（三）國有企業民營化

  80年代初期，柴契爾和里根先後就任英國首相和美國總統，由此掀起一場世界範圍的私有化、自由化改革的浪潮。在這場浪潮的衝擊下，日本進行了國有企業民營化改革和金融自由化改革，從而揭開了90年代後對戰後型經濟體制進行清算式大改革的序幕。

  在日本，國有企業通常被稱作「公企業」，而廣義的「公企業」中又包括中央和地方政府所管轄的兩部分。據1975年統計，地方公有企業一萬多個，中央公有企業百餘家，後者資產和職工數均占公企總數的70%。同年，公有企業資產額占全國資產總額的9.2%，固定資產額占全國的11%，就業人數占全國的4.7%。與西方主要國家相比，應該說日本的國有經濟比例並不高。

  80年代以前，中央政府管轄的國有企業可分為純粹的行政事業性企業和公共性企業=國有企業兩大類。純粹行政事業性企業特指造幣局、印刷局、國有林野、郵政等所謂「四現業」。四現業不具有獨立法人資格，而是作為行政組織的一部分，分別由大藏省、農林省和郵政省直接管理。四現業的管理體制是，領導由上級委派，員工適用於《國家公務員法》，其預算、決算、事業計劃等須得到上級行政部門批准並接受其檢查。四現業實行獨立核算制度，在資金籌措及收益分配方面有一定自主權。

  公共性企業是根據專項立法而建立的特殊法人，一般是由政府全額出資，享有較多的經營自主權，其經營範圍則涉及金融、保險、郵電通訊、交通、公共福利、社會服務等廣泛領域。截至1975年，此類特殊法人共有114個，其中包括3公社、16公團、20事業團、10公庫、5銀行和金庫、1營團、12特殊公司、47其他法人。1985年1月，特殊法人減至99個。在這些特殊法人中，三公社是最大的國有企業，其職工總數占國企職工總數的80%以上，其中電電公社（NTT）和國鐵在改革前各自擁有職工30萬以上。

  在國鐵、電電、專賣三公社中，規模最小的日本菸草專賣公社一直是國家的納稅大戶。戰後初期，專賣公社的納稅額曾占到國家一般財政收入的20%左右。80年代初，專賣公社的香菸銷售量僅次於英國的BAT和美國的菲力浦·莫里斯，居世界第三位。1980年，專賣公社交納國稅8081億日元、地稅6309億日元，實現純收益1492億日元。然而，表面看專賣公社經營狀況尚可，實際上面臨的問題嚴峻。一方面菸草庫存量劇增，超過正常庫存50%以上；另一方面歐美各國強烈要求日本改變菸草進口的高關稅保護政策，而一旦取消保護，專賣公社根本無法與國外菸草競爭。

  日本電信電話公社成立於1952年，截至1965年，其收支尚可保持平衡，第一次石油危機以後收支狀況惡化，1974至1976年三年間虧損6000億日元。1976年通話費提價後，雖然收益增長率逐年降低，尚能勉力維持收益正增長局面。電電在經營上的主要問題是人工費過高，1980年該項支出約占總支出的33.7%。再就是長期債務負擔較重，1980年債務餘額5.3萬億日元。

  

  日本國有鐵道公社是根據《日本國有鐵道法》於1949年6月組建的。1965年以前，國鐵承擔了全日本50%以上的客運量和40%以上的貨運量。1964年國鐵首次出現虧損後一蹶不振，赤字額年年上升，1980年虧損額突破萬億日元，1986年累計虧損額高達15.5萬億日元。此外，國鐵還背負著37.5萬億日元的長期債務。

