二、現代大英國協的形成

  如果說愛爾蘭從外部衝擊了大英國協，那麼作為第二英帝國基石的印度則從內部衝擊了這一聯合體，改變了大英國協的性質。印度早期的民族主義者對自治領的地位非常羨慕，在1926年倫敦會議上通過《貝爾福報告》後，他們一度覺得自治領就是印度追求的目標。在1928年印度德里舉行的一次各黨派大會上，民族主義者提出的主要訴求就是印度也應該具有與加拿大、澳大利亞、紐西蘭、南非、愛爾蘭同樣的自治領地位，在印度建立責任制政府。印度總督在1929年宣布印度可以取得自治領的地位，但在1935年的英國議會頒布的《印度政府法案》中，自治領地位並沒有得到體現，英國只是同意在省的層面建立責任制政府，同時把各省與各土邦整合成一個聯邦。然而即使是這個省級自治的方案也沒有具體的時間表，二戰爆發後，由於總督對印度民族主義者心懷疑慮，於是就單方面宣布印度站在英國一邊參加戰爭。這對印度的民族主義者不啻是當頭一棒，所謂的責任制政府、自治領等等都是虛假的宣傳，於是印度國大黨開始抵制英國的戰爭動員。

  1942年1月，當日本通過馬來亞侵入新加坡時，英國在東亞的局勢變得非常危險。為了爭取印度民族主義者的合作，英國戰時內閣的一些成員希望對印度做出一定的讓步。提出這個主張的是副首相艾德禮與印度事務大臣埃默里（Leo S.Amery）。艾德禮主張滿足印度民族主義者自治的要求，理由是達勒姆曾經為英國保住了加拿大，現在印度也需要一個達勒姆。[15]埃默里走得更遠，他一方面希望承認印度的自治領地位，另一方面還認為自治領應該有從英帝國脫離的權利（就是獨立）。在這兩人的壓力下，邱吉爾向印度派出了一位「達勒姆」，即克里普斯。克里普斯在與印度民族主義者進行談判時聲稱，只要他們肯合作，英國將會在戰後授予印度自治領的地位，由一個選舉出來的大會制定新的憲法。實際上，在英國首相未支持的情況下，克里普斯的承諾是有保留的，他許諾那些不願意加入印度自治領的土邦以獨立地位。克里普斯的條件沒有得到印度國大黨的同意，憤懣的民族主義者要求馬上成立責任制內閣，而且是在中央政府的層面，英國派來的總督只能作為類似於英國國王那樣的「虛君」存在。克里普斯沒有完成「達勒姆」式的使命，總督林利思戈鎮壓了國大黨的反抗。雖然埃默里在此後不斷遊說邱吉爾授予印度自治領的地位，但終究沒有成功。

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  艾德禮升任首相後，決定推行大英國協計劃。1946年，艾德禮派出內閣使團出使印度，甘地的一名年輕助手高希（Sudhir Ghosh）是印度方面的主要代表。高希提出的「個人建議」是，英國把印度作為自治領對待，在印度成立一個過渡政府以安排日後的變革。過渡政府成立後，尼赫魯任總督執行委員會副主席，印度事務大臣告訴總督說，他會盡力勸說內閣同僚儘可能把印度當作自治領看待。[16]但在此時，尼赫魯已經改變了對自治領的態度，認為自治領不是印度的最終訴求，印度應該完全獨立，尼赫魯希望印度成為一個獨立的共和國。然而，由於國大黨與穆斯林聯盟的矛盾，印度陷入混亂。在蒙巴頓的要求下，英國決定於1948年6月1日從印度撤出，如果印度的制憲會議不能做出合理的安排，總督將決定「向何人交付權力」。此後不久，高希趕到倫敦，說明制憲會議不可能在1948年中期制定出新的憲法，英國可否選擇另一種方案，即修改1935年的《印度政府法案》，把權力交給印度中央政府，並把印度當作自治領加以對待。印度事務大臣也認為給予自治領地位會有利於推動印度的獨立進程，他把此想法告訴了新任總督蒙巴頓。蒙巴頓到任後，很快發現印巴分治難以避免，而英國的任務是把印度留在大英國協之內，因此，自治領是一種可行的方案。[17]為此，他多次向尼赫魯解釋自治領與獨立並沒有什麼區別，最後，印度與巴基斯坦都接受了這種安排。19 47年6月，艾德禮宣布英國把權力移交給兩個自治領——印度與巴基斯坦。

