（三）鈴木內閣與「和的政治」

  大平在選舉戰中去世以後，能夠繼任總裁的人物一般認為是中曾根康弘、河本敏夫、宮澤喜一或伊東正義。中曾根在佐藤之後「三角大福中」的總裁候選人中，是唯一一位還沒有就任總裁的人物。河本是三木派的繼承人，在這次總裁預選中也躍躍欲試。宮澤已被公認為是宏池會（大平派）的新秀。至於伊東，早在戰前就是大平的盟友，曾任大平內閣的官房長官，大平猝死後任首相臨時代理，所以暫定下任總裁的可能性最大。

  但是，中曾根遭到福田的反對，宮澤被田中所排斥。大平派接班人鈴木善幸本來想推舉宮澤為總裁，但派內的反宮澤勢力與田中派勾結，擁立與田中親近的鈴木，福田派也予以支持。於是，田中、鈴木、福田三派再次聯合，在7月15日自民黨兩院議院總會上，以西村英一副總裁裁定的形式，全場一致推舉鈴木善幸為總裁。

  鈴木內閣（1980.7.17—1982.11.27）於1980年7月17日成立。標榜「和的政治」的鈴木內閣實際上是自民黨為了迴避難以擺脫的政治危機而「共同撮合」的產物，連鈴木本人也承認「我充分感到缺乏擔任總裁的能力」，「沒花一分錢就當上總裁的，我還是頭一個吧」。[16]鈴木就任首相時對記者團發表談話說：「我不是為了將來當總裁和首相而進入政界的。因此，也不曾像歷屆首相那樣提出自己的政策而爭當總裁。……自由民主黨的政策即是作為黨總裁的我的政策。」[17]可以說，鈴木內閣從一開始就具有「過渡內閣」的性質。有人稱他是「日本株式會社」的主持人，是調和派系鬥爭的最佳人選。

  日本財界對自民黨這種「自毀門庭」式的分裂狀況極為不滿，要求自民黨以大局為重，繼續維持政權。1980年5月20日，經濟四團體首腦與自民黨總務會長鈴木善幸等人會談。在這次會談中，自民黨要求追加50億日元的政治資金應付大選，以此作為避免自民黨分裂的條件。財界答應了這一條件，隨後自民黨在眾參兩院同日選舉中因大平之死而戲劇性地大獲全勝。鈴木善幸便以此勝利為背景，被推舉為大平首相的繼承人。由此可見，財界在推舉大平繼承人的過程中也扮演了重要角色。

  鈴木就任總裁有幾個獨特之處。首先，第一次由非派閥領袖人物出任總裁。過去，一向是為將來當總裁的人物率領派閥，或者說，派閥是以追求總裁權力為目的的組織。鈴木雖然在大平死後不久就任宏池會代表，但那畢竟具有臨時性質，並非宏池會會長。鈴木就任會長，大平派成為鈴木派，是在鈴木就任總裁之後。這和過去的慣例正好相反。第二個獨特之處是，鈴木打出「和的政治」的口號。用鈴木自己的話說，所謂「和的政治」，即「對話的政治，追求公正的政治」，「不患不足而患不等的政治」。[18]自從1972年田中和福田發生衝突以來，自民黨內部的對立異常激烈。一方面招致國民的不滿，同時也使三木政權、福田政權、大平政權陷於派閥抗爭之中而顯得無所作為。

  但是，從另一個角度講，過去的派閥領袖們在追求總裁權力的過程中，都清楚地闡明將實施怎樣的政策。而且，為了取得政權，都將這些政策公之於世。但是，鈴木在這些方面都是一個未知數。鈴木一向以黨內協調人著稱，曾8次出任總務會長，這些經歷說明他的確是一個少見的黨內協調人角色。

  另外，鈴木是以社會黨議員的身份開始走上政治舞台的，正因為如此，在氣質上他應屬於自民黨的鴿派。在執行政策方面，不論任何事情，似乎都沒有一個固定的主張，這也是他總是扮演協調人角色的原因之所在。