  由此可見，三公社的經營現狀雖然有所不同，但發展前景都不樂觀。究其原因，皆與其經營體制有關。

  國鐵、電電、專賣作為執行一定公共職能的公共企業體，由於產權和經營權無法實現徹底分離，影響了企業自主經營。以國鐵為例，《日本國有鐵道法》第二條規定：「日本國有鐵道是公法上的法人而不是受民法、商法調整的一般公司。」這就意味著國鐵雖然具有法人資格，能夠獨立進行經營活動，但其行為必然帶有「公」的色彩並接受國會、政府的管束。國鐵既要遵守《日本國有鐵道法》《國有鐵道運費法》《鐵道鋪設法》《全國新幹線鐵道整備法》《日本鐵道建設公團法》《鐵道營業法》《公共企業體等勞動關係法》等專項法律，也要遵守一般法律。在人事管理上，國鐵實行理事會負責制，國鐵總裁由內閣任命，副總裁、理事須獲得運輸大臣的認可。在財務制度上，國鐵的預算、決算必須經內閣和國會批准，執行預算時，每季度要向運輸大臣、大藏大臣和會計監察院報告。在業務經營上，國鐵的業務範圍、投資領域、經營費用、經營方法、經營計劃等均受到法律和政府的約束，運輸大臣有法定的監督權。由於國家權力的干預，國鐵的管理者無法根據市場的變化及時調整或改變經營方針，也不能靈活採用獎勵方式調動員工的積極性；企業管理人浮於事，員工中普遍存在消極怠工現象。更有甚者，許多鐵道線路原本就不是從經濟核算的角度出發，而是在「增進公共福利」的名義下，為滿足當地出身的議員及官員的要求興建的。1974年前新建的1500公里鐵道線路，年營業收入僅150億日元，而運營成本卻高達500億日元。對於這些赤字線路，國鐵必須無條件經營，同時無條件地背負債務。在這種條件下，國鐵要想扭轉經營虧損局面幾乎沒有可能性。

  這樣，在所有國有企業中，國鐵成了頭號長期虧損大戶，只能靠政府財政補貼維持運轉。1970至1985年，政府對國鐵的補助金累計7萬億日元，其中1984年的補助金已高達6747億日元，占同年政府公債發行額的5.1%。[11]沉重的財政負擔迫使日本政府不得不重新考慮國鐵等國有企業的出路問題。

  國有企業機構臃腫、效率低下問題不是日本獨有的現象，在英、法等歐洲國家，國有企業同樣是國家財政的重大包袱。1981至1982年，國有英國利蘭汽車公司的虧損額高達5.35億英鎊，國有英國鋼鐵公司1982年度每周虧損1200萬英鎊。1979至1980年英國政府僅對國有鐵路、鋼鐵、煤炭企業的財政補貼就達18億英鎊，1984至1985年更高達40億英鎊，約占財政赤字的1/5。[12]法國雷諾汽車公司曾被密特朗總統樹為國營企業樣板，然而好景不長，1980年虧損6億法郎，1981年增至7億，1982年增至16億，雷諾汽車在歐洲市場上的銷售額也從1983年的第一位降至1984年的第四位。1980年法國國有企業虧損額為36億法郎，1984年猛增至370億法郎，1985年再增至670億法郎，相當於同年國家工商業利潤總額的2/3。

  1979年5月，柴契爾夫人出任英國首相後，率先打出了私有化的大旗，大刀闊斧地推行國有企業私有化政策。以1981年英國宇航公司和電報無線電公司的股權轉讓為起點，私有化政策步步推進，到1988年，英國已有40%的國有企業轉歸私有，65萬國有企業職工轉入私有企業，占全部國有企業職工的30.3%。德國總理科爾1983年執政後承諾，要將958家國家擁有1/4以上股份的公司私有化。到1985年，470家小公司中的國有股份已完成轉讓。法國的行動稍晚些，1986年席哈克上台後正式實施民營化的改革。80年代，義大利、西班牙、挪威、澳大利亞等資本主義國家也都進行了類似的民營化改革。

