二、仁慈專制：印度的統治

  英國對印度的統治由來已久，而印度在英帝國中也占有不可替代的重要地位。對於印度，英國的統治方式完全不同於在白人移民殖民地實行的自治制度，而採取的是一種絕對控制的專制統治方式。在倫敦，有專門的印度部和印度事務大臣，他們獨立於殖民部，這充分表明英國對統治印度的重視程度，也表明英國統治印度方式的獨特性。在印度，代表英王的印度總督（又稱副王）及其下屬的1500名高級文官和大約4萬—6萬的英國軍隊，統治著占當時占人類總數1/5的3億多印度人。[39]這種專制統治方式形成於19世紀中期，至19世紀末已成為定製，並成為此時英國制訂鞏固統治印度的政策、方針的基礎。

  印度從17世紀以來，在從事商業貿易的英屬東印度公司不斷滲透與排擠法國勢力的過程中完全被英國占領。18世紀末，東印度公司因為橫徵暴斂而受到英國國內的指責，由此英國政府開始對公司實行監督。19世紀早期，自由貿易的發展使壟斷英印貿易的公司逐漸失去存在的價值，但它仍然是英國統治印度的行政機構。1857年，東印度公司與印度人發生衝突，導致了一場規模宏大的反英兵變。兵變被鎮壓後，英國政府正式取消東印度公司的行政管理權，而實行英國政府對印度的直接控制。

  英國之所以對印度實行專制統治，原因有以下兩個：第一，印度並非白人移民建立的殖民地，而是一個由大量土著組成的地區。19世紀盛行一時的種族主義觀點認為，英國人必須對土著種族實行家長制統治，以保證他們的順利發展。同時，兵變給英國人很大震動，使之對土著充滿不信任感。第二，印度本身的重要性使英國必須加強對它的控制。它不僅是帝國空間結構的一個中心點，也是英國屬下人口最多的殖民地；19世紀末，英國對印度的投資及出口均有大幅度的增長，對印度原材料的需求也較以往更多；除此之外，占有古老而神秘的印度次大陸這一事實本身，就足以構成英國威望的基礎。

  英國對印度的統治可以用「仁慈專制」[40]一詞來形容。說它專制，是因為英國對印度採取的是一種總督統治下的直接控制，是英國在印度的官僚機構對印度人的統治；說它仁慈，則因為這種統治試圖兼顧印度的福利與發展，當然其最終目標仍然是鞏固英國對印度的統治。這種統治方式的理論在19世紀末期寇松（George Curzon）任總督期間（1898—1905年）趨於完善，具體說來，它包括這兩個方面的內容。

  （一）強調並堅持英國對印度實行專制統治的合理性。

  首先，英國人認為只有英國對印度的統治才能確保印度的進步與發展，而這也正是英國對印度統治的合法性所在。19世紀英國的種族主義觀點認為，非白種人要經過許多代人的努力才能達到白種人的文明水平。印度是個人口過剩、愚昧迷信、落後貧困的地區，而英國的家長式統治所做的就是把歐洲文明的精華傳播、灌輸到印度，使印度達到較高的文明水平。寇松直到1917年都堅持認為，白人所發展的較高水平的文明賦予他們「一種進入地球上迷信與野蠻盛行的較黑暗地區的普遍權利」，這是個公認的事實，那些不承認這一原則的人是無足輕重的。[41]由於英國對印度的統治為時長久，因而上述觀點的影響十分久遠。

  其次，認為印度人因為種種歷史原因，沒有民主傳統，因而不適合於英國式的自治代議機構。著名的自由主義學者、旅行家及歷史學家詹姆士.布賴斯（James Bryce）多年來一直從事對印度的研究，他認為只有英國的直接統治才適合印度。他指出，在印度，「沒有其他任何統治形式適合因印度教徒和穆斯林的宗教仇恨而分裂的種族各異、語言不同的廣大人口，而且也沒有一種比村委會更大的自治政府的經驗適合於它，因此這種統治能得到大多數民眾的支持；而只有在印度社會的分裂消失之時，英國的直接統治才會趨於消失，但這種可能性只存在於遙遠的將來」。[42]英國的現行政策應該是維持現狀。

