（二）美國對「北方領土」問題政策的轉變

  美國對「北方領土」問題政策的轉化，是造成該問題形成的重要外界因素。太平洋戰爭爆發後，美國對蘇政策的核心，如當時美國駐蘇軍事代表團團長迪恩講：「我和哈里曼的主要任務就是要把蘇聯吸引到對日作戰中。」[11]1944年6月美英聯軍在諾曼第登陸後，10月迪恩報告：「目前史達林願意考慮全面介入對日作戰計劃。」[12]在美國提議下，兩國討論了蘇聯參加對日作戰的政治條件。據美國駐蘇大使蘇哈里曼報告：「史達林提出必須完全恢復1905年日俄戰爭以前俄國在遠東地區的地位。提出庫頁島南部和千島群島返還蘇聯。」[13]1945年2月8日，雅爾達會議期間，史達林與羅斯福舉行會談，羅斯福講「哈里曼已經向我匯報了你提出的條件」。我認為「戰後把庫頁島南部和千島群島歸還蘇聯毫無困難而言」。[14]對此史達林講，「如果滿足了上述政治條件，人民就會知道對日作戰是為國家利益，也會使最高蘇維埃很容易通過決定」[15]。2月10日，三國首腦簽署了《雅爾達協議》，「三大國首腦已決定擊潰日本後應毫無疑問地滿足蘇聯這些要求」，「庫頁島南部及其周邊島嶼歸還蘇聯」，「千島群島應該移交蘇聯」。[16]

  《雅爾達協議》是二戰後日本對蘇「北方領土」問題的直接起源。該協議規定，蘇聯參加對日作戰，作為回報獲得千島群島及庫頁島南部的主權。但是二戰結束後，隨著美國對蘇遏制政策出台，也改變了原來對《雅爾達協議》的解釋。1945年12月24日，在美英蘇三國外長會議上，蘇聯外長莫洛托夫提出討論千島群島與庫頁島南部的歸屬問題，美國國務卿巴遜芝卻指出：「這個問題沒有必要討論，在締結對日媾和條約前，不應該討論這個問題。」對此莫洛托夫反駁說：「《雅爾達協議》不是已經決定了千島群島和庫頁島南部的命運嗎？」[17]蘇聯認為《雅爾達協議》最終決定了千島群島與庫頁島南部的歸屬問題，而美國則認為《雅爾達協議》不是最終決定。1946年1月，美國副國務卿艾齊遜發表聲明，指出《雅爾達協議》不過承認蘇聯對千島群島及庫頁島南部的戰時占領權限，這些領土的最終歸屬問題現在還沒有決定。[18]

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  1947年7月，美國開始著手對日媾和問題，但是國內就蘇聯是否參加對日媾和問題存在爭議。國務院認為沒有蘇聯參加也要推進對日媾和，而國防部則認為沒有蘇聯參加對日媾和就喪失了意義。1949年12月29日，杜魯門總統決定，即使蘇聯不參加也要締結對日媾和條約，打破了爭論局面。1950年4月19日，杜勒斯被任命為國務卿顧問，擔負處理對日媾和問題。9月11日，杜勒斯制定了《對日媾和七原則》，其有關規定為：「（C）台灣，澎湖群島，庫頁島南部及千島群島的地位，交由英國、蘇聯、中國及美國將來決定，條約生效後一年內不能決定時，交由聯合國大會決定。」[19]可以看出，美國不承認《雅爾達協議》作為千島群島與庫頁島南部的最終歸屬的解釋。

  美國這種政策變化是由於國內外各種因素導致的。中華人民共和國成立及韓戰爆發，使美國感到遠東地區社會主義勢力對資本主義勢力的威脅在不斷加大，使美國軍方認識到現在缺少蘇聯參加對日媾和的現實條件，轉而接受國務院主張單方對日媾和。於是美國國務院與國防部制定了共同備忘錄，1950年9月8日獲得美國總統的批准，作為NSC60/1正式文件。該文件規定，在對日媾和問題上重要的是「安全保障上的要求」，不承認蘇聯對日本本土的接近作為一個方針規定。[20]杜勒斯認為，「《雅爾達協議》是蘇聯獲得千島群島與庫頁島南部的唯一依據，既然蘇聯不兌現其他國家應獲得利益，那麼蘇聯也不應要求兌現獲得那部分利益。」[21]

  1950年9月下旬，杜勒斯以《對日媾和七原則》為基礎，開始與有關成員國協商對日媾和問題。9月22日，杜勒斯與英國副外長德尼古舉行會談。德尼古提出，媾和條約應規定千島群島與庫頁島南部的歸屬問題，聯合國大會無權決定，既然已經在蘇聯占領下，要想改變本身是不現實的。10月26日，杜勒斯與蘇聯駐聯合國代表馬立克進行會談，杜勒斯提出，「如果蘇維埃社會主義共和國聯盟在媾和條約上簽字，日本就依照條約規定將千島群島與庫頁島南部讓渡給蘇聯」[22]。杜勒斯意圖是，擔心蘇聯反對《對日媾和七原則》而不參加媾和並把責任推給美方，實際上採取在蘇聯面前放置「誘餌」的交涉戰術。馬立克指責這樣會使《雅爾達協議》空洞化。對此杜勒斯說：「美國本希望所有遠東委員會國家都在和約上簽字，但是如果哪個國家不能參加，而日本打算單獨媾和，美國願意按此執行。」[23]

  杜勒斯在與有關國家協商後，3月初起草制定了「臨時備忘錄」。其決定在媾和條約上明文規定庫頁島南部及周邊一切島嶼返還給蘇聯。千島群島引渡給蘇聯，其地理範圍由日蘇兩國決定。制定對媾和條約解釋產生糾紛時的解決條款，同時規定蘇聯只有在媾和條約上簽字時，上述內容才能履行。

