（六）計劃造船

  戰後日本的海運造船業是諸產業中率先復興的產業，其發展速度及其在出口創匯方面所作出的巨大貢獻，使之當之無愧地成為戰後復興期的支柱產業和高速增長期的主要經濟增長點。然而，在談及戰後日本海運造船業的發展時，必然要涉及到日本政府的計劃性扶植問題。

  戰前的日本已稱得上海運造船大國，其船舶擁有量曾達到600餘萬噸。由於發動了那場侵略戰爭，大部分船隻葬身海底，到戰敗時，船舶擁有量僅存134萬噸，其中可用於遠航的大型商船所剩無幾。不過在另一方面，由於戰爭對船塢、碼頭、造船廠等基礎設施的破壞輕微，加之戰前日本在造船技術方面積累的雄厚基礎，戰後造船業的復興不能說沒有條件。戰後初期阻礙海運造船業復興的基本原因是對日占領當局的限制，以及造船資金緊張，原材料供給不足所導致的造船成本過高，原有的造船設備陳舊，技術已經落後等等。這種狀況意味著當時的造船業是一種投資風險很高的產業。

  從1947年開始，美國對日占領當局放寬限制，有條件地允許日本建造一些船隻，同年批准了日本政府的造船計劃，是為「第一次計劃造船」，由此揭開了戰後日本「計劃造船」的序幕。1947至1948年的兩年間，日本政府通過復興金融公庫的政府貸款，實施了四次「計劃造船」。

  表6-3 計劃造船一覽表

  資料來源：米田博：《我的戰後海運造船史》，株式會社船舶技術協會，1983年，第40頁。

  所謂「計劃造船」，是指「以國家資金的融資、按照國家計劃來建造船舶」[22]。這種方式在太平洋戰爭爆發後曾實行過三年。1947年恢復計劃造船以後，其靠國家融資、按國家計劃造船的本質並無根本改變。而從國家融資的制度上看，資金渠道因時而異。1947年的第一次計劃造船至1948年的第四次計劃造船期間，主要融資機構是復興金融公庫。1949年的第五次計劃造船至1952年的第八次計劃造船期間，融資機構主要是美國對日援助回頭資金會計。從1953年第九次計劃造船以後，融資機構是日本開發銀行。

  第一至第四次計劃造船的直接目標，是整修改造戰時遺留下來的破損船隻，並為擴充國內航運力量新建一批船舶。當時採取了船舶公團與船主共建方式，亦可稱官民共建方式，其中國家出資額約占建造費的70%。船主的選擇為「競爭投標」方式，即公告召募船主，根據船主自籌資金多少排定順序，由官民混合審查委員會審查決定，再由復興金融公庫通過船舶公團向選定船主提供財政融資。在運輸省看來，這種方法具有促進競爭、降低造船單價、避免政府主觀干預的優點。而民間人士則認為這種方式導致了過度競爭，並認為船價壓得過低使船舶質量下降，無法造出高標準船舶；過分強調船主自籌資金使政府的資金援助失去意義，等等。

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  1949至1950年，影響日本經濟復興的內外環境發生重大變化。一方面，美國徹底改變占領初期的非軍事化、民主化方針，對日占領政策重點轉向全力扶持日本實現經濟穩定、復興與自立上來。1949年推行的道奇計劃，不僅使日本經濟趨於「穩定」，而且由於統一了匯率及實行貿易民營化，使戰時以來一直處於封閉狀態的日本經濟重新開放，與國際經濟接軌。翌年韓戰的爆發，猶如給經濟復興注入一支興奮劑。另一方面，隨著生產的恢復，國內經濟形勢好轉，經濟統制開始廢除，以統制為前提的傾斜生產方式開始被產業合理化政策所取代。

  內外形勢的劇變，既為日本海運造船業的復興提供了有利的契機，也提出了新的課題。有利的方面是：美國已單方面宣布停止日本的包括船舶及造船設備在內的一切戰爭賠償，取消對日本海運及造船方面的一切限制，而韓戰的「外需」，導致世界性貿易量的擴大和外航運力緊張，這就為日本急劇擴大貿易規模、重振海運造船業提供了難得的良機。面臨的課題是：在民間資金不足狀況沒有根本改善的現實情況下，為保證重點產業的復興和發展，還必須依靠政府財政資金，實行計劃造船。而美援回頭資金不僅數量有限，使用上也仍然受到美國占領當局的監督限制，而且其首要融資對象是電力，對造船業的融資不易擴大；再就是在廢除統制，解散船舶公團及推行產業合理化的大前提下，必須根據以往的經驗教訓，考慮建立一種制度上更能保證計劃造船效率而又易於排除官僚專斷和「外部」勢力干擾的、體現民主的方式，以更為合理的客觀標準，選擇船主和造船廠，提高計劃造船的實效。造船業合理化審議會由此應運而生。