  日本政府一直注視著世界範圍的私有化發展動向，並在80年代初把國企民營化問題納入政府議事日程。1980年7月，鈴木善幸組閣後實施的重要政策，就是以「為實現行政改革一賭政治生命」的決心，進行行政財政改革。同年12月，國會通過《臨時行政調查會設立法》。1981年3月，成立了內閣總理大臣的諮詢機構第二屆臨時行政調查會（以下簡稱「臨調」），開始對國企的狀況及其改革方針進行調研。1982年11月，中曾根內閣成立後，繼承了鈴木內閣的行政改革路線。中曾根組閣時，要求所有閣僚候選人必須承諾全面支持行政財政改革，否則不予任命。1983年5月，國會通過《臨時行政改革推進審議會設置法案》。9月，國會又通過《設置行政財政改革特別委員會法》。為保證國有企業改革的順利進行，中曾根首相曾三次更換國鐵總裁，四次調整運輸大臣。

  第二屆「臨調」由九名委員組成，均由總理大臣任命。其中包括經濟界三人、勞動界兩人、官員兩人、學者一人、新聞界人士一人，土光敏夫任會長。「臨調」在對日本的行政財政狀況進行全面調查和分析的基礎上，於1982年7月提交的第三次諮詢報告中提出了對國鐵、電電和專賣三公社實行民營化的具體方案。1983年3月，「臨調」提交最終諮詢報告，明確了「建設有活力的社會福利」「為國際社會做積極貢獻」的兩大目標，提出了「適應變化」「保證綜合性」「簡捷效率」「保證信賴性」等行政改革的四項基本原則。

  由於國企改革不僅涉及到數十萬員工的生活安排問題，而且必然會損害某些特定集團的既得利益，因此改革方案一開始就受到三公社和自民黨利益集團的強烈抵制，原定的方案被迫一再調整後，首先對電電和專賣實施了民營化改革，國鐵改革的方案則一直拖到1986年11月才最後通過。

  1985年4月1日，根據《日本菸草產業股份公司法》，組建了日本菸草產業股份公司（JT），廢除了流通專賣制，對菸草生產實行全額合同收購制，零售商由原來的指定製改為許可制，取消預算國會議決制，改由大藏大臣認可企業計劃和董事，從業人員由3.5萬縮減為2.6萬人，職工由適用《公營企業勞動法》改為適用普通勞動三法，公司的經營範圍限制也被放寬。但是，專賣的改革並沒有完全廢除收購制和零售許可制，其國家擁有的股份，原則上只允許售出1/2。

  1985年4月1日，日本電信電話公社改組為日本電信電話股份公司（簡稱「NTT」）。根據新的公司法，日本決定放開電信市場，取消電信業務壟斷，引入了競爭機制，國會預算制和管理者任命制改為主管大臣認可制，工資由法定改為認可，從業人員適用勞動三法，職工由31.1萬人精簡為26.6萬人。1986年4月1日，日本政府決定1990年3月前分四次出售NTT全額股票的一半計780萬股。與最初的100%民營化改革方案相比，電電公社的改革既沒有實行分割或分離，也沒有要求股票的全額社會化，可以說其改革尚未擺脫過渡性質。

  1987年4月1日，根據《日本國有鐵道改革法》等八部法律，國鐵進行了民營化改革，國鐵被分成七個特殊公司（即JR東日本、JR西日本、JR東海、JR九州、JR四國、JR北海道六個旅客鐵道股份公司及一個全國性貨物鐵道股份公司JR貨運，它們統一稱為「JR」）和一個國有鐵道清算事業團、一個鐵道保有機構以及三個服務性機構。JR各公司董事長、監察長的任命與解職，股票、債券發行，公司的合併與解散等重大事項，仍須獲得運輸大臣的認可，其他一般員工的雇用與解聘、公司預算、運費調整、內部獎勵制度等事務，無需請示運輸大臣。公司的董事會和執行機構具有充分的經營自主權。政府還放寬了對鐵路運營方式及事業範圍的限制，各公司可以經營與鐵路事業相關的其他服務項目，以增加營業收入。由於國鐵改革的同時廢除了《地方鐵道法》，由此各種鐵道公司一律被置於同等的市場條件之下參與公平競爭。可以說國鐵的民營化改革雖然行動最晚，但是卻相對最徹底。