  乘自民黨大選勝利的東風，鈴木政權順利啟航。在黨內人事方面，中曾根派的櫻內義雄出任幹事長，岸信介的女婿、福田派接班人安倍晉太郎留任政調會長，同時起用田中派的二階堂進為總務會長。在內閣方面，起用中曾根為行政管理廳長官，河本為經濟企劃廳長官，宮澤喜一為官房長官，因支持大平而脫離中曾根派的渡邊美智雄任大藏大臣，中川派的中川一郎任科學技術廳長官。按派別劃分，內閣成員中，鈴木派5人，田中派、福田派各4人，中曾根派、河本派各2人，是一個典型的派閥均衡內閣。福田派受到了特殊關照，顯然是一種回報，因為如果沒有福田派的支持，鈴木內閣是成立不起來的。

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  鈴木上任後提出的最大許諾是進行行政和財政的改革。鈴木內閣決心進行行政與財政改革，是有其社會背景的。在經濟高速增長時期，隨著事業的發展，日本政府的財政預算規模逐年擴大，行政機構和人員也不斷膨脹。池田內閣時期曾成立了臨時行政調查會，進行行政改革（第一次「臨調」）。但第一次「臨調」答詢中提出的40項改革建議，只有11項得到完全實施。田中內閣為了推行「列島改造」計劃，曾發行大量的建設公債。第一次石油危機之後，經濟轉入低速增長，人口老齡化和財政危機等問題更加突出，主要靠稅收支撐的政府預算出現巨額赤字。為了彌補稅收不足，政府從1975年起開始發行「赤字國債」，國債發行額與年俱增，到1980年，國家預算收入依靠公債的比例高達32.6%。與此同時，經濟滯脹和稅收大幅度下降，財政危機日益嚴重，進而影響到經濟的發展和政局的穩定，財政危機已成為重大的政治問題。

  大平內閣成立後，面對龐大的財政赤字，提出「維持景氣」和「重建財政」的緊急課題，並把1980年作為「行政改革元年」，著手進行行政改革。但由於一方面忙於調整黨內矛盾，一方面提出了「通過增加稅收重建財政」的口號，觸及了國民十分敏感的「增稅」問題，因此不但改革未成，反而招致大選失敗和政局混亂，乃至危及政權的存廢。

  鈴木內閣成立時，公債總額高達82萬億日元，到期還本付息的公債每年以25%的速度增加。另外還有40萬億日元的地方債。鑑於大平內閣因提出增加一般消費稅而引起群眾強烈不滿的教訓，鈴木提出「在不增稅情況下重建財政」的基本方針。為了推動行政改革，採納行政管理廳長官中曾根的提案，內閣會議決定設立「第二次臨時行政調查會」（簡稱第二次「臨調」），作為首相諮詢機構，並於11月通過了《設置法》。1981年3月，任命「臨調」委員9人（其中財界3人，勞工界2人，中央官界、地方官界、言論界、學術界各1人），顧問6人，專門委員21人，參與58人，從中央各省廳抽調一批年輕官員任調查員，其中經驗豐富的官僚占三分之一，「經團聯」名譽會長土光敏夫出任會長，整個班子多達近200人，有「小官廳」和「有組織的智囊集團」之稱。自民黨內甚至稱其為「另一個政府」。

  早在第二次「臨調」正式成立之前，土光敏夫就向鈴木首相提出了如下個人的「建議事項」，鈴木首相對此表示完全贊成，並答應實行。

  1.行政改革的堅決實行，全在首相的決心。我既然要出任臨時行政調查會會長，就得付出最大的努力，做到詳盡審議和提出使人滿意的報告，但也希望首相明確表示必定實行這一報告所採取措施的決心。尤其是希望首相不僅要對各省廳，而且要在自民黨內發揮強有力的領導作用。

  2.國民對行政改革抱有極大的期望。不必學習美國的里根政權，而要設法使行政徹底合理化，致力建立「小政府」，不依靠增稅來實現財政再建，乃是臨時行政調查會的重大使命之一。作為首相，請明白這一點。

