二、 「達勒姆報告」與加拿大責任制政府的建立
2024-10-09 08:47:54
作者： 錢乘旦
在韋克菲爾德等人不遺餘力地推進殖民政策改革的同時，「曼徹斯特學派」開始登上英國的政治舞台，他們在涉及帝國與殖民地問題上的立場與殖民地改革者集團十分相似。例如，他們同樣抨擊重商主義與「舊殖民制度」，鼓吹自由貿易和自由放任，他們也同樣倡導責任制政府，給殖民地人以自由，認為「個人自由、殖民地自由、國家自由是一個整體的三個部分」[32]。然而，殖民地改革者在對待帝國的根本態度上與曼徹斯特學派劃清了界限：曼徹斯特學派認為英國占有殖民地不僅是一種極大的浪費而且肯定有害；而殖民地改革者則認為，帝國的生存對於大不列顛未來的福祉至關重要，殖民地自由和自治政府與帝國的存在並不矛盾。1838年，莫爾思沃斯在議會下院呼籲對殖民地政府進行改革：
不是希望與我們的殖民地分離，或者是阻止新殖民地的建立，相反，我們要的是：區分出好的與壞的，去掉壞的，但保留好的；不是「解放你們的殖民地」，而是擴大它們，改進它們——即改革殖民地的政府制度。[33]
殖民地改革家們關於改革殖民地政府制度的主張，通過著名的《達勒姆報告》在19世紀英帝國史上留下了自己精彩的一頁。
《達勒姆報告》本是針對加拿大殖民地政治體制的弊端而向自由黨政府提出的建議，但它卻引領著英帝國內移民殖民地政府從代議制向責任制轉變，最終走向自治領的歷史進程。許多歷史學家因此將「達勒姆報告」稱為大英國協的「自由大憲章」[34]。
英屬北美殖民地除了地理上的毗連以外，並不是一個統一體，加拿大歷史學家格萊茲布魯克（Glazebrook）曾這樣描述加拿大當時呈現的尖銳民族矛盾，「它所發生的種種問題能使一個最聰明的政治家傷透腦筋」，其中英裔加拿大人和法裔加拿大人之間的民族問題從一開始就困擾著殖民地和英國政府：「兩種人之間存在著隔閡，他們的希望和幻想各自不同，經常衝突。……他們經常帶著不同程度的感情與邏輯去估量與英國的關係的利弊，但始終沒有一個大家一致同意的結論。在這個問題上，最大的分歧倒不是在英國政府與殖民地人民之間，而是在加拿大人與加拿大人之間。」[35]
1791年由小皮特政府頒布的《加拿大憲法法案》，既是一個加強對帝國北美屬地控制的法案，也是一個試圖協調魁北克省英裔居民和法裔居民之間矛盾的妥協性法案。它規定各省建立代議制政府和自耕農土地占有制度，滿足了英裔居民的要求，但同時允許法裔居民占多數的省保留莊園制度。它重申了天主教會的權利，但同時鼓勵傳播英國的國教。它將魁北克分為英裔居民為主的上加拿大和法裔居民為主的下加拿大，使法裔居民有了當選為議員的可能，但同時對殖民地民選議會的權力作了限制，使殖民地的實權掌握在總督和由國王直接指定的兩個委員會手中。它還規定各省可以自行決定採用何種法律制度；這樣，就使英裔居民和法裔居民的要求都得到了滿足。
後來的歷史證明，1791年的憲法法案確實起到了它的設計者所預期的作用，英屬北美各殖民地（上加拿大、下加拿大、新斯科舍、新不倫瑞克、愛德華王子島）在新的體制下逐步發展起來，法裔加拿大人和英裔加拿大人由不同宗教信仰、不同語言以及不同政治歷史傳統產生的差異與爭端，也得到了某種程度的緩和與化解。
七年戰爭之後才歸屬英帝國的法裔加拿大人，曾經以一種既不反抗也不擁護的冷漠態度接受了英國的統治；在美國獨立戰爭期間，他們同樣保持著冷漠與中立。拿破崙時期，在以英國為首的歐洲國家反法戰爭中，他們並不對法國同胞及法國革命表示同情與支持。而到了1812—1814年的第二次英美戰爭時，他們的立場已有了根本變化。法裔加拿大人把美國「看作是對他的國家的侵略，對站在美國一邊的法國革命的同盟者毫無同胞之情，更不願成為美國的一部分」[36]。 1812年英美戰爭事實上加強了北美殖民地屬的英國屬性，法裔加拿大人第一次和英裔加拿大人一樣在愛國主義和自身利益方面找到了共同點。
然而，1791年憲法法案所制定的，畢竟是18世紀英國北美殖民地的政治制度，當帝國剩下的北美屬地還處於彼此相距遙遠、境內地廣人稀、經濟亟待發展的狀況時，它保證了英國政府對各殖民地的控制，同時也保證了殖民地對母國的忠誠與依賴。但當殖民地本身的經濟、社會與政治發展到一定程度時，帝國的控制和舊的體制便不再令人容忍。法裔居民的權益雖得到某種保護與照顧，但兩個民族之間根深蒂固的分歧與利益衝突，不可能從此消融。從這個意義上說，1791年加拿大憲法法案在保持北美英國屬地政治穩定的同時，已經埋下了幾十年後產生不滿與騷亂的種子。
從19世紀20年代起，英國人大量向北美殖民地移民，雖然有許多人又轉道繼續移往美國，但在上、下加拿大定居下來的人也相當多。移民的湧入直接促進了自由主義思想的傳播，也使殖民地的社會結構發生了變化。