  第三，堅持只有英國人才適合擔任高級行政官員。英國在鎮壓了1857年兵變之後，建立起一整套直接統治體系。作為英王代表的總督，一般任期為5年，他的下面是一個5人的行政會議，這5人全部是英國人。這之下是負責稅收、法律等系統的印度文官，主要從畢業於牛津或劍橋等大學的英國年輕人中徵召。只有在下級的地方行政機構中，才有印度人任職。寇松等人堅信：「英國人擁有思考的習慣和活躍的性格，這是完成統治任務所必需的，所以高級職位只能由英國人壟斷。」[43]

  第四，認為印度的民族主義無關大局。當時，整個帝國範圍內的殖民統治者都存在著一種共識，即認為民族主義者關於殖民地應擁有類似於英國的代表制政府的主張並不具有廣泛代表性，這種民族主義情緒只存在於一些受過西方教育、嚮往西方文明的知識分子心中，而民眾則更傾向於一個管理良好的政府。寇松曾指出，對於廣大民眾而言，「代表制政府和選舉機構什麼也不是……對他們具有吸引力的好的政府，是可以保護他們免遭貪婪的高利貸者和地主之害的政府。當印度政府變得越來越議會化之時，它對於居民中最貧窮的階層也就變得越來越少愛護和仁慈」。[44]因此，既然民族主義者的主張不適合於印度，其代表性團體的存在也就沒有什麼價值了。寇松於1900年曾很堅定地表示，作為民族主義代表的印度國大黨正「蹣跚地走向覆滅」，而他的最大的雄心之一，就是幫助它「無痛苦地壽終正寢」。[45]

  

  （二）認為英國人在維持其對印度的最高權力的同時，必須還要考慮到印度人的利益。英國對印度的統治雖然是征服的結果，但是對於印度這個傳統、文明均比英國還古老的地區，英國人如果不能證明他們的統治具有優越性的話，那麼也很難持久地以一小部分白種人來統治成千上萬的印度人。這種思想在18世紀末、19世紀初就已存在，而且還成為19世紀上半葉英國統治印度的一個主導思想，英國人在印度修建公共設施、發展教育，取得不少成就；1857年兵變之後，雖然英國對印度實行了專制統治的政策，但它仍是英國對印度政策的一個基礎原則。正如寇松所指出的：「如果我們在印度的統治想要持久的話，它必須建立在更堅實的基礎之上。它必須依靠持久的正直和公正的德性。……除非我們能夠說服千百萬印度人：我們將給予他們人與人之間絕對的公正，法律面前的平等，免受暴政、不公及壓迫之苦，否則帝國將不會觸及他們的靈魂並將趨於消亡。」[46]他把這作為他的奮鬥目標並要求確保英國在印行政機構的高效率和公正性，以便讓英國人的行為方式、道德準則的優越性能夠在日常生活中得以體現，從而成為印度人的表率。

  英國人關注印度利益的實質，是指英國在印度的官僚機構以家長制的方式來關注印度人。布賴斯截至1913年仍認為，印度的事例證明，「在嚴格的公正和抑制強者濫用權力的自然傾向的原則上，一個歐洲種族對一個臣服的土著種族的統治，是有可能存在的」[47]。實質上，這仍舊是英國人的種族優越性的體現，它隱含著英國統治能給印度帶來更多好處和公正的意思，從而也就證明了英國在印度統治的合理性。以上兩點考慮，均在當時英國鞏固對印度統治的政策中得以貫徹。

  1898年，主張以積極手段鞏固帝國的寇松出任印度總督，此人精力充沛、充滿自信、果斷敢為，同時又剛愎自用、固執傲慢，無視國內同僚的意見，無視整個帝國出現的民主進程。這種個性使他在統治印度的方式上與南非專員米爾納有很多相似之處，只不過後者的南非政策是違背國內決策者推行自治制度的意圖的，而寇松則是大力貫徹早已成定製並為絕大多數英國人所認可的「仁慈專制」，在其任期內他把這種統治方式推到了頂點。

