三、日本農業政策目標與結果之間的斷層

  第二次世界大戰後，日本經歷了GHQ占領期的戰後改革及之後的高速經濟增長，20世紀60年代末期國民生產總值（GNP）增長至僅次於美國的水平，成為名副其實的經濟大國。其間，日本政府將經濟的自立與成長作為國家最大目標，制定了諸如《經濟自立五年計劃》（1955年12月，鳩山內閣）、《新長期經濟計劃》（1957年12月，岸內閣）、《國民收入倍增計劃》（1960年12月，池田內閣）、《中期經濟計劃》（1964年11月，佐藤內閣）、《經濟社會發展計劃》（1967年3月，佐藤內閣）、《新經濟社會發展計劃》（1970年5月，佐藤內閣）等一系列計劃。日本經濟在上述經濟政策的引導下，很長一段時間內出現了兩位數的經濟增長率，產業結構及出口貿易結構實現了向重化學工業的轉化，至20世紀60年代中期，進出口貿易順差成為常態；與此同時，就業結構發生了很大的變化， 20世紀50年代中期第一產業就業者仍占全體就業者的40%左右，至70年代減少至20%左右，而第二產業就業者比例則從24%增加至34%，第三產業就業者比例從36%增加至47%。從中也可以看到，日本高速經濟增長期，是農業人口向工業及服務業人口快速轉移的時期。

  日本高速經濟增長期農業政策的基調，同樣被定位於國家經濟增長的命題之下。1961年出台的《農業基本法》指出，今後的農政目標是減少工農業生產率及工農業生產者收入之間存在的差距。日本政府為此制定了「三駕馬車」式政策體系——選擇性擴大生產、農業生產的機械化及設施化、培育自立經營農戶。可見政府希望通過擴大生產規模、提高農業機械化及設施化程度，達到提高農業生產率及務農者收入、使農戶能夠自立經營的目的，最終減少工農業生產率及工農業生產者之間收入的差距。但是，該政策實施10年後的1972年農業白書中談道：大米的生產過剩成為農業生產的常態，如何恢復大米需求平衡成為新課題；平均每農戶的年收入已經比非農家庭超出26萬日元，消費水平達到非農家庭的98%，兩者的差距逐漸減少，但依賴農外收入的現象較強。可以看到，農基法農政的政策目標與結果之間存在一定的斷層，即選擇性擴大生產成為大米生產過剩的一個契機，而農民收入雖然得到大幅增長，但依靠兼業提高收入的現象增多。

  以20世紀70年代初發生的尼克森衝擊及石油危機為契機，曾經兩位數的經濟增長率降至5%左右，日本經濟進入安定成長期。高速經濟成長期經濟優先政策實施過程中，產業公害、經濟發展失衡等問題，與尼克森衝擊和石油危機帶來的通貨膨脹相呼應，日本政府在新的經濟環境下必須做出新的對應。1973年田中角榮內閣制定了《經濟社會基本計劃》（列島改造計劃）、1976年三木內閣的《昭和50年代前期經濟計劃》、1979年大平內閣的《新經濟社會7年計劃》、1983年中曾根內閣的《1980年代經濟社會的展望與指針》，上述經濟政策的重點已經從經濟自立與「極大發展」轉向經濟的安定及國際協調發展，乃至充實國民生活之上。

  在以上背景下，日本農政內容同樣出現了相應的調整，20世紀70年代的「綜合農政」、80年代的「80年代農政」是新經濟環境下農政的代表性變化。首先「綜合農政」的最大變化在於，為了緩解大米生產供求壓力，實施大米生產調整政策[11]（即「減反」政策）；在國土綜合利用的背景下，放鬆農地轉用條件，為此幫助有離農訴求的農業從事者離農，也希望通過促進離農擴大農業生產規模。其次1980年10月農政審議會提出的《80年代農政的基本方向》中指出：迄今為止的「農業政策中培育自立經營農戶的計劃未能實現，日本農業幾乎陷入全兼業化狀態。為此今後的農業政策，將兼業農戶中以農業收入為主的農戶作為重點，引導其實現農政的夙願——規模擴大」；「80年代農政」擴大農業規模的具體方針是，促進農地的流轉，幫助以農業收入為主的兼業農戶擴大生產。在此必須注意的是：（1）經濟高速成長期農政的重點，即培育自立經營農業經營體的目標並未能實現；（2）事實上「綜合農政」中的離農政策所帶來的是高齡專業農戶與兼業農戶的增加，以及農業經營規模的縮水。從安定經濟增長期農政的變化及內容中仍然可以看到日本農政目標與結果之間存在的斷層，其原因何在同樣是本研究的問題意識所在。