三、統一與發展：附屬領地的鞏固

  除了自治領與印度外，英帝國還包括面積龐大的附屬領地，其總面積達到200多萬平方英里。附屬領地中又有80%在非洲，分為三個主要的大塊；西非、東非和南部非洲。[73]這些領地的大部分是19世紀末瓜分殖民地浪潮中新近占領的，法律地位上及管理上的多樣性是其顯著特徵。如何實行有效且相對統一的管理是鞏固附屬領地的一個重要問題。從經濟角度來說，貧瘠與落後是這些地區被占領時的基本面貌。因此，如何使這些地區得到發展從而滿足帝國的利益，也成為鞏固英國對附屬領地統治的另一個重要問題。

  英國鞏固附屬領地的首要目標是使之具備比較一致的法律地位。從19世紀初期開始，英國在確認附屬領地的法律地位方面逐漸形成這樣一種趨勢：除少數幾個保留自身統治者及管理體系，但又要服從英國「建議」的保護國之外，其他地區都歸入「直轄殖民地」的名義下。所謂「直轄殖民地」，即主權屬於英王，且沒有自治政府，並由英國的殖民部直接實施行政管理的那一類殖民地。儘管殖民地本身狀況千差萬別，但把「直轄殖民地」的原則加以普遍運用，有助於在附屬領地中形成相對的統一。[74]19世紀末開始的鞏固帝國行動中，英國也遵循著這樣一條路線。

  19世紀後半葉，湯加（Tonga）、汶萊（Brunei）、桑給巴爾等地區先後成為英國的保護國。英國控制的馬來地區被分為兩部分，一塊為海峽殖民地（the Stra its Settlement），包括新加坡（Singapore）、馬六甲（Malacca）等地，屬於「直轄殖民地」；另一塊則在英國人的組織下，於20世紀初開始向聯邦國家發展。1909年，當地建立起聯邦委員會，由四個不同地區的素丹及英國官員組成，他們共同處理關係到整個聯邦的問題，即每年的收入與支出問題。至1914年，馬來聯邦（the Federated Malay States）已成為一個統一的政治單位，為英國的保護國。[75]同年，原屬奧斯曼帝國的埃及正式成為英國的保護國。

  而英國打算歸入「直轄殖民地」之列的，包括直接由英國占領或兼併的殖民地，它們的法吃飯V律地位無可爭議；也包括早期的英國移民建立的殖民地，其主要的政治體制是一種舊的代議制體制，除了英國指定的總督和立法委員會外，還有一個由選舉的成員組成的立法大會[76]；此外，還有存在自身統治機構的保護領。因此，對於早期移民殖民地，英國採取的方式是使它們逐漸與直轄殖民地同化，用各種方式剝奪或限制它們的選舉權。西印度群島（The West Indies）自動放棄了它的代表機構，其他一些地區則相繼被廢除這種機構。20世紀，這一過程仍在繼續，馬爾他（Malta）島於1903年被廢除代表機構。[77]更為典型的是蓋亞那（Guyana），1928年，英國政府取消了蓋亞那的選舉機構，當代史學家雷蒙德.史密斯（Raymond Smith）指出這次憲政改革的結果是：「取消了當選代表的一切大權，把這些權力交給了總督和殖民部；實際上建立了一個完全由國王控制的殖民政府。」[78]這些殖民地完全採用直轄殖民地的法律與機制，實際上等同於「直轄殖民地」。對於保護領，英國頒布了一系列司法法令，使其有權隨時兼併這些地區而無法律上的障礙，因此可以像統治正規的殖民地那樣統治它們。[79]

  至於建立新的「直轄殖民地」體系的工作，則主要在非洲地區進行。由於非洲新占領土地面積廣闊且多為分散的部落，因此英國政府不但希望能在這些地區實行有效管理，還希望能儘可能把相關地區合併成為一個個相對統一的政治實體。