  3.我認為，行政改革不能單以中央政府為對象，也要包括各地方自治體的問題，以對日本全國的行政徹底進行合理化和精簡化。關於這一點，也請首相在思想上有明確認識。

  4.這時，極力設法消除3K赤字[19]，整頓特殊法人和使其轉為民營，實施排除官業對民業的壓迫等最大限度地調動民間活力的方案，也是極為重要的。關於這一點，也請首相在思想上有明確認識。[20]

  鈴木善幸吸取大平內閣的教訓，提出了「不增稅的重建財政」的方針，但在行政和財政改革方面決心很大，再三發誓「不惜豁出政治生命」加以實行。1981年7月，內閣會議根據第二次「臨調」第一次報告擬定了「關於行政、財政改革的當前基本方針」（《行政改革大綱》），其要點是：一、除生活保護費外，各省一律將補助金削減一成；二、作為從1982年度開始的三年間財政再建期間的臨時特別措施，向國會提出一項將有關法律囊括在內的行政改革法案；三、在對1981年度國家公務員薪俸採取適當抑制措施的同時，從1982年度開始實行在5年內將國家公務員人數減少5%的縮編計劃。

  但是，有關行政改革的特別法案遭到既得利益集團的頑強抵制，結果比當初計劃大大後退。鈴木首相為使這個一攬子法案成立，作了大幅度讓步。在臨時國會將要閉會時，希望法案早日成立的政府，與要求完全實施人事院建議（不定期增薪，一次增薪5.23%）的在野黨發生對立，以致中斷審議。政府不得不再次讓步，法案終於在11月末成立。

  「行革法」的歲出削減效果，還不到《財政中期展望》要求的調整額27700億日元的十分之一。加上經濟不景氣，自然增收的預想可能落空，以致普遍擔心1981年度的稅收將減少約3萬億日元，從而歲入將大大減少。

  在這種條件下，除了增稅而別無辦法。在1981年11月末改組內閣後的第一次內閣會議上，鈴木首相表示要採取增稅措施。在「臨調」內，增稅主張也開始占據上風。最後在12月，政府與財界達成妥協：決定增收3500億日元的稅款和同額的稅外收入。但是，由於政府修改公務員薪俸制度，強化對企業課稅，增發赤字公債，鈴木內閣的威信急劇下降。

  「臨調」的第三次報告（《基本報告》）於1982年7月提交政府。財界繼續要求政府大量削減歲出，但「臨調」認為，在財政局勢惡化的情況下難以在1984年停止發行赤字公債，如不在增稅方面採取彈性措施就不能使財政正常運行。於是，「臨調」事實上同意在增稅方面採取「稅制上的新措施」。

  1982年7月，內閣會議同意把概算要求額比上一年度的預算減少5%，作為1983年度預算的編制方針。大藏省里出現了增稅論和增發公債論，政府迫於自民黨的要求決定提高生產者米價1.1%，土光會長對此提出抗議並表示辭職之意。另外，對人事院關於提高國家公務員薪俸4.58%的建議，中曾根行政管理廳長官、渡邊藏相等提出凍結抑制論，而初村瀧一郎勞動相等則主張完全實施論，表明內閣內意見有分歧。

  財界發表非常事態宣言，提出應將公務員薪俸上調一成等議案暫時擱置起來的建議。9月16日，鈴木首相發表財政非常事態宣言，要求國民協助再建財政，暗示要徹底削減歲出，強化國民對福利教育等的負擔，凍結人事院建議，增發赤字公債等。9月24日的內閣會議根據「臨調」第三次報告，決定了「今後行政改革的具體化方策」（《行政改革大綱》）。其中提出要求國鐵定出五年以內事業再建的總構想，並擬向下屆通常國會提出為實現這一構想而設置國鐵監理委員會的法案，以及關於日本電信電話公社和專賣公社的必要法案；而對人事院建議的上調薪俸一事，則準備擱置起來，等等。

