二、放棄西印度群島殖民地

  經濟狀況的惡化激化了西印度群島殖民地（以下簡稱西印度）的社會矛盾。在整個20世紀30年代，西印度陷入連綿不斷的動盪之中。英國派出以莫因勳爵（Lord Moyne）為首的調查團到西印度調查動亂的原因並提供建議。莫因調查團沒有突破黑利思想的窠臼，認為西印度缺乏相應的經濟與社會基礎，在現階段不能實行自治，但是調查團也認為，為了西印度的穩定，英國必須在西印度進行土地改革，從而培養一個小農階層。與土地改革相配套的是，英國必須投入資金來援助殖民地的經濟發展，為此，英國應該成立一個西印度福利基金。[3]實際上，莫因調查團關於發展經濟並提供援助的建議並非首創，著名歷史學家麥克米倫在1935年就指出這一政策的必要性。但是莫因勳爵的建議卻適逢其時，殖民大臣麥克唐納認為發展殖民地的政策不但是必需的，而且更具有宣傳效果。戰爭爆發使英國必須採取更多的善意政策來爭取殖民地的支持，發展與援助殖民地也會削弱美國對英國殖民政策的批評。在麥克唐納的推動下，英國於1940年出台《殖民地發展與福利法案》。當然，在戰爭的特殊情況下，這一政策的效果並不明顯，到戰爭結束的時候，西印度的經濟並沒有明顯進步，殖民地社會的不滿也沒有消弭。

  戰爭期間，西印度的政治發生了一些變化，雖然在獨立這一核心問題上並沒有取得突破性進展。邱吉爾政府用基地換取驅逐艦的做法，使美國更多介入了西印度地區。美國為了在西印度籠絡人心，激烈指責英國在該地區的殖民統治。由於美國不承擔任何責任，其批評就顯得非常有力。美國的批評讓英國不勝其擾，英國政府覺得明智的做法是拉攏美國介入殖民地事務並承擔部分責任，這樣可以減輕來自美國的壓力。在英國的努力下，1942年，英國與美國共同建立了英美加勒比海委員會，負責協調雙方在西印度地區的政策。但是，美國介入西印度之後很快就破壞了英國的戰略安排。美國政府認為，為了獲得西印度民族主義者的支持，英國應該推動西印度的政治發展。這就與英國正在推行的西印度政策產生了分歧。

  英國的西印度政策主要源於調查西印度憲政問題的《莫因委員會報告》（由於擔心其他國家抨擊英國的殖民政策，英國政府此時還沒有公布這一報告的所有內容，但委員會關於憲政改革的建議卻發布了）。這份報告認為，為了成功地改革西印度的憲政，英國不需要調整西印度的政治結構，而只要確保其立法院具有足夠的代表性。也就是說，英國應該讓更多的當地人參與立法院工作。雖然委員會認為政治改革的最終目的是實現普選，但也認為根據普選原則立即讓西印度自治是不可行的，特別是當英國還在向西印度提供援助時，西印度完全自治將使英國失去控制援助的能力。關於西印度聯邦的主張，委員會的建議是，「政治性的聯邦目前並不是解決西印度迫切需求的合適方式。然而，它應該是我們政策努力的方向。」雖然有一些人反對，但大部分人還是接受了莫因委員會的建議。

  在國內與美國的雙重壓力下，殖民部派帕金森（Cosmo Parkinson）訪問西印度。帕金森提出的建議也未有太大創新，但在西印度聯邦方面打開了一個口子。帕金森認為除了牙買加（已經執行了新憲法），英國在西印度其他殖民地不需要迅速推進政治改革，如果說西印度有追求改革的要求，英國政府只要對其表示同情即可。僅僅因為理念上的正確，或者因為美國的壓力，英國就推動西印度自治是很不明智的決策。實際上，帕金森委員會認為，諸如格瑞那達、聖露西亞等殖民地的獨立是不可想像的。如果西印度的殖民地實現真正的獨立，它就必須與西印度聯邦的設想相結合。帕金森委員會認為西印度的不少民眾對聯邦是有好感的，英國政府應該鼓勵這種訴求。當然，推行西印度聯邦也有不少困難，英國應該設計方案逐步解決這些問題，例如設立西印度主計官、舉行西印度會議、成立西印度統一社會服務局等。[4]

