二、集權與分權之爭

  恰如張伯倫所指出的，帝國統一工作應在帝國防禦、帝國貿易及帝國組織這三個方面開展，而英國與自治領關於集權與分權的矛盾也是在這三個領域發生的。對於英國來說，是如何鞏固帝國的結構、加強帝國的力量，又兼顧自治領的自治權力和民族主義的問題；對於自治領而言，是如何既不割斷與帝國的聯繫，又要防止自身的自治權利及利益受到削弱，並分享帝國決策權的問題。衝突的結果，是英國統一帝國政策的破產和自治地區權利的進一步擴大。

  由於世界各大國的軍事競賽加強，戰爭的危險時刻存在，因而英國非常希望自治地區能夠幫助它承擔整個帝國的防禦，供給維持英國海軍的費用，並在對帝國軍隊的援助與補給上，承擔明確的責任。[31]然而，這並未得到自治地區的積極響應，主要體現在以下幾個方面。

  第一，英國要求自治領分擔海軍軍費，而自治領卻不願提供費用或援助數目不足，並且要求分享指揮權。為了保護遍及全球的殖民地，英國一直維持著一支當時世界上最龐大的海軍，軍費開支極大，因而非常希望自治地區能夠分擔一些費用。從1887年的殖民地會議開始召開起，英國就向自治地區提出了上述要求，但是自治地區皆不願意對它們沒有控制權的軍事建設提供款項。最後經過討價還價，只有澳大利亞殖民地同意支付一筆軍費，但作為回報，英國必須增加駐紮在澳大利亞附近的海軍數量，以保護「澳大利亞海域上飄浮的商業利益」。[32]10年之後的殖民地會議上，澳大利亞殖民地和紐西蘭雖同意提高所支付的軍費，但卻非常懷疑「所有帝國海軍力量『統一控制'的重要性」。[33]1902年的殖民地會議上，英國海軍部指出，每個英國納稅人每年支付15鎊零1便士軍費，而殖民地中最慷慨的納塔爾和開普只有人均4便士多一點[34]，因而要求各自治殖民地提高所負擔費用，但殖民地反應極為冷淡。1907年，英國又擴建了幾支艦隊，澳大利亞總理迪金提出：「澳大利亞政府應承擔帝國海軍駐澳大利亞艦隊的全部造艦費用，但同時對於此艦隊亦有絕對的管理和指揮權。」[35]毫無疑問，自治領已要求分享對海軍的控制權。最後，雙方達成協定，即自治領出資建立的戰艦平時由自治領控制，戰時則由英國控制。[36]至1911年帝國會議上，儘管英國外交大臣格雷指出戰爭已經迫在眉睫，但各自治領幾乎沒有反應。

  更為引人注目的是，加拿大自始至終拒絕向皇家海軍支付一分錢。加拿大地處有兩大洋作為天然屏障的北美洲，幾乎沒有外敵侵擾之憂，而且南鄰美國這個強國，也可以成為一個保護傘。因此，它沒有必要依賴英國海軍的保護也就不願意分擔海軍費用。對此英國十分氣憤，1902年任英國財政大臣的希克斯.比奇認為：「特別不能容忍的是，加拿大稱自己為一個國家，卻絕對不做任何事來捍衛它的海岸。」[37]但是，英國並不能採取任何行動來讓加拿大服從帝國的利益。在海軍軍費問題上，很明顯，英國已無法採取集權化的行動。