  鈴木內閣的財政改革出師不利。結果，鈴木內閣兩年任職期間，國債反而比大平內閣期間還多發了2萬億日元。行政改革也未能順利進行。總之，鈴木內閣的行政財政改革大多停留在紙上談兵，給人以虎頭蛇尾的印象。

  從日本戰後歷次行政、財政改革的情況來看，除戰後初期美國占領下的改革外，凡涉及政府機構本身的改革，都會遇到頑強抵抗，甚至根本無法進行。這說明，日本雖屬「法制」國家，但其行政機構已基本定型化，各省廳都有一定的獨立性和本位主義，往往出現「上有政策，下有對策」的情況，對行政機構來說，要改革等於是從自己身上割肉，並非易事。例如，佐藤內閣實行的「一省減一局」的硬性規定，一時得以貫徹也是由於佐藤政權還算鞏固。但是不過幾年，佐藤下台後，又以新的形式逐漸恢復原狀。

  正因為如此，發誓「豁出政治生命」推進行政改革的鈴木首相，面對重重阻力也感到束手無策，財政狀況日益惡化，最後不得不於1982年11月自民黨總裁改選前夕，主動宣布放棄連選連任，自認失敗。

  在政治態度方面，鈴木內閣上台伊始便呈現右傾化傾向。1980年8月18日，內閣幾乎所有閣僚一起參拜了靖國神社，從而引起在野黨和宗教界的警惕和抗議。與此同時，鈴木內閣的法務大臣、改憲論者奧野誠亮也在眾議院提出要修改美國占領軍「強加給日本的憲法」，要求制定日本自己的憲法。鈴木擔心在野黨追究奧野的發言，趕緊聲明內閣無意修改憲法，但內閣輕視現行憲法的態度已昭示於國民面前。

  另外，鈴木內閣在外交和防衛政策方面，也表現出「積極化」傾向。大平內閣時代曾提出「綜合安全保障」的基本思路。1979年3月，大平首相在防衛大學舉行的畢業典禮上說：「確保我國的安全，在建設防衛力量的同時，還要綜合地運用經濟力量、外交力量、文化力量等我國擁有的一切力量，方能做到。」這是日本政府第一次完整地闡述「綜合安全保障」的設想。鈴木內閣繼承了大平的這一路線，決心把綜合安全保障戰略置於日本內外政策的優先地位加以貫徹。1981年度的預算，在總體上緊縮的情況下，防衛費增加了7.6%，1982年度又增加了7.8%，這都是繼承大平路線的具體表現。

  與此同時，鈴木內閣也繼承了大平內閣的「蘇聯威脅論」，強調日本要「為了亞洲的穩定，盡美國同盟者的責任」。1980年11月，里根當選為美國總統，里根屬於對蘇強硬派，強烈要求日本增強防衛力量。在1981年5月鈴木和里根進行會談後發表的《共同聲明》中雙方確認了日美間的「同盟關係」。聲明指出「首相和總統認為，日美兩國的同盟關係，是建築在民主與自由這一兩國共同價值之上的，再次確認兩國間的團結、友好和相互信賴關係」，「按照本國憲法及基本防衛政策，改善日本領域及周邊海、空域防衛力量」。[21]

  如所周知，所謂「同盟關係」的規定，在國際關係上是有軍事方面的含義的。《日美安保條約》就是同盟條約，是以軍事方面的內容為核心而制定的。但是，歷屆自民黨政府為了避免在國內引起風波，從來不使用軍事或同盟之類的用語。因此，這一聲明在日本國內立即引起軒然大波。鈴木回國後一方面極力否認其軍事含義，一方面批評外務省措詞不周。鈴木表示，外務省在起草《共同聲明》的過程中，沒有充分反映鈴木在首腦會談時所表述的內容（指日本不做軍事大國、要充分考慮到亞洲各國的反應、財政狀況嚴峻、增加防衛費有困難等）。但外相伊東正義認為，軍事問題當然應該包括在「同盟關係」之內，為此，伊東辭去外相職務，使鈴木外交受挫。此次事件被稱作「日美同盟」事件。

