（三）日本政府對「北方領土」問題的政策

  日本法西斯發動對外侵略戰爭是造成戰後「北方領土」問題出現的重要原因，如果沒有日本對外侵略戰爭，也就沒有蘇聯出兵占領日本領土。為了儘量減少日本領土喪失，還在軍事占領時期，吉田內閣於1945年11月在外務省設置專門機構研究對策。1946年1月26日，該機構提出利用《開羅宣言》所謂「不擴大領土原則」，作為媾和條約的一個主要基礎，可使日本領土損失儘量減少。有關庫頁島南部歸屬，預料到屬於日俄戰爭後日本獲得，按《開羅宣言》規定屬於被剝奪的。1946年5月，該機構提出：（1）主張千島群島不是日本以侵略手段獲得。（2）主張國後島、捉擇島、色丹島及齒舞群島應保持為日本領土。（3）主張千島群島北部交由聯合國委託統治，以阻止蘇聯擁有，這樣可能根據以後形勢變化再次收回。

  1949年12月，日本政府有關領土問題見解發生變化，認為日本沒有參加《雅爾達協議》，所以千島群島及庫頁島南部仍視為本國領土。日本政府的這種認識變化來自當時美國對《雅爾達協議》的不同解釋，認為在國際冷戰形勢下，美國會站在日本一邊的。1951年1月，日本外務省制訂的對策，就提出千島群島及庫頁島南部的最終歸屬交由聯合國大會決定。這表明日本支持杜勒斯的《對日媾和七原則》，認為四大國不可能對領土問題做出決定，最後只能由聯合國大會決定，從當時美國在聯合國的影響作用看，領土問題有可能會向著有利於日本方向解決。

  1950年3月，日本接到美國「臨時備忘錄」後，感到美國可能對日蘇領土問題採取不介入方針，便試圖勸說美國繼續關注領土問題。3月16日，日本向美國遞交備忘錄，認為僅自己與蘇聯解決領土問題是不現實的，因此強烈希望美國能夠繼續直接參加解決。同時提出，如果蘇聯不在對日媾和條約上簽字，媾和條約就不應對千島群島及庫頁島南部的歸屬問題做出任何規定。1951年3月底，日本政府制定了兩套有關領土返還政策：一是蘇聯如果不參加對日媾和會議，雖然千島群島及庫頁島南部仍在蘇聯占領下，但是日本卻保有對該領土的法律主權。二是蘇聯如果參加對日媾和會議，有關「千島群島」地理定義選擇對日本有利的定義，即把千島群島南部從「千島群島」的地理範圍中消除。

  

  1950年4月16日，吉田茂向來訪的杜勒斯提出，在媾和條約中明確規定千島群島南部不包括在「千島群島」範圍內。對此杜勒斯指出，如果把「千島群島」定義在媾和條約中規定，就必須要與有關國家進行協商，這樣就會使對日媾和條約在簽字時間上往後推遲，所以拒絕了吉田茂的要求。吉田茂為迴避此事態出現也不得不接受杜勒斯的主張。

  1951年9月《舊金山對日媾和條約》簽訂後，吉田茂內閣雖然依靠美國使日本獲得獨立地位，但是在對蘇關係上面臨諸多難題。（1）加入聯合國問題。日本要重返國際社會，三次申請加入聯合國皆遭蘇聯否決而失敗。（2）日本戰俘遣返問題。據日本政府1955年5月調查，仍在蘇聯境內判明姓名並確實生存者為1452人，判明姓名但生死不明者為11279人，合計12731人。[28]被俘家屬強烈要求政府與蘇聯交涉。（3）漁業問題。蘇聯占領「北方領土」後，對闖入該海域日本漁船實施緝拿，日本漁民強烈要求政府與蘇聯交涉。（4）北方領土問題。日本各階層人士要求政府與蘇聯交涉返還領土。（5）結束戰爭狀態問題。蘇聯未在舊金山和約上簽字，實際上兩國仍然處於戰爭狀態，日本各界人士要求政府與蘇聯交涉結束戰爭狀態確保安全。然而這一切因吉田茂內閣的「對美一邊倒」路線，使其走到了死胡同，這樣1954年12月9日，力主恢復對蘇關係正常化的鳩山一郎內閣上台。

  鳩山內閣上台後，積極開展對蘇恢復關係正常化工作。1955年2月4日，鳩山內閣審議通過對蘇交涉方針，外務省據此制定了具體交涉方針，即「訓令十六號」。其規定：「解決領土問題：首先是返還齒舞群島、色丹島；其次是返還千島群島、庫頁島南部。」[29]從日本政府制定的交涉方針看，其把返還齒舞群島、色丹島作為最低條件，其他領土問題保留將來談判返還的形式就可以達成妥協。這樣日本在兩國談判初期，就要最大限度向蘇聯提出返還領土要求。

  日本把最大限度領土要求作為初期談判選擇，首先是考慮到國內各種因素。對北方領土問題是日本國內重要政治問題之一，在談判中必須慎重考慮國內各種勢力主張。假如以返還齒舞群島、色丹島為條件實現恢復兩國關係正常化，必然遭到國內輿論和在野黨勢力強烈反對，因此有必要讓其看到政府是在蘇聯強硬態度之下不得不採取的退讓。其次是考慮國際政治因素，特別是考慮美國能否接受問題。美國在1955年1月26日對日本備忘錄中，提出不希望日蘇兩國談判脫離《舊金山對日媾和條約》中的有關規定，該和約沒有決定千島群島及庫頁島南部的最終歸屬問題，日本如果承認蘇聯擁有這些領土主權，對於美國來說是不能接受的。[30]所以日本政府對蘇交涉，要讓美國明白日本為爭取蘇聯做出最大限度讓步，進行了最大限度的努力。