（三）產業合理化政策的運行機制

  戰後初期，在美國占領當局的監督下，日本被迫進行了非軍事化、民主化改革，經濟改革引起了制度和管理體制變化。但是，直到道奇計劃前，由於美國對日政策處在急劇變化之中，經濟體制尚未定型。以道奇計劃為轉折點，日本經濟發生了由通脹經濟向穩定經濟、統制經濟向自由經濟、封閉經濟向開放經濟的轉變，這些轉變與產業合理化政策的推行存在表里關係。產業合理化的根本目標是發展生產力，需要與之適應的生產關係即經濟體製做保證。

  這一時期的經濟體制調整，主要是從政府經濟管理機構改革和經濟制度、政策的體系化兩個方面展開的。

  政府經濟管理機構的改革，以經濟安定本部（以下簡稱「安本」）的變動最受矚目。安本於1946年8月成立後，以穩定經濟為己任，掌握著制定政策、實行統制的大權，是政府中最有權威的經濟官廳，有「經濟內閣」之稱。1949年6月1日，根據第五次國會通過的《經濟安定本部設置法》，安本機構首次進行縮減，由一官房十局，改為一官房七局。原歸安本兼管的物價廳、經濟調查廳、外資委員會分別獨立。一年後，安本再次改組，機構又縮小到下轄五個局。與此同時，安本直接領導的15個統制公團，到1951年3月也相繼解散。[27]1952年4月，媾和條約簽訂，占領時期結束，日本實現了「獨立」。7月31日，安本被解散，代之以經濟審議廳。它主要保留了調查分析經濟現狀、制定調整中長期經濟計劃和政策、長期經濟預測等業務。[28]機構規模也因此大為縮減，廳下屬的局全部取消，改為一廳四部制，定員由鼎盛期的2002人減到399人。1955年7月20日，經濟審議廳又更名為經濟企劃廳。

  在經濟安定本部首次改組的1949年6月，政府其他行政機構的改革也在進行。原商工省和貿易廳合併，成立通商產業省。法務省機構縮減，文部省改組。新設電力通訊省、郵政省，地方自治廳、國稅廳。此外還成立了國有鐵道公司和專賣公司等。其中通產省的成立，不僅對推行產業合理化有直接現實意義，而且在其後的經濟高速增長時期發揮了愈加重要的作用。

  為了促進產業合理化，日本政府在調整機構的同時，還批准成立了一些具有半官半民性質的諮詢機構，其中影響較大的是日本銀行政策委員會和產業合理化審議會。日本銀行政策委成立於1949年6月，成員包括日本銀行總裁和其他銀行的代表、安本和大藏省代表、民間專家學者等。其任務是，決定日本銀行的經營原則和方針政策，如貸款政策、利率政策、準備金政策及公開市場操作政策等。[29]產業合理化審議會是根據日本政府《關於產業合理化》決議的第十條意見，於1949年12月成立的，也是由政、財、學三方代表組成。在推行產業合理化時期，產業合理化審議會作為通產大臣的諮詢機構，積極參與了合理化政策及計劃的制定和解釋工作。

  經濟制度、政策的體系化，是通過制定和修改各種法律、制度、規則，在極為廣泛的領域內展開的。

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  第一，財政制度。實施道奇計劃前，財政中存在著一個由赤字預算和價格補貼金支撐的膨脹機制。道奇計劃後，平衡財政、削減乃至徹底取消補貼金，已成為財政的「原則」和方向。這也決定了以國家財政援助為前提的傾斜生產方式的命運。但是在當時的情況下，完全依靠企業自身的力量去實現產業合理化是不可能的。因此，日本政府在繼續堅持以財政資金大力支持產業發展方針的同時，重點加強了如何「合理地」使用財政資金、並使之制度化的工作。其代表性事例是制定了大藏省《資金運用部資金法》（1951年3月31日）和《產業投資特別會計法》（1953年8月1日）。前一項法令規定了大藏省存款部資金使用細則，承認這筆占全國一般國民儲蓄額1/5以上的巨額存款可用於購買證券和債券，間接通過一般金融機構進行長期投資。後一項法令則規定，以發行國債、回頭資金、特殊物資繳納金等為政府特別收入來源，「為重建經濟，開發產業，振興貿易，投放國家資金」[30]。這兩項法令的制定，標誌著產業合理化時期以國家為中心的、直接和間接的財政資金供給體制的確立。

  第二，租稅制度。道奇在推行經濟穩定計劃時，曾拋出強化徵稅的殺手鐧。接著，夏普又到日本推行了以所得稅為中心的稅制改革，以圖建立一個「永久性的穩定的稅制體系」[31]。然而，為了推進產業合理化，日本政府很快便放棄了夏普的「公平稅制」原則，接連修改制定了一系列旨在加速資本積累的稅制措施，用「偷梁換柱」[32]的手法，使夏普稅制實際上變成了空殼。新的稅制包括重新評估企業資產。這是一場規模很大的資產清查整理活動。1950、1951—1952、1954—1955年先後進行了三次，其中第三次效果最為明顯。這一措施「通過舊機械設備的價值還原，促進了折舊，使新設備的獲得變得方便可行」。[33]具體包括：（1）固定資產稅減免制度。《企業合理化促進法》規定：凡試驗研究用機械設備、現代化的機械設備、減免其固定資產稅。所得免稅制度，其免稅對象是重要物資生產所得和出口所得。例如，重點產業新置設備前兩年的生產所得免徵所得稅。出口所得的80%或純利潤的3%實行免稅。⑤此外，對部分重要企業的新增資本，也實行免稅制度，對此，日本政府曾自詡它是世界上最完備的制度。[34]（2）特殊折舊制度。這種制度又稱加速折舊，多在1951至1955年間制定。最初規定的制度適用對象是試驗研究及現代化的工業生產設備，折舊率為三年50%。1952年後，此類設備的折舊率又改為使用一年便可折舊50%，適用對象的範圍不斷擴大，包括新建租賃房屋、合作事業用機械、滿期漁船保險、海外分公司設備、井下坑道設備等。[35]（3）免稅準備金、專款制度。即在企業納稅之前，從毛利潤收入中提取各種專項基金留給企業使用。內容包括呆帳準備金，船舶等特種修繕專款，價格變動準備金，退職金專款、缺水準備金、違約損失準備金、異常危險準備金等。[36]（4）關稅優惠制度。如重要物資輸入免稅制度，重要機械輸入免稅制度。此外，對重要產業中先進設備使用的進口原材料實行低關稅。

