三 清代政制

  清代政制，沿明代不設宰相，以大學士理國政，以便君主獨裁。乾隆書程頤經筵劄子後，謂：「為宰相者，居然以天下之治亂為己任，至目無其君，此尤大不可。」

  命官則沿元代，滿、漢分別，如內閣大學士，滿、漢各二人。協辦大學士，滿、漢各一人。餘倣此。而實權多在滿臣。

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  且滿洲、蒙古無微員，從六品首領、佐貳以下官，不以授滿洲、蒙古。宗室無外任。外任道以下官不以授宗室。其督、撫、藩、臬由特旨簡放者，不在此例。

  君尊臣卑，一切較明代尤遠甚。

  明朝儀，臣僚四拜或五拜，清始有三跪九叩首之制。明大臣得侍坐，清則奏對無不跪。明六曹答詔皆稱「卿」，清則率斥為「爾」。而滿、蒙大吏摺奏，咸自稱「奴才」。又按：清初漢大臣對滿洲親王亦長跪。鶴徵錄：「康熙二十六年正月，諸王大臣議禮，閣臣白事，向諸王長跪移時，李之芳年老踣地。高層雲官給諫，抗章彈奏，遂令會議時大臣見諸王不得引身長跪。」又東華錄：「康熙二十七年，給事中高層雲疏參大學士王熙向康親王傑書等跪語，王俱坐受。」

  雍正時別設軍機處，自是內閣權漸輕，軍機處權漸重。然軍機處依然非相職。

  軍機處並無特出之首長，亦無權向各部及各督、撫直接發布命令。蓋軍機處仍不過為清王室一御用機關，不得目之為政府中之最高樞機。

  並有所謂「廷寄諭旨」，最高命令以軍機性質行之，更無外廷參預意見之餘地。

  清制，凡巡幸上陵、經筵、蠲賑、內臣自侍郎以上。外臣自總兵、知府以上。黜陟，及曉諭中外事，用明發上諭，交內閣，以次交部、科。凡誥誡臣工、指授兵略、查核政事、責問刑罪之不當者等事，用寄信上諭，由軍機大臣面承後撰擬進呈，出發即封入紙函，用辦理軍機處銀印鈐之，交兵部加封，發驛馳遞。

  六部僅為中央行政長官，其權任亦大削。

  清六部長官均無權對各省督、撫直接發布命令，則不得謂是總轄全國之行政長官。又各部尚書、侍郎均有單獨上奏之權，則各部尚書並不得謂是統率各該部之惟一長官。清制六部尚書、左右侍郎俱滿、漢各一人，則一部而長官六人。此等各無專事，甚或朝握銓衡，夕兼支計，甫主戎政，復領容臺；一職數官，一官數職，曲存稟仰，遑論建樹。明廢宰相而提高六部實權，吏、兵諸部尚書，在明代多卓著聲績。清則旣無宰相，而六部亦幾下儕於具員。光緒三十一年，王大臣奏言政治積弊，謂：「名為吏部，但司掣籤之事，並無銓衡之權。名為戶部，但司出納之事，並無統計之權。名為禮部，但司典禮之事，並無禮教之權。名為兵部，但司綠營兵籍、武職升轉之事，並無統御之權。」此種情形，蓋自清初即爾。

  雖仍設給事中，然其性質，轉為御史官之一部，對朝廷詔旨，無權封駁。

  清代重要摺奏皆歸軍機處，外廷無可預聞。設六科給事中，並隸於都察院。都察院有給事中三十人，監察御史四十四人，皆得單獨參劾上奏。臺、諫合一，給事中以稽查六部百司為主，與御史職務相同，完全失卻諫官本意。事亦始雍正初。漢臣有抗疏力爭者，竟不獲。