  帕金森提出的西印度聯邦的主張並沒有引起殖民部的重視。殖民大臣斯坦利與許多殖民部官員認為該方案沒有立即推行的迫切性。殖民部常務次官蓋特（George Gater）認為這一方案應該暫時擱置，原因有三點：首先，英國政府必須先調查西印度向風群島與背風群島對成立聯邦的態度；其次，英國應該先了解牙買加新憲法的實施情況；最後，英國應該先觀察西印度群島殖民地對英國提出的英美西印度會議的反應。但主管西印度事務的殖民部司長羅傑斯（Philip Rogers）認為，儘快執行西印度聯邦計劃已經是迫在眉睫的任務，一方面，英國在某些西印度的殖民地做了很多工作，但在與美國的競爭中總是處於劣勢，英國有被美國牽著跑的危險。另一方面，西印度的許多人對強大的鄰邦美國心存疑懼，因此對西印度聯邦方案很感興趣，如果英國遲疑不決，就可能讓西印度的民眾失望。[5]

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  儘管一些官員支持西印度聯邦方案，但英國人並沒有為西印度獨立作好準備。黑利爵士的思想依然在起作用，政治發展必須以經濟與社會發展為前提。對西印度來說，面積狹小與經濟上無法自給自足是獨立的最大障礙，事實上，西印度聯邦的主張不過是英國在西印度與國際社會（特別是美國）壓力下被迫拿出的權宜之計。1944年7月，殖民大臣斯坦利向西印度的所有總督發送了一份半官方性質的急件，認為有必要向外界宣布英國政府支持成立西印度聯邦。在急件中，殖民大臣說英國在西印度的目標是成立自治政府，但同時宣稱那些面積狹小的殖民地實現真正的獨立是非常困難的，政治的獨立必須與聯邦的安排結合在一起。不過基於各個殖民地在歷史、社會、政治等方面的存在的差異與分歧，以及由於通訊不暢導致的行政管理上的困難，在此時建立聯邦是不切實際的。英國政府也不會違背那些不喜歡聯邦的殖民地的意願而強制推行這一方案，英國將在大多數殖民地願意接受聯邦，以及通訊發展使行政管理變得便捷時再推行聯邦政策。斯坦利也對西印度聯邦方案做出調整：英國可能在西印度組建兩個聯邦而不是一個聯邦，一個西加勒比聯邦，一個東加勒比聯邦。由於巴哈馬群島離加勒比海的其他殖民地距離太遠，它將不在兩個聯邦的計劃之內。當然，斯坦利也認為這些想法都需要根據局勢的發展進行調整。各殖民地總督的回應並不令人滿意，特立尼達總督說當地商界強烈反對聯邦方案。由於特立尼達是西印度地區最富庶的殖民地，聯邦方案很可能讓特立尼達在財政方面喪失獨立性，也就是說，他們擔心其他殖民地通過聯邦從特立尼達獲取財富。英屬蓋亞那總督強調該殖民地種族的特殊性，牙買加總督則回覆說牙買加正把主要精力集中在新憲法實施上因而無暇顧及聯邦方案。背風群島總督認為背風群島與向風群島關於聯邦的想法互不相容。由於各位總督對西印度聯邦的認識各不相同，殖民部提出的聯邦方案不得不暫時擱置。[6]但不管怎樣，西印度的政治制度在二戰時期還是發生了一些變化，例如牙買加於1944年實行了成人普選權並據此制定了新憲法，其他的殖民地也先後引進了普選原則。

  一方面，二戰後的艾德禮政府起初並沒有擺脫黑利爵士思想的束縛，工黨政治家仍然認為西印度的殖民地面積狹小、經濟脆弱，因此無法獨立，英國在西印度的殖民統治似乎還會無限期地維持下去。另一方面，西印度對艾德禮政府來說戰略價值並不大。就防衛蘇聯的目標而言，西印度太遠了；對恢復英國經濟而言，西印度已經完全沒有價值了，反而成為消耗英國資源的一個黑洞。戰時做出的許諾需要兌現，西印度的經濟困境使英國必須投入大量資金來援助其經濟發展，這對於英國脆弱的經濟而言無疑是雪上加霜。沉重的負擔使艾德禮政府決定另謀他策，他們很快就找到了機會。英國在二戰時期提出的西印度聯邦方案由於西印度各殖民地總督們的意見不一以及英國政府的換屆一度沉寂，現在，艾德禮政府決定重新推動西印度聯邦方案，來擺脫重建西印度的負擔。

