一、自治制度：移民地區的基石

  第二英帝國在某種意義上是以白人移民殖民地享有自治權力為特徵的帝國。這一體制的實質是將英國的憲政機制和民主機制移植到白人殖民地，並使殖民地在很大程度上享有相對的獨立性。這一體制創立於19世紀中期，20世紀初，它再度成為英國鞏固白人移民殖民地的首選制度。原因如下。

  （一）自治制度在長達半個世紀的發展中顯示出很大優越性。自治制度是為解決英國與白人移民殖民地之間衝突而創造出來的統治體制，它不但在19世紀的帝國發展中被證明較好地解決了維護英國權威與尊重白人殖民地權利的矛盾，而且突出地體現了自由主義的原則，因而被英國人廣為推崇。

  早在殖民時代初期，英國就有在白人殖民地建立民選立法機構的傳統，這在邏輯上是因為白人移民並未失去他在國內的公民權，不過這些機構仍受英國控制，在立法上也基本從屬於英國議會。[1]18世紀中期，英國對美洲殖民地的高壓政策致使美國獨立戰爭爆發，北美十三洲脫離英國的控制而宣告獨立，第一帝國瓦解。這一事件在英國國內引發極大震驚，很多人認為英帝國就此終結。它讓有識之士開始思考如何採取新的態度對待殘存的白人殖民地。著名思想家愛德蒙.伯克率先提出了新的帝國觀念，建議給殖民地更多的自由，他說：「帝國是一個共同首腦領導下的眾多國家的聯合體。……從屬國家擁有許多特權是很正常的。」[2]

  隨著英國在拿破崙戰爭後重建第二英帝國，如何協調母國與殖民地的矛盾，就更成為一個尖銳的問題。1837年，加拿大殖民地發生了以總督為一方、以民選議會為另一方的鬥爭，鬥爭的焦點集中在當地議會是否應擁有獨立於英國的徵稅權上——這和北美十三州爆發革命的原因完全一樣。此外，當地還存在著法裔移民反對英裔移民寡頭統治的激烈鬥爭。為了避免類似美國革命的衝突再次發生，同時也為了調和兩個種族的矛盾，英國政府派達勒姆勳爵（Lord Durham，即John Lambton，1st Earl of Durham）前去調查，研究解決方案。政治觀點激進的達勒姆提交了一份具有里程碑性質的報告書，提議率先在加拿大推行「責任政府制」，即在當地建立民選的代議制政體，該政體擁有與英國議會一樣的處理內政的權利，而帝國政府則控制其對外關係、防禦、管理貿易及公共土地。[3]他還認為，只有實行這種制度才能緩解雙方的矛盾，使殖民地不至於像北美十三洲那樣使用武力脫離英帝國。

  這一體制最初在英國招致很多反對意見，人們認為自治政府等同於獨立。加拿大事件如何解決給英國政府很大壓力。而且，隨著英國工業革命的完成，英國的自由貿易思想達到頂峰。盛極一時的曼徹斯特經濟學派（Manchester School）認為維護正式的帝國得不償失，因為「我們與殖民地的貿易額為100萬鎊，而花費的保護費卻高達500萬鎊」[4]。解決的最好辦法是使殖民地自治，從而與英國只保持無形的聯繫。在這樣的背景之下，新斯科舍在加拿大的殖民地中於1848年率先獲得責任制政府。

  「責任政府制」的實行成為英帝國發展史上的一場無聲革命，它確立了白人殖民地的自治權力，使母國與殖民地的衝突在尊重後者權利的基礎上得以解決。不久，這一制度又推廣到加拿大其他殖民地、澳大利亞地區的各個殖民地、紐西蘭以及南非的開普和納塔爾。1867年，英國又將責任政府實行得較充分的加拿大的安大略、魁北克、新斯科舍、英屬哥倫比亞合併為一個統一的加拿大自治領，以增強它們的力量，對抗有北進之勢的美國。從此，加拿大自治領成為英帝國內部第一個享有不完全國家地位的特殊領地。

  事實證明，自治政府因為成功地解決了白人殖民地與母國的權力分配問題，而維繫了帝國的向心力。殖民地既不受母國的過多干涉，又可獲得母國的軍事保護和貿易優惠，因此很願意保留在帝國之中。所以，自治制度並未動搖帝國的最高權威。不但那些小的白人殖民地對英國忠心耿耿，發展最迅速的老牌自治領加拿大也一向以「生為英國臣民，死為英國臣民」作為自己的座右銘[5]，並無脫離英帝國的意圖；而加拿大境內的英、法兩族的衝突也相對緩和，法裔加拿大人非常擁護帝國。自治政府制度因其兩全其美而成為英國19世紀中期自由帝國最具特色的創舉，被英國人奉為圭臬。