  1981年11月，鈴木內閣改組。在黨的方面，二階堂進任幹事長，福田派的田中龍夫任總務會長，鈴木派的田中六助任政調會長。二階堂任幹事長，意味田中派勢力的擴大，因為這時田中派已發展為自民黨大派閥之一，多達62人。在內閣方面，田中派和福田派各4人，鈴木派、中曾根派和河本派各3人入閣，仍是一個派閥均衡內閣。

  就鈴木內閣而言，既沒有太大的反對勢力，也沒有太強的繼續執政的能力。進入1982年，重建財政的改革已經越來越感到力不從心。但是，鈴木的黨內基礎還比較鞏固，一般認為，鈴木在1982年秋的總裁選舉中連選連任當沒有問題。按10月12日的情況估計，在421名自民黨議員中，支持鈴木再次當選的主流派共計244人，其中鈴木派87人，田中派107人，中曾根派50人。阻止鈴木再次當選的非主流派共計131人，其中福田派76人，河本派43人，中川派12人。如果把中間派和無派系的46人一分為二，加在雙方，則主流派為267人，非主流派為154人。[22]

  根據規定，如果有4名候選人同時出馬競選，就要舉行總裁預選，而要取得候選人資格必須有50名國會議員推薦。也就是說，除鈴木外，還要有3名候選人才會舉行總裁選舉，而這3名候選人需要有150名國會議員推薦，這在當時是很難做到的。

  但是，黨內真的出現了阻止鈴木連任的動向。8月31日，中川一郎表明要出馬競選總裁，中川派雖是一個小派，但得到福田派的支持。隨後河本敏夫也表示要出馬，如果再有一人殺出來，就有可能要舉行總裁預選。結果，鈴木突然宣布放棄競選。放棄的原因至今不得而知。但據推測有以下幾點原因：第一，國內經濟政策受挫。鈴木內閣成立之初許諾的實現「不增稅的重建財政」計劃沒有兌現，而1984年以前建立「不依靠國債的財政體制」的承諾也有可能成為泡影。如果鈴木出馬參加競選，鈴木的政績將會成為黨內批判的焦點，這是鈴木所不願看到的，同時這種局面的出現也違背了他所倡導的「和的政治」的本意；第二，「日美同盟」事件導致伊東正義外相辭職，對此，鈴木首相早就感到有一定責任；第三，由於「洛克希德事件」的進展，1982年6月8日，前運輸大臣橋本登美三郎等被法院判刑，自民黨某些「灰色高官」也被法院認定有受賄行為。這一事件也引起日本政局動盪，鈴木內閣窮於應付；第四，鈴木對黨內田中派和反田中派的恩怨糾葛已表示厭煩。他在聲明不再出馬競選總裁後第二天會見記者時表示「自己在敬業於總裁之職期間，曾不斷力勸黨內應當融洽，但終因沒有說服力，便在這時聲明引退，以期人心一新，在新總裁的領導下謀求黨風的刷新，創造出真正的舉黨一致體制」；[23]第五，另外，鈴木本人一直就認為自己並非宰相之器，對權力看的不重，心態淡泊。綜合上述幾點，大概比較接近事實真相。

  從某種意義上說，鈴木時代與福田、大平時代正好相反。福田和大平都是具有優秀資質的政治領導人，但由於黨內基礎薄弱以及與在野黨的關係緊張而顯得無所作為；鈴木恰恰相反，黨內基礎雖然較強，但從主觀上又不想幹什麼大事。