  計劃造船期間官產學的合作，可以從造船業合理化審議會（簡稱「造合審」）的活動記錄窺知一斑。據《石川一郎文書》檔案資料，運輸省造船業合理化審議會於1950年8月成立，1951年8月改組。改組前的「造合審」下設若干個部，主要工作任務是回答1950年8月11日運輸大臣提出的《造船業合理化應採取什麼對策》的諮詢。[23]

  1951年6月23日，運輸省《設置法修改法》（第245號法律）增設造船業合理化審議會項規定，「造合審」將「根據運輸大臣的諮詢，調查審議造船業合理化的有關事項」[24]。同日，題為《造船業合理化審議會令》第229號政令頒布。該政令規定，「造合審」的任務是調查審議造船業合理化的有關事項，回答主管大臣的諮詢，並向其他省廳大臣提出有關建議。「造合審」委員由運輸大臣從政府有關行政機關的官員和民間有識之士中選擇任命，任期半年並可連任一屆，人數在30以內。審議會委員長由委員互選產生，委員會下可設部及專門委員會，其負責人由委員長指定。審議會的日常工作由運輸省船舶局處理。[25]

  同年8月27日，根據上述法律和政令，新的造船業合理化審議會成立，其正式成員由官、民兩部分人構成。官方除運輸省兩位次官外，還包括大藏省、通產省、經濟安定本部等主要經濟官廳首腦，以及日本銀行、開發銀行、興業銀行等政府金融機構的負責人。民間人士一部分來自經濟團體，這可能是考慮他們容易站在較為客觀、公正的立場上，從經濟界全局的利益出發發表意見。大部分民間委員來自海運、造船和鋼鐵行業的大型企業，這些人最了解造船及相關產業的實際情況，但容易從主觀立場出發，竭力維護各自行業及企業的利益。來自經濟團體的委員相對具有中立性質，有可能在審議會中發揮協調作用，「經團聯」會長石川一郎當選為「造合審」委員長概出此因。值得注意的一點是，「造合審」中沒有一個學者出身的委員，這與產業合理化審議會的構成不盡相同。這一點或可說明，較之「產合審」，「造合審」規模雖小，卻是更具實務性的審議機構。

  韓戰爆發後，一度出現世界性海運業運力緊張局面，船舶價格和海運運費上漲。趁此「天賜良機」，日本政府於1950年12月做出擴充外航運力的決定，其對策之一是擴大計劃造船。於是，1951年度的第七次計劃造船重點為建造萬噸級大型油貨輪，總噸位40萬噸。這次計劃分兩期實施，前期從同年2月招標，最後決定建造油貨輪28艘，計20.4萬噸。當時第七次後期計劃造船的部署迫在眉睫，運輸大臣向「造合審」提出了《在回頭資金援助下如何制定選擇船主及造船廠的基本方針》的諮詢。

  對此，「造合審」從1951年8月27日舉行第一次全會，到同年11月22日完成答詢書，歷時三個月。其間正式召開兩次全會、四次建議小委員會、兩次諮詢委員會。從審議的內容看，其活動可分為兩個階段。

  第一階段自1951年8月27日至同年11月10日，主要議題是造船數量、資金與船價問題。

  8月27日的「造合審」全體會議，首先由全體委員推選出「經團聯」會長石川一郎任委員長，接著聽取了運輸省事務次官秋山龍關於日本造船業現狀的介紹，以及船舶局監督課長土屋關於以往船主、船廠選擇經緯的說明。會議認為，在審議船主和造船廠的選擇標準之前，首先應確定第七次後期計劃造多少噸船與造船資金問題。會議決定成立「建議小委員會」，具體審議有關事項。

  第一、二次建議小委員會分別於9月8日和9月15日召開。運輸省的十名局課長列席會議。運輸省發放的會議參考資料表明，日本的造船價格遠比當時的英國高。大型貨輪每噸價格為14.1萬日元，萬噸級油輪每噸價格為11.5萬日元，分別比英國高26%和17%。船價過高的一大原因是日本的船用厚板鋼材昂貴，其日本市場價格與國際市場價格分別為每噸5.35萬日元和2.88萬日元，前者價格比後者高出85%以上。[26]