  （二）如何在英布戰爭後以最佳方式重建南非，擺脫力量上和道義上的困境，這一極為緊迫的問題使英國人不得不求助於自治政府這劑萬靈藥。

  英布戰爭讓英國耗資巨大、損失慘重，如何處置戰敗的布爾政權也讓英國頗傷腦筋，早在戰爭期間就引起了諸多爭議。南非專員米爾納曾堅決主張要布爾人無條件投降，要「粉碎敵人的軍隊和政治組織」，還要粉碎布爾人的社會結構[6]，以建立起一個英國人占主導地位的南非聯邦。他的這種鐵腕政策在當時得到一部分人的支持。

  但是，隨著戰爭的深入而引發的英國人對帝國道德基礎的重新思考，以及因戰爭而導致的英國在歐洲倍受指責、日益孤立的狀況，迫使英國政府必須尋求一種既能保證獲得霸權、又能體現英帝國傳統的「自由與正義」原則的解決方案。自由黨的福勒（Henry Fowler）1900年時很典型地指出，解決方案必須包括：「女王遍及全南非的霸權的建立……所有白種人關於民事、政治和宗教上的平等權利……確保土著居民能得到公正和人道的對待的條款。」[7]而米爾納的方案則因為過於激烈而被否決。與此同時，英國國內親布爾派力量在坎貝爾-班納曼和勞合.喬治麾下結合。坎貝爾-班納曼明確提出，解決方法應當是效法18世紀末英國政府在加拿大地區善待法裔移民而使後者心甘情願地成為英帝國臣民的先例；給予被征服的布爾人自治權利，使這些新的臣民對英國感恩戴德，從而自願保留在帝國統一體內。[8]

  

  布爾人在嚴重缺乏糧食、馬匹及裝備的情況下頑強作戰，截至1902年春，仍有2萬名布爾人未放下武器。[9]這一事實使英國人明白，布爾人的人心是很難征服的，只有對他們寬宏大量才能使他們消除敵意。於是，要求政府做出妥協以儘快結束戰爭的呼聲日益高漲。在這種情況下，英國政府做出了戰後兼併兩個共和國，但給予布爾人寬厚待遇的決定。得到英國的許諾後，兩個布爾政權同意結束戰爭，在放棄獨立的前提下締約。

  1902年5月31日，英布雙方在德蘭士瓦的弗里尼欣（Vereeniging）締結和約。和約規定布爾人立即停止抵抗，承認英王愛德華七世為他們的君主，交出布爾政權；英國對布爾地區暫時實行軍事管制，以後若條件允許，可以引進自治政府制度。作為安撫條件，英國同意釋放戰俘，不剝奪他們的人身自由及財產；如果兒童的父母提出要求，則學校可以用當地的語言——阿非利卡語[10]來教學，法庭上如有必要也可以使用當地語言，等等。[11]以上條款，與英國18、19世紀對待法裔加拿大人的政策如出一轍。

  不僅如此，戰後不久，張伯倫就訪問了南非。歷時2個月，他走訪29個市鎮，多次發表演講，並與布爾人代表進行會晤。如此辛勞的目的，正如陪伴他出訪的妻子在一封信中所提到的，是「試圖調和那些本該成為朋友的人，並且使他們銘記：一個新時代正在到來」[12]。他們往往受到所到之處的熱烈歡迎，這說明和約的寬大在爭取人心方面確有成效。

  英國政府在以巨大代價贏得這場戰爭後，卻摒棄了米爾納所主張的無條件投降方案，而代之以一個相當寬大的條約，並許諾將來給予他們自治政府。其目的，正是為了爭取頑強不屈的布爾人的人心，重建兩個種族的和諧，以穩定帝國的統治。毫無疑問，形勢的緊迫性使英國人必須重視自治制度的作用，以自治制度作為帝國的一塊重要基石。

  《弗里尼欣和約》之後，米爾納成為南非總督，負責戰後的重建和管理，他把在更堅實的基礎上統一南非，並且永遠保持在帝國統一體內視為使命。為此，他採取了一系列頗有成效的安撫及建設措施。他根據和約遣返布爾戰俘，歸還農場，以恢復糧食生產。1903年，他又主持召開了各南非殖民地之間的鐵路會議，確立修建連通中南非洲的鐵路；不久又設立了殖民地內部委員會，以控制鐵路系統的資金與收入[13]，這促使了幾年之後連接納塔爾殖民地和奧蘭治殖民地之間的鐵路系統的完成。與此同時，他還建立了一個試驗性的全南非關稅同盟，規定廢除所有地區之間的內部關稅，從而形成一個遍及全境的、流暢的貿易體系。[14]開放性的貿易、鐵路運輸體制為南非的政治統一創造了充足的動力。