  第二，資深自治領加拿大和澳大利要求建立自身的海軍，這對英國的統一防禦權力構成了極大挑戰。兩個自治領之所以有此要求，原因在於：（1）兩地的民族主義皆希望擁有自己的艦隊，配備著他們自己人，由他們所控制，而且只有在他們同意下才能投入戰爭。（2）擔心如果服從集權化的控制，則他們出資的艦隊有可能被母國用於他們所不贊成的軍事行動。[38]因此，從1909年起，加拿大總理便一再堅持：「加拿大必須有自己的、由加拿大人控制的海軍，這支海軍應儘可能由加拿大人親手締造，並由加拿大人組成。」[39]也正是從這一年起，加拿大和澳大利亞開始建立自己的海軍，至1914年，兩個自治領皆擁有了相當數量的戰艦。自治領的行動讓長期奉行「統一海洋，統一海軍，統一控制」信條的英國海軍部十分憤怒，但是由於自治領的力量已有很大發展，英國只能承認這一既成事實。1911年的帝國會議上，英國的哈爾丹勳爵（Richard Haldane，1st Visc ount Haldane）告訴自治領政府，聯合王國政府「絲毫都不打算」要後者對「來自母國的軍事事務的指令低頭」。[40]

  第三，英國試圖聯合帝國的陸軍力量，並讓自治領對英國承擔明確的軍事責任，但是自治地區更多地是考慮由自己控制武裝力量。英布戰爭期間，各自治政府皆派兵參戰，給英國留下了深刻的印象。戰後，英國政府積極致力於將戰時的合作繼續延續下去。英國的陸軍部建議各殖民地組織、裝備並訓練一支遠征軍以作為帝國後備隊之用。自治領明確拒絕了陸軍部的建議。[41]此外，自治殖民地也不認為它們有在任何戰鬥行動中自動承擔支持英國的責任，正如洛里埃指出的，「我們加拿大所採取的態度是，我們不認為我們有義務參加每一次戰爭。」[42]英國並未就此放棄關於促進帝國內部防禦合作的計劃。1904年，在首相貝爾福（Arthur Balfour）的主持下，終於建立起一個負責整個帝國防禦問題的帝國防禦委員會（Committee of Imperial Defence），簡稱CID。該機構討論的是帝國體系中具有共同目標和利益的問題，因而可以吸收自治地區的代表平等地參與商討，從而促進帝國的合作。CID的首任秘書克拉克爵士（Sir George Clarke）認為殖民地「接受該委員會的決議要比接受陸軍部或海軍部的決議更容易些」[43]。雖然CID自建立之後一直是帝國內部防禦問題的主要討論論壇，但截至一戰前，該機構並未取得實質性的進展。自治領的政治家仍傾向於遠離CID，以防捲入它們不想承擔的軍事義務。

  第四，由於在軍隊部署（特別是海軍部署）上，英國要與自治領協商行動，所以自治領進而要求英國在外交事務上與自己協商，分享權力的傾向更為明顯。原先，英國一直把自己的外交決策交由殖民部通知各自治領的總督，總督再告知自治領政府，自治領在帝國的外交事務上幾乎沒有發言權。現在，鑑於國際危機加劇，英國更加需要自治領的支持，所以英國政府在這一至關重要的領域內做出了讓步。1911年的帝國會議上英國首相阿斯奎思同意，將來對出席各種會議代表的指示以及在可能涉及自治領的協定的簽字方面，應與自治領協商；至於其他國際協定，如果時間和情況許可，也要徵詢它們的意見。[44]

  至此，一戰之前，英國在帝國防禦的傳統領域內未能建立起集權化的機構，並行使對整個帝國在防禦領域問題上的最高權威，其根本原因是英國不能觸動自治制度這塊基石。其結果便是，自治領的分權傾向進一步加劇。

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  出身經濟世家的殖民大臣約瑟夫.張伯倫一直很關心帝國的經濟問題，他確信英國工業的未來在於擁有巨大人口及自然資源的帝國。所以，英國應該放棄傳統的自由貿易政策，通過保護性的關稅把英國和白人移民殖民地聯合在一起，後者的經濟增長潛力在20世紀可能還要超過英國。然後，再用英國和自治地區的聯合力量去開發帝國內巨大的、未發展的部分，從而增加與美、德等後起工業強國競爭的實力，保持英國的工業霸主及大國地位。[45]因而，張伯倫積極倡議在英國與白人殖民地之間建立一個類似於德國的關稅同盟，將外國商品排除在外，從而保護英國的工業和殖民地市場不受外來競爭。