  與「仁慈專制」的理論相應，寇松鞏固對印度統治的政策也可以分為兩類。第一類是有關印度福利和發展的政策。首先，他主持了大災荒的賑濟工作。1899—1900年，一場特大災荒襲擊了印度西海岸，受災人數達到數百萬之眾。寇松親自負責龐大的賑濟工作。他宣稱，要使人們通過英印政府在這場災荒中的所作所為了解到：「現在世界上沒有一個政府能像我們一樣承擔這樣的責任。」[48]由於他的救濟工作的成功以及從中體現出來的仁慈，使得印度國大黨也對他交口稱譽。[49]其次，寇松還實行了一系列減輕農民的負擔、發展農業的措施。他引進優質長絨棉在印度種植，以增加印度在國際原棉市場上的競爭力，他又推廣人工施肥、鐵梨和改進了的畜牧業技術，並興建灌溉系統、創建農業研究機構。[50]1904年，他籌劃設立合作信貸社以解決農村缺乏資金問題，起了一定作用。此外，1905年，他頒布新的稅制規定，當莊稼收成只有常年一半時，可以暫時對農民免徵稅賦。[51]同時，還規定不經政府同意，負債的農民不得將他們的土地抵押給高利貸者。[52]寇松的農業改革政策是一種有意識地將人口中的大多數與中產階級知識分子分離開來的政策，旨在打擊、削弱民族主義者[53]，但在客觀上對印度的發展有利，因此受到了印度人的歡迎。最後，寇松還大力修建鐵路，多方保護印度的歷史文物。這些改革的力度在英屬印度的歷史上可謂屈指可數。

  凡此種種，都表明寇松作為一個傳統意義上的開明的專制統治者是稱職的，因而直至1904年，印度人仍非常擁戴寇松。

  寇松鞏固對印度統治的第二類政策旨在確保英國對印度的絕對控制權，顯示英國的統治所具有的優越性和高效率。1899年，寇鬆通過了著名的「加爾各答市鎮法令」，將市政府成員從75人減少為50人，減少的25人均為代表印度人利益的人，從而形成英國人占多數的局面。此舉被民族主義者視為有意識地限制地方自治權，國大黨因而舉行了抗議集會。[54]1903年，維多利亞女王的繼承人愛德華七世（Edward VII）加冕，正式成為英國國王和印度皇帝，寇松邀請英王來訪印度。由於英王未能成行，寇松就決定在德里舉行盛大的象徵性朝覲活動。活動的排場搞得極為盛大，光德里一地的慶典就耗資8.4萬英鎊，各省的慶祝活動費用還未算在內。[55]活動的奢華程度遭到了印度民族主義者的批評，國大黨成員戈什（Barindra Ghosh）指出：「當饑荒和災害肆虐一個國家時，你認為英國、法國或美國的政府會膽敢在一個空洞的慶典上靡費如此巨額的錢財嗎？」[56]而寇松1904年的「大學法案」則被視為對整個印度受教育階層的敵視。該法案削減了大學中行政團體的人數，而且把大學合併學院的批准權置於政府的控制之下，同時對依附於大學的學院實行政府監督，這實際上等於剝奪了印度人對教育的控制權。[57]儘管寇松一再宣稱，他所想做的只是「把大學的管理置於有能力的、熟練的和熱心的人手中」[58]，但事與願違，該法案觸動了受過教育的印度人的既得利益，加之寇松一貫堅持不得將印度人招收到高級文官隊伍之中，因此他在印度中產階級中的聲譽日降，抗議之聲四起。

  不過，上述措施並未動搖絕大多數印度民眾對寇松的好感，但他1905年分割孟加拉（Bangladesh）的行動卻使得民怨沸騰。當年10月，寇松認為孟加拉省面積過大，而且該省東西兩部分在經濟、宗教方面存在明顯差異，所以為了提高管理上的效率，有必要一分為二。因此他頒布了分割孟加拉的法令，決定將該省分為東、西兩部分，其中東孟加拉的居民以穆斯林為主，西孟加拉的居民以印度教徒為主。分割孟加拉的真正原因，是因為孟加拉人是印度人中受教育程度最高、民族主義情緒最強烈的一部分，寇松希望這一舉措可以「分裂並由此削弱一個反對我們統治的堅實整體」[59]。印度各界對此反應強烈，認為這是鎮壓孟加拉民族主義的險惡陰謀，旨在分化印度教徒和穆斯林教徒，因此各地抗議活動高漲，到處抵制英貨。國大黨領袖戈卡爾（Gopal Gokhale）指出，分割行動是政府蓄意挑動穆斯林教徒反對印度教徒，該事件清楚地表明「政府的不公正」。[60]所以，分割孟加拉的行動不但成為專制統治達到頂峰的標誌，也促使印度的民族主義運動自1857年兵變之後首次在全國範圍內爆發出來。