  審議中，委員們發言熱烈，各執其詞，「列席」的運輸省局課長們也都直接參加了討論。其一，關於造船數量問題，小委員會認識到船價上漲後，由於資金緊張，實現年初計劃的20萬噸難度極大，但一致同意維持計劃不變。其二，關於如何降低船用鋼材價格以保證低船價問題，日本郵船社長淺尾委員主張繼續維持鋼鐵二重價格。西日本重工社長丹羽委員也認為鋼價太高並非鋼鐵工業自身的問題，故給這些行業補助幾個錢，「日本財政不致崩潰」。而富士制鐵社長永野重雄委員和稻山嘉寬代理委員則擔心再搞補貼會引起維護統制的非議。對此，興業銀行理事長川北禎一委員馬上反駁說：「任何國家都在搞直接或間接補助，日本若無所事事，任何時候也解決不了問題。」列席會議的運輸省船舶局長甘利也認為，鋼鐵實行二重價格「適合時宜」[27]。結果，小委員會決定向有關方面提出鋼鐵補貼建議。其三，關於船價問題。這是會議一開始就引起激烈爭辯的難題。運輸省根據自己的測算，認為第七次後期計劃造船每噸單價為14萬日元，而造船協會方面堅持認為不少於16萬日元，其他民間委員及來自城市銀行的委員基本同意後者的看法。第一次小委員會會議上，因官、民意見不一，此問題沒有結論。但在第二次小委員會上，運輸省方面作出讓步，決定收回每噸14萬日元建造費的意見。與造船單價問題緊密關聯。其四，造船資金的籌措問題，這是審議過程中爭論的焦點。運輸省方面希望城市銀行至少承擔50%融資，而銀行方面代表則一再聲稱資金緊張，且投資風險太大，只能出兩成資金，余者應由政府財政融資解決，帝國銀行社長佐藤喜一郎委員是這種意見的代表，發言時態度強硬，毫不妥協。[28]結果此問題懸而未決。

  10月底，運輸省根據兩次建議小委員會審議意見，向內閣會議匯報了第七次後期計劃造船初步設想。即造船20萬噸，政府美援回頭資金融資比例不低於50%。而在同一會議上，大藏省和經濟安定本部也向內閣提出了造船10萬噸及15萬噸的方案。結果沒有就造船規模拿出意見，而是要求運輸省通過「造合審」繼續審議造船單價能否降低、政府融資比例能否減少及企業能否另籌資金問題。10月29日，緊急召開第三次建議小委員會。經過激烈的爭論，小委員會形成如下決議：造船單價每噸至少不低於14萬日元；造船規模仍堅持20萬噸，但被壓縮到15萬噸也只好接受；呼籲政府通過開發銀行向造船業融資。[29]

  11月9日，內閣會議折中採納了大藏省和經濟安定本部的方案，決定第七次後期計劃造船15萬噸，回頭資金融資仍維持35億日元，這意味著財政融資比例大大低於運輸省及「造合審」希望的50%，已由原計劃每噸融資7萬日元減少到5萬日元。政府的意圖是，在財政融資額不變的前提下，多造5萬噸船。翌日，建議小委員會緊急召開第四次會議。既然內閣已作出決議，會議對15萬噸造船計劃已無異議。只是對政府融資比例下降倍感失望，會議為一種沮喪情緒所籠罩。委員們認為城市銀行無論如何難以承受如此巨大的融資負擔，紛紛請求開發銀行雪裡送炭。其時開發銀行總裁小林中委員派梅野代理出席會議。梅野在會上透露，開發銀行正研究向造船業融資20億日元。委員們大喜過望，石川委員長當日火速將一份「開發銀行融資建議書」呈遞給運輸大臣。[30]

  第二階段自1951年11月16日至22日，其內容為審議、制定選擇船主及造船廠的有關政策，其間舉行了兩次諮詢小委員會會議和第二次「造合審」全會。

  第一次諮詢小委員會圍繞著11月9日內閣決議精神，詳細討論了選擇船主及造船廠的有關政策性問題，決定委託船舶局匯總審議內容，制定政策綱要。11月21日，第二次諮詢小委員會召開，逐條審議了船舶局草擬的船主及造船廠選擇標準方案。次日，第二次「造合審」全會召開，通過船主及造船廠選擇標準方案，並以「造合審」委員長石川一郎的名義，正式向運輸大臣作出答詢。