隨著殖民地經濟與社會的發展，加拿大人的政治意識日益甦醒，舊有政治體制下的各種社會矛盾也逐漸激化，在20年代匯成了一股反對特權集團要求政治改革的潮流。進入30年代後，美國式民主的樣板，英國國內議會改革的影響，進一步推動了殖民地改革運動的發展。1837年，上、下加拿大分別發生了起義，從而使英屬北美殖民地的政治改革，以及與之相關聯的帝國與殖民地關係問題，被迅速提上議事日程。
殖民地特權集團是舊政治體制的產物，它指的是一些壟斷殖民地行政權與立法權、控制殖民地公共事務的權勢家族，被稱作「名門望族」（Family Compact）。[37]由於殖民地總督大部分時間都住在英國，殖民地的行政權便落在由英王任命的兩個委員會手中，其成員都是殖民地高級官吏、英國國教上層人士、以及與英國官方有聯繫的大商人、大地主，這些人通常又出自殖民地一些有勢力的家族。
在下加拿大，對殖民地特權集團的不滿，表現為占人口多數的法裔居民反對居於少數地位的英裔集團。英裔集團雖處於統治地位，但民選的議會卻被法裔居民所控制，這樣，下加拿大的政治改革運動便以法裔加拿大人的民族主義形式表現出來。
殖民地政治改革運動內部由於觀點不同又分為激進、溫和兩派。上加拿大改革運動激進派的代表是來自蘇格蘭的移民威廉·麥肯齊（Willianm Mackenzi），他主張仿效美國政治制度，將司法委員會變成投票產生的參議院。溫和派的代表有羅伯特·鮑德溫（Robert Baldwin）等人，主張按照英國模式，建立對議會負責的責任制政府。
下加拿大激進派的領袖人物是路易·帕皮諾（Louis Joseph Papineau），他是下加拿大議會議長，領導著議會對抗政府的鬥爭，他與上加拿大的麥肯齊不謀而合，主張按照美國模式將議會建成擁有財政權的參議院。下加拿大改革派中也有英裔人士，但他們多屬於溫和派，要求建立類似英國的議會制度，擔心激進派的美國傾向會導致美國對加拿大的吞併。
1837年的上、下加拿大起義，很大程度上是由英國明確表示反對殖民地建立自治政府的僵化立場激發出來的，在起義爆發前的十幾年間，英國殖民部對加拿大人的政治改革要求始終拒絕作出讓步，即便是對溫和派的陳情呼籲也置之不理，表現出極不明智的頑固與僵化。這其中最為典型的例子，是上加拿大溫和派領袖羅伯特·鮑德溫父子的境遇。鮑德溫父子從維護帝國團結的立場出發，一直致力於說服英國當局接受責任制政府的主張，1828年老鮑德溫就為此向英國政府寫過信，1836年羅伯特·鮑德溫還專程去英國殖民部，明確提出建立責任制政府以消除激進主義威脅的建議，但所有這些都沒有結果。
事實上，對於殖民地人的政治要求，英國政府決策圈人士抱著一種近乎諱莫如深的排斥態度。當20年代末加拿大問題變得尖銳起來時，在下院輝格黨議員的壓力下，托利黨政府同意成立一個議會特別委員會進行調查，但委員會所提交的報告，卻與政府的意見相左，其中對加拿大議會陳情表示了明顯的同情。此時威靈頓內閣正被英國國內議會改革問題所困擾，對報告既不贊成又不敢拒絕。
1830年輝格黨上台後，採納了委員會報告的意見，實行和解政策，針對殖民地人民各種不滿推行了一些修補性改革措施，例如將關稅徵收權交給上、下加拿大議會，給殖民地立法委員會更多的獨立性等。但面對殖民地人建立責任制政府的要求，輝格黨人卻斷然拒絕，在他們看來，殖民地總督必須絕對接受倫敦的指示，否則殖民地就不再是從屬於、依附於帝國的領土，而是獨立的國家了。[38]即便是像約翰·羅素這樣的知名自由主義政治家，也認為「責任制政府和殖民地與母國的關係不協調」。1837年3月，當下院辯論加拿大問題時，羅素提出一項拒絕殖民地憲政改革要求的議案：
如果加拿大人堅持認為，一個服從於議會的民選立法委員會和一個行政委員會是絕對必須的，那麼，不用多久，他們還會有一個他們自己任命的總督。如果這就是下加拿大議會的提議，那它無異於要求這些殖民地從母國完全獨立。[39]
結果，羅素的議案被下院以壓倒性多數通過。
英國之所以採取強硬僵化的立場，首先，是因為北美殖民地脫離英國帶來的教訓。在英國政界人士中，相當多的人一直認為，正是由於代議制政府削弱了大不列顛對13個美洲殖民地的政治控制，才最終導致了它們的獨立，因此，人們對殖民地任何涉及政治權力的改革要求都極為敏感和反感。
其次，是對日益強大的美國始終心存恐懼。從加拿大人掀起政治改革運動起，英國社會就出現了對加拿大未來前景的預測，1825年，《愛丁堡評論》（Edinburgh Review）載文稱：「任何人都知道，加拿大必定在不遠的將來被合併於美洲共和國。」[40]在英國統治集團中，對加拿大有一天可能被美國吞併的憂慮，成為一個擺脫不掉的噩夢，而加拿大殖民地人對美國政治制度的嚮往，更加劇了帝國政治家的這種恐懼心理。