  臨時備忘錄內容，與《對日媾和七原則》有很大不同。後者沒有規定把千島群島及庫頁島南部讓渡給蘇聯，僅提出這些領土問題歸屬由四大國決定，決定不了時交由聯合國大會最後決定。前者明確寫入如果蘇聯參加媾和會議並在媾和條約上簽字時，就把千島群島及庫頁島南部引渡給蘇聯。美國發生這種變化的原因為：（1）杜勒斯為了應付蘇聯的指責，避免出現美國阻止蘇聯在媾和條約上簽字的現象。另外，當時日本國內出現了很大主張蘇聯參加「全面媾和」的勢力，美國以此避免「全面媾和」勢力的猛烈批評。（2）杜勒斯《對日媾和七原則》中提出交由聯合國大會最後決定，受到英國方面尖銳批評，為協調兩國政策而不得不放棄。（3）調整國務院與國防部之間矛盾。1951年1月杜勒斯與國防部官員舉行會談，軍方仍擔心單獨媾和是對蘇聯挑戰，「會提高蘇聯發動對日本全面行動」。為了調整兩個部門之間政策，他不得不決定把千島群島及庫頁島南部有條件地返還給蘇聯。（4）更重要的是，杜勒斯此時實際上認為蘇聯參加對日媾和會議的可能性極小。他認為即使在蘇聯面前放置「誘餌」也不會被吃掉，因為蘇聯已經占領了千島群島及庫頁島南部。

  1951年3月23日，美國國務院制定了對日媾和條約草案，即「3月草案」。其第五條規定：「日本國向蘇維埃社會主義共和國聯盟返還庫頁島南部及周邊一切島嶼，向蘇維埃社會主義共和國聯盟引渡千島群島。」第十九條規定為：無論任何國家對本條約不批准，就不能從本條約中獲得以往及以後的任何利益。[24]這樣實際上規定蘇聯如果不在條約上簽字，第五條款就失去效力。

  4月25日至5月4日，美英兩國為起草共同草案舉行協商會議。英國代表提出蘇聯即使不參加媾和會議也應把千島群島及庫頁島南部讓渡給蘇聯，這樣可以避免留下將來日蘇之間糾紛的種子，提出刪除美國「3月草案」的第19條。美國代表則提出如果這樣美國國會參議院不會接受，所以拒絕接受。經過雙方協商，5月3日兩國制定了共同草案。其採用了英國的主張，即，日本向蘇聯引渡以往行使主權的千島群島與庫頁島南部及周邊諸島。同時也採用了美國主張，即，如果蘇聯不在媾和條約上簽字就不能適用條約。這樣美國「3月草案」實質內容被美英兩國共同草案採用。但是6月初，杜勒斯又向英國提出修正案，即在媾和條約中僅規定日本放棄對千島群島及庫頁島南部的一切權利而不規定放棄領土的所屬國。杜勒斯對此解釋說，5月「共同草案」從外觀上看給蘇聯提供了明顯利益，所以在向美國國會參議院報告時不合適。對此英國沒有表示反對。

  杜勒斯提出該修正案，除考慮到美國國會參議院因素外，還考慮其他因素作用。（1）圍繞參加對日媾和問題與蘇聯交涉，蘇聯已表明不可能參加媾和會議。這樣在蘇聯面前提供千島群島及庫頁島南部的法律依據為「誘餌」的作用已喪失。另外，馬歇爾擔任國防部部長後，與國務院主張的差距縮小，為促使蘇聯參加對日媾和而在和約上寫入千島群島及庫頁島南部讓渡給蘇聯的必要性降低了。（2）如果蘇聯不參加媾和會議時不能獲得有關領土，就等於千島群島及庫頁島南部的主權在法律上仍屬於日本。這樣造成將來日本向蘇聯要求歸還領土法律依據，招致日蘇兩國領土糾紛的可能性提高。另外，美國準備與日本締結安全保障條約，必須避免日蘇領土糾紛引起美蘇之間發生武力衝突，為此「條約規定庫頁島南部和千島群島從日本分離出」[25]。（3）千島群島及庫頁島南部歸屬問題，與所謂「中國問題」有一定聯繫。英國認為應在和約中規定把台灣返還「中國」，因其已經承認了中華人民共和國。而當年5月29日國民黨政府「駐美大使」顧維均指責草案中明確規定把千島群島及庫頁島南部歸屬蘇聯，而沒有明確規定把台灣歸屬「中華民國」，要求相同對待，明確台灣歸屬「中華民國」。杜勒斯為此提出有關千島群島及庫頁島南部條款，與台灣歸屬問題條款相同處理，即要求日本宣布放棄這些領土一切主權，但是不表明歸屬國家。對此英國表示接受。

  1951年6月14日基於杜勒斯修正案，美英兩國制定了「共同草案」修訂版，「兩國政府決定不能接受蘇聯政府的固執己見」[26]。9月4日，舊金山對日媾和會議召開，美英「共同草案」修訂版，有關千島群島及庫頁島南部歸屬問題條款沒有任何修改而直接提交會議。9月8日，《舊金山對日媾和條約》正式簽字。該條約第二章領土，第二條款（C）規定，「日本放棄對千島群島及由於1905年朴次茅斯條約所獲得主權之庫頁島一部分及其附近島嶼之一切權利、權利根據與要求」[27]，但是這些放棄領土最終歸屬哪個國家沒有規定，也沒有規定「千島群島」的地理範圍，這就為將來日蘇兩國關係發展留下了禍根。