第二節 廢藩置縣與土地制度改革方針的確立

  戊辰戰爭後，江戶幕府及其勢力完全崩潰，新政府的政權基礎得到了很大程度的鞏固。接下來的是如何解決其面臨的兩大問題，一是沒有穩定的財政收入，一是與中央集權體制並不協調的地方割據，兩者均與藩的存在相關，廢藩置縣勢在必行。

  首先，廢藩置縣與明治新政府的財政基礎。1871年7月新政府公布《太政官布告》，宣布實行廢藩置縣。布告指出曾「納版籍奉還之請，任命新知藩事，令各奉其職，然數百年因襲已久，或有冠其名而不行其實者，何以保萬民與萬國為伍也……今廢藩置縣，除繁就簡，除有名無實之弊，使再無政令多岐之憂」[15]。對以上布告可解讀如下：（1）明治政府的治國目標是「與萬國為伍」，即以西方列強為榜樣發展資本主義，目的是加入列強之行列，其背後的意思當然是廢除所有封建遺制；（2）雖然1869（明治2）年版籍奉還之時，任命各領主為知藩事，實施新政權體制，但百年舊習使新政有名無實，政府意圖無法貫徹統一；（3）斷行廢藩置縣，即廢除藩制及藩知事，重新設置縣（縣令由政府重新任命，舊藩主被召集至東京居住）為新的地方統治機構。廢藩置縣使明治政府拿到了曾經掌握在封建領主手中的地方統治權，自然掌握在各「知藩事」手中的貢租徵收權也一併進入新政府的掌握之中。

  表3-1 1868（明治元）年至1875（明治8）年政府稅收表（單位：日元，小數點後省略）

  廢藩置縣前後，即自1868（明治元）年至1875（明治8）年6月迄，明治新政府稅收的主要內容可見表3-1。如該表中所示上述八年半，政府稅收為2億8287萬871日元，其中地租收入為2億3271萬1465日元，占政府稅收的82%，並且第三期開始政府收入幅度不斷提高。關於以上稅收變化政府在決算報告中陳述如下：「此地租為政府歲入之基礎……雖八期然實為明治7年迄之地稅，其漸增之原因如下，一、二期因兵馬之亂而收入甚微，三期增加因明治二年削罪藩疆土立縣所致，四期增加因豐收之年所致……五期之後增加則因四年廢藩置縣所致。」[16]以上內容表明：（1）第五期之後稅收的大幅度增加，表明廢藩置縣後新政府掌握了舊藩主領地的稅收權力，舊藩主完全喪失了地方統治權，中央集權統治結構確立；（2）前八期的政府稅收的82%來自地租收入，該地租可理解為農業稅收[17]，可見明治新政府的財政基礎是農業稅收。

  

  其次，關於舊貢租制度的弊病。1868（明治元）年8月，政府發布的太政官布告指出：「王政復古，百事更新，皇張政綱，聳動人心者是稅法之科斂，且無甚於該陋習者，故稅法之改革為庶政改革之要……然人心尚未安撫，此時不可驟然改革至重至大之稅法，姑且依舊法而行。」[18]此處之「舊法」無疑是江戶時期貢租制度，此處亦證明新政府成立之初，雖然已經認識到必須改革舊貢租制度，但因為稅法的重要而表現出慎重的態度。

  廢藩置縣後，新政府掌握了全國的征租權，由於仍延續江戶時期的貢租制度，致使征租體制出現了很大的問題。（1）舊貢租制度因領主而異，故貢租標準出現地區之差；（2）由於舊貢租的實物徵收導致政府的財政收入受當年收成及米價影響而出現浮動；（3）實物貢租徵收體系在徵收、運輸及販賣等方面給新政府帶來極大的不便；（4）通過廢藩置縣，舊土地制度中存在的「領主性土地所有」走向崩潰，而「農民性土地所有」並未得到法律上的承認，土地所有制度出現很大漏洞。

  1871年9月，大藏卿大久保利通與大藏大輔井上馨聯名向正院提交的諮詢書中，對舊貢租體製做了如下評價：「稅法為治民之要務、理財會計之根本，其當否系國之隆蕭、民之盛衰，為至大至重之要件……然皇國中古[19]以後慣行之稅法，系戰國之遺法、不當之處甚多，如土地有石高、貫高、束高、無高、無反別，稅法則有檢見法、定免法，亦有有名無實的五公五民法。」[20]從中可知舊貢租法收租標準眾多不一、且因地而異；使新政府在收租過程中遇到極大的困難。因此，此時政府的當務之急是改革稅收制度，統一徵稅標準，以保證新政府具有穩定的財政收入。

  再次，明治政府貢租制度改革的準備工作。上文指出新政府成立後，痛感舊貢租制度存在缺陷，但在政權仍不穩定的廢藩置縣之前，仍維持了原有的征租體制。廢藩置縣後，新政府廢除了仍掌握在舊藩主手中的地方統治權，中央集權統治結構初步確立，面臨的首要任務則是納稅制度的改革。事實上新政府對貢租制度改革作了充分的準備工作。

  其一，貢租制度改革的研討。新政府成立至地租改正法出台的近六年間，進行了大範圍的討論，代表性建議應屬神田孝平[21]向公議所提交的《田地買賣許可問題》[22]，及同氏公開發表的文章《田租改革建議》[23]。神田在前者中向公議所提問「廢除舊法、解除田地買賣禁令，以地券[24]價值為基準徵收租稅可否」；在後者中指出了舊貢租法中缺乏統一性之弊，並提議「今改革稅法，排除以上弊病，允許田地買賣，以土地沽卷為徵稅標準最為可行」；兩者均表達了神田對貢租制度改革方法的建議，認為必須首先改革江戶時期的土地制度，澄清土地的所有權，准許土地的自由買賣，以土地價格為基準徵收稅金。神田的建議基本解決了封建遺制中存在的主要問題，奠定了明治政府土地、貢租制度改革的基調。

  其二，貢租制度改革的序曲。1872年2月15日，政府公布太政官布告第50號《解除土地永久買賣禁令》，宣布廢除江戶幕府發布的田地永久買賣禁止令。同24日，大藏省發布《土地交易之時發行地券》的法令，指出今後在土地買賣交易的同時，向土地所有者發放土地證。同年7月4日，大藏省再度發布關於發行土地證的法令《向所有土地發行地券》，宣布不僅土地交易之時發放土地證，將向所有土地所有者發放土地證，從法律上承認了農民的土地私有權，同時也認定或明確了土地的納稅責任者。至此明治新政府徹底廢除了江戶時期的土地制度——領主與農民共同持有制度，以及納稅制度——村請制，同時開始著手制定符合新時代需求的土地及貢租制度。