  在西非，19世紀末爭奪非洲領地的急先鋒——皇家尼日公司於1898年終止特許權，其下屬地區即北部奈及利亞地區交由英國政府管理。當時，奈及利亞地區還包括屬外交部管理的東南部的油河保護領及西南部的尼日海岸保護領。[80]嚴格地說，奈及利亞只是一個地理表達，因為英國人傾向於把這些地域相鄰的地區當作一個單位而稱其為奈及利亞。[81]為了能夠保證將來殖民部順利接管上述地區，外交部提議組建一個跨部門的委員會以「討論將來行政管理之安排事宜」[82]。委員會經過調查提出，這一地區管理的最終目標應是「設立一個統治整個地區的總督」。只是，鑑於交通聯繫不便，應在南北奈及利亞分別設立兩個省份，以後再考慮合併的問題。[83]殖民大臣張伯倫接受了這個報告的建議，1900年在原公司領地建立了一個北奈及利亞保護領，而油河保護領則改稱南奈及利亞保護領。1906年，由於現代交通系統的引入，南奈及利亞保護領和尼日海岸保護領合併為南奈及利亞殖民地，從外交部手中轉入殖民部管理。1914年，北奈及利亞保護領因經濟難以自給自足而與南部合併。至此，統一的奈及利亞殖民地形成，完全歸屬殖民部管理，盧加德勳爵（Frederick Lu gard，1st Baron Lugard）成為首任總督。[84]奈及利亞是非洲殖民地中由保護領而同化為直轄殖民地並將許多分散地區合併為統一地區的突出例子。

  奈及利亞的例子並非唯一。原屬保護領的西非的阿散蒂（Ashanti）王國，1900年發動了反英戰爭，戰敗後被英國正式兼併，後來在與其北部領地互通有無的過程中逐漸形成黃金海岸殖民地。[85]

  在東非，英屬東非公司於1893年被終止特權，其領地被移交給了英國政府，形成了烏干達保護領和東非保護領。1905年，這兩個地區先後被外交部移交到殖民部，成為直轄殖民地。[86]之後，東非保護領向肯亞山一帶推進，1920年將周圍地區合併為肯亞殖民地。

  在中非，英屬南非公司於1922年放棄了它的特許權，原公司所屬的北羅得西亞成為歸殖民部管的一個殖民地，而南羅得西亞（Southern Rhodesia）則由公民投票決定其歸屬，要麼併入南非，要麼獲得自治政府。1922年11月，該地以8774票反對，5989票贊成，選擇不加入南非，而要求自治政府。[87]1923年，南羅得西亞正式歸屬英國政府管理。次年，英國政府授予它自治政府，不過它並不具有自治領地位，因為其立法機構受聯合王國控制，在土著事務上還要通過在南非的專員來行使行政權力。因此，南羅得西亞政府仍是「直轄殖民地」的一個變體。北羅得西亞因為移民人口太少，不可能得到一個責任政府，1929年之後它開始實行間接統治制度。[88]

  至此，英國政府以「直轄殖民地」的名義，使附屬領地在法律地位上基本上趨於同一。可以說，「直轄殖民地」是一把大傘，涵蓋了眾多情況各異的附屬殖民地。

  

  「直轄殖民地」雖使廣大附屬殖民地在法律地位上得到同一，但是它本身並不提供具體的政府形式和治理方法。傳統上，英國統治非白人殖民地有兩種方式。一種是英國在印度實行的「直接統治」制度，即由代表英王的總督及一整套由英國人擔任行政職務的官僚體系來實行管理，其特徵是土著種族沒有統治權。另一種是歐洲帝國傳統上實行的對土著地區的鬆散的、間接的控制。英國殖民部要麼根據不同的情況選擇其中一種方式作為統治制度，要麼另創一種全新的統治方式。

  對於太平洋、印度洋上較小的島嶼殖民地，英國派高級專員實行監督，基本不動其社會結構，總體上沿用鬆散的控制方式。[89]而在錫蘭（Ceylon）[90]等較大的殖民地及重要的軍事、貿易基地，則採取印度式的「直接統治」，由總督及各級官員共同組成一個統治集團來管理當地土著。不過，英國對錫蘭等地區的控制程度遠不如對印度的控制。

  但是英國所面臨的主要問題是如何統治新近獲得的非洲殖民地。在東非，類似於印度式統治的「直接統治」得到部分運用。肯亞實行著兩套行政體系。一套是在白人移民居住地區使用的歐洲式的代表機構，1907年建立起行政和立法委員會，給白人團體以更多的發言權。[91]而對於廣大的非洲人，則由英國的地區專員通過土著酋長來行使權力。這些土著酋長根據其教育背景或行政經歷任命，是作為英屬政府的一員在起作用，因此不同於傳統意義上的酋長。

  這些地區之所以實行「直接統治」有其特殊原因。肯亞擁有大量的肥沃空地因而吸引了許多英國及其他國家的移民湧入，是個多元種族國家。早在1903年，白人團體就提出了把肯亞建成「白人國家」的口號[92]，其勢力十分強大，因而排斥非洲人的統治。而且此地地處英國前往印度通道的戰略要點，所以英國必須加強對它的控制。不過，東非的「直接統治」也不完全等同於印度的統治，原因在於英國對當地的控制要松得多。