  用人大權，則全出帝王意旨。旣不屬之宰執，亦無所謂「廷推」。

  南朝宋營陽王時，景平元年。以蔡廓為吏部尚書，廓謂傅亮曰：「選事若悉以見付，不論。不然，不拜。」亮以語錄尚書徐羨之，羨之曰：「黃散以下，悉以委蔡，宋黃門第五品。吾徒不復措懷。自此以上，故宜共參異同。」廓曰：「我不能為徐幹木署紙尾。」黃紙錄尚書與吏部尚書連名。遂不拜。唐制有「敕授」，有「旨授」。敕授者，五品以上，宰臣奏可除拜之。旨授者，六品以下，吏部銓材授職，然後上言，詔旨但畫聞從之，而不可否。韋貫之嘗言：「禮部侍郎重於宰相。」憲宗詰之曰：「侍郎是宰相除。」貫之曰：「然侍郎為陛下柬宰相，得無重乎？」是自古用人，皆歸相職與吏部也。明廢宰相而吏部權重，銓政主於文選司，自部、院屬官，府、縣正佐，皆聽吏部擇人注授，而大僚則由廷議會推。明制內閣大學士、吏部尚書由廷推，或奉特旨。侍郎以下及祭酒，吏部會同三品以上廷推。太常卿以下部推。通參以下，吏部於弘政部會選。在外官，惟督、撫廷推，九卿共之，吏部主之。布、按員缺，三品以上官會舉。惟廷推大權，實在吏部。可參看趙翼二十二史劄記明吏部權重條。朝臣用舍，權仍在外。孝宗時，陝西缺巡撫，吏部尚書王恕推河南布政使蕭楨；詔別推，恕執奏不可，帝卒用楨。又中旨復欽天監革職監正李華官，大學士徐溥等拒不可，謂：「即位以來，未嘗有內降。倖門一開，末流安底？臣等不敢奉詔。」又穆宗時殷士儋籍太監陳洪力，取中旨入閣；御史趙應龍劾之，殷不安其位而去。此皆明代皇帝在法理上無權直接用人之史證也。清代首罷廷推之制，內外大員皆由特簡。即一命以上，由部案例注闕者，亦必經引見，然後給憑赴職。用人行政，事事悉仰君主一人之獨斷，務求柄不下移，實中國有史以來之創局也。

  政權旣集中於中央，其實只是集中於內廷。而各省又總督、巡撫常川監臨，殆於常以兵政淩駕於民政之上。

  明代地方長官，以布政使為主，巡撫、總督皆係朝官臨時出使。事畢復命，職亦消滅。清制，督、撫常駐各省會，總督皆稱「總督某某等處地方、提督軍務糧餉」，或「兼巡撫事」云云。巡撫則雲「巡撫某某等處地方、提督軍務糧餉」云云。又或作「節制各鎭兼糧餉」云云。是明為軍職矣。而總督又兼「右都御史」銜，巡撫兼「左副都御史」銜，均得單獨上奏參劾。而布政使則掌宣化承流，帥府、州縣官廉其錄職能否，上下其考，報督、撫上達吏部。大計之權，又全在督、撫，地方官吏黜陟，憑其意見。督、撫權乃日重，布政使僅如其屬吏。康熙親政，以親民官須諳利弊，命督、撫舉賢能。雍正元年，論督、撫甄別知府。嘉慶親政，以知府承上接下要職，嚴諭各督、撫考覈。咸豐時，軍書旁午，民生凋敝，申諭督、撫隨時嚴察。此皆清代地方政事付之督、撫，不付布政使之證。

  而國家有大兵役，又必特簡經略大臣、參贊大臣，親寄軍要，督、撫仍不過承號令，備策應。

  經略大臣、大將軍、將軍皆簡王、貝勒、貝子、公或都統親信大臣為之。遇大征伐，則置。終清世，漢大臣拜大將軍，滿洲士卒隸麾下受節制，惟岳鍾琪一人。

  及其承平無事，各省皆用滿人為駐防將軍。

  八旗駐防，簡將軍、都統領之，將軍乃專為滿闕。

  甚至綠營亦多用滿員。

  雍正六年，副都統宗室滿珠錫禮言：「京營參將以下，千總以上，不宜專用漢人。」得旨。滿洲人數本少，補用中外要缺已足。若京營參將以下，悉用滿洲，則人數不敷，勢必有員缺而無補授之人。乾隆間，揀發各省武職，率以滿人應選。帝曰：「綠營將領，滿、漢參用。若概將滿員揀發，行之日久，將綠營盡成滿缺，非所以廣掄選而勵人才。」飭所司議滿、漢間用之法。然至三十八年，兵部復疏言：「直隸、山西、陝西、甘肅、四川五省，自副將至守備，滿缺六百四十七。各省自副將至守備，千一百七十九缺，向以綠營選補，現滿、蒙在綠營者逾原額兩倍」云云，則滿員仍充塞於綠營也。

  國家收入，盡以養兵。

  梁詩正疏：乾隆三年。「各省錢糧，大半留充兵餉。不敷，鄰省協撥。解部之項日少。」又云：乾隆十年。「每歲天下租賦，以供官兵俸餉。各項經費，惟餘二百餘萬，不足備水旱兵戈之用。」

  而各省督、撫，亦以用滿員為主，參用漢人特其不得已。

  順治入關，初議各省督、撫盡用滿人，魏裔介為給事中，抗疏力爭而止。康熙時，三藩平，僅議山、陝兩撫不用漢人。時漢人為督、撫者尚多，故議用滿人巡方以監察之。雍正朝，督、撫十七八皆漢軍旗，硃批諭旨，常斥漢軍卑鄙下賤。乾隆朝，直省督、撫，滿人為多，漢人仕外官能洊至兩司，已為極品。及季年，各督、撫凡敢抗。咸豐以後，始汰滿用漢。同治初，官文總督湖廣官罷，滿人絕跡者三年。僅英翰擢至安徽巡撫。當同治己巳、庚午間，各省督、撫、提、鎭，湘、淮軍功臣占其大半。然不久滿人勢力復盛。甲午後，滿督、撫又遍各省，以迄於亡。