最後，是英國統治階級所特有的帝國情結。兩百多年的帝國海外移民拓殖與擴張歷史，培育出一大批具有強烈帝國精神的英國人，對他們來說，擁有海外殖民地不僅僅牽涉到帝國的商業利益，它更代表著英國人的榮譽與自信。例如，1828年赫斯基森在下院發言強烈反對放棄加拿大，宣稱「加拿大的意義不是用英鎊、先令、便士來衡量的，它是英國人勇氣的最驕傲的紀念品，是英國人信念的特徵，英國人姓名的榮耀」[41]。赫斯基森的話可以說代表了當時英國政界大多數人的立場。
托利黨和輝格黨對殖民地自由主義運動的態度是有所不同的，但他們都不接受責任制政府，而贊成母國對殖民地的主權。[42]在加拿大起義過去好多年以後，19世紀中期最有影響的自由主義思想家約翰·密爾（John Mill 1806—1873）對英國政府在殖民地已不能為母國牟利時仍「插手殖民地內部管理的壞習慣」嚴加批評：「我們繼續折磨著他們，不是為了我們自己的什麼利益，而是為了殖民者中一部分人或一派人的利益，而這種堅持對殖民地專權的做法……讓我們付出了加拿大叛亂這一代價。英國像一個缺乏教養的兄長，他僅僅為了習慣堅持虐待弟弟們，直到其中的一個用勇敢的反抗警告他停止那樣做，儘管力量懸殊。」[43]
1837年發生的這兩次分別由上、下加拿大激進派領導的武裝起義，組織極差，規模極小，時間極短，幾乎不值一提，說它們是起事而不是起義可能倒更為貼切。
首先行動的是下加拿大，帕皮諾仿效當年反抗英國的美國人，成立了「自由之子社」，進行宣傳鼓動，遭到政府通緝後逃亡美國，因此起義實際上是在群龍無首的情況下進行的，從1837年11月底到12月初，沒有幾天就在英國軍隊的打擊下結束了。起義發生在民族對抗情緒最激烈的蒙特婁周圍地區，儘管法裔加拿大人同情起義者，卻並沒有支持起義。
上加拿大起義甚至不能與下加拿大相比，1837年12月初，麥肯齊和他的幾百名支持者聚集在多倫多郊區，準備乘軍隊派往下加拿大鎮壓起義之機推翻政府。而迅速召集起來的民兵只用了20分鐘就驅散了起義者，麥肯齊也逃往美國。上加拿大起義不僅沒有得到人民的支持，而且遇到公眾輿論的敵意，因為不管是溫和改革派還是普通居民，並沒有打算割斷與英國的聯繫，他們希望的是政治改革而不是訴諸武力[44]，顯然，上、下加拿大的起義根本不具備任何成功的條件，它們能夠起到的只是對英國統治集團的警醒作用。
1837年上、下加拿大爆發的起義本身雖然微不足道，在英國產生的震動卻相當大，英國輿論對在維多利亞女王即位之年發生的殖民地叛亂普遍感到震驚，政治家們仿佛又看到了半個多世紀前在美國出現過的情景。顯然，為了防止悲劇再次發生，對殖民地人的改革要求不能再熟視無睹了。墨爾本（William Lamb，2nd Viscount Melbourne 1779—1848）政府任命自由黨內素有「激進傑克」[45]之稱的達勒姆伯爵為上加拿大和下加拿大總督、高級專員和整個英屬北美各殖民地的大總督，派他前往加拿大進行調查。
達勒姆伯爵本名約翰·喬治·蘭姆頓（John George Lambton 1792—1840），1833年被授予伯爵爵位。他是格雷首相的女婿，著名的激進自由主義者，邊沁功利學派的信徒。在第一次議會改革運動中，達勒姆擔任改革法案起草委員會主席，對議會改革法案的起草起過重要作用。作為議會改革時代最傑出的政治家之一，達勒姆曾被同時代的人認為會成為未來的首相。[46] 1833年他從格雷內閣退出，之後成為國內改革派的非官方領袖，並始終倡導殖民政策的改革。
接受任命後，達勒姆邀請韋克菲爾德和查爾斯·布勒作為自己的顧問，兩人都以呼籲在澳大利亞實行自由主義殖民政策而聞名，韋克菲爾德是系統殖民理論的創立者，布勒則是新南威爾斯愛國者協會的代表和下院罪犯遣送制度調查委員會的成員。
達勒姆於1838年5月抵達加拿大，對起義者採取了安撫寬容政策，除少數幾個流亡美國的起義領袖被禁止回國外，所有的起義者都被免於起訴。同時，達勒姆廣泛聽取上、下加拿大的各種不滿與建議，研究了溫和派領袖羅伯特·鮑德溫關於責任制政府的備忘錄，力圖找到發生騷動與叛亂的源頭和解決問題的根本辦法。
殖民地改革集團原本有一個極好的機會去實踐自己的改革理論與主張，但因達勒姆本人易於激動的個性，使他的任期只持續了五個月。他將八名起義者判決流放英屬百慕達的做法，使國內政敵找到了攻擊他的口實[47]，墨爾本政府不僅不支持他反而也指責他的行動，這使達勒姆處境尷尬，於是憤而辭職。當時的《泰晤士報》曾評論道：「隨波逐流的輝格黨人從攻擊一開始就拋棄了他。」[48]