  除了要捍衛英國的工業利益外，張伯倫保護關稅主張的另一個目的，在於他想藉此來統一帝國。他認為，使自治殖民地和英國緊密地聯合在一起的實際紐帶，就是這些地區的商業利益，因為帝國內「最大的共同利益」在於「帝國貿易」。[46]因此，張伯倫的保護關稅主張往往被人們視為帝國聯邦計劃的另一種形式。

  然而，這一主張一出台就受到了來自英國和自治殖民地兩方面的否定。一方面，從19世紀40年代起，英國就是一個自由貿易國家。無論是自由黨還是保守黨都有很強的自由貿易政策的傳統，選民不論正確與否都會擁護自由貿易。另一方面，白人移民殖民地擔心遍及帝國的保護性關稅會侵害它們剛剛贏得不久的經濟自主權。[47]因為如果它們同英國一起加入一個內部的自由貿易體系，則其剛剛起步的工業必定不敵世界上最先進工業國家英國，很可能又淪為英國的初級產品生產地。所以，自治領從19世紀後半期開始便採取保護性的經濟措施來發展它們幼小的工業。加拿大自1878年起就把保護關稅列為他們的「國民政策」之一，對來自英國及外國的進口貨物一律實行高關稅，堅決不買英國自由貿易的帳，以發展自己的工業，因而頗受英國政府的指責。在澳大利亞，主張實行保護性關稅的勢力一直很強，他們試圖通過保護關稅來發展自身工業，從而建立一個「不依賴別人的、自給自足的、獨立的國家」。[48]1901年首屆大選中，主張保護關稅的澳大利亞自由黨上台，巴頓總理於次年通過了保護性的關稅法案。紐西蘭自20世紀以來就把自由放任政策視作不可容忍的準則。因此，英國的主張是與自治領的經濟民族主義不相容的，它們堅決不會同意。

  不過，高築關稅壁壘的自治殖民地卻願意和母國建立互惠關稅制，即雙方相互在某些產品上給予優惠關稅，而不單方面要求自治地區服從母國的集權化安排。自治地區認為，這樣既可以保護它們與母國的經濟聯繫，使雙方均能從中得利，又可以繼續保護自身的工業發展。1897年的殖民地會議上，加拿大率先做出表態，給予英國工業品優惠關稅。1898年，加拿大又把給英國的關稅優惠率提升到25%，1900年再次提升到33%。[49]此外，各自治地區均效法加拿大，表現出想與母國建立相互得利的特惠制體系，從而加強彼此間經濟合作的意願，紐西蘭給予英國工業品降低10%的優惠關稅，並同意可以比照加拿大的先例給予英國的某些產品以優惠。開普和納塔爾則願意給予25%的優惠關稅。澳大利亞也表示出了實行特惠制的意向。[50]與此同時，自治地區也相應地要求英國對它們的商品做出特惠安排。

  面對自治地區的動態，張伯倫等人認為這雖然不是他所倡導的關稅同盟，但仍可以納入考慮。張伯倫表態說：「如果我們因為要忠於經濟學上的迂腐理論及陳規舊俗，那我們將失去由我們的殖民地提供給我們的更緊密聯合的機會。」[51]因此，1903年5月，張伯倫公開發動關稅改革運動，其主要內容有：對外來食品徵稅，以鼓勵從殖民地進口食品；對機械產品徵收10%的關稅，以減少國外產品的競爭力，擴大英國的工業。[52]這一運動實際上全面體現了他的關稅同盟思想。不久，他又退出政府，組建關稅改革同盟，奔走全國各地，大力宣揚其主張。

  張伯倫的舉動在英國引起軒然大波，支持他的人和反對他的人立即分裂成兩派，首相貝爾福採取折中路線，認為雖然不能採取保護性關稅，但為了確保殖民地對英國形成一個開放市場可以做出一些安排，不過不能是有損英國利益的特惠制。[53]這種妥協政策並不能阻止黨內的分裂，年輕的邱吉爾就因反對關稅改革而倒戈投向自由黨。保守黨的混亂狀況給了自由黨可乘之機，他們在1906年大選中獲得一邊倒的勝利。自由黨是堅決奉行自由貿易傳統的，這就決定了關稅改革運動不可能成功。同年，張伯倫因中風退出政壇，也大大削弱了關稅改革同盟的勢力。1909年，這一運動最終失敗。