  艾德禮政府的政策與西印度民族主義者的獨立訴求在某種程度上是契合的。英國政府關注的是經濟方面，如果西印度能夠在經濟上自給自足，自治或者獨立的要求是可以允許的。對西印度的民族主義者來說，他們關注的是自治與獨立，殖民地的經濟福利與社會發展並不是其考慮的首要任務，如果聯邦方案能夠推動西印度群島殖民地的獨立，為什麼不支持它呢？[7]雙方的態度使西印度聯邦方案順利推行。

  1946年2月，工黨政府的殖民部西印度司司長羅傑斯向內閣提交了一份關於西印度聯邦的詳盡備忘錄。他首先介紹了西印度聯邦方案，分析了各殖民地對聯邦方案的態度。羅傑斯提醒英國政府，英國需注意建立聯邦過程中會出現的困難。在主觀方面，牙買加的民族主義領導人認為建立聯邦會危及自己的政治地位，特立尼達的民族主義者則擔心建立聯邦會使自己背上貧瘠殖民地的包袱，而民族主義者的左翼領導人害怕建立聯邦會推遲殖民地的獨立。在客觀層面，種族問題會影響聯邦的建立，各個殖民地之間存在的歷史、社會、政治等方面的差異也會影響人們對聯邦的認識。即使建立了聯邦，其行政管理也是非常艱難的。乘坐飛機以最快的速度視察整個西印度，行政官員最少也需要四到五個月的時間。在許多時候，英國與西印度某一個殖民地的聯繫比群島任何兩個殖民地之間的通訊還要更加方便。雖然有這些困難，羅傑斯仍然認為英國必須推行聯邦方案。從政治與社會層面講，聯邦方案可以讓這些殖民地放棄依賴英國援助的念頭；從行政層面講，任何一個殖民地都沒有能力僱傭那些高度熟練的雇員，而聯邦可以做到這一點。當然，最重要的原因是，西印度單個殖民地在現代世界是無法建立自治政府的，20萬人的巴貝多與6萬人的英屬宏都拉斯獨立將會非常不可思議。關於建立聯邦，羅傑斯提出了具體方法。首先把巴哈馬群島排除出西印度聯邦，因為它太遠，而且政治情勢複雜。但英屬蓋亞那與英屬宏都拉斯加入西印度聯邦是非常有必要的。為了建立聯邦，英國政府需要召開相應的會議，而且需考慮好會議召開的地點以及參會人員。他建議這些會議最好不要在英國召開，以免給人留下印象，西印度聯邦是在英國強制下建立的，但最好也不要在牙買加與特立尼達這些對聯邦不感興趣的殖民地召開，而應該在某一較小的殖民地召開。關於參會人員，他認為西印度人應該是主要成員，而且最好能體現非官方的背景，以表明他們不是殖民政府的傀儡，每個殖民地最好派出兩名代表。關於會議的主席，他建議英國在政界之外尋找合適人選，而西印度地區的主計長是最好的人選。關於建立何種性質的聯邦，他也給出了自己的建議。他反對沒有中央組織機構的加勒比式會議體系，也反對建立單一立法機構、單一行政機構的單一制中央政府。他提出的第一個方案是設立常務秘書長與常務主席的聯邦會議體系，這種聯邦的建立難度最小，但是可以把英屬西印度群島殖民地的情感聚集在一起，使他們把注意力集中在共同的問題上。然而，羅傑斯認為這一方案並不理想，因為它很可能走上加勒比式會議體系的老路，變成一個辯論會。羅傑斯提出一個更大膽的計劃，也就是建立一個澳大利亞式的聯邦政府，但又可允許各個殖民地成立自己獨立的立法機構。其中聯邦政府的功能與權力嚴格限制在某些領域，而未規定的領域則由各殖民地的立法機構加以填補。他還對聯邦政府的構成進行了規劃，例如聯邦秘書長主持的高級專員辦公室、兩院制的立法機構、牙買加式的執行委員會、立法諮詢委員會、憲政會議等。當然，他也發現有些問題很難處理，例如聯邦政府的財政獨立與某些殖民地依賴英國援助的情況不協調，某些殖民地完全沒有總督的權力，但新建立的西印度聯邦又必須為總督保留某些權力等。[8]