  從兩次諮詢小委員會會議的審議內容來看，「造合審」提出的主要政策性意見是：

  （1）造船計劃優先考慮重點航線的需要。當時船舶缺口最大的是日本至紐約航線，有關海運公司強烈呼籲政府對此重點融資。由於政府及運輸省支持這種意見，遂壓制了「造合審」部分委員的強烈抵制，作為一項政策方針予以推行。[31]（2）船主優先於造船廠。這一規定與以往歷次計劃造船的選擇標準迥異。標誌著從第七次後期計劃造船開始，日本政府放棄了造船廠優先這一偏重援助造船業的政策，把海運造船政策更加緊密地係為一體，以發展重點航線、擴大出口船舶為直接目標，使造船業根據市場的需求，在競爭中求得生存和發展。（3）優先發展大型高速船，即適應世界海運造船業發展趨勢，優先發展主機動力54馬力以上、航速16節以上的大型油貨輪。（4）對大小船主不區別對待，船主無論規模大小，只要其信用可靠，均有中標機會。（5）船主投標時仍須提交「融資保證書」。審議此項方針時爭議頗大，包括委員長石川一郎在內的大多數委員都主張刪掉此項，但運輸省次官秋山等官方委員認為舍此無法判斷船主的資力。[32]最後決定此項規定僅限此次招標計劃，下不為例。（6）在船主及造船廠的選擇上不搞平均主義。這項規定在審議時爭論幾至白熱化。野村委員認為，政府資金是援助所有船主的，堅決反對這筆資金專門援助重點航線上的特定船主。而石川一郎馬上毫不客氣地頂回這種意見，斷言聲稱：「平均主義要不得！」[33]（7）用公聽會方式決定船主及造船廠。至此，第七次後期計劃造船歷經「造合審」長達三個月的審議，終於完成答詢報告。12月，運輸省頒布了中標船主及造船廠名單。略作調整的第七次後期計劃造船總量為貨船16艘12.7萬噸（16家船廠承建），油輪3艘4.2萬噸（3家船廠承建），計16.9萬噸。[34]

  以上通過對造船業合理化審議會活動的解剖麻雀式的考察，似可得出以下基本認識。

  其一，「造合審」這一官民結合的組織形式及其活動，證明日本確實存在著「官民合作」。通過這種形式，「官」和「民」坐在一起，互通信息，自由發表各自的意見，共商產業振興和發展大計，其審議的內容也多具務實性。從這種意義上說，審議會不應被視為「裝飾門面」的機構。

  其二，審議會雖不是一種「裝飾」，其主導權卻基本是由政府即官僚掌握的。設立「造合審」的決定，委員的任命、議題的選擇以及日常會務的運籌等權力，都是由日本政府及運輸省掌握的，「造合審」歸根結底只是個諮詢、參謀機構，而不具備決策權。從這個意義上可以說，這是一種政府或官僚主導下的「官民合作」。

  其三，計劃造船與「造合審」中所體現的官民合作，如實反映了戰後日本經濟體制及其經濟運營中，具有一種計劃與民主、控制與自由互相制約的基本特徵。50年代初期推行計劃造船的直接結果，使戰後海運造船業在眾多產業中率先實現復興，並於1954年迎來戰後第一次船舶出口熱潮。1956年，日本造船總噸位超過170萬噸，創造了造船和船舶出口兩項世界第一，此後亦長期在國際上獨占鰲頭。

  其四，「造合審」未能排除計劃造船中的某些弊端。成立「造合審」的初衷之一，是使計劃造船更趨公開化、民主化、合理化。然而事與願違，圍繞計劃造船的不正當活動有增無減。1954年1月，一起大規模行賄受賄事件被揭發，包括「造合審」委員日本造船工業會長丹羽周夫、副會長土光敏夫在內的71人被捕，當時的自民黨幹事長佐藤榮作涉嫌。從這個意義上說，以審議會為聯繫手段的官民合作，也可以為保護特定集團或個人的利益，提供「官民勾結」的便利場所。[35]