回到倫敦後，達勒姆立即抱著強烈的使命感，根據對上、下加拿大等殖民地所作的調查，著手撰寫「關於英屬北美事務的報告」（Report on the Affairs of North America），並於1839年2月提交議會，這就是為許多後世人所稱道的《達拉姆報告》。約翰·密爾稱這份報告「開始了殖民政策新時代」，是達勒姆的「勇氣、愛國心和開明的寬宏大度、以及該報告的共同作者——韋克菲爾德和布勒——的才智和實際工作上的機敏的不可磨滅的紀念碑」[49]。
《達勒姆報告》的目的是找出癥結所在，開出治病良方。報告傾注了達勒姆全部的心血，也集中體現了殖民地改革家集團關於帝國殖民政策的基本主張，因此內容十分廣泛，涉及英屬北美殖民地的政治、經濟、司法、財政、文化教育、社會生活以及與母國關係等各個領域。
《達勒姆報告》的根本宗旨，是通過減少帝國政府的權力，來維持殖民地人民與母國的感情聯繫。歸納起來，其中最重要的建議有三項：（1）上、下加拿大實行合併；（2）建立殖民地責任制政府；（3）帝國事務與殖民地地方事務相分離。
達勒姆的建議是建立在對殖民地衝突原因的分析之上的。他在報告中寫道：過去曾認為下加拿大的不和是由議會與行政機構之間的爭吵產生的，但在到達之後卻驚訝地發現，英裔居民和法裔居民之間存在著深刻的民族仇恨，這種仇恨已滲透到社會的每一個方面：
我曾以為會看到政府和人民之間的鬥爭，但我發現的是兩個民族在一個國家內部的戰爭；我看到的不是不同原則之間的鬥爭，而是不同種族之間的鬥爭。[50]
達勒姆認為，法裔加拿大人是利用民主的信條掩蓋他們對所有英國事物的敵意，服務於自己保守的目的；英裔加拿大人雖站在行政當局一邊，卻是真正開明的改革者，試圖推翻陳舊過時的法國習俗，促進商業精神。因此唯一明智的長遠政策是對法裔加拿大人實行同化，不是用強迫壓服手段，而是藉助兩個加拿大的聯合，讓法裔人口被充滿活力的占絕大多數的英裔人口所超過，從而使其逐步「英國化」（Anglicized）。
達勒姆是一個「無限忠於英國制度」的人，他的同化法國人的主張，來源於他對法裔加拿大人的明顯蔑視，和對英國文明與政治制度的強烈自信。他認為法裔加拿大人「沒有文化，沒有歷史」，是保守和守舊的民族。他的預期是：上、下加拿大合併後，英裔人口會很快超過法裔人口，按照人口比例進行議會選舉時，英裔加拿大人就會掌握政府權力，而通過讓法裔加拿大人「處在英國的德政之下」[51]，他們就會自然而然地被和平同化，從而結束民族衝突，促進經濟的發展。
除了下加拿大不同民族間的敵意和紛爭，達勒姆還將整個加拿大在政治上的不滿，歸咎於行政機構與議會之間的永久衝突。他認為這種衝突是由於把代議制和非責任制政府混合在一起造成的，堅定指出，「殖民地的代議制政府肯定是一種嘲諷，是混亂產生的根源」；「任何一個英國政治家都難以想像，代議制和非責任制政府之間能夠有成功的結合」。[52]因為在這種情形下，極少數特權集團作為總督的顧問而掌握行政權，完全不顧人民及其代表的意願。當議會反對政府的政策時，既不能實施它所贊同的綱領，也不能撤換那些遭到反對的總督顧問，便出現了政府與公眾的嚴重對立。因此，為了「帝國的利益」，這種舊的制度「必須完全廢除」。
達勒姆認為，打破這一政治困境的方法，就是把英國憲政中的責任內閣制擴大到殖民地去，在北美各省建立起「責任制政府」：
不削弱而是加強殖民地人民對政府的影響……不擴大帝國當局對殖民地具體事務的干預，我相信，和諧必將得到恢復……這無需改變政府的原則，無需創立新的憲法理論，去完全消除現存的政治混亂，需要的只是始終遵循英國的憲法原則，將它們引入這些大的殖民地。……除了按照那些在大不列顛已被證明完全有效的原則來管理殖民地，我不知道還有其他任何方法，能夠帶來殖民地的和諧。[53]
為此，達勒姆建議，根據英國的憲政原則，殖民地地方事務的管理應當授權給那些能夠獲得議會大多數信任的人，只要他們擁有議會的支持，總督就必須按照他們的意見去指導政府的全部事務，而不管自己個人感情好惡或倫敦上司的意見如何：
殖民地人也許並不總是知道什麼樣的法律是最好的，或者哪些同胞最適合管理他們的事務，但比起那些自身利益遙遠、帝國殖民地的法律是好是壞對他們無關緊要的（殖民官員）來說，他們至少要對殖民地人的權利更有興趣，也更加努力。[54]