  1946年9月，殖民部就羅傑斯的聯邦計劃展開討論。殖民部助理次官西爾（G.L.Seel）認為，既然要召開西印度會議，英國必須確定會議到底解決哪些問題。克里奇.瓊斯認為必須確保會議討論一些實質性的內容。羅傑斯認為英國必須引導會議討論方向，否則會議必然失敗。但其他人則建議英國不要引導會議討論，只要設置會議的主要問題就可以了。在激烈的討論之後，會議初步確定了在向風群島與背風群島召開，以及會議的時間及議程等內容。[9]11月，西爾等人根據羅傑斯的備忘錄與會議精神整理出一份草案，但草案遭到殖民部法律顧問的激烈批評。殖民部副次官凱恩（Sir Sydney Caine）認為草案把兩個方案的內容混雜起來，聯邦的設計有很大缺陷，他為此寫了一份較長的備忘錄，以表示不同意見。新草案根據這些批評意見進行了大量修改。其後，克里奇.瓊斯提議1947年9月在西印度的某一地區召開會議，他也修改了羅傑斯提出的代表名額，主張每個殖民地派出3名代表，每位代表都可以有自己的法律與財政顧問。他否決了由主計長擔任會議主席的提議，主張由一名英國人擔任，他也不建議由英國來引導會議討論，向明確的聯邦設想靠攏，而是建議採用自由討論合作的形式。[10]

  在會議的準備工作大體完畢之後，英國政府與西印度的民族主義者在牙買加的蒙特哥灣召開正式會議，討論建立聯邦事宜。會議的效果似乎不錯，克里奇.瓊斯認為除了牙買加的領導人之外，大多數民族主義者都支持西印度聯邦的計劃。[11]在得到各殖民地立法機構的同意後，會議隨後設立了一個緊密聯盟常設委員會（Standing Closer Association Committee）來推動聯邦的建立。經過長期的調研，緊密聯盟常設委員會提交了報告。這份報告首先承認了黑利爵士的觀點：沒有經濟獨立的基礎，政治獨立是不現實的。任何單一的殖民地都不可能僅僅依靠自己的力量實現獨立，只有建立聯邦，這些殖民地才可以獲得經濟獨立，最終使政治獨立變成現實。委員會非常青睞澳大利亞的聯邦方式，主張在聯邦政府與地方政府之間劃分權力。委員會主張設立兩院制的立法機構，下院根據普選原則選出50位議員，參議院23位議員由總督任命。國家元首是代表英王的總督，總督任命的國家理事會是聯邦的行政機構（相當於英國內閣），由首相1人、首相提名的7名成員、總督任命的6名成員共14名成員組成。總督保留防務、外交以及確保西印度聯邦財政穩定而必備的權力。委員會認為關稅同盟是聯邦的基礎，關稅是聯邦政府財政收入的最主要來源，也只有聯邦政府才能舉借外債。總督負責在聯邦政府與地方政府之間締結財政協定。除了確保聯邦財政穩定的立法與自由裁量權外，西印度聯邦政府與英國政府之間的關係不再有明確的法律規定。委員會還提出，為了實現聯邦計劃，相關各方需要做一些前期準備工作。首先是建立地區的經濟委員會，其次是建立關稅同盟委員會，再次是在公共服務方面統一規劃，最後是推行統一貨幣。委員會也對英國附屬地區的代表、聯邦的正式名稱（英屬加勒比聯邦）、政府席位、聯邦的開支等內容提出了相應的建議。[12]1950年3月，委員會正式公布了上述報告。1951年8月，在英國的勸說下，牙買加立法會議批准了委員會的建議，同意建立西印度聯邦，巴貝多、向風群島、特立尼達與多巴哥、背風群島等也相繼支持這一計劃。

