第五節 明治前期農業政策的主要內容及其特點

  明治政府成立後提出「與列強對峙」，實為「與列強為伍」的核心目標，推行富國強兵、殖產興業政策，走上發展資本主義的道路。作為殖產興業政策的一環，明治政府實施了一系列的勸農政策。該政策的主要內容是國家主導促進農業、畜牧業發展及北海道開發，並試圖引進西方農業生產方式及技術，對「在來農業」[21]進行改良。除此之外，以保證政府農業稅收為目的，實施了相應的農業補助金[22]政策。明治前期政府補助金政策的主流，通常被認為是利用農業部門的剩餘價值，作為工業部門的補助金，以達到殖產興業的目的。[23]但值得注意的是，明治前期政府投入農業部門的補助金占有相當大的比例，說明為了確保農業部門剩餘價值，政府不得不對工農業補助金政策的內容及比例進行一定的調整[24]。

  1.明治前期勸農政策的得失。明治政府的殖產興業政策，具有半強制性國家主導的特點，主要內容包括官營企業的建立及干涉性獎勵政策的實施，具有極濃的「勸業」色彩。而農業政策作為殖產興業政策的組成部分，同樣以國家主導的「勸農政策」——技術改良、開荒獎勵、農事獎勵——為主。1869（明治2）年4月，民部省成立，政府在民部省內設置了負責「開墾、物產、水利」的官員，這也是明治政府中最早的農政官僚。從其所管工作內容可以看出，當時政府農業政策的主要內容之一是開墾荒地。民部省農政官僚的第一個工作是建立「東京開墾所」，藉以推廣開墾技術及促進開墾荒地。翌年9月民部省內設置了勸農局，12月更名為開墾局，負責督促全國各地的荒地開墾。為此明治前期農業部門的荒地開墾速度很快，從現有資料中可以看到，明治政府成立時的耕地面積（水旱田合計）約為325.67萬公頃，到了1882年增長為449.29萬公頃。[25]荒地開墾也帶動了畜牧業的興起，為農業生產結構的變化提供了一定的條件。為了提高荒地開墾效率，政府1871年成立「駒場農事修學場」，推廣西洋農具並傳授關於開墾農牧業的西洋農業技術。

  1871年民部省解散，大藏省內設置勸農寮推行勸農政策，1874年又將內務省內勸業寮改為勸農局，農業部門政策實施權限轉移至內務省勸農局。然而管轄部門的變化並未影響整個政策內容，其仍以推行西洋農法為主要內容，先後成立了內藤新宿試驗場、三田育種場等官營農場兼農學校，引進外國教師傳授西方農業知識。地方政府亦以中央政策為例組織地方具有經驗的「老農」舉行「農談會」交流農業技術，推行西洋農具的使用、畜牧業、養蠶、制茶等農村產業。然而政府的勸農政策下成立的政府及民間農業部門的相關產業先後失利，致使其不得不下放官營紡織業、處理官營農場，結果並不盡如人意。

  1885（明治18）年起，政府的勸農政策，即農業改良指導從推行西洋農法的大農制主義轉向在來農法的小農制主義。明治前期勸農政策失敗的主要原因可歸納為兩點：（1）政府對諸如紡織、制茶等農村工業的獎勵貸款及投資帶動了民間的起業熱潮，在沒有關稅自主權以及進出口貿易赤字的背景下，導致國內市場競爭不斷激化；（2）地租改正後，日本政府堅持保護地主利益，維持地主與零星佃農之間的半封建關係，乃至容忍半封建性土地關係的存在，以上與盲目引進西洋大農制經營的勸農政策之間產生政策性脫節。但是值得注意的是，儘管勸農政策失敗，但該政策推行過程中，諸如農業技術、知識傳授及交流組織體制的確立，為其後日本農學校及農民組織的成立創造了良好的組織基礎。

  2.明治農法[26]的形成及其操手。明治政府的「僱傭外國人」馬克思·費斯卡[27]對日本農業做了如下評價：「關於日本農業的缺陷，可列舉如下：（1）耕耘過淺；（2）排水不完全；（3）施肥不僅不充分，而且方法有誤，價格過高；（4）農作物的輪栽法有誤。」[28]可見，雖然江戶時期唐犁及牛耕的出現、金肥的使用等，使農業生產力有了一定的提高，但是費斯卡所言問題的存在，足以說明日本近世農法與西方農法相比仍存在一定的差距。因此，代替人力淺耕的畜力耕、改恆年濕田為乾田、將金肥用於稻田等，成為明治農法的重要目標。

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  在明治農法成立的過程中，首先在農村內部，農民對農事改良、農業技術進步產生了極大的關心，其中具有農業生產技術及知識的老農起到了積極的作用。據《石川縣農談會議事錄》[29]記載，最早的民間農業技術交流會召開於1874年，由石川縣石川郡野野市村農民自主召開，主要以交換種子為目的。同年在三重縣，次年在京都，1877年之前在岐阜縣， 1878年在愛媛縣同樣的農談會均有召開，表現出農民對農事改良的積極態度。1876年，岩手縣招聘福岡縣馬耕教師傳授馬耕技術，開始在本縣使用福岡馬耕用「立犂」耕耘土地。此後，在具有農業技術及農業知識的老農為主的民間交流的背景下，於1885年以後，江戶時期主要用於旱田的金肥在稻田的利用、農作物品種改良及普及、蓄力耕耘的推廣、濕田的乾田化等方面迅速展開，1880年代明治農法開始初具規模。然而，深耕、施肥與水田的乾田化三者之間相互關聯，形成體系需要其他技術體系的支持。例如，乾田化能夠提高農業生產力，但畜力深耕成為必要條件，除此之外間隔灌水等排水問題，水田的區域（區劃）整理等配套技術，為了維持土地「地力」的施肥等均成為必要條件。因此明治農法的確立需要政府政策的支持。

  其次，明治政府勸農政策的影響。西洋式大農業是明治政府對日本農業未來的構想，「僱傭外國人」為此提供了大量的理論依據。例如關於日本農法中存在上述問題的主要原因，費斯卡指出：

  日本農業的管理及其組織法、即所謂小農組織，各農地的平均面積七反五畝，八町步的面積為最大。而耕地面積的三分之二為自耕農，其餘三分之一為物品佃農……耕作主要依靠農夫的勞動，飼養牛馬卻不驅使，農戶飼養家畜，雖可供產糞肥，尚可用之於耕耘，但因農地之劃分狹小故無法利用。如此農作物與畜牧乃至家畜飼養完全互不相關。此為日本小農組織的不利之處……[30]

  可見費斯卡認為，日本農法中存在的淺耕、排水不良、少肥及輪栽等問題，與小農經濟體制，乃至農地區域劃分狹小有直接的關係。此見解與明治政府引進西洋大農業技術的方針一拍即合。政府的西洋農業技術引進方法具有強烈的模仿色彩，諸如設立內藤新宿試驗場、駒場農事修學場、三田育種場、三本木下總牧羊場等，旨在傳授西洋農業技術知識，推行西洋大農具的使用，但該政府行為並未能與農村內部展開的農事改良相融合。為此，政府決定利用農談會、啟用老農推廣勸農技術。並且如上文中所述，在此過程中政府不得不對勸農政策進行方向性調整。可見政府的指導力與農民實踐過程中總結出的農業生產知識及技術相比，對近代農法的影響甚微。政府的貢獻最終體現在本文後述的明治中期以後的土地改良、耕地整理事業中。