建立殖民地責任制政府，意味著給予殖民地以一定的自治權，這樣就引出了帝國與殖民地關係的問題。達勒姆認為，為了避免帝國政府和殖民地責任制政府之間權力的衝突，應當劃分各自的行政管理責任。英國對殖民地事務的控制應限制在少數幾個領域，即政府體制、對外關係、貿易政策以及公共土地管理等四個方面，除此之外的其他內部事務都應由各省的責任制政府自己負責。這樣，通過司法管轄權的劃分，帝國的部分權力實現了向殖民地的移交，帝國與殖民地之間的矛盾得到緩和，殖民地人民建立責任制政府的願望與要求和帝國的統一與團結取得了一致，母國與殖民地的聯繫也就會得到進一步加強和維持：
我的觀察使我確信，在北美殖民地所有英國血統的人口中占支配地位的情感，是對與母國相聯繫的熱衷，這種聯繫不斷由北美各省人民對英國王室和帝國抱有強烈民族感情的全部特徵表現出來。他們珍視母國的各種制度，並不僅僅基於他們從中得到的實際好處，而且基於民族的自豪感；他們支持這些制度，是因為他們習慣於將其看作是民族性的標誌，這使他們與隔壁的共和派鄰居相區別。[55]
《達勒姆報告》得到了英帝國歷史學家的高度評價，認為它引導了加拿大自治政府的建立和加拿大民族的形成。[56]它所提出的各項建議和原則，為後來的大英國協奠定了基礎，因而是帝國歷史上最重要的文件之一。
然而，報告所表現出來的激進帝國主義立場，和當時英國占統治地位的帝國觀念是背道而馳的，因此，它在殖民地「最初贏得的是敵人，而不是朋友」[57]。尤其是關於責任制政府的建議，無論在北美殖民地還是在英國，都立即引起了激烈的爭論。反對的人認為讓殖民地成立責任制政府將產生悲慘的後果，是「把自己和自己的國家推進泥潭」[58]；贊成的人則認為這是一項明智而實際的方針。
在加拿大殖民地，歡迎《達勒姆報告》的是法裔加拿大人和鮑德溫領導的溫和改革派，而一向自認是「效忠派」的加拿大英裔特權集團，則對達勒姆針對特權集團的抨擊和建立責任制政府的主張強烈不滿。
有意思的是，儘管達勒姆伯爵自己宣稱，他只是將英格蘭自己在1688年革命中建立起來的原則運用於海外殖民地[59]，但在英國國內他的這一立場卻很難找到知音。托利黨人明確表示反對，例如威靈頓公爵就公開表示：「地方責任制政府與大不列顛的主權完全不一致、不協調。」[60]
而執政的輝格黨中，不少人也和托利黨人一樣固守著傳統的帝國觀，不能接受責任制政府的建議。在他們看來，在帝國內部建立責任制政府的主張是荒謬的，對殖民地人作出讓步，就意味著殖民地將來與母國脫離，從而使帝國名存實亡。墨爾本首相在委派達勒姆時曾向他明確表示：「那些殖民地最終分離，也可能對母國的利益不會有物質上的損害，但對大不列顛的榮譽顯然將是一個嚴重打擊。」[61]
反對在加拿大建立責任制政府的意見主要集中在兩點上：一是會使總督面對為兩個上司服務的尷尬局面；二是總督將被殖民地人所控制，而英國議會卻無權掌控。1839年，約翰·羅素在議會下院說：
這樣，就可能發生總督同時接到女王的指示和殖民地行政委員會建議的事，而兩者彼此完全不同。如果他遵從來自英國的指示，他的憲法責任就將完全失敗；如果他服從來自行政委員會的建議，那麼他就不再是一個從屬的官員，而是一個獨立的君主。[62]
儘管在議會辯論中也不乏支持殖民地建立責任制政府的意見，但殖民大臣羅素的觀點代表了當時相當多英國人的態度。在此期間，英國王室也持和羅素等人同樣的反對立場，1843年，阿爾伯特親王代表維多利亞女王，在給斯坦利勳爵的信中寫道：「我不認為英國王室會允許加拿大責任制政府的建立，因為那等於是脫離母國的宣言。」[63]
因此，墨爾本政府只接受了《達勒姆報告》中關於合併上、下加拿大成立聯合省的建議，而對改革殖民地政治體制以及殖民地與帝國關係的建議不予採納。據此，一部分研究英帝國史的學者在二戰後對《達勒姆報告》的意義提出了質疑，認為長期以來英國和加拿大史學界對報告的評價名不副實：「責任制政府並不是由達勒姆發明的，說達勒姆報告指引了通往自治領和現代大英國協關係的道路是個錯誤。」其主要論據是：（1）「殖民地政治體制在40年代和50年代的轉變，完全是無計劃的，其結果也與達勒姆所設想的很不同，它涉及到英國政治家們立場的根本轉變」[64]；（2）「報告事實上在當時的英國輿論中並未引起多少注意……英國大臣們的觀點並未受到達勒姆建議的很大影響，他們已經獨立地認識到在加拿大某種形式的聯合是必要的，輝格黨內閣最後作出選擇，更多的是基於羅素的倡導而不是達勒姆的建議」[65]。
客觀地說，這些描述與分析並不違反歷史的真實，但它的結論顯然缺乏說服力，因為，它撇開了大的歷史發展脈絡，過分糾纏於歷史事件的細枝末節。