  保守黨上台後，建立西印度聯邦的步伐加快。在艾登的外交政策中，一個重要內容是推動殖民地以聯邦的方式獲得獨立，通過與這些聯邦維持特殊關係（或者說控制這些聯邦）使英國成為在美國、蘇聯之外的第三極勢力。而西印度聯邦就是英國這一政策的產物之一。但是英國政府與西印度某些殖民地對聯邦的安排有不同看法。在蒙特哥灣會議後，西印度各殖民地的立法機構就建立關稅同盟以及統一社會服務等問題一直沒有做出決定。1953年3月，在保守黨政府的推動下，各方在倫敦召開了討論西印度聯邦的會議。會議的主要內容有兩點：其一，以緊密聯盟常設委員會的報告為基礎對西印度聯邦的主要內容達成協議。其二，在確立聯邦特徵的框架下制訂聯邦運行的具體細節。會上，牙買加與巴貝多等殖民地對緊密聯盟常設委員會提交的方案不太滿意，在憲政與財政安排上更是提出了很多修改意見。他們首先要求削弱聯邦政府的權力，修改英王與其代表總督在西印度聯邦國家理事會中的保留權力。其次，他們要求英國向聯邦提供遠遠超過委員會建議的財政援助款項。而英國政府認為，如果聯邦的目的是解決西印度群島殖民地的經濟問題，英國就應該逐漸增加聯邦政府在經濟與財政領域的權力與影響力，而且繼續削弱本來就已經非常有限的總督權力也並不明智。英國政府對殖民地要求的更多財政援助很是不滿，他們認為成立聯邦是為了西印度人民的利益，英國沒有必要通過大量的財政援助來滿足各殖民地立法機構的要求，英國政府只會根據緊密聯盟常設委員會的建議提供必要的財政支持。由於英國與殖民地、殖民地與殖民地之間的分歧巨大，英國殖民部認為西印度聯邦的前景並不樂觀。實際上，英屬蓋亞那已經明確表示不加入聯邦，英屬宏都拉斯則無限期地推遲表決的時間，巴貝多認為在西印度群島各個殖民地充分交流意見之前，召開倫敦會議太早了，「巴貝多加入任何將要出現的聯邦的時機還不成熟」。牙買加的主張與緊密聯盟常設委員會的論調矛盾重重。但各殖民地又不願意承擔聯邦失敗的責任，而是希望把這份責任推給英國政府。英國殖民部的態度是，如果倫敦會議不能就緊密聯盟常設委員會的建議達成協議，英國將鼓勵會議代表尋找其他促進西印度走向更緊密協作的方式，例如建立關稅同盟。統一社會服務的任務比較艱難，然而英國也鼓勵建立某種機構，探索一種改善並擴大英國與加勒比之間相互諮詢與協作的機制。如果緊密聯盟常設委員會的方案失敗了，英國還計劃推動建立一個由特立尼達、向風群島、背風群島組成的較小的聯邦。[13]

  在建立西印度聯邦的過程中，英國遭到拉美各國的激烈反對。這些國家認為西印度群島殖民地的民眾並不喜歡西印度聯邦，而且由於距離遙遠、發展程度不同，聯邦並不切實可行。西印度聯邦不過是英國繼續維持殖民統治的華麗外套，英國實際上並不想給予西印度群島殖民地真正的獨立。當然，拉美各國指責西印度聯邦，其背後的利益訴求也是非常明顯的。首先，英國建立西印度聯邦就否決了某些拉美國家對英屬蓋亞那、英屬宏都拉斯的主權要求；其次，如果聯邦成立了，其經濟體量則會比較大，然而聯邦中人民的生活水平卻相對低下，這就會與拉美國家形成某種競爭關係。[14]

  為了建立西印度聯邦，英國不得不面對各殖民地的反對，不得不面對外界的指責，最後，英國還要向西印度聯邦提供經濟支援。這當然就提出了一個十分有趣的問題：英國為什麼要如此吃力而不討好地組建聯邦？

  原因可能是多方面的。首先也是最重要的原因，英國希望藉此擺脫西印度的負擔。作為西印度的宗主國，西印度的經濟與社會困境與英國相關，英國也必須提供相應的援助。[15]英國並不情願這樣做，但赤裸裸地放棄這些消耗錢財的殖民地而保留那些對英國有經濟利益或戰略價值的殖民地則給世人的印象太壞，它會損害「英國的威望與影響力」。[16]英國於是希望通過成立聯邦讓那些比較富足的殖民地來承擔英國的負擔，這也是為什麼那些貧瘠的殖民地對英國能否提供援助表示擔憂，而富庶的殖民地對成立聯邦總是疑慮重重。其次，英國成立西印度聯邦還有另外一重考慮：通過支持民族主義溫和派，英國可以阻止殖民地向激進方向發展，一旦殖民地有「親共」的傾向，英國政府就會毫不猶豫地強硬對待。這一點可以從英國鎮壓英屬蓋亞那民族主義激進派的行動中得到體現。[17]1953年4月，在英屬蓋亞那的大選中，人民進步黨（People' s Progressive Party）在總數為24席的議會中獲得18席，其領袖賈根（Cheddi Ja gan）擔任政府總理。殖民大臣利特爾頓決定冒險接受這一結果，因為他期望總督通過高明的策略與足夠的耐心把人民進步黨從極端主義陣營中爭取過來，而且人民進步黨一旦承擔政府職責，也有可能改變政治觀點。然而，使利特爾頓失望的是，他發現人民進步黨不願意以英國期待的方式進行統治，其所作所為只是為了推動在英屬蓋亞那的共產主義事業。當然，使利特爾頓不滿的另外一個原因是人民進步黨對英國的輕視，例如他們在新議會的第一次會議中竟然拒絕向英王表示效忠，也不派出代表到牙買加去覲見英國女王。在表達了諸多不滿之後，利特爾頓要求總督剝奪人民進步黨的權力，把這些民族主義的進步人士投入監獄，並中止憲法。[18]此後不久，利特爾頓認為英屬蓋亞那的局勢更加惡化，便決定採取進一步措施。英屬蓋亞那總督支持利特爾頓，他懷疑有一半的警察力量都是不可靠的，要求英國迅速派出一支皇家威爾斯步槍營到英屬蓋亞那，只要軍隊到達，他就宣布實施緊急狀態，並中止憲法。而英國政府不是決定派出一個營，而是兩個營，這讓總督大喜過望。[19]10月9日，英國駐牙買加的部隊抵達英屬蓋亞那，總督宣布英屬蓋亞那處於緊急狀態並中止了憲法。其後不久，英國採取措施鎮壓共產主義運動。英國執行的政策除了要配合美國的反蘇反共戰略外，也與其自身的經濟利益相關。人民進步黨領導下的新蓋亞那政府打算實行國有化，如果執行這一政策，英國在蓋亞那的投資與加拿大在鋁土方面的投資將被沒收，會受到極大損失。[20]面對可能的不利局面，英國出手鎮壓了人民進步黨。