  第三，金融制度。產業合理化時期金融制度的調整相當劇烈，銀行機構，特別是政府系統的金融機構大批增設，並且基本完成了戰後各種金融立法工作。換句話說，「戰後型」的金融體制正是在這一時期確立的。在同期制定的各種金融法規及新設的特殊銀行中，開發銀行及《開發銀行法》與產業合理化的實施密切相關。同復興金融公庫一樣，開發銀行是靠政府提供的100多億日元資金開業的，隨後又繼承了復金的787億日元和回頭資金1345億日元的貸款存額，頃刻間便成了金融界最有實力的特殊銀行。[37]它作為日本政府推行政策金融的有力工具，承擔了「通過提供長期資金，補充和獎勵民間金融機構的金融業務，促進經濟重建和產業開發」的重要任務。[38]

  第四，產業組織制度。戰後初期，作為解散財閥並防止財閥復活政策的一環，於1947年制定了《禁止私人壟斷法》。1949年，日本政府首次對該法做了小規模的修改。1953年9月，在經濟團體聯合會（簡稱「經團聯」）為首的財界強烈要求下，日本政府對《禁止私人壟斷法》再次進行重大修改。其要點是：廢除關於企業採取共同行動的統一限制，在一定條件下，承認蕭條卡特爾和合理化卡特爾；廢除關於能力差距的規定，緩和有關持股、領導兼職、合併及私人壟斷的限制；緩和有關禁止不公正交易方法的規定，承認在一定條件下維持再銷售價格的契約；廢除《事業者團體法》等。[39]經過這樣的修改，便實際上抽取了該法中關于禁止私人壟斷的實質內容，為合理化時期的資本集中、企業合併打開了方便之門。其結果勢必帶來產業組織的分化和重新組合。

  第五，外貿外資制度。日本戰敗投降後，完全喪失了對外貿易自主權，對外經濟往來幾乎處於被隔絕狀態。從1947年8月開始，美國原則同意日本恢復有限制的民間貿易。1949年4月，道奇制定了1美元兌換360日元的單一匯率。隨後，又相繼取消對民間出口（1949年12月）和進口（1950年1月）的限制，並在實際上已開始把外匯、外貿管理權移交給日本政府（正式移交是1952年4月）。單一匯率的制定和外貿外匯管理權的失而復得，使日本重新加入世界資本主義經濟體系。在美國占領當局和國際貨幣基金組織協助下，日本政府制定出一系列涉外經濟法規，其中最重要的是《外匯法》和《外資法》。

  《外匯法》制定於1949年12月，全稱《外匯及外貿管理法》。由該法派生或與之緊密關聯的法規還有《外匯管理令》《外匯等集中規則》《輸出貿易管理令》《輸入貿易管理令》《振興輸出外幣資金制度》《關稅法》等。《外匯法》開宗明義地闡明其目的是「謀求對外貿易的正常發展，保證國際收支平衡和通貨穩定，以及最有效地使用外匯」[40]。在產業合理化時期，日本政府就是以《外匯法》為根據，通過外匯分配製，把有限的外匯「最有效地」使用於「合理化投資」，有力地支持了先進技術設備的引進，並在保護國內產業發展、促進出口方面發揮了重要作用，根據出口業績分配其進口原料所需外匯的連鎖制度就是一例。

  《外資法》制定於1950年5月，全稱《關於外資的法律》。該法的內容大致可分為對外國資本的「保護」和「限制」兩方面。所謂保護，主要指外國投資者通過締結技術援助、購買證債券等方法向日本投資時，其本金和所得利潤，可以不經匯兌管理機關批准，不管日本外匯狀況如何，自由提取或攜出境外。據認為，這是一種連當時的歐美發達國家也沒有的特殊優待措施，它對於消除投資者的恐懼心理、吸引外資有很大刺激效果。所謂限制則表現在《外資法》規定外資的投資方向必須是「有助於改善國際收支」「有助於重要產業或公共事業發展」[41]的領域。在具體實施中，日本政府顯然還採取了嚴格限制以經營國內重要產業為目的的外國資本直接投資、保護國內企業經營權的方針。這說明，《外資法》既表現了日本政府企圖通過引進外資來促進產業合理化的積極態度，也反映出其防止外國資本侵蝕，維護經濟自主權的戒備心理。

  除了在國內建立和完善外匯外資管理體制外，在美國政府的一手扶持下，日本於1952年8月加入了《國際貨幣基金組織》，1955年9月又成為國際復興開發銀行和關貿總協定成員國，從而被正式納入「布雷頓森林體系」。

  這樣，在推行產業合理化政策的50年代前期，戰後初期民主改革後形成的經濟體制，不僅為產業合理化政策的推行提供了基礎，而且創造了日本「戰後型」經濟體制的原型。