  但是，米爾納一直主張英國人對南非絕對控制，他的信條十分明確，就是要使英國因素在政治上和文化上均占絕對優勢，為此他採取了許多推行其意圖的舉措，結果不但使布爾人以及帝國的其他自治地區反對他，更使英國政府因其違背安撫布爾人心的準則而否決了他的行動，最終招致失敗，而他的失敗又進一步反證了推行自治制度的必要性。

  首先，米爾納主張採取「自上而下」的方式，由殖民當局強制將納塔爾、開普、德蘭士瓦和奧蘭治自由邦聯合成為一個南非聯邦。他認為，德蘭士瓦和奧蘭治已在英國的控制之下；納塔爾大部分為講英語的人口，會支持這一方案；唯有開普，那裡白人中的絕大多數是布爾人[15]，因此他在戰爭期間就一直要求中止開普的自治憲法，以剝奪當地布爾人的公民權，建立英國人的統治。該舉動不但遭到了布爾人的反對，也遭到了主張維護白人殖民地自治傳統的英國當局的強烈反對。人們普遍認為，英國政府無權取消殖民地自治憲法，如果在開普開這個先例的話，則必然會動搖帝國賴以建立的基礎。因此，連一貫支持米爾納的張伯倫也表示異議，認為此舉不僅會妨礙英布合作，而且有可能招致加拿大和澳大利亞等自治殖民地的反對。張伯倫的擔心不無道理，加拿大、澳大利亞對於開普危機十分關注，擔心如果英國政府取消開普的自治權，則有可能危及它們自身的自治。所以，1902年帝國會議上，加拿大總理洛里埃（Wi lfrid Laurier）和澳大利亞總理巴頓（Edmund Barton）皆反對英國政府有可能做出的任何對自治政府的干涉。[16]自治地區的態度促使張伯倫表態，即英帝國最好不要介入，而把問題「盡可留給一個自治的殖民地政府負責」[17]。在各方面的壓力下，開普憲法最終予以保留，開普議會重新召開。米爾納自上而下建立南非聯邦的計劃宣告破產。

  其次，米爾納在政治上不能推行英國化政策後，又試圖在文化上推行英國教育，對《弗里尼欣和約》所規定的文化權利——可以用阿非利卡語教學，作了嚴格的限制。他要求「任何政府撥款的學校，不僅要教英語，而且要使英語成為除初級班外的所有班級的教學媒介」。為了更好地教授英語，他又從英國、加拿大及澳大利亞招募志願教師來南非教學。此舉遭到了布爾學生及家長的反對，最終失敗。[18]1903年，他又頒布了《教育法案》，把學校里教授布爾語的時間限制為每周5個小時[19]，此舉又遭到布爾人的抗議。為了保護自己的語言權利，當地的布爾新教教會全力發起「基督教全民教育」運動，舉辦教會學校，以對抗政府支持的學校。布爾學生家長熱烈響應，把自己的孩子送進這些教會學校。[20]布爾人的抵抗使米爾納的英國化計劃難以實行，同時也使英國政府感到如果不繼續貫徹《弗里尼欣和約》體現的寬宏大量，將會失掉布爾人的人心。在米爾納於1905年卸任不久，布爾人的文化權利又得到再次確認，學校里又恢復了雙語制（英語和阿非利卡語）教學。

  第三，米爾納在推行強制性聯邦失敗後，雖然意識到授予兩個前布爾共和國自治政府是不可避免的，但他仍打算儘可能從新殖民地的白人手中扣留和約所許諾給予的自治權力：先從英國引進大量移民，從而在此後的十年中使英國移民在人數上壓倒布爾人，然後再組建一個以英國人為主的南非聯邦。他曾告訴財政次長邱吉爾（Winston Churchill），他關於南非的公式十分簡單：「2/5布爾人和3/5英國人——和平、進步和融合。3/5布爾人和2/5英國人——停滯和永遠不和。」[21]但是，大規模移民計劃卻未能如願，因為英國人不願意在工資低廉、條件惡劣的南非金礦內和當地人一塊工作。1904年，為了彌補南非金礦中勞動力的缺乏，米爾納決定引進中國勞工。金礦的利潤雖因勞力的引入而增長了一倍，但勞工們工作環境的嚴酷、居住地區的惡劣以及對他們實行的包括鞭笞在內的虐待，先後被揭露出來。這導致英國輿論大嘩，英國人的良心又受到損傷。人道主義者紛紛指責這種契約勞工為「中國奴隸」，坎貝爾-班納曼領導的自由黨藉機攻擊保守黨政府，使這一事件成為1906年大選中保守黨一敗塗地的一個主要因素。