  因此，西印度聯邦既是英國擺脫負擔、轉嫁危機的手段，也是英國控制殖民地政治走向的工具。1958年1月，在英國的積極推動下，西印度聯邦宣告成立。由於牙買加與特立尼達這些影響力較大、富裕程度較高的殖民地疑慮重重，巴貝多的領導人亞當斯（Grantley Adams）出人意料地當選為新聯邦的總理。更讓人驚愕的是，新總理在上台後的第一場新聞發布會上就攻擊自己的政治對手並威脅說要徵收有追溯力的稅賦。如果說成立西印度聯邦的本意在於推動西印度群島殖民地的團結，聯邦的這種開場方式似乎與此目標背道而馳。更讓人憂慮的是，影響力最大的牙買加的領導人沒有成為聯邦的總理，中等程度的巴貝多殖民地是否能領導西印度聯邦？根據長期處理西印度事務的司長羅傑斯的看法，如果西印度最重要的政治領袖、特別是牙買加的首席大臣曼利（N.W.Manley）不積極支持聯邦政府，聯邦的處境將非常糟糕。[21]果然，牙買加開始向聯邦發難。1959年，曼利提出修改聯邦憲法的建議，主要內容包括：照顧牙買加的特殊情況、修改關稅同盟，以人口比例設置聯邦議院。曼利的要求只能使西印度聯邦變成鬆散的聯邦，英國的真正意圖將難以實現。[22]9月28日的聯邦憲政會議沒能解決任何問題，之所以沒有出現最終的攤牌，是因為各方都同意把這些問題交給兩個殖民地政府間的會議加以處理，也就是說，問題被擱置起來。雖然如此，殖民大臣麥克勞德已經感覺到西印度聯邦將會發生解體，「我不希望如此，但它是一種可能性」。[23]麥克勞德認為，即使牙買加的要求得到滿足，它也不可能同意聯邦在稅收與工業方面擴大權力。實際上，一方面，牙買加並非是唯一的反對者，它也有自己的支持力量；另一方面，以特立尼達為首的其他殖民地希望擴大聯邦政府的權力，希望建立一個小型的東加勒比聯邦，排除人口眾多的牙買加。由於各方意見不一，西印度聯邦維持了不到四年就解散了。

  聯邦解散直接的原因當然與西印度聯邦的領導者有關。亞當斯在剛剛上台時就表示要徵收有追溯力的稅種，這是很不明智的，它只能讓其他殖民地擔心聯邦政府權力過大，牙買加就是其中主要代表。牙買加還擔心聯邦政府效率低下，而效率低下的聯邦政府會幹預自己的正常事務。亞當斯個人也缺乏領導能力，西印度聯邦總督曾說，亞當斯在遇到危機時就喜歡回家睡覺。殖民部也同意總督的看法，認為缺乏領導力與政治無效率是西印度聯邦出現困境的最主要原因。[24]