  在鈴木內閣時代，在野黨陣營呈現三極分化的態勢。

  社會黨一方面謹慎地修正1966年制定的《日本通往社會主義的道路》綱領中偏左的方針路線，一方面對公明黨的右傾化持強烈批判態度，持上述立場的飛鳥田一雄委員長在1981年11月舉行的黨大會上連選連任，說明左派勢力在黨內依然占主導地位。不過，社會黨中央執行委員會在黨內提出的《80年代國內外形勢的展望與社會主義路線》，闡明了實現社會主義政權需要一個長期的演變過程，並非短期內很快能實現的見解。黨內左右兩派圍繞黨的重建問題仍在展開論爭。社會黨圍繞路線鬥爭的黨內對立，隨著1982年2月由左派和中間派組成的執行部的成立而告一段落，但是右派的反抗並沒有停止，混亂一直持續到1982年末「舉黨態勢」的新執行部成立。

  眾參兩院同日選舉之後，共產黨希望社會黨回到過去的「全體在野黨共同鬥爭路線」上來。但是，社會黨對共產黨的要求不予理會，使共產党進一步孤立，1981年8月，日共成立了「促進和平、民主、革新統一全國懇談會」，獨立自主地開展活動。

  公明、民社中道勢力本來打算與新自由俱樂部和社民聯組成國會內四黨統一會派，但1981年9月，後兩黨率先在眾議院成立統一會派「新自由俱樂部·民主聯合」。在這一動向中，公明黨內部出現要求重新修正社、公關係的呼聲，1981年12月的黨大會一致認為，在社、公、民總體關係繼續維持的前提下，將來也有可能與保守黨聯合。公明黨在這次大會上承認了自衛隊的存在，所以與主張「非武裝中立」的社會党進一步拉開了距離。

  在野黨的這種三極分化狀態一直持續到1982年，使本來就走下坡路的在野黨陣營更加分裂，整體力量更加削弱。

  注釋

  [1]石川真澄：《戰後政治史》，岩波書店1995年版，第140頁。

  [2]伊藤昌哉：《自民黨戰國史》，朝日新聞社1982年版，第388頁。

  [3]山田浩、北西允等：《戰後政治的步伐》，法律文化社1993年版，第201頁。

  [4]山本剛士等：《戰後日本外交史》第六卷《南北問題與日本》，三省堂1984年版，第344頁。

  [5]釣魚島，日本稱「尖閣列島」，位於沖繩以南，台灣以北，是中國大陸架的一部分，屬於中國領土。因其附近海底有石油資源，1970年以後日本政府宣布其為日本領土，從此引起中日兩國間對釣魚島領有權的爭議。1971年12月，中國外交部發表聲明，重申中華人民共和國對釣魚島等島嶼的領土主權。中日兩國政府1978年締結《和平友好條約》時，從兩國關係大局出發，一致同意將釣魚島問題留待以後解決。

  [6]田中浩：《戰後日本政治史》，講談社1996年版，第252頁。

  [7]北岡伸一：《自民黨》，讀賣新聞社1995年版，第183頁。

  [8]白鳥令：《日本的內閣》第三卷，新評論社1986年版，第227頁。

  [9]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1203頁。

  [10]田中浩：《戰後日本政治史》，講談社1996年版，第259頁。

  [11]田中浩：《戰後日本政治史》，講談社1996年版，第260頁。

  [12]山田浩、北西允等：《戰後政治的步伐》，法律文化社1993年版，第211頁。

  [13]田中浩：《戰後日本政治史》，講談社1996年版，第261頁。

  [14]北岡伸一：《自民黨》，讀賣新聞社1995年版，第194頁。

  [15]《日本的社會主義道路》是1966年社會黨第二十七次大會上確定的社會黨綱領性文件。其中第二部第一章「日本社會主義與社會黨的任務」中，強調了「社會主義革命的必要性」和革命鬥爭、階級鬥爭等內容。

  [16]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1224頁。

  [17]同上書，第1225頁。

  [18]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1225頁。

  [19]K為數字「千」的代號，數學符號為10的立方。3K赤字，指預算赤字在3000億日元以上。

  [20]神原勝：《轉換期的政治過程：臨調的軌跡及其機能》，綜合勞動研究所1986年版，第20—21頁。

  [21]山田浩、北西允等：《戰後政治的步伐》，法律文化社1993年版，第219頁。

  [22]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1231頁。

  [23]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1231頁。