事實上，重新討論《達勒姆報告》在北美殖民地實現自治政府進程中的作用並沒有什麼實際意義，《達勒姆報告》提出後不到十年，責任制政府的原則在英屬北美殖民地已經得到確立，這充分說明，當時各殖民地建立責任制政府的條件已經成熟。作為殖民地改革家和自由主義殖民政策的倡導者，達勒姆的功績在於：舊的帝國觀認為，只有進行嚴密的控制才能保證殖民地與母國的聯繫，而達勒姆則清楚地看到了歷史的發展趨勢，意識到「自由要比屈從更加能培育出忠誠」[66]，只有給殖民地以某種形式的自治，英國才能繼續統治其北美屬地，帝國才不會重現殖民地與母國脫離的一幕。至於後來加拿大及其他殖民地是否完全按照達勒姆的各項建議，實現了責任制政府和自治，並不應當作為我們評判的主要標準。當英國還沒有邁過告別重商主義、告別舊殖民制度的最後門坎時，當許多政界重要人物都還固守著美國獨立帶來的教訓，認為殖民地自治與帝國的團結統一猶如水火不能相容時，達勒姆從相反的方向指出，自由才是保存帝國聯繫的手段，改革才是維持帝國統一的出路，建立責任制政府恰恰能維護帝國的團結。
在19世紀英國的知名政治家中，達勒姆是最先倡導自由主義殖民政策的人，因此，他是倡導自由主義英帝國政策的先行者。
對於殖民地的自治要求和《達勒姆報告》的建議，英國統治階級集團之所以持反對態度，更多的是出於感情上的牴觸，而非冷靜而理性的思考。19世紀末劍橋大學近代史欽定教授約翰·西利（John Robert Seeley 1834—1895），在他那本可稱為英帝國史開山之作的《英格蘭的擴張》中，曾經著力分析過英國不願對舊的殖民政策進行改革的原因：「只要有可能母國就天然地維持著舊制度，因為去觸碰它是危險的，即使最小的改變也將損害把殖民地連接在一起的紐帶。」[67]
西利所指的是英國人面對北美13個殖民地人民對母國日益不滿時的態度，但我們看到，它與進入19世紀後英國政治家拒絕改革殖民地政策的立場並無不同。早在美國獨立戰爭爆發之際，亞當·斯密就說過：「英國人民對母國與殖民地決裂的恐懼，超過了他們對西班牙無敵艦隊或法國侵襲的恐懼。」[68]半個多世紀過去了，美國獨立的陰影還像噩夢一樣在折磨著他們，傳統的帝國觀念還在束縛著他們，維護帝國的統一，防止殖民地與母國分離，成為英國人心中一個不解的情結，因此，只要殖民地一有風吹草動，他們就會本能地作出激烈反應。
然而，歷史畢竟已經前進到了19世紀，自由主義的政治理念畢竟已經得到廣泛傳播，當英國出於自身利益決心衝破重商主義傳統的最後束縛，舊殖民制度已是日暮途窮時，允許殖民地按照自治原則建立責任制政府，就不再像洪水猛獸那樣讓人害怕和無法接受，而是英國實現自由貿易之後一個順理成章的結果。英國的政治家們一旦發現改革實際上不可避免，而且並不必然導致殖民地的分離，便迅速擺脫舊帝國觀的思維定式，轉變了對責任制政府的立場，殖民政策的改革因此表現出勢如破竹不可阻擋之勢。
事實上，英國統治集團雖然拒絕了達勒姆關於允許殖民地建立責任制政府的建議，卻吸取了當年英國政府實行高壓政策最終導致北美殖民地獨立的教訓，採取一種讓步政策，力圖在不給予責任制政府的條件下最大限度地緩解各種矛盾，以求得到加拿大各派的支持。例如削弱殖民地舊特權集團的政治權力，將殖民地改革派吸收進行政委員會，等等。這種讓步政策說到底就是進行逐步的政治改革，它實際上起到了向責任制政府過渡的作用，同時也使掌管殖民地事務的政治家和總督們，認清了責任制政府只會加強殖民地與帝國間的紐帶這一事實。
在實施上述漸進改革過程中，1839年時任殖民地大臣的約翰·羅素和加拿大成立聯合省後的頭幾任總督都起到了積極的作用。
1840年英國議會通過聯合法案，次年加拿大聯合省成立，原上、下加拿大分別被改稱為西、東加拿大，第一任總督為接替達勒姆職位的西登漢勳爵（Lord Sydenham），他充分利用羅素授予的可改組殖民地行政委員會的權力，逐步削弱引發殖民地社會矛盾的特權集團，讓溫和改革派領袖鮑德溫進入行政委員會。此時加拿大的政黨尚未正式形成，主要政治勢力有英裔保守派、英裔改革派以及法裔改革派，西登漢勳爵憑藉漸進改革策略和他的個人政治能力緩和了與改革派的矛盾，建立了總督與議會之間的良好關係。
接替西登漢勳爵的是巴戈特爵士（Sir Charles Bagot），他面對現實進一步實行改革，將勢力已十分強大的法裔領導人拉方丹（Lafontaine）接納進入政府（行政委員會），這招致加拿大英裔托利黨人（英裔保守派）的不滿，也使國內皮爾內閣的殖民大臣斯坦利勳爵（Stanley，即後來的德比伯爵）十分不滿。但巴戈特對殖民地的現狀已一目了然，他認為：「不管對責任制政府的信條是公開承認還是策略地默認，它事實上已經存在了。」[69]
達勒姆本人在提交報告後不久就病逝了，但他給予殖民地責任制政府的建議卻逐漸獲得人們的認可與支持。1840年，和達勒姆同往加拿大的查爾斯·布勒發表了《責任制政府》一文，這篇論文和達勒姆的報告一樣，成為宣傳和促進殖民地改革的重要文獻。