  其援用漢人，則先旁省而抑江、浙。

  乾隆八年，杭世駿奏：「天下巡撫尚滿、漢參半，總督則漢人無一焉。又果於用邊省之人，而十年不調者，皆江、浙之人。」

  內外官制分別又嚴，地方親民官甚少昇遷之望。

  明有行取之制，在外推官、知縣等可以入任科道。清乾隆中停止之。

  亦無展布餘地。

  清制於縣、府上加道，省、布政司。道、府、廳、州。縣，已成四級。上有督、撫為五等。長上加長，臨制益密。地方親民官，仰承奉迎之不暇，何論實濟政事？

  「三藩」亂後，各省錢糧，掃數解京，地方絕無存留，更不必言建設。

  康熙以前，各項錢糧，除地丁正項外，雜項錢糧不解京者尚多。自「三藩」之變以來，軍需浩繁，遂將一切存留款項盡數解部。其留地方者，惟俸、工等項。此外則一絲一粒，無不陸續解京。雖有尾欠，部中亦必令起解。地方扣留財賦，不解中央，其事始咸豐時。正是各省滿員淘汰，漢人重復起用之際也。

  雍正以後，並以「火耗」歸入正項，地方更無餘款，更說不到實濟。

  乾隆十年柴潮生上疏，謂：「康熙間法制寬略，州、縣於地丁外，私徵火耗。其陋規匿稅，亦未盡釐剔。自耗羨歸公，一世弊竇，悉滌而清。然向者本出私徵，非同經費，端介有司不敢苟取，賢能者則以地方之財治地方之事，故康熙間循吏多實績。自耗羨歸公，輸納比於正供，出入操於內部。地方有應行之事，應興之役，一絲一忽，悉取公帑。有司上畏戶、工二部之駁詰，下畏身家之賠累，但取其事之美觀而無實濟者，日奔走之以為勤，遂成天下之大弊。」

  雖內如翰林編、檢，外如道、府長官，亦不得專摺言事。

  清制，京官除各部、院堂官及道科外，外官除督、撫、藩、臬外，均不准專摺言事。翰林院編修、檢討，皆由庶起士授職，士林欣羨，以為榮遇，然謀議不參，諫諍不納。寮友過從，但以詩、賦、楷法相砥礪，最高討論經籍訓詁止矣。較之明代以翰林儲才之初意，差失甚遠。翰、詹授日講起居注官得遞摺。道領數郡，府領數縣，職位於外官不為不崇，然清代旣上臨以督、撫、藩、臬，又禁不許專旣言事，以視漢之太守得直達天子者，相去已遠；就明代百官布衣皆得上書言之，更難相擬。

  又嚴禁士人建白軍民利病。

  順治九年，立臥碑於各直省儒學之明倫堂。凡軍民一切利病，不許生員上書陳言。如有一言建白，以違制論，黜革治罪。又生員不許糾黨多人，立監結社，把持官府，武斷鄉曲。所作文字，不許妄行刊刻，違者聽提調官治罪。按：明史選舉志：「洪武十五年，頒禁例十二條，鐫立臥碑。」有云：「一切軍民利病，農、工、商賈皆可言之，惟生員不許建言。」惟並不禁立監結社與刊刻文字。即不許建白之禁，在明代實係具文。故生員把持地方，至顧亭林擬之為「魏博牙軍、成都突將」。至清代始對士人言論、結社、出版三大自由，皆切實嚴禁。清初如金聖歎諸人，即因此橫罹非辜。自後士人遂無敢犯者。又按：明臥碑又有一條云：「生員內有學優才贍，深明治體，年及三十願出仕者，許敷陳王道，講論治化，述作文詞，呈稟本學教官，考其所作簽名具呈，然後親齎赴京奏聞，再行面試。如果眞才實學，不待選舉，即行錄用。」是明制不許生員建言軍民利病，而許其敷陳治道，與清制用意自別。

