第一節 明治時期的農業保護政策論

  德國經濟學家保羅·馬耶特與伊戈爾特同樣，應明治政府之聘赴日[3]，於1878（明治11）年5月，成為大藏省的「僱傭外國人」之後，一直就財政經濟政策為明治政府獻策。赴任後的馬耶特立即向政府提交了《削減地租說》[4]，建議通過減輕農民的地租負擔保護農業。1879（明治12）年，馬耶特向大藏省大隈重信提交了《地租補充資金法案》，主張建立對受災而無法繳納地租的農民提供補助或設置借貸制度，該建議得到明治政府的支持，於1880年公布了《備荒儲蓄法》。1890年馬耶特出版了《農業保險論》一書，收載了其關於設立、實施農業保險的多個建議書及其法案。雖然日本農業保險制度遲遲未能出台，最終成立於1939（昭和14）年，比《農業保險論》的出版晚了50年，並且兩者內容及其性格上的差異極大，但是仍不可否認，近代日本農業保護政策，在很大程度上受到「僱傭外國人」的影響。

  首先，農業保護政策中的農業補助金論。被伊戈爾特定性為「消極救助」的日本明治初期農業補助金政策，其具體投入方向，更多是用於農業基礎設施整備，投入方法同樣更多以「舊慣」為依據，因此不可否認該補助金政策具有前近代「御普請」[5]「國役普請」[6]的色彩。1880年福岡縣令渡邊清向中央政府提交的《渡邊清關於福岡縣土木費的意見書》[7]中便有如下記載：

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  維新以來雖所有民政均經改革，唯土木之法一切以舊慣為基準，該現象並非源於舊法之良好，而源於該問題之重要，乃至無法輕易改變之因。然舊慣卻源於各藩各自之法，費用之支出，或官費、或民費、或官民分別負擔等，不以各州郡區為界，不以工程難易多少為據，不以灌溉之廣狹利害為由，僅以藩政之良否及藩財政之富貧為憑而定；當今均屬同一政府之下，豈有如此不公平之理……

  如該史料所示，明治初期政府的土木工程，包括河川、灌溉工程等農業基礎設施相關工程費用的補助政策均「以舊慣為基礎」，即始終以江戶幕府的相關政策為依據實施，這無疑是伊戈爾特將其定性為「消極救助」的主要原因之一。事實上，國家財政直接介入農業生產，並具有獎勵性質的農業補助金制度成立於日俄戰爭後的明治末期。

  其次，農業保護政策中的削減地租論。馬耶特的《削減地租說》中指出，如果以純收益的百分率計算地租的話，日本的地租以地價的百分之三計算全國的地租收入，相對地價農民的收益為地價的百分之七，純收益應為扣除地租之前的地價的1成，假設此收益的全額作為100的話，日本的地租額是純收益的3成，該數額是歐洲各先進國家的2至5倍（見表5-1）。馬耶特將日本的高額地租評價為「日本開明的障礙」，認為「地租過高使人民完全失去對農業的改良及起業之心，終為農業進步之一大障礙，故政府應獎勵農事改良及起業，因改良之增收，又因開墾荒地而增純收益，一定年限中免其地租」[8]。馬耶特的獎勵農事改良及削減地租論在明治時期農業保護政策論中占據一席位置。

  表5-1 近代日本與歐洲各資本主義國家的地租占土地純收益比例

  最後，農業保護政策中的農業保險論。馬耶特的《農業保險論》是其上呈內務卿山縣有朋的「日本農民地位改良方策」。書中首先指出近來日本各地農民「的狀態頗為衰頹，若舉例可見，或暴動以害國安、或生負債糾紛、或賣身、或土地被拍賣……」，認為解決這種問題需要「（1）救濟即將破產流離之農民，使其免遭高利債主酷遇之方法；（2）今後使無辜農民不再陷入災害困境之方法」[9]。前者可以通過政府發行抵押債券的方法將債權轉移，由負債者分期償還，後者則可通過設立農業保險法，對農民的資產及收成給予保護。關於農業保險論，伊戈爾特在《日本振農策》中有同樣的倡議，他在對日本農業現場做了詳細調研後指出，「明治十九年日本全國……的米田總面積的三分之一遭受或多或少的損害，該損害最高的竟然達到收成的36%。因此若以今年的損害為標準，每年的保險費應該在每年收成的11%以上」[10]。值得注意的是，兩者的農業保險論中均包含了救災的政策性內容，諸如嚴重災害時保險費用的國庫補助等措施。