  注釋

  [1]鶴田俊正：《戰後日本的經濟政策》，日本經濟新聞社，1984年，第160頁。

  [2]參見稻村香一郎、安間昭雄編《稅務折舊便覽》，稅務經理協會，1959年，第95—97頁。

  [3]這一五年計劃原計劃期間是1958至1962年，中間經過調整，因此實際下限完成期是1964年。

  [4]國民經濟協會：《日本經濟的現實》，太平書房，1947年，第18—19頁。

  [5]川崎巳三郎：《戰後經濟危機的發展過程》，研進社，1948年，第265頁。

  [6]通商產業省編：《通商產業政策史》第6卷，通商產業調查會，1990年，第451頁。

  [7]經濟企劃廳編：《戰後日本的資本積累與企業經營》，至誠堂，1957年，第74頁。

  [8]經濟企劃廳編：《戰後日本的資本積累與企業經營》，至誠堂，1957年，第71頁。

  [9]通商產業省編：《通商產業政策史》第1卷，通商產業調查會，1994年，第291頁。

  [10]小宮隆太郎等編：《日本的產業政策》，東京大學出版會，1981年，第263頁。

  [11]通產省編：《商工政策史》第10卷《產業合理化》（下），商工政策史刊行會，1972年，第367—369頁。

  [12]小宮隆太郎等編：《日本的產業政策》，東京大學出版會，1981年，第38頁。

  [13]有澤廣巳、稻葉秀三編：《資料·戰後二十年史》2（經濟），日本評論社，1966年，第190—191頁。

  [14]通產省編：《通商產業政策史》第6卷，通商產業調查會，1990年，第533頁。

  [15]通產省編：《通商產業政策史》第1卷，通商產業調查會，1994年，第303頁。

  [16]通產省編：《通商產業政策史》第6卷，通商產業調查會，1990年，第516頁。

  [17]安藤良雄編：《日本近代經濟史要覽》，東京大學出版會，1981年，第150頁。

  [18]日語中簡稱「機振法」，是1956年6月15日頒布的第145號法律，原定有效期限為五年，1961、1966年又分別延長實施五年。1971年與1957年頒布並一直延長實施下來的《振興電子工業臨時措施法》（日語簡稱「電振法」）並為一法，即《振興特殊電子工業及特殊機械工業臨時措施法》（日語簡稱「機電法」），1976年，「機電法」又演進為《機械情報產業臨時措施法》（日語簡稱「機情法」）。

  [19]參見橋本壽朗《經濟高速發展中日本政府、行業團體和企業——以振興機械工業臨時措施法為例》，見復旦大學日本研究中心編《日本政府在經濟現代化過程中的作用》，復旦大學出版社1995年，第130—131頁。

  [20]太田房江等：《戰後復興期的產業政策》，通商產業研究所，1993年，第47頁統計表。

  [21]原文刊於南開大學日本研究中心編《日本研究論集》3，天津人民出版社，1999年。

  [22]寺谷武明：《造船業的復興與發展》，日本經濟評論社，1993年版，第102頁。

  [23]在這份題為《造船業合理化應採取什麼對策》的答詢書中，「造合審」提出以下八項建議，即目標船價每噸7.3萬日元，年度造船計40萬噸，為保證上述低船價，改善主機生產技術，推廣焊接法，推進合理化；船用特種鋼材應通過改造設備生產技術和政府財政補貼措施降低價格；通過技術改造，儘快生產出適合焊接的船用鋼材，加強政府與民間關於造船技術的研究與合作，為保證造船計劃，政府的美援回頭資金融資至少保證總資金需求的70%，降低造船融資利息，特別是政府融資利息。見東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K48-3。

  [24]東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K48-3。

  [25]東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K48-3。

  [26]1951年9月6日運輸省船舶局：《鋼材價格為中心的日英造船船價比較》，東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K48-3。

  [27]1951年9月15日「造合審」第二次建議小委員會議記錄。東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K48-1。

  [28]1951年9月8日「造合審」第一次建議小委員會議記錄。東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K48-1。

  [29]1951年10月29日「造合審」第三次建議小委員會議記錄。東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K48-4。

  [30]1951年11月9日「造合審」第四次建議小委員會議記錄。東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K48-4。

  [31]1951年11月16日「造合審」第一次諮詢小委員會議記錄。東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K48-4。

  [32]1951年11月16日「造合審」第一次諮詢小委員會議記錄。東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K48-4。

  [33]1951年11月21日「造合審」第二次諮詢小委員會議記錄。東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K48-4。

  [34]中敬一郎：《戰後日本的海運與造船》，日本經濟評論社，1992年版，第80頁。

  [35]原文刊於《日本問題研究資料》1995年3期，此處有刪節和改動。