  而在當時非洲的其他地區，直接統治已不可能大規模推廣。實行直接統治，需要大量費用以支撐英屬官僚機構。當時，英國國內的納稅人是不可能支付這筆款項的，而殖民地又太貧窮，不可能像印度那樣提供英國殖民機構所需的資金。除此之外，當時的英國人正在倡導重建帝國的道德性，雖然印度的專制統治因其特殊性而得到認同，但不少人都認為有色種族應享有一定的自治權利。老牌帝國主義者迪爾克（Charles Dilke）說：「我不認為，在一個有3億6000萬有色人種處於我們統治之下的帝國中……能說我們正在加強帝國結構。」[93]在這種背景下，英國在非洲大部分地區採用了新創立的間接統治制度（the indirect rule）。

  「間接統治」制度是由奈及利亞的殖民官員盧加德勳爵根據歐洲帝國對殖民地鬆散、間接的統治方式加以改進後創立的。他於1901—1906年任北奈及利亞地區總督，1912—1919年任整個奈及利亞的總督。間接統治方法是他在北奈及利亞時首創的。當時，北奈及利亞的土著酋長政權十分強大，其中的富拉尼國家是赤道非洲除了衣索比亞之外最強大的國家，另一個國家博爾諾也是個大國。[94]如果在此處實行英國官員的直接控制的話，不可避免地會遭到當地人的抵抗，正如盧加德指出的：「一旦出現危機，我們沒有一個階層可以依賴並從中得到支持，而且他們的利益又與我們完全不同。」[95]因此，盧加德決定利用當地「天生的統治者」來統治該地區，而英國的官員則巡視各地，對行政管理實行有效的監督[96]；同時，引進教育、醫藥等機構，以促進當地的福利發展。1903年，盧加德的一篇演講突出地表達了他對這一體系的理解：「每一個素丹和埃米爾以及主要的官員均由遍及全國的英國高級專員來任命。高級專員根據歷屆前任的慣例及人民和酋長的意願行事，但是如果他為了更好的理由則可以不管這些。被任命的埃米爾和酋長將按照舊時的方式統治人民並按照高級專員的建議收稅，但是他又必須遵守總督的法律和駐紮官員的意願。」[97]

  盧加德認為，直接統治太嚴厲，會破壞當地土著的參政權；而傳統的對土著地區的鬆散控制又太軟弱，歐洲人手中沒有足夠的權力。他發明的間接統治則兼顧了這兩者，既使非歐洲人能夠積極地參與他們自己的政府，又不損害英國的權威。[98]

  這一體系在北奈及利亞推行得很成功。1912年，盧加德出任整個奈及利亞地區的總督，他把北部的統治形式推廣到了南奈及利亞。隨著1914年兩地合併，整個奈及利亞都開始實行間接統治制度。與此同時，這一體制根據非洲各地不同環境而發展出各種不同類型的變體，被推廣到所有能實行的地區，如烏干達、阿散蒂、巴蘇陀蘭（Basutoland）等。其中，烏干達的間接統治也比較典型，英國殖民當局把該地區的烏干達與布干達兩省各分為20個區，每個區有一名酋長，由國王任命。國王則與土著委員會成員一同治理國家，但最高權威保留在英國代表手中。[99]

  間接統治具有如下特點：其一，間接統治制度致力於保存當地的社會和政治結構。北奈及利亞殖民官員坦普爾（Charles Temple）曾明確指出間接統治的目標在於：「創造一個儘可能與其存在過的環境相似的東西，是一個完全有能力的、慷慨的、開明的埃米爾統治著一個未受外來影響的單位，他必須儘可能地保存他的權威。」[100]當代學者帕登（John Paden）認為，間接統治中的土著統治者角色具有如下特徵：（1）合法性：只要有可能，前殖民時代的王室血統儘可能被沿續；（2）領地司法權：傳統統治者的領地司法權得以維持；（3）土著權威：其功能主要是徵收賦稅，並將其中一個固定份額交給殖民行政機構；（4）司法體系：酋長和他們傳統的司法官員控制著法律的執行；（5）任命官員：土著當局控制著官員的任命。[101]這些特徵突出地說明了間接統治保存著非洲社會傳統的一面。為了完成上述目標，在某些缺乏現存酋長的地區，如東奈及利亞地區，英國致力於發現或創造一些合法的酋長。[102]