  除了三公社外，80年代的民營化改革中，還有四家政府控股的特殊法人轉為一般民間法人，其中最受矚目的是日本航空公司的民營化。1987年9月，運輸政策審議會做出決定，全部出售政府持有的日本航空公司股票，由此日本航空由特殊法人變成一般法人，從而失去了以往的零利率及零股息的政府出資、限額發行公司債券的特殊待遇以及政府擔保發行債券或借款等特權，同時在經營計劃、領導選任、章程修改、利潤分配、增資及發行債券、購買及轉讓飛機等方面，不再受政府限制，取得了經營上的自主權。[13]

  國有企業的民營化作為80年代日本經濟改革的重大舉措，其經濟和社會的效果如何引人關注。這種效果可以從國企員工的安置、國有資產的善後管理、民營化後的經營狀況等方面考察。

  先看一下專賣改制後的狀況。在三公社的民營化改革中，專賣公社的改制很大程度上是在美國等西方國家強烈要求日本開放菸草市場的背景下被迫進行的，因此改制的目的一是開放市場，引入競爭；二是促進經營的合理化。為此，日本菸草產業股份公司（JT）成立後進行了大幅度裁員，員工由31113人降至24089人。採取合併或關閉措施，把香菸工廠從34家減至26家，原料工廠由16家減至7家，營業所由270家減至174家。這些措施對於減少開支、提高經營效益起到了重要作用。由於菸草市場逐步對外開放，長期以來形成的專賣壟斷局面被打破。實行進口香菸免稅的1987年，國內香菸市場上外國香菸的占有率由上年的3.9%升至9.8%。至1993年，JT的年香菸銷售量穩定在2700億支左右，在國內市場的占有率降至82.1%。從總銷售額、納稅額、稅後利潤等指標看，JT僅僅維持了改制前公社時代的盈利水準。當然，這是在吸菸率下降、市場開放後競爭加劇的條件下實現的。

  再看電電公社改革的效果。電電公社民營化後變為NTT公司。至1989年，NTT裁減員工約5萬人，員工數由31.4萬減少到26.6萬。資產管理方面，從1986年10月起，NTT分三次出售股票，計540萬股，占全部股票的35.6%，政府獲得10.1萬億日元收入。面值5萬日元的股票以每股200萬日元左右價格售出，漲幅約40倍，顯示了公眾對新公司未來發展的信心。在經營體制方面，1986年，NTT設立了49家分公司，其業務涉及電信、圖文資料、網絡開發、不動產租賃等。企業實行事業部制，基層部門的經營權限擴大並增強了靈活性。

  根據新的電信事業法，民營化後的國內、國際通信業引入競爭機制，並對電信事業進行了兩種分類。第一種電信事業為獨自安裝通信設備並從事通信服務的事業，有關公司須經政府認可。第二種電信事業為租借通信設備並從事通信服務的事業，只需一般企業註冊。1985年改制後，從事第一種電信事業的公司只有NTT一家（第一種國際電信事業除外），從事第二種電信事業的公司85家。到1992年4月1日，第一種電信事業中除了NTT外，增加了66家公司（統稱「NCC」），其中包括長途通信三家、區域內通信七家、衛星通信三家、移動通信53家。第二種電信事業公司增至1036家。由此，國家對電信事業的壟斷被打破，日本電信事業地圖發生了根本性改變。

  引入競爭機制後，NTT在固定電話服務領域一直占有優勢，1991年仍保持93.5%的市場占有率，但是在其他服務領域卻遇到了其他公司的強有力挑戰。從1988年開始，NCC在無線尋呼、手機以及專線服務的市場占有率迅速提高。在東京都、大阪府、愛知縣間的長途話費占有率上，NTT與三家NCC公司平分秋色。電信業的競爭是以通信費用為核心展開的。以第二電信、日本電信、日本高速通信為代表的NCC各公司，為了爭奪市場，確立自己的地位，與NTT展開了持久的價格戰。1985年，NTT的長距離通話費為平日白天3分鐘400日元，而1987年9月NCC制定的價格為320日元。此後，NTT和NCC競相降價，1988至1992年雙方各進行了五次降價，NCC始終保持了10%左右的價格優勢與NTT競爭。直到1998年，雙方才在長距離通信方面消除了價格差。

