩者的結餘儲蓄金「及其運作盈利」進行運營；為此中央儲蓄金中每年來自國庫的30萬補助金同樣不再進帳，這也成為之後中央儲蓄金出現資金運營困難的原因之一。（3） 1890年備荒儲蓄法修改之際，將中央補助金支出標準，從府縣賑災救助總數超過儲蓄金餘額的三分之二，改為百分之五，提高了中央補助金支付的標準。為此1890年以後，中央補助金支付不斷增加，1896年甚至超過該法修改前中央分配金的上限。1899年3月2日「第十三屆帝國議會眾議院議事速記錄第40號」中，關於「罹災救助基金法案」的審議，有如下記載：「現行備荒儲蓄法實施期限為1900年12月，然而備荒儲蓄法實施中，每年府縣儲蓄金支付的救災金額，若超出府縣儲蓄金百分之五，超出部分則由中央儲蓄金支付……但前年中央儲蓄金已被全部支出，今若無一文，雖該法仍在實施期間，但事實上已無法執行。為此制定『罹災救助基金法』[21]，與現行備荒儲蓄髮一併救助災民」[22]，充分說明備荒儲蓄法資金運作過程中出現的困難，為此政府不得不加快「罹災救助基金法」的審議速度。