  第四，米爾納使南非英國化的夢想破滅後，雖然默認了授予德蘭士瓦有限自治政府的權利，但仍試圖儘量延緩這一進程。1905年3月，米爾納和殖民大臣利特爾頓（Alfred Lyttelton）為德蘭士瓦制訂了一部代議制憲法。不過，這還不是真正的自治權利，因為行政機構成員由總督任命，而且不對民選立法機構負責。這部憲法被稱為「利特爾頓憲法」。[22]這之後，米爾納因中國勞工問題而辭職，他的職位由謝爾本勳爵（Lord Selborne，William Palmer，2nd Earl of Selborne）接任。布爾人強烈反對利特爾頓憲法，要求更大的憲政變革。次年，自由黨政府在英國執政。他們認為，必須完全糾正米爾納的路線，恢復爭取布爾人心的政策，因此決定在利特爾頓憲法上再進一步，立即授予兩個前布爾共和國完全的責任制政府。當時已擔任殖民部次長的邱吉爾雄辯指出，「英國在南非的權威是靠兩條腿站立的」，但是過去十年英國在南非的做法是試圖使英國的權威站在一條腿上，即只打算依靠英裔人的支持，「如果英國在南非的統治打算持久的話，則必須得到荷裔人的允諾」。[23]在自由黨政府的授意下，1907年，德蘭士瓦和奧蘭治自由邦先後獲得了自治權利，並建立了以布爾人為主的政府。

  至此，米爾納用積極手段維持英國霸權的意圖完全失敗了。不過，當時南非諸殖民地卻出現了自願聯合的趨勢。此時，開普和納塔爾兩個英屬殖民地發生經濟衰退，1906年納塔爾又發生非洲祖魯人起義，迫使它不得不依靠其他殖民地的力量來鎮壓起義[24]，這促進了聯合。而布爾人中最有影響的政治家博塔（Louis Botha）及史末資（Jan Smuts）等人自1906年起就贊成在兩個前布爾共和國獲得自治權後，組建一個「更大的南非」[25]，並發動了一個促進南非聯合的運動。

  不過，在這個幾乎成定局的問題上，英國當局和布爾人之間還是存在著小的意見分歧，結果英國繼續貫徹妥協政策，再次作了讓步。

  其一，是實行聯邦制還是集權制。英國政府曾考慮到南非應實行聯邦制，以保證英裔人的權利。而布爾人則要求一個統一的南非，「一個至高的民族政權，以表達南非的民族意願」[26]。1908年5月，在史末資的主持下，四個殖民地起草聯盟憲法，通過的憲法草案規定，四個殖民地「以『南非'為名統一成為一個不可分割的聯盟」，原各殖民地均成為南非聯盟（the Union of South Africa）的省份。[27]對此，謝爾本總督並未發表多大異議，其認為無論是聯邦還是聯盟，只要能保證「全體英裔人和全體布爾人均享有法定的投票權」就行了。[28]1909年1月，憲法草案被批准。其二，非洲土著的公民權問題。由於前布爾共和國禁止有色人種擁有公民權，所以英國政府在締結《弗里尼欣和約》時，為了加強與布爾人的合作，而決定把占南非人口大多數的土著人應否擁有公民權的問題留待兩個殖民地獲得自治政府後自行解決。[29]現在，這個問題又被重新提了出來。布爾人堅持不給有色人種公民權，而原開普憲法中卻沒有膚色障礙。為了與布爾人妥協，開普決定將有色人種排除在選民之外。該舉動招致英國下院的激烈批評，但是英國政府除了緊跟已採取的路線外已別無選擇。

  南非問題在妥協的基礎上得到全面解決。1909年12月，布爾政治家發布了一個聲明，宣稱要「增進全南非和各部分人民的統一精神，並且使統一主義成為南非民族發展的新力量」[30]。這當然指的是英布統一，不包含有色人種。1910年5月建立起來的南非聯盟完全體現了這一精神，選舉權對所有白人男子開放，布爾人與英國人擁有平等的語言權力。政府的兩個行政所在地也體現了這種妥協精神：聯盟的行政機構設立在德蘭士瓦的比勒陀利亞，而議會兩院則在開普敦召集。[31]這種妥協精神一直持續到第一次世界大戰結束。因而，英國的自由黨政府一直把他們對南非問題的處理視為鞏固帝國的最大成就。