  在經營績效方面，直到90年代中期，NTT的收益狀況平平，與電電公社時期相比也看不出多大改善。但是從公司的內部資產結構看，自有資本額和自有資金率有所上升。不過更為重要的是，電信事業民營化後，在競爭機制下，電信事業的服務質量提高、服務價格下降，消費者得到了實惠。

  最後看一下國鐵民營化後的變化。國鐵時期人滿為患，造成人工開支過大，因此民營化後的首要任務是裁員減支。1985年8月，政府成立了中曾根首相任部長的「國鐵富餘人員僱傭對策本部」，廣開就業渠道，安排國鐵裁減人員。到1987年，JR各公司雇用20.31萬人，其他約10萬人中，部分辦理退休，多數被安排到其他民間企業或公共部門就業，7600人交給國鐵清算事業團等候安排。到1990年，由清算事業團安排的員工中，多數實現再就業，1880人辭職或被解僱。

  在資產管理方面，民營化後，對國鐵公社所欠的37.5萬億日元債務，日本政府的決定是：「在不致影響新公司健康發展的前提下，由各公司相應承擔一定數額的債務」，其他債務由清算事業團承擔。據此，本州三家JR客運公司和貨運公司承擔了11.6萬億日元債務，北海道、九州、四國三家JR客運公司免除債務責任，清算事業團繼承債務25.5萬億日元。政府同時決定，JR各公司股票出售收入、原國鐵所持土地的出售收入等歸清算事業團，不足部分由國家財政負擔。民營化時，國鐵可出售土地共9300公頃，預計收入7.7萬億日元。到1997年，共出售土地的74%，收入5.6萬億日元。1993至1997年，JR東日本、JR西日本和JR東海先後上市，市價高達60萬億日元。截至1997年，清算事業團獲得的土地、股票收入已超過10萬億日元。儘管如此，由於清算事業團每年要支付1.1至1.3萬億日元的債務利息，結果原國鐵債務有增無減，到1997年初，債務餘額仍多達28.1萬億日元。

  在企業經營方面，民營化後，JR各公司的經營自主權擴大，除了重要財產所有權變更、擔保等仍須獲得運輸大臣的認可外，一般經營業務公司自主。為了提高效益，增加收入，各公司利用手中的資源，積極拓展相關經營項目，增開車次，增加服務項目，並把事業擴展到房地產、建築、旅遊、百貨、飲食等領域。

  為了改變舊國鐵在國民中的不良形象，各公司狠抓服務質量管理，員工崗位意識增強，熱情待客，微笑服務，一改國鐵時期無視顧客的冷漠態度。

  在經營績效方面，改制前國鐵連年虧損，為解決財政赤字曾在13年內提高運價11次。民營化後，各公司沒有提價，經濟效益卻逐年改善。1986年國鐵的營業虧損額為3561億日元，而1991年JR各公司的營業利潤為5194億日元。[14]另據有關統計，民營化前，國鐵每年向國家納稅300億—500億日元左右，反過來每年領取國家財政補助6000億—7000億日元。民營化以後，國家向國鐵清算事業團提供的補貼逐年縮減，到1991年已減至1082億日元，但同年JR各公司上繳國家的利稅已達到4443億日元。[15]

  總體上說，日本在80年代推行的民營化，適應了市場化、自由化的國際潮流，不但減輕了政府的管理成本，卸掉了沉重的財政包袱，而且通過引入競爭機制，改善了相關行業的經營效率和服務質量，提高了社會整體福利。同時，以三公社為代表的國企轉制，也為其後的民營化改革深化提供了寶貴經驗。改革基本是成功的，但是如同NTT的情況那樣，民營化改革並未完全取消政府對有關行業的管制，變成國家控股的各種公司仍然不同程度地受到國家權力的影響，而只要國家是最大的股東，企業的自由就只能是相對的自由。從這個意義上說，90年代泡沫經濟崩潰後民營化改革的深化是歷史的必然。