  其二，既承認非洲人有權保存自身文化，又排斥受過西方教育的非洲人。間接統治認為，土著社會必須有其傳統統治階層和習俗，以使他們沿著自己的道路演進。按照烏干達殖民官員約翰斯頓爵士（Sir Henry Hamilton Johnston）的話說，是讓土著在「法律與秩序的範圍內」，並考慮到文明的原則「來學會統治他們自己」。[103]所以，這一體制的一個符合邏輯的結論是，受過西方教育的非洲人脫離了非洲文化的根，因而不能代表廣大非洲人的要求。盧加德指出：「英國殖民政策的首要原則是，大量非洲居民的利益不應屈服於一小部分歐洲商業階層或一小部分受過教育的、歐洲化的土著，他們與土著居民完全沒有共通之處，二者利益也是相對立的。」[104]如果把權力交給歐洲化土著，則非洲社會必將陷入混亂，最終會使一小部分歐洲化土著建立起獨裁統治。[105]因此，間接統治制度竭力排斥受過歐洲教育的非洲人進入統治階層。

  英國之所以在非洲推行這種體制，除了節省費用的考慮外，還有其他多種多樣的原因。第一，這是英國統治他們所不熟悉的非洲的權宜之計。英國官員坦普爾爵士曾生動地描述過北奈及利亞地區英國殖民官員對當地生活的無知，他說：「早上他被幾乎與自己的同胞脫離關係的男孩叫醒並進早餐。然後他去工作，也就是說處理筆、墨水和紙，或者，有可能的話是與一些穿歐洲服裝並完全與土著脫離聯繫的特殊階層——土著技師們一起工作。他在中午進餐並返回工作。晚上，他和其他歐洲人一起為健康而鍛鍊。」[106]這種狀況使英國官員必須依靠當地統治者。第二，它是英國殖民當局在人手不足的情況下採取的方法。有個派往非洲的英國官員曾寫道：「在非洲的這個中心地帶，只有我們3個白人，外加20個黑人士兵和50個黑人警察，卻要治理一個居住著50萬裝備良好的野蠻人的地區。」[107]這樣的情況也使英國人必須加強與當地人的合作。第三，毫無疑問，採取這種方式是受文化相對主義的影響。當時英國社會出現了強調非洲文化相對性的思潮，得到很多人的支持。這種思潮認為，非洲社會有其獨特性，沒有必要用歐洲的方式改造它，而應讓其自然地發展。在這種思潮的影響下，保存土著社會、文化和權威形式被英國殖民部多次公開宣稱為主要的政策目標。殖民部的觀點是，非歐洲種族有權不被迫改變他們的種族特性；土著的社會、文化和政治機構有其內在價值，應當形成每個土著社會演進的基礎。[108]而自由黨政策的代言人、著名學者霍布豪斯明確指出：「白人……能用來對付黑人的最佳方式是，任其發展。」[109]盧加德本人也是個文化相對主義者。

  間接統治既可以行使帝國的權威，又可以使這種統治在道德上具有合法性，併兼顧了土著種族利益，形成了一種權力平衡。因此，它被奉為20世紀英國統治土著地區的經典之作。

  1895年，約瑟夫.張伯倫任殖民大臣後，針對英國經濟持續滑坡的局面，曾大力倡導通過政府行為來發展殖民地經濟，最終使殖民地成為英國經濟的有力後盾。但是他的主張未能得到當時英國政府內的大多數人的贊同。原因在於：首先，此時，財政部仍堅持經濟正統思想，政府不願意過多捲入經濟活動；同時要求保持殖民地的收支平衡，量入為出，因此不願意給殖民地經濟發展提供太多的資金。其次，殖民部奉行「總督管理而殖民部監督」的原則，不願在具體事務上過多干涉。他們並不認為他們應承擔經濟管理者的角色，也不認為他們有為整個帝國制定發展戰略的必要性。[110]其三，一戰之前，殖民部按照所統治地區劃分為相應的六個司：自治領、西非和地中海、奈及利亞、東非、西印度以及東方。其官員只負責所轄地區的事務，因而缺乏殖民地發展的全面觀念。[111]所以，張伯倫所倡導的路線在一戰前並未得到充分運用。

  但是，鑑於殖民地的原材料對英國經濟發展相當重要，以及新占領的非洲地區非常貧困的現實，英國必須迫使自己認真對待殖民地發展的問題。只是，殖民部認為，一旦政府在殖民地提供穩定的治理和基礎設施這樣一些發展框架，私人企業就可以在其中發展經濟。由於大多數附屬殖民地缺少鐵路、公路、橋樑、港口、無線電這些基礎設施，因此英國政府主要在殖民地從事上述領域的工作。[112]所以，殖民部的殖民地發展政策走了一條折中路線。一方面，迫於實際需要，在一定程度上採取了張伯倫的主張，即通過英國政府的干涉來促進殖民地發展；另一方面，出於各種限制，又難以採取大幅度的步驟發展殖民地。雖然這種做法有相當大的局限性，但也取得了很可觀的成績。