  歷史學者阿什頓提出了「地方特殊主義」的觀點，這成為解釋西印度聯邦失敗的一種權威看法。他認為西印度聯邦中的各個成員先天缺少相互間的信任感，它們在幾個世紀裡互相孤立、互不關心、互相嫉妒，這種情況使它們根本就不適合建立聯邦。[25]其中，牙買加的人口占聯邦的一半還多，特立尼達的人口占聯邦的四分之一，這兩塊相對大型的殖民地經濟發展程度最高，它們擔心其他貧瘠的殖民地會拖累自己。由於英屬蓋亞那與英屬宏都拉斯都不願加入聯邦，剩下的殖民地之間的距離很遠，經濟聯繫也少，例如這些島嶼殖民地之間的互相出口額只占到聯邦總出口額的5%。巴貝多早在1639年就獲得了自治地位，與其他殖民地的政治發展程度非常不同；聖露西亞只是一個加煤站，受法國的影響很明顯；蒙特塞拉特島面積狹小，有濃重的愛爾蘭特色；尼維斯極度貧窮；開曼群島主要靠旅遊與釣龜為生。要把這些形態各異的殖民地建設成統一的聯邦，其難度是可想而知的。

  筆者認為，從根本上講，英國轉嫁負擔的企圖與殖民地的民族主義訴求是不可能協調的，西印度聯邦的解體是富庶殖民地民族利己主義的必然結果。牙買加是西印度聯邦最主要的成員。在二戰後，由於旅遊業的發展，蔗糖與香蕉等農產品的出口，以及特別是鋁土的出口，使經濟上呈現繁榮局面，牙買加的發展很快，不願其他的殖民地拖累自己。牙買加政府認為要維護自身的利益，就必須切斷與西印度聯邦的聯繫，因此向英國政府提出了單獨獨立的要求。如果接受這一要求，西印度聯邦必然面臨嚴峻的挑戰，英國轉嫁負擔的希望將落空，可是英國政府又無法勸服牙買加。在這樣的情況下，英國認識到與其得罪民族主義者，不如順勢而為。殖民大臣麥克勞德認為，既然賽普勒斯與獅子山都可以獨立，牙買加要求在大英國協內部獨立也是難以拒絕的。他向內閣提出建議，承認牙買加的獨立並審查其成為大英國協成員的資格，內閣同意了麥克勞德的主張。[26]特立尼達很快發現，在牙買加獨立後，特立尼達富庶的石油資源將不再由自己獨享，而要由聯邦的成員國共享，於是特立尼達也提出了獨立的要求。

  牙買加與特立尼達獨立後，殖民大臣認為「以任何形式維持當前的西印度聯邦都不再可能」。[27]但不能由此認為英國對聯邦計劃徹底絕望。實際上，在內閣同意麥克勞德關於牙買加獨立方案的同時，內閣已經要求他迅速提交一份建立東加勒比聯邦的計劃。[28]巴貝多等8個殖民地也提出了建立新聯邦的主張。新任殖民大臣莫德林認為英國面臨三種選擇，一是拒絕8個殖民地的要求，二是接受它們的建議，三是提出英國的反建議，成立一個整合程度更高的聯邦（除了名稱，實際上是一個單一制國家）。殖民大臣推薦第三種方案。[29]殖民政策委員會決定支持莫德林的建議並提出兩點意見，其一，由於8個殖民地可能要求更多的經濟援助，財政部與殖民部需要討論相關的經濟議題。其二，盡力勸說美國支持英國的新建議，並使其增加對這些殖民地的經濟支持。[30]

  不過第二個聯邦的命運也不樂觀。1965年2月，殖民大臣格林伍德（Anthony Greenwood）在訪問加勒比海地區後認為新聯邦的前景並不光明，中央政府與地方政府之間的權力劃分是核心矛盾，而英國的財政援助也意向不明。到1965年9月，殖民部已經放棄了建立東加勒比聯邦的計劃，其結果是巴貝多在1966年11月獨立。為了管理其他的小殖民地，英國政府提出「合作州」的概念，每個殖民地都自願與英國結合併成為英國的一個州，英國政府將對其保留防務與外交的權利。各個州在其他方面完全自治，它們甚至可以修改自己的憲法，如果在全民公投中有三分之二的人民支持獨立，這個州就可以實現獨立。殖民部之所以提出這樣的條款，一方面，是為了向國際社會表明英國與殖民地的聯繫完全是自願的，英帝國不是舊式的殖民帝國；另一方面，如果這些殖民地要求獨立，英國也不會加以阻止。[31]1967年2月，英國政府通過了《西印度法案》，授予安地卡、聖克里斯多福-尼維斯-安圭拉、聖露西亞、多米尼加合作州的身份。聖文森特由於政治局勢不穩，兩年之後才成為合作州。