  寇松維護英國對印度的專制統治的政策，雖然一點點地激怒了印度民族主義者，但其本質上並不違背英國的指導思想，因此他沒有像米爾納那樣受到國內的指責。截至1905年，寇松因與印度總司令、前南非戰爭的指揮官基欽納發生衝突而辭職時，他仍堅定不移地認為，英國對印度統治的責任在於「留下一點公正、幸福或繁榮，一種男子漢尊嚴或道德尊嚴感，一股愛國熱情的噴發，一點知識啟蒙的曙光，或是一種責任感的勃發」，這就是英國在印度統治的合法理由，也是他為之奮鬥的目標。[61]他認為，由於他的政策，英國對印度的統治比以往任何時候都更鞏固。

  但是，寇松的繼任者明托（Gilbert Elliot Murray Kynynmound，4th Earl of Minto）來到印度時，卻必須面對印度的民族主義。

  人們一般認為，隨著主張用鐵腕手段統治印度的寇松的去職，自由黨的莫利出任印度事務大臣及自由黨的明托成為印度總督，印度的發展出現了一個重要轉折點。也就是說，1905年之前印度是處在專制統治之下，而後卻進入了一個憲政改革時代，莫利與明托針對印度民族主義高漲的狀況，進行了擴大印度人政治參與權的改革，從而使之成為印度逐漸邁向自治的一個起點。實際上，莫利與明托在其任期內實行的一系列政策，無不是遵從著「仁慈專制」的基本準則，其改革也是在專制統治的框架中向著更開明、更仁慈的方向做出一些變動。這可以從他們在印度實行的具體政策中看出來。

  與寇松的政策一樣，明托鞏固對印度統治的政策也分為兩類，分別與「仁慈」「專制」兩條基本原則相對應。第一類是維護英國人對印度的絕對控制權，當時的印度局勢抗議聲四起、恐怖活動橫行，曾有恐怖分子將兩顆炸彈投到明托腳下，但是未能爆炸。[62]針對這種狀況，維持英國統治的首要目的當然是鎮壓恐怖活動者和民族主義者中的極端分子。政府首先明令禁止出版自由和公共集會，1906—1907年，拉合爾地區的《旁遮普人報》（Punjabee）、孟買地區的《自治報》（Hind Swarajya）、古蘭瓦拉地區的《印度報》（India）的業主及編輯均因煽動罪被捕入獄。在加爾各答，光1907—1908年一年，就出現七樁政府起訴報紙的事件。1907年，政府通過了《煽動性集會法案》（Seditious Meetings Act），限制集會自由，為期三年，後來又變成永久性法案。1908年，政府通過一項《新聞法案》（Press Act），對煽動性報導進行限制，兩年之後又出台了一個更為嚴厲的限制性法案。[63]接著，政府又對極端民族主義者的領導人開刀。主張堅決不與英國人妥協的著名民族主義領袖提拉克（Bal Gangadhar Tilak）被捕，被判處六年監禁。另外一些德高望重的民族主義領導人，如拉伊（Lala Lajpat Rai）、都特（Ashwini Kumar Dutta）、米特拉（Krishna Kumar Mitra）等，則未經審判就被驅逐出境。[64]除此之外，政府還鎮壓了1908年孟買地區爆發的大罷工。以上行動，確實讓極端民族主義者的力量受到很大打擊。

  明托所採取的第二類政策，則考慮到印度人的利益與要求，體現出英國統治的公正性，以使這種統治更具合法性。其具體的措施便是1909年實行的改革。

  根據對印度事務的考察，明托與印度事務大臣莫利均認為，隨著印度人中受過教育的人的增長及民族主義情緒的高漲，印度人要求參與政權已是個不可否認的事實。因此，兩人一起推出了《1909年印度立法委員會法案》（Indian Councils Ac ts of 1909），通稱「莫利-明托改革」。該法案經過莫利和明托的大力爭取，終於獲得英國議會批准，得以頒行。此項改革旨在增加印度人在各級立法、行政機構中所占的比例，部分滿足印度人擴大參政權的要求。法案規定，任命兩名印度人為設在倫敦的印度事務委員會委員，任命一名印度人為總督的行政委員會成員，全印立法委員會中的印度議員人數也得到相應提高。也就是說，在原先為白人壟斷的機構中引進了印度人，不過他們不是由民選產生，而是由政府任命。此外，在地方立法委員會中，民選的印度議員比例有了較大幅度的提高，各級立法委員會中的印度議員均有權質疑、討論預算案，但不能擁有動議及頒布法律的權利。[65]