  但是，尼赫魯對共和國的追求讓英國政治家開始認真思考大英國協的未來。獨立後的印度將在大英國協中扮演何種角色？如果印度成為共和國，大英國協還能容納它嗎？實際上，還在印巴分治之前，內閣秘書布魯克（Norman Brook）就曾勸說艾德禮，英國應該根據新的觀念來調整大英國協，把其建立在新的基礎之上。他提出的建議是，如果英王不再是印度的元首，那麼英王仍然可以被認為是大英國協的元首。[18]也就是說，共和國與大英國協可以相容。1947年5月17日，艾德禮創立了大英國協部長委員會，希望解決這一問題。在隨後的討論中，艾德禮認為自治領地位已經失去了吸引力，英國必須創造一個新的組織架構，一方面能夠使眾多即將獨立的國家留在大英國協，另一方面它也不會違反成員國自己的憲法。自治領事務大臣認為，自治領或自治領地位實際上與成員國關注的平等與獨立要求相悖，他建議把自己領導的自治領事務部更名為大英國協事務部，他自己也從自治領事務大臣轉換為大英國協事務大臣，因為這樣的調整更容易讓人明白這一部門的外交特質，新的成員國也更容易接受它。[19]他希望在印度獨立之前完成更名工作，因為這樣就不會給人以英國屈服於印度的印象。[20]1947年7月，更名工作正式完成，大英國協事務部出現了。

  如果更名僅僅是一種形式的話，那麼如何對待獨立後的印度（很可能成為一個共和國）就是大英國協必須處理的更加重要的實質問題。英國在東南亞的總督麥克唐納擔心，如果印度與緬甸離開了大英國協，英國在東南亞的威望將受很大的損害。他認為既然英國可以與德瓦拉談判並同意愛爾蘭在大英國協以外維持自治領的地位，那麼緬甸共和國只要承認英王是大英國協的元首就可以加入大英國協。但緬甸的地位遠沒有那麼重要，當緬甸既想成為共和國又想留在大英國協時，英國政府不予接受。[21]印度的地位遠非緬甸可比，當艾德禮與蒙巴頓勸說尼赫魯放棄共和國的努力失敗後，艾德禮告訴大英國協部長委員會，印度作為共和國嚴重挑戰了大英國協成員的資格問題。如果大英國協中包括共和國，就可能弱化大英國協成員之間親密無間的關係。英國是應該按照早先的安排限制成員國的資格，還是設計某種雙重體系，一種是完全的成員國，一種是同盟式的成員國？

  1948年5月，由布魯克領導的高官委員會建議英王僅在外事領域維持大英國協最高首腦的地位，國王的稱謂可以調整為「大英國協所有成員的最高首腦」。此後不久，布魯克到加拿大、澳大利亞、紐西蘭等國徵詢各個自治領的意見，他發現，這些自治領認為只要新的安排不影響自己國家的地位，他們就樂意接受來自亞洲的新成員加入大英國協。在1948年10月大英國協成員國首腦會議上，英國拋出了上述新建議，也得到了大英國協各成員國的贊同。這次會議使「自治領」轉變成大英國協成員國，官方的新提法是「大英國協中完全獨立的成員」。 「大英國協國家」（British Commonw ealth of Nations）這個名稱也調整為「聯邦國家」（Commonwealth of Nations）[22]，在10月21日的公報中，大英國協中的「英」字不再出現。

  艾德禮認為新的聯邦仍然必須以英王作為聯繫的紐帶。但大英國協事務部的官員沃克（Patrick Gordon Walker）認為新聯邦遵從的原則應該是所有成員國的共同意志而不是英王，「不要由於英王而把聯繫削弱到不可容忍的地步，而是通過相互允諾並同時適應一個完全非君主的自治領並讓其發展為（同樣非君主性的）大英國協，最終瓜熟蒂落，友好地分開英王的聯結，自治領心甘情願並誠心誠意地留在大英國協。」[23]沃克的建議得到英國下層官員的支持，某些大臣雖然並不情願，但也最終接受了他的建議。1949年的大英國協政府首腦特別會議得出結論，把印度留在大英國協比成員國宣誓效忠英王更重要。[24]在會議宣言第一稿中，英王被稱為「聯邦的元首以及獨立成員自由聯盟的象徵」。尼赫魯不同意前一半稱謂，他說自己的內閣只授權他同意後一部分內容，也就是說，他不同意英王是聯邦的元首。克里普斯向其解釋說因為英王是象徵所以是元首——象徵地位創造了元首地位。但尼赫魯更希望英王僅僅作為象徵而不是元首。南非的馬倫擔心聯邦有超越主權的內容，因而要求英國更清晰地對其加以界定。在最後的決議中，英王地位被確定為「獨立成員自由聯合的象徵，因而是聯邦的元首」。對大英國協而言，既承認成員國的共和國身份又承認其屬於大英國協，這是它在理念方面最重大的變革之一，標誌著現代大英國協的開始。巴基斯坦、黃金海岸、馬來亞等都援引印度先例成為大英國協的成員，而大英國協在法律上不必有新的解釋。從此開始，大英國協的實質也發生了變化，巴基斯坦首任總理阿里.汗（Liaqat Ali Khan）曾指出：「它（大英國協）的結構發生了變化——它現在是那些信奉相同的生活方式與民主的自由國家的聯邦，就我而言，這些觀念甚至比種族聯繫更為強大。」[25]其實共同價值觀念與生活方式在新成員中的吸引力是很值得懷疑的，而大英國協凝聚力的削弱卻是不爭的事實。