  國內的反對並不是這一運動遭到挫折的唯一原因，自治地區也一直只能接受特惠制而不願意構建一個帝國共同市場。1906年派去與加拿大政府洽談關稅問題的赫溫斯（W.A.S.Hewins）寫信告知張伯倫，加拿大總理和財政部長都一再強調：「加拿大已經付出了，下一個步驟必須來自英國。」[54]紐西蘭總理塞登也表達了對英國不肯採取特惠制的不滿，認為在英國，「與外國的收益頗小的、不確定的貿易比母國與殖民地之間持續的商業聯繫似乎更受歡迎。」[55]由於英國遲遲不作答覆，不耐煩的自治地區轉向了彼此之間互訂特惠協定，加拿大甚至還在1911年與美國訂立了互惠協定。這對於各自治領經濟上的進一步發展是十分有利的。

  至一戰之前，英國試圖通過關稅在帝國內建立集權化控制終告失敗[56]，自治領在經濟上的獨立又向前邁進了一步。

  為了從組織上加強帝國的統一及凝聚力，英國政府從19世紀80年代起就大力推行集權化的帝國聯邦計劃，以期靠這一行動來增強英國的實力，張伯倫就任殖民大臣後，把建立正式帝國組織的行動推到了頂峰。

  1897年的殖民地會議上，張伯倫提出：「締造一個各殖民地可以派遣全權代表的帝國委員會……他們能夠在所有提交給他們的問題上給予有效和有價值的建議。這應該是可行的。」[57]結果，除了紐西蘭和尚未併入澳大利亞聯邦的塔斯馬尼亞這兩個小殖民地附和英國的建議之外，所有自治地區的首腦皆表示反對。在自治地區的堅持下，會上通過如下決議：「聯合王國與自治殖民地的現存政治關係，總的來說是令人滿意的。」[58]張伯倫寄予厚望的殖民地會議並沒有向集權化的帝國委員會轉換，而只是在會上達成一致意見，即該會議將討論事關大不列顛與自治領共同利益的事。

  英帝國史.第七卷英帝國的衰落第三章英國與自治領1902年，在英王愛德華七世加冕典禮之時，又召開了一屆殖民地會議，張伯倫繼續推行帝國聯邦計劃，主張建立「一個帝國議會——所有涉及到帝國利益的問題都可以提交給它解決」，「這個議會開始時只是一個諮詢機構……但這將是個預備步驟」，以後還要授予它「行政功能以及立法功能」。[59]這樣的計劃基本上暗含著對帝國內已成確定之勢的殖民地自治發展演變過程的否定，正如一個著名的加拿大記者後來說的：「帝國的理想對於過去10年執政的英國政治家而言，就等於一個設在首都的中央集權政府——羅馬人的計劃加以調整以適應20世紀的需要。」[60]因此，各自治地區皆反對這一計劃，以避免它們的自治權力受到削弱。會上只是同意，以後殖民地會議每隔四五年定期召開一次。

  1905年，張伯倫的繼任者利特爾頓繼承了張伯倫的帝國聯邦思想，提出把「殖民地會議」更名為「帝國委員會」，其組成不變。這一建議遭到了以加拿大政府為首的許多自治殖民地的反對。加拿大認為，這不僅是個名稱變化的問題，還涉及到實質性問題。「會議」一詞是指進行非正式討論的非常規集會，它不具備可以束縛自治地區行動的功能或權力；而「委員會」則意味著一種更正式的機構，擁有某些特定的權力，更有可能成為永久性機構，這是對自治殖民地已享有的權力的侵犯。[61]於是，利特爾頓的計劃也被否決。