  但合作州帶來的問題在安圭拉危機中暴露出來。1967年5月，只有6000名居民的安圭拉斷絕了與聖克里斯多福和尼維斯的關係，通過公投提出獨立的要求。應聖克里斯多福政府的請求，英國派出一支小型軍隊與警察別動隊到安圭拉恢復秩序。這很快引起國際社會的批評，英國被抨擊，在應該行動的南羅得西亞無所作為，在不該行動的安圭拉卻繼續實行殖民統治。而且，這項行動也花費不菲，到1970年，英國每年在安圭拉的軍事支出達到123萬英鎊。英國被迫承認不可能通過武力方式使安圭拉回到聖克里斯多福的控制之下，最後認可了安圭拉的獨立，1971年又恢復了其英國附屬地的地位。安圭拉危機表明，在自願性的合作州框架中，英國有義務但沒有執行權，合作州有權力但卻沒有義務。於是合作州的形式逐漸退出歷史舞台。1974年格瑞那達獲得獨立，1978年多米尼加實現獨立，1979年聖文森特、聖露西亞實現獨立，1981年安地卡實現獨立，1983年聖克里斯多福和尼維斯實現獨立，19 88年改名為聖克里斯多福及尼維斯。以蒙特塞拉特、開曼、凱科斯為代表的小島則要求繼續維持英國殖民地的地位，英國不得不繼續對這些地區提供經濟補貼。

  如果說英國轉嫁經濟負擔的目標失敗了，那麼英國控制西印度政治走向的戰略也很難成功，處於重重的困難之中。美國政府向英國明確表示，不會允許共產主義者賈根領導的人民進步黨主導英屬蓋亞那的獨立。在西印度地區嚴重依賴美國合作的英國政府不得不盡力配合美國的戰略要求。為了阻止人民進步黨獲得議會多數，英國決定採取比例代表制進行大選，這一選舉制度對人民進步黨很不利，因為人民進步黨的組織程度很好，但投其選票的主要是印度裔人或南亞人。比例代表制將給那些組織程度不高的非洲裔人很大的機會。但即使這樣，人民進步黨還是在1964年12月的議會選舉中贏得45.84%的票數與24個席位，伯納姆（Forbes Burnham）領導的人民全國大會黨贏得40.52%的票數與22個席位，聯合力量黨贏得12.42%的票數與7個席位。賈根邀請伯納姆參加自己的政府但遭到拒絕。在英國的支持下，人民全國大會黨與聯合力量黨組成了聯合政府，英國政府決定在其基礎上推動英屬蓋亞那的獨立。[32]雖然英國政府對伯納姆寄予厚望，但後來的事實證明伯納姆難以滿足英國的期望。伯納姆與聯合力量黨的關係逐漸惡化，英國也開始指責伯納姆缺乏耐心。但英國與伯納姆已經是一條船上的人，英國不得不支持伯納姆把格瑞那達與聖文森特合併到英屬蓋亞那的建議（因為這兩個地方以非洲裔人為主，支持伯納姆建議的可能性大），[33]但結果並不成功。值得注意的是，在英國撤出英屬蓋亞那的最後階段，財政部減慢了英國撤退的步伐。財政部認為，只有在當地民族主義領袖承諾付給公職人員補償與養老金之後，英國才可以允許英屬蓋亞那獨立，否則，其他殖民地將紛紛仿效英屬蓋亞那的做法，如此，公職人員的補償金與養老金最後將落在英國財政部的肩上。[34]

  在西印度地區，英國起初提出的西印度聯邦方案是為了應付內外壓力的權宜之計，在艾德禮政府時期它又變成英國轉嫁負擔的策略，英國政府希望那些面積較大、經濟比較富庶的殖民地能夠承擔英國的負擔與責任，但是奉行利己傾向的殖民地不肯承擔責任，艾德禮政府的企圖於是遭到失敗。保守黨政府除了想要轉嫁責任外，還試圖通過聯邦來控制殖民地的政治走向，雖然保守黨政府也獲得了一定的成就，但是實現相應的戰略目標必然要求付出相應的代價，這些代價最終使英國感到厭倦。與放棄蘇伊士運河以東防務相對應的是，英國在西印度群島殖民地也採取了同樣的措施，英國向美國推卸責任，要求美國承擔更多的援助責任。[35]