  莫利-明托改革是自英國對印度實行專制統治以來首次允許印度人就任高級官員，這與寇松極度蔑視印度人、不允許後者成為高級官員的態度截然不同，因此該改革被不少人視為專制制度的終結，其推行也曾受到英國國內堅持專制統治的人的激烈反對。但事實並非如此，莫利-明托改革仍然沒有跳出「仁慈專制」的框架，原因有以下兩個。

  第一，這一改革並不是給予印度人真正意義上的自治。英國統治印度的一整套機構仍然原封不動地保留著，只不過多點綴了一些印度議員而已；英國對印度的絕對控制權也未有改變，印度議員雖有議論之權，但卻無法動議、決定、頒布法律，這就使得印度議員在印度事務上並沒有真正的發言權。因此，改革過的印度議會絕不同於英屬自治領的自治機構，它仍只是英國直接統治的機構，印度人的參政權更多是一種名義上的權利。所以，該法案在英國議會進行辯論時，寇松等人對之大加批駁，認為代議制政府根本不適合印度，而莫利卻理直氣壯地說：「如果人們認為，這一段時期的改革將直接或必然導致議會體制在印度的建立，那與我毫無關係。……一個印度代議制體系從來不是我追求的目標。」[66]那麼，這一改革究竟是什麼性質的呢？莫利曾在1908年對明托作過解釋：改革的真正目的不是削弱英國的統治，而是「使政府能夠更好地了解被統治者的需求、利益和情感，另一方面，等機會到來時，給予被統治者更好的理解政府立場的機會，以避免誤傳那些無知而具有惡意的見解」[67]。顯而易見，改革的目的在於體恤民情，以體現英國統治的公正與優越，而這正是「仁慈專制」中兼顧被統治者利益原則的體現。正因為如此，法案才最終被英國人接受。第二，法案在具體實施中照顧到了英國人的種族偏見。明托深知，「我們可能希望相信，一個土著和一個我們自己種族的人同樣有權被任命到最高職位上，但事實上這是不可能的……簡單地說，英國居民是不能容忍的」[68]。因此，在任命一些職位較高的印度人時，他非常謹慎。根據改革法案，將有一名印度人進入總督的行政委員會，這是印度人所能擔任的最高職位了，因此可以說是至關重要的。明托經過挑選，任命了辛哈（Satyendra Prasanno Sinha），理由是「辛哈還比較白」，而其他候選人則「像我的帽子一樣黑」。[69]由此可見，印度議員的參政仍受到種族問題的限制，英國的專制統治遠未突破。

  上述事實說明，明托時代的鞏固政策仍是遵循著傳統的「仁慈專制」的理論。不過，明托時代畢竟與寇松時代不同。寇松完全無視民族主義者，而明托則開始對民族主義者的要求做出反應。由於民族主義者中的溫和派希望能在與英國妥協的基礎上逐漸建立一個帝國內的印度自治領，所以明托在意識到印度民族主義者的力量不可低估後，一方面鎮壓了其中的極端派，另一方面又試圖「集結溫和派」[70]，把有序的、守法的力量集合在政府周圍，以擴大統治基礎。因此，明托政府推出改革方案部分地滿足了溫和民族主義者的要求。所以，從明托時代開始，「仁慈專制」的策略就變為在保持原有框架基礎上，兼顧民族主義者的要求做出若干讓步及變動。這種理論在相當長的時間內是英國鞏固對印度統治的基本原則。

  1910年，哈丁（Charles Hardinge，1st Baron Hardinge of Penshurst）接替明托成為印度總督，他仍然堅持「仁慈專制」的兩條路線。一方面，繼續推進「莫利-明托改革」，合併被分割的東、西孟加拉，發展高等教育；另一方面，他又邀請英王喬治五世（George V）訪問印度，「以確保母國和印度帝國之間更好的理解和更緊密的聯合」[71]，從而顯示英國統治的穩固。

  新的「仁慈專制」的統治，基本上平息了印度的民族主義運動。儘管尚有許多具體問題沒有解決，但一戰前的印度總體上是平靜的。民族主義者中的溫和派領袖戈卡爾的話具有代表性，他認為必須「坦率而忠誠地接受英國的統治」，因為「只有英國的統治能給印度帶來和平和秩序，而這正是印度從組成它的各種不同的元素中緩慢地形成一個民族，並確保它向不同於過去的方向逐步前進的必要條件」[72]。

  第一次世界大戰之前，英國用「仁慈專制」的方式鞏固了對印度的統治。同時，這種統治方式的兩條原則在一戰之後仍長期影響著英國的決策，使得英國人的政策一直徘徊在這一理論的兩個分支之間。