  第一個成就是在撥給殖民地發展的貸款方面。為了改善西印度的貧困狀況，張伯倫敦促英國政府在1898—1903年間以每年2萬鎊的援助款項來平衡西印度的收支赤字，繼而又在1902—1903年撥款25萬鎊鼓勵當地的水果生產。[113]同時，張伯倫又敦促政府通過了《1899年殖民地貸款法案》，幫助非洲殖民地建設鐵路和灌溉系統。[114]1900年，為了促進北奈及利亞（Northern Nigeria Protectorate）、烏干達及蘇丹的棉花發展，英國政府成立了英國棉花生長協會，財政部每年撥款1萬鎊給協會。1913年，殖民部再次撥給蘇丹300萬鎊貸款以發展棉花生產。[115]同年，殖民大臣哈考特（Lewis Harcourt）在考察了東非之後，認為當地現代化交通的缺乏阻礙了經濟的進一步發展，因此認為「我們應給予保護領一筆貸款，讓他們自己支配」，以促進經濟發展。次年，英國議會通過了《東非保護領貸款法案》，撥款300萬鎊給尼亞薩蘭（Nyasaland）、烏干達及東非保護領（East Africa Protectorate）。[116]不過，這一法案因戰爭爆發而擱淺。

  第二個成就是發展殖民地基礎設施，這方面最為顯著的是西非。奈及利亞北部因為地處內陸，所以建設與港口相連的鐵路以連通內地與沿海地區至關重要。因此，殖民部打算建設一條連貫全國的鐵路。當時，殖民地鐵路一貫由英國的私人公司承擔。但張伯倫等人認為，該鐵路工程巨大、耗資頗費，由私人公司承辦難免會帶來效率不高、收益不確定等後果，故力排眾議，堅決主張由政府主持修建。他以殖民部的名義向英國政府貸款200萬英鎊，首開了殖民部資助鐵路修建的先例。[117]1896年至1911年，奈及利亞終於建成一條從拉各斯港口到落花生產地卡諾的鐵路，全長711英里。至1914年，奈及利亞政府共建成了2000英里鐵路。[118]黃金海岸的發展與奈及利亞十分相似。殖民政府先後建設了兩條大鐵路幹線，至1920年5月有250英里開通，這使得黃金海岸的兩大出口商品——可可、黃金的出口量大為增加。[119]在東非，1895—1901年，英國在烏干達修建了一條從蒙巴薩到維多利亞湖的鐵路。這條鐵路穿過叢林密布、獅子出沒的地區，不但促進了烏干達經濟的發展，也成為英國統治的一個輔助性工具。沒有這條鐵路，英國不可能對烏干達、布干達兩個保護領進行行政管理並將兩地合併為統一的烏干達殖民地。[120]

  第三個成就是發展殖民地的社會福利措施。1899年，在張伯倫的倡議下，熱帶醫藥學校成立。1913年，殖民部又建立了帝國昆蟲學官署。同時，殖民部開始管理新建立的關於殖民地醫藥、昆蟲、衛生和勘察的諮詢委員會。[121]一戰之前，附屬領地中福利事業發展最典型的是馬來聯邦。1906年，長期在此地工作的斯韋特漢姆爵士（Sir Frank Swettenham）指出：「1874年，這個國家還沒有郵政部門，還從未見過一枚郵票。1904年，郵政部門每年都要處理10000000個包裹，簽發價值1250000元的支票，並有275000元的存款，還維持著2000英里的電話線。同年……醫院照顧著46000名院內病人和130000名院外病人，每年要花費50000多鎊，學校里有13000名學者。」[122]其繼任者指出，「在每一個方向上所獲得的巨大進步都是從所未有的。」[123]

  儘管英國政府的措施有限，但與這些殖民地過去的狀況相比，一戰前的發展仍是巨大的。然而，不可否認，大多數殖民地並沒有像上述殖民地那樣取得較大發展，有些甚至還陷入貧困。而且，即使是在上述殖民地中，它們的經濟也多依賴於單一的原材料、農作物出口，還談不上真正意義上的發展，其人均收入仍相當低。截至戰爭爆發，殖民部一直在折中路線的發展戰略上徘徊，這種狀況直到戰後才有所改變。