第三節 地租改正法的出台及其內容分析

  經歷了上述醞釀及準備過程，明治政府開始著手對沿用了數年的江戶時期的土地及貢租制度進行改革。1873（明治6）年7月28日，政府公布了由五個文件組成的地租改正系列法，包括《上諭》《太政官布告第272號》《地租改正條例》《地租改正實施規則》《地方官須知》。[25]地租改正系列法是明治政府關於地租改正的法律文件，其內容體現了日本土地制度近代化過程中，政府對農業的態度，並必將影響其後農業部門的發展及走向。

  首先，《上諭》中對地租改正法的出台做了如下解釋：「舊法非統一之法，寬苛輕重欠公平之處，故思改正。乃采所司之群議，盡地方官之眾論，更與內閣眾臣商議裁定，頒此公平化一之地租改正法。」主旨在於向國民說明，地租改正法是經過所管部門、地方官以及內閣眾臣的充分討論、斟酌後出台的，是匡正舊租法中存在的非統一性、非公正性弊病之新法。

  其次，《太政官布告第272號》中，對新法的內容作了以下說明：「今地租改正之際，舊來田地貢租之法悉廢，並待地券調查之後，以地價之百分之三為地租……且從前官廳並郡村費等取之於所在地之費用，現均以地價為基準課之，其金額不得超過正稅的三分之一也。」以上內容可歸納為兩點：（1）通過地券調查決定土地價格，取地價的百分之三為地租；（2）今後官廳、郡村等運營費用，亦以地價為基準徵收，但徵收額度必須在地租的三分之一以內。

  再次，《地租改正條例》共七章內容，主要制定了地租改正的具體實施辦法及問題對策，指出：（1）因地區之別可能出現緩急不一的現象，故不要求改革速度，不要求全國統一實施，亦不要求以府縣為單位，可以郡、區為單位酌情先後實施；（2）改正後地租不根據收成狀況進行增減，豐收之年不增稅、歉收之年不減稅；（3）當物品稅超過二百萬元之時，地租逐漸減至地價的百分之一；（4）至地租改正完成迄，暫以舊貢租標準徵收地租，如有對舊租法不滿而申冤者，非特別偏高偏重者不予受理。

  最後，《地租改正規則》與《地方官心得》中，對地價的決定方法、步驟做了詳細規定，其主要內容如下：（1）主要步驟為測量土地面積、勘察土地等級、認定土地產量、計算土地價格；（2）土地產量的認定方法是，先由土地所有者申告，由地租改正官員實地調查後認定；（3）地價根據土地產量、種子肥料費用、地租、村費及平均利率等數據通過資本還原方式計算。《地方官心得》第十二章，第一、二兩則中，講解了地價的具體計算方式，其主要內容可歸納為表3-2。

  表3-2 地價計算公式

  分析上述地租改正系列法的具體內容，可以得出以下幾點結論。

  1.政府對地租改正的實施表現出極為慎重的態度，其主要原因在於占稅收80%以上的地租收入，直接關係著政府財政基礎的確立。政府對地租改正的慎重不僅體現在相關法律出台迄展開的大範圍論證過程中，而且體現在系列法的條文中。諸如《上諭》中對系列法制定過程的再三解釋，《太政官布告》中的「減租約定」（從地價的百分之三減至地價的百分之一，實際上這個約定並未兌現），改租的實施方式（不要求統一而允許以地區為單位酌情先後實施），以及直接左右地價的土地收成的認定方法（先由土地所有者自行申告，再由地租改正官員認定）等處，均體現了政府對改租的慎重態度，並希望通過「撫民」獲取農民對地租改正的支持。

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  2.地價計算方法對大土地所有及租佃地主的土地所有更加有利，因此地租改正法為維持地主與佃農之間的半封建性（該半封建性體現在以非經濟強制性手段索取高額實物地租之上）關係提供了法律依據。對此可以在地價算定公式中得到答案。首先以第一則為例，在地價的計算過程中以土地的收成為基礎，雖然對生產成本給予考慮，但卻無視了農民的勞動成本，使小土地所有者的農業經營相對困難。其次在第二則中，將所有農業生產的60%以上作為法定實物佃租納入地價計算公式，為租佃地主通過非經濟手段強制性向佃農收取實物地租提供了法律依據。

  3.關於兩則地價計算方式，政府在《地方官心得》的第十三章中規定：「自耕地調查之時使用第一則，租佃地調查之時使用第二則」[26]，即第一則適用於自耕地，而第二則適用於租佃地的地價調查。但隨後在第十四章中指出：「佃租是地主與佃農間相爭之物，調查土地收成多寡之真實情況，是防止人民之間出現相互欺瞞的主要方法，以第二則最為適宜。故自耕地之調查，亦以租佃地之比例假設佃租米之數量，據第二則調查其地價之當否，以供參考。」[27]表明政府希望利用地主與佃農之間的相互牽制，防止地價調查中通過隱瞞土地收成降低地價等現象的出現，明確指出在地價調查之際，無論自耕地或租佃地均採用第二則進行計算。值得注意的是，政府在《地方官心得》第十六章中指出：「雖佃租米為算定地價之標準，但古來名田租佃、永久租佃等租賃土地的佃農，對地主之土地並無自由利用之權利，故佃農不應成為繳納貢租及其他雜稅的主體。」[28]在此，政府指出，雖然「佃租米」是租佃地的地價算出的標準，但是，租佃地的納稅主體是農民而不是佃農。也就是說，佃農僅負有向地主繳納租賃土地產生的佃租米的責任，而向政府繳納該土地貢租的責任則仍在地主之處。這表明政府從法律上否認了佃農對土地的自由利用權，同時在法律上保護了地主對土地的絕對權力；並且該權利的具體內容可以解讀為，通過高於所有農業生產收成60%的實物佃租，從佃農處剝奪所有剩餘價值，這使得明治時期地主與佃農的關係染上極其濃重的封建色彩。