  這一時期，自治地區的民族主義進一步發展，傾向於與英國結成一種聯盟關係，以便能在帝國事務中發揮更大的作用。隨著1906年主張維護白人殖民地傳統自治權力的自由黨政府在英國上台，英國政府也開始避免建立正式的帝國組織，以防止破壞英國與自治地區的現存關係。在這樣的背景下，英國與自治領達成共識，即不建立任何正式的帝國組織，而致力於彼此間的合作。

  1907年的殖民地會議上，各自治地區被正式冠以標誌地位提高的稱謂——「自治領」，這次會議也改稱「帝國會議」：因為原先的殖民地會議是由殖民部召集、各自治殖民地政府參與的會議，而且是由殖民大臣主持；而帝國會議則是由英國政府和自治領政府代表組成的會議，由英國的首相主持並定期召開。這一變化本身就標誌著自治領地位的提高，也標誌著英國承認帝國組織的基礎是帝國內各自治政府的合作。因此，至1907年帝國會議，舊的集權化帝國聯邦計劃已基本宣告破產，而自治地區的分權主張卻獲得了勝利。正如洛里埃在此次會議上所說：

  有許多人相信帝國內的關係應建立在如下原則上，即年輕的殖民地應僅僅是圍繞著母國運行的單純的衛星國。但是，也有些人持另一種觀點——按照我的預測是完全正確的，即英帝國的正確基礎在於，它應由一群忠於英國王冠的國家組成。[62]

  在1911年的帝國會議上，自治領再次顯示出它們的民族主義。當時的紐西蘭總理沃德爵士（Sir Joseph George Ward）提議，建立一個以帝國防禦議會（Imperial Parliament of Defence）為核心的帝國聯邦，授予該議會「決定戰和、確定聯邦各組成部分應提供給帝國防禦開支的份額、決定影響整個帝國的外交政策、締結國際條約等權力」[63]。沃德的這一建議並非是張伯倫思想的重彈，而是根據圓桌會議派的主張提出的，是希望聯合王國和各自治領按人口比例分配帝國防禦議會中的代表席位，從而使自治領代表能夠進入決策層，「儘管他們在人數上處於少數，但也可以……在戰與和的問題上有一些發言權」[64]。因此，沃德看似集權化的建議實際上存在著明顯的分權目的。但是，這一提議因為其不明確性而遭到了各方反對。

  加拿大認為帝國議會意味著一種集權化的組織形式，因而堅決制止。加拿大的態度得到了其他自治領的支持，南非總理博塔（Louis Botha）在1907年會議上全力支持洛里埃，聲稱「他和我在每件事上都一致」[65]，此次會議也堅決站在了洛里埃一邊。值得注意的是，主持此次會議的英國首相阿斯奎思也反對沃德的主張。他認為：「這些定期會議的主要目的及主導意圖，是我們能夠聚在一起自由討論關係到我們所有人的事。」[66]因此，集權化的組織會損害自治領的感情，會破壞帝國的現狀。當時世界大戰已經迫近，英國非常需要自治領的支持以幫助它渡過一個國際危機，因而決不願意觸怒自治領。在英國和自治領雙方面的反對中，沃德的建議未能實現，這標誌著統一帝國的另一派主張圓桌會議派的失敗。

  至此，集權化帝國組織的各種建議均遭失敗，英國與自治領共同組成了一個以自願合作為基礎的特殊組織。

  綜上所述，從1897年至1914年，英國試圖從防禦、貿易、組織上來建立一個帝國整合體的意願未能實現，其主要原因在於自治地區堅決捍衛自身利益及已取得的自治權，並要求分享帝國事務的決策權。於是，在英國對自治地區的民族主義情緒予以充分尊重，而自治領又自願保持與英國的聯繫的前提下，英國與自治領之間形成了新的微妙平衡。一方面，英帝國在法律上仍是一個整體，自治地區仍處於帝國的框架內；另一方面，自治地區在與英國的衝突中，又一步步取得更大的權力，已接近於完全主權國家。如果沒有新的事件及壓力出現，這種平衡關係也許會維持相當長的一段時間。然而，不久之後，一戰的爆發完全打破了這種平衡。