在北美殖民地，通過幾年政治鬥爭的經驗，加拿大省各政治派別日漸成熟，改革派已不滿足於僅僅參與政權，他們開始強烈要求實現真正的責任內閣，即建立一個得到議會支持、對議會負責的政黨組成的政府，將總督對政府成員的任免權減小到最低程度。
在英國本土，憲政制度也剛剛經歷了重大的變革，現代意義上的政府與政黨制度最終確立，國王徹底喪失了挑選內閣首相的特權，由獲得議會支持的政黨輪流組閣執政已成為政治生活中新的慣例。與此同時，隨著1846年皮爾政府廢除《穀物法》，自由貿易的時代終於到來，多年來維繫著帝國與殖民地聯繫的舊殖民制度也壽終正寢。
所有這些，都促使著英國統治階級集團立場的轉變。1846年保守黨下台，自由黨領袖羅素接替皮爾擔任首相，亨利·格雷被任命為殖民地大臣，此時各種物質的和觀念的阻礙已經基本消失或掃平，英屬北美殖民地實現責任制政府的歷史進程便迅速加快：1848年，新斯科舍和加拿大先後建立責任制政府，幾個沿海殖民地也分別實現了向責任制政府的轉變（愛德華王子島1851年，新不倫瑞克1854年，紐芬蘭1855年），各省的行政委員會變成內閣，司法委員會變成上院，總督成為殖民地名義上的首腦，不再擁有行政權和對行政委員會的任命權，政府也不再由不同黨派聯合組成，而是由獲得議會多數的政黨組成，並和英國政府一樣對議會負責而不是對總督負責。
加拿大學者認為，「事實上殖民地人民幾乎與英國人同時有了責任制政府」[70]，從時間上看的確如此。內閣制與責任制的逐漸形成和王權的衰退，在英國前後經歷了一百多年的時間，而北美殖民地在短短的十幾年裡就完成了這一歷程，這既說明了移民殖民地人民在19世紀中期政治意識與民主意識的覺醒，也顯示了英國式憲政制度的巨大影響和自由主義的勝利。
對於英國君主立憲制與歐洲各國自由主義運動發展之間的關係，英國歷史學家多蘿茜·湯普遜（Dorothy Thompson）曾作過如下評論：「廣義地說，自由主義是給予歐洲各種運動的名稱，這些運動的目標在於使中產階級獲得政治權力。自由主義者通常很想要一種英國那樣的制度，在這種制度下，國王與一個民選的議會共同來統治。」[71]
當政治自由主義的理念在全歐洲日益傳播的同時，英國自身的自由主義運動也在強有力地發展。19世紀中期英國的自由主義存在著不同流派和不同的代表人物，但在給予殖民地人民自由的問題上卻表現出驚人的一致。例如，以鼓吹廢除《穀物法》實現自由貿易而聞名的工業資產階級代表「曼徹斯特學派」（Manchester School），在殖民地問題上的態度歷來十分鮮明，認為「要使個人自由臻於完善，必須有國家自由，另外還得有殖民地自由」。在殖民地與帝國的關係問題上他們走得更遠，甚至主張英國應解除防衛殖民地的責任，讓殖民地與英國完全脫離：「殖民地不能再按照母國的利益來統治，也不應當有一支由母國維持的常駐軍隊。殖民地都在遙遠的地方，只要我們給它們自由，每個殖民地都有它自己遠大的未來，能夠自衛，並逐漸自由發展成為真正的國家。」[72]
自由主義哲學家和社會學家赫伯特·斯賓塞，也從理論和實踐上闡述了宗主國統治殖民地的不正當性與有害性。在發表於1850年的《社會靜力學》中，斯賓塞專辟「政府殖民」一章，對英國與其殖民地的關係作了嚴謹的分析：
一個殖民地就是一個社區，若問國家建立並治理殖民地是否正當，實際上就是問一個社區建立並治理其他的社區是否正當。……幾乎無須指出，一個政府承擔管理一個殖民地的事務，輔之以司法人員、警察、警備部隊等等，若不侵害本國社會是做不到的。任何為這些目的的開支……都意味著對國家職責的違反。[73]
並沒有直接的證據表明，曼徹斯特學派的主張和斯賓塞的結論已成為英國政府制定殖民地政策時的指導性思想，但它們無疑是19世紀40年代—50年代英國社會輿論的一種反映，同時也不可避免地會對當時英國的政治家產生程度不同的影響。
霍布豪斯指出：「毫無疑問，自由主義總的傾向是贊成自治，但是……它必須依靠歷史的具體教導以及政治家的務實眼光去確定如何為自治劃定界限。」[74]因此我們看到，那些對英屬北美實現責任制政府至關重要的人物，無論是自由黨首相羅素還是殖民大臣格雷，都經歷了一個觀點與立場的大轉變。事實上，北美移民殖民地建立責任制政府的過程，在很大程度上正是英國統治階級集團接受自由主義帝國觀的影響，以務實眼光去看待殖民地自治的過程。
在這一過程中，自由黨殖民大臣格雷伯爵（Henry Grey，3rd Earl Grey 1802—1894）和新任加拿大總督額爾金伯爵（James Bruce，8th earl of Elgin 1811—1863）起了非常重要的作用。