  清廷又劃山海關以外稱東三省，其政制不與內地同。

  按：遼河東、西岸，其地久為中國之一部分。如燕太子丹之逃秦，衛滿之獨立，以至三國時公孫度之稱帝，其合則為中國之郡縣，其分亦中國人之事業。滿洲起於吉林長白山外，遼河兩岸皆逐步取之於明。及入關以後，惟恐中國不能久踞，故特以關外為其禁地，備作退步。稱奉、吉、黑為東三省，悉以將軍、都統治之，不許漢人出關。往來過山海關，必憑文票。奉天地方，非貿易營運人不准前往；准往者，仍不得冒濫入籍。吉林則不准再有流民踵至私墾。不惟吉、黑兩省不能開發，而遼寧一省因與中國隔絕，其地文化亦有退無進。直至光緒末年，始仿內地行省例設立道、府、州、縣，並開放直、魯各省人得出關開墾。中國近代東北文化之落後，實由清人以私意閉塞之也。又山西歸化城、大青山今綏遠境。種地民戶，亦禁令不許私添。直隸平泉、建昌、朝陽、赤峯四州縣，今熱河境。亦不准多墾一畝，增居一戶。臺灣亦禁止內地人民偷渡。此等禁令，皆至光緒時始廢。

  其對蒙古、西藏、青海，則一以舊俗羈縻。

  扶植喇嘛勢力，禁止漢、蒙通商，皆以政令特意造成閉塞之情勢。新疆一省，亦劃為滿員衣食之禁地。直至左宗棠率兵平回以後，其禁遂弛，漢人接踵移殖，故其地開發情況較佳。

  理藩院無漢人，使漢、蒙不相接，以便其箝制統治之私。

  理藩院管理院務大臣滿洲一人，特簡大學士為之。尚書、左右侍郎俱各滿洲一人，間亦有蒙古人為之。額外侍郎一人。以蒙古貝勒、貝子之賢能者任之。

  其用刑殘虐，則亦沿襲元明之制。

  光緒三十一年，修訂法律大臣沈家本等奏：「請刪除重法三事：一曰凌遲、梟首，戮屍。凌遲，唐以前無此名目。遼史刑法志始列入正刑。宋熙寧以後，漸亦沿用。元明至今，相仍未改。梟首在秦漢時惟用之夷族之誅。六朝梁、陳、齊、周諸律，始於斬外別立梟名。自隋迄元，復棄不用。今之斬梟，仍明制。戮屍惟秦時成蟜軍反，其軍吏皆斬戮屍，見於始皇本紀。此外歷代刑制，俱無此法。明自萬曆十六年定有戮屍條例，專指謀殺祖父母、父母而言。國朝因之，更推及於強盜。按：雍正時呂晚村即戮屍寸剉，則不止於推及強盜而已。一曰緣坐。緣坐之制，起於秦之參夷，及收司連坐法。漢高后除三族令，文帝除收孥相坐律。惟夷族之誅，猶間用之。晉以下仍有家屬從坐之法。唐律惟反叛、惡逆、不道，律有緣坐。今律則姦黨、交結近侍、反獄、邪教諸項俱緣坐。一案株連，動輒數十人。一曰刺字。刺字乃古墨刑，漢文帝廢肉刑而黥亦廢。魏晉六朝雖有逃奴劫盜之刺，旋行旋廢。隋唐皆無此法，石晉天福間，始創刺配之制，相沿至今。」據此知清代用刑，實襲用歷代之重法。雖無明代廠衛廷杖之慘，而文字獄之深刻，則過於明尤遠。

  大臣稍失意旨，輒下外廷判罪，陽示至公極仁，而外廷仰承鼻息，加苛倍刻，遂開有史未有之先例。

  最著者，如年羹堯逮至京師，以雍正三年十二月。下議政大臣、三法司、九卿會鞫。具獄辭：「年羹堯大逆之罪五，欺罔之罪九，僭越之罪十六，狂悖之罪十三，專擅之罪六，忌刻之罪六，殘忍之罪四，貪黷之罪十八，侵蝕之罪十五，凡九十二款，當大辟。」然後由雍正下諭貸其死。凡清廷殺大臣例如此。其尤可笑者，清制，國恤，諸臣當於百日後薙髮。乾隆孝賢皇后崩，有錦州知府金文醇被劾違制，逮下刑部擬斬。乾隆以為不當，責尚書盛安沽譽，予重譴。而江蘇巡撫安甯又舉江南河道總督周學健薙髮如文醇，因並命逮治。且詔諸直省察屬吏有違制薙髮者，不必治罪，但以名聞。時塞楞額為湖廣總督，亦薙髮，具疏自陳。乾隆諭文醇已擬斬決，豈知督、撫中有周學健，豈知滿洲大臣中有塞楞額，因釋文醇、學健，賜塞楞額自盡。然學健終因此以他罪誅。蓋積威之下，廷臣惟務刻深免禍，乃至以薙髮一小節誅兩大臣。而清廷滿、漢歧視之心，更昭然若揭矣。

  以清代與元代相比，清代漢化之程度特高，元恃武力，故輕視中國。滿洲無所恃，故刻意模倣漢化。而其為狹義的部族政權則一。