  雖然印度獲得大英國協成員的地位，但英國如何處理獨立後的其他殖民地？它們能否同樣加入聯邦？對這些問題，英國一直是低調處理，不願提及自治領問題。19 47年6月18日，英國議會宣布錫蘭在大英國協中獲得完全的自治地位，這一宣言很快引起錫蘭的猜疑，這一地位是什麼，是不是比自治領地位缺一些分量？1948年2月3日，錫蘭殖民地獲得獨立，殖民部仍然非常謹慎地避免授予其自治領地位，因為一旦給予錫蘭自治領地位，其他的殖民地將紛紛採用這一先例。但錫蘭要求獲得與印度平等的地位，他們對英國玩弄的文字遊戲非常不滿。在錫蘭民族主義者的壓力下，殖民大臣最終在議會宣稱，錫蘭的新地位「與我們習慣稱呼的自治領地位沒有任何不同」，但他同時說，雖然錫蘭成為自治領，但它也是最後一個成為自治領的殖民地。[26]也就是說，其他殖民地不能援引錫蘭的先例。

  然而，一旦有一個殖民地成為自治領，其他殖民地也一定會效仿。1948年，直布羅陀要求成立責任制政府立法委員會。按慣例，殖民地的此類要求都是合理的，但直布羅陀很特殊，它只有25000名居民，也已經有了一個選舉產生的城市委員會。在艾德禮看來，直布羅陀再成立一個責任制機構並沒有太大必要性。但英國仍然需要解決此問題，艾德禮決定創立一個微型地區委員會來處理大約21塊微型附屬地區的憲政前景。這一委員會裡包括著名的歷史學家佩勒姆（Margery Perham）與哈羅（Vincent T.Harlow）。佩勒姆認為這些微型殖民地如果失去成為自治領的機會，意味著英國在故意改變政策並使「像沉澱物一樣不幸的二十一塊（殖民地）淪入永遠臣屬的定位」。[27]雖然專家學者支持這些微型殖民地獲得自治領地位的要求，但1951年的一份秘密報告卻建議永遠不讓某些殖民地得到獨立，它們可以追求的只能是成為擁有內部自治的島嶼或者城市國家。這份秘密報告並沒有公開，因為艾德禮很快就下台了。

  黃金海岸很快成為另一個追求自治領地位的殖民地。當克拉克總督授權恩克魯瑪組建政府時，恩克魯瑪表示黃金海岸也希望獲得自治領的身份。黃金海岸要取得自治領地位的要求引起了其他國家的極大擔憂，特別是推行種族隔離政策的南非政府。英國的大英國協事務部與殖民部成立了一個聯合工作組來研究其產生的深層影響，他們擔心的是黃金海岸的自治領地位會削弱大英國協的凝聚力。然而英國又一直在高調宣稱英國的殖民統治是要把殖民地引向大英國協架構中的責任制政府之路，這一態度是否表明殖民地終將成為大英國協的正式成員？在很長時間內，英國一直在尋找一個既可以讓殖民地獨立但又不會成為大英國協完全成員的折中辦法，雙層聯邦的想法再次浮現在英國政治家的腦海中。1952年，英國殖民大臣利特爾頓訪問黃金海岸，向恩克魯瑪搪塞說，授予黃金海岸自治與獨立地位是由英國來決定的，然而自治領地位卻是由所有大英國協成員來決定的。但英國不可能永遠漠視恩克魯瑪，恩克魯瑪要求的是完全的大英國協成員國地位。總督向英國政府報告，如果拒絕黃金海岸的要求，英國很可能失去大多數將要獨立的非洲殖民地。1954年，英國內閣最終同意黃金海岸為大英國協成員，在1957年黃金海岸獨立之前，英國授予其大英國協完全成員的地位。