  自由黨政府通過妥協和讓步的方式維繫了英國對南非的控制，這一結果充分表明，自治制度在類似於南非這樣的地區不得不實行，不實行就會導致種族衝突。而自治制度推行後取得的一定安定效果，就更加使英國人對自治制度無往不勝的效力深信不疑，認為它是解決白人殖民地問題的最佳方式。

  英國政府在將注意力集中到南非的同時，對其他白人殖民地擴大自治權利的要求也予以承認。

  首先，支持澳大利亞諸殖民地組建聯邦政府的要求。澳大利亞在19世紀分為維多利亞（Victoria）、塔斯馬尼亞（Tasmania）、昆士蘭（Queensland）和西澳大利亞（Western Australia）等相互獨立的殖民地，它們先後組建自治政府。19世紀80年代起，各殖民地要求效法加拿大，組建聯邦的呼聲日益高漲。原因有二：一是德國在太平洋地區的擴張活動威脅到各殖民地的安全，而英國政府由於在該地區沒有太多的利益，不願意承擔防禦責任，這使得澳大利亞希望組建統一政府以加強防務。[32]二是因為各地區經濟往來頻繁，這讓它們認識到聯合可以帶來更大的經濟利益，1892年的經濟危機又給了聯邦運動決定性的動力，正如當時一家報紙所指出的：「聯邦雖然不是萬靈藥，但對於我們目前的困境將大有幫助。」[33]在此背景下，澳大利亞各殖民地展開了爭取聯邦的運動。1899年，各殖民地聯合起草的憲法草案在公民投票中得以通過，並提交英國議會批准。長期以來，英國一直都贊成澳大利亞組建聯邦，除了認為這對殖民地自身有好處外，還能帶來管理上的便利。[34]同時，更為重要的是，此刻英國正與布爾人交戰，急需殖民地的支持，故很快就批准了澳大利亞聯邦憲法草案，並於1900年7月由維多利亞女王正式簽署。1901年1月1日，澳大利亞聯邦建立。澳大利亞聯邦的建立遠較後來的南非簡單，英國政府只是在尊重自治傳統的基礎上再進一步而已。英國的政策收到了較好的效果，聯邦的創始人一再強調聯合不等於獨立，只是為了更有效的「與母國統一，以構建這個從未有過的帝國」[35]。

  其次，正式以「自治領」取代白人殖民地的稱謂。加拿大是帝國內的第一個自治領，但1867年使用「自治領」一詞稱呼新建立的統一的加拿大時，並沒有特別的含義。20世紀初，各自治殖民地力量獲得了很大增長。截至19世紀末，按照慣例，英國議會不但不能在自治殖民地不同意的情況下通過任何涉及後者的法案，而且還必須接受後者提出的修改它們不滿的法案的要求，英國議會對自治領地的最高權威僅僅成了不具有實際效力的法律信條了。另外，自治地區雖然無權單獨進行外交活動，但它們有權決定加入或退出與它們自身利益有關的商務條約；也沒有在英國參加的戰爭中扮演積極角色的義務。[36]所有這一切，都使得自治地區更加具有主權國家的色彩，因而它們對「殖民地」這一稱謂所蘊涵的卑下地位十分反感，要求英國承認它們的全新地位。這就促使英國必須考慮重新定義母國與自治殖民地的關係，以維繫自治地區的忠誠。故而，在1907年夏召開的殖民地會議上，英國順應自治地區的要求，正式用「自治領」取代「殖民地」，作為這些地區的官方稱謂，因為前者明顯比後者地位要高。[37]同時，殖民地會議也易名為「帝國會議」。根據這一決議，澳大利亞和紐西蘭繼加拿大之後率先成為自治領；後來，南非聯盟和紐芬蘭也成為自治領。自治領由加拿大這一獨特現象變成了一組地區。而且，這種名稱上的變化實質上標誌著英國正式承認白人自治地區是帝國內享有不完全國家地位的特殊實體。這群特殊實體的存在，是英國將責任制政府繼續推進和擴大的結果，它們也必然會對帝國關係的進一步發展產生影響。

  以上種種表明，儘管自治地區情況各異，但英國政府始終堅持其尊重自治權利的傳統，並在此基礎上於一戰前完善了多軌制帝國的結構。[38]