  如果黑人殖民地可以獲得完全的大英國協成員國地位，那些曾經被擱置的微型殖民地又該如何處置呢？馬爾他向英國提出要求，它應援引南羅得西亞的例子，由殖民部轉入自治領部進行管轄，馬爾他的總理也應該與其他自治領的總理享受同樣的待遇。處理該問題的委員會在1955年提出「邦」（statehood）的概念，它既不是與英國的結合，不是自治領，也不是半自治領。實際上，「邦」是一種雙頭政治，當地人享有完全的內部自治，但防務與外交事務由總督負責。委員會的這一想法被馬爾他拒絕了，但它在新加坡得到採用。在1956年的新加坡憲政會議上，首席大臣大衛.馬歇爾（David Marshall）要求新加坡獲得自治領地位，英國的回應是授予其「邦」的地位，雖然這一方案在1956年被拒絕，但又在1958年被新加坡接受，第二年，新加坡成為英國非殖民化進程中唯一的一個「邦」國。

  第三個是殖民地賽普勒斯，這是一個英國認為永遠都不可能獲得獨立的地區。賽普勒斯只有50萬人口，其中占80%的希臘族人希望與希臘合併，但占20%的土耳其族人又強烈反對，雙方曾於1931年發生衝突，其責任制政府也被取消。二戰後，英國對恢復其責任制政府地位並不積極，甚至到1954年，英國議員哈里.霍普金森（Henry Hopkinson）還確鑿無疑地說，「大英國協中的某些地區由於其特殊情況而永遠都不可能獲得完全獨立，我們對此一直都心知肚明並達成了共識」[28]。霍普金森是在討論賽普勒斯憲政前景的時候說的這些話，即英國不會給予賽普勒斯自治領的地位。「永遠不」的態度刺激了賽普勒斯的民族主義者。由於民族主義激進派的反對，英國開始調整立場，1955年末，英國的新立場是：「英國的態度不是說自治原則永遠不適用於賽普勒斯，它的態度實際上是，基於當前的戰略條件，現在這一方案並不可行。」[29]從「永遠不」到「現在不」，英國的態度發生了重大變化，但是還需要進一步變化。1956年蘇伊士運河事件後，麥克米倫授權一個專門的委員會進行調查，研究一個不完全的聯邦地位的方案。最終，賽普勒斯共和國的獨立地位得到英國、希臘、土耳其的聯合保證，但英國給予賽普勒斯何種地位呢？一些官員認為，既然自治領已經沒有意義了，那就給賽普勒斯自治領的地位；還有的官員提出「聯邦州（Commonwealth State）」的形式，但賽普勒斯領導人對這些都不感興趣。在1960年的大英國協政府首腦會議上，賽普勒斯的地位問題再次引起關注。英國政府大臣、大英國協各成員國的總理，以及其他高級官員都認為賽普勒斯很可能代表一個重要的先例。在英國首相麥克米倫、大英國協事務大臣霍姆、殖民大臣麥克勞德、內閣秘書布魯克參加的一次秘密會議上，他們形成了一份秘密文件，有人認為，如果賽普勒斯被承認為大英國協的正式成員，其他小型殖民地也會提出同樣的要求，這會很麻煩。[30]因此，英國全力阻止賽普勒斯獲得大英國協正式成員的地位。結果，大英國協政府首腦會議成立了一個大英國協高級官員研究小組，對此問題加以處理。擺在研究小組面前的只有三種選擇：聯邦州、條約州（像湯加那樣）、大英國協的正式成員。他們最後得出結論，拒絕授予賽普勒斯大英國協正式成員的地位將嚴重損害大英國協精神，正式成員國資格是最符合大英國協精神的解決辦法。大英國協成員國首腦最終都同意這一解釋。1961年，馬克里奧斯大主教代表賽普勒斯參加了大英國協政府首腦會議。賽普勒斯加入大英國協是大英國協發展過程中的另一個分水嶺，以一個國家的大小來判斷這國家能否加入大英國協，已經不合時宜。但在60年代，英國似乎仍然想在太平洋島國的殖民地維持這一標準。斐濟是英國在太平洋島嶼中最大的殖民地，也是英國認為不能獲得獨立的國家，但在國際社會與斐濟內部的雙重壓力下，英國最終也給予它大英國協成員國的資格。事實上，幾乎所有60年代以後獨立的殖民地，全都加入了大英國協，到1980年，大英國協的成員國已達到54個。