亨利·格雷出身著名輝格黨人家庭，父親是1830―1834年任首相的查爾斯·格雷伯爵（Charles Grey 1764—1845）。在父親內閣中擔任殖民部政務次官的經歷，使他成為殖民地事務的專家，他贊成韋克菲爾德關於殖民地土地與移民政策的主張，倡導在整個帝國範圍內廢除奴隸制，支持英國放棄重商主義實行自由貿易，是個立場一貫的自由主義政治家。然而，對於1839年達勒姆關於讓殖民地人民建立責任制政府的建議，他卻曾持堅決的抨擊態度，和羅素等人一樣從感情上不願接受。40年代英國政黨政治和責任制內閣的最終確立，促使他思想觀念發生顯著變化。因此，當1846年進入羅素內閣任殖民大臣時，他便開始以一種務實的態度思考北美移民殖民地的改革要求：既然英國新近形成的政黨政府與王權或整個王國的穩定並不衝突，那麼，女王在自治殖民地的代表為什麼要由一個英國政黨來擔任，而不能也由一個當地的政黨來擔任呢？大不列顛將管理權授予政治上已成熟的殖民地中那些得到民選議會大多數支持的人，而不是那些由英國王室挑選和任命的行政官員，到底會遭受什麼損失呢？[75]
從格雷寫給額爾金的私人信件來看，他也曾經對殖民地建立責任制政府的前景抱有一些懷疑和憂慮。[76]但有一點他顯然十分確定，即給予殖民地自由最終能夠加強帝國的團結，因此，只要殖民地在政治上足夠成熟，就應當允許其建立責任制政府。上任之初，他首先同意在矛盾較少的新斯科舍省建立責任制政府，同時任命一向政治立場激進的額爾金伯爵為加拿大總督，負責加拿大省的政治改革。
除了認為政治上成熟的殖民地有資格實現責任制政府以外，格雷還將化解法裔加拿大人的不滿，以及抵擋美國向加拿大的擴張野心，作為推進加拿大政治改革的重要因素。格雷並不把法裔加拿大人看作是對英國在北美殖民地利益的威脅，或者是對大多數英裔加拿大人福祉的威脅，他認為法裔加拿大人從前表現出的民族主義和分離主義，現在已經得到控制和緩解，今後最好的對策就是讓加拿大人自己去處理這一問題，而給予加拿大人建立自治責任制政府的機會，就是實現這一目的的途徑。
與美國的關係始終是英國政治家關注的問題，1812—1814年美英戰爭之後，美加邊境上就不斷發生小規模衝突，這使格雷對美國的領土擴張欲望保持著高度警惕。他認為一旦兩國發生戰爭，加拿大將經受不住美國的入侵，而如果給予殖民地人責任制政府，培育殖民地人民的民族意識，殖民地人就會奮起戰鬥，這樣就能減少英國用在帝國防務上的開支，減輕英國納稅人的負擔。
由於這三方面的因素，格雷對北美各殖民地採取了既積極又穩妥的方針，因而我們看到，正是在格雷的六年任期內，英國經歷了帝國歷史上最劇烈的殖民政策變革，格雷自己也成為「第一個認識到按照殖民地人的立場，殖民地的利益要壓倒母國利益的英國殖民大臣」[77]。
額爾金伯爵是直接給加拿大帶來責任制政府的人。他從1842年起擔任牙買加殖民地總督，其間曾進行一些改革，試圖改善牙買加在英帝國廢除奴隸制之後衰退的經濟，以及已獲解放的黑人奴隸的受教育狀況。額爾金在政治上是個具有自由主義思想的保守黨人，同時具有很強的帝國意識，主張建立「更大的不列顛」[78]。格雷正是在這一點上與他意氣相投，因此，於1847年委任他為加拿大總督。
額爾金此時面對的加拿大，仍然是北美各殖民地矛盾最為複雜尖銳的地方：不同種族與宗教之間存在著深刻的敵意與紛爭，英國的自由貿易政策給加拿大經濟造成了損失，1837年加拿大起義帶來各種後遺症，等等。額爾金忠實執行格雷的新政策，循序漸進地推進改革。1848年初加拿大舉行議會大選，改革派取得了勝利，額爾金請改革派領袖鮑德溫和拉方丹組織政府。
對額爾金尊重選舉結果的行動，格雷給予了肯定和支持。在給額爾金的回信中，格雷明確表示：「在尊重與否決加拿大人意願之間，沒有中間的道路可走，否決是不切實際的，因為如果我們超越當地的立法機構，就必須準備用武力來維持我們的權威。」[79]由此，加拿大歷史上第一任由議會多數派組成並對議會負責的政府建立了。
為了解決1837年起義的遺留問題，額爾金於1849年簽署了議會制定的「叛亂損失補償議案」 （Rebellion Losses Act），該法案遭到托利黨人的反對，並引發了短暫的「蒙特婁騷亂」，但騷亂並沒有得到英裔和法裔民眾的支持，因而也沒有動搖責任制政府的地位。此後，加拿大英裔和法裔之間的衝突終於漸次平息。
額爾金的另一個貢獻，是使加拿大的經濟發展重點由英帝國轉向欣欣向榮的美國。1854年加拿大與美國達成「貿易互惠條約」，該條約允許美加之間的自由貿易，使加拿大能夠從美國獲得大量原材料和食品，也使加拿大的主要出口產品小麥和木材找到了新的市場，從而大大緩解了因英國廢止殖民地關稅優惠政策給加拿大經濟帶來的不利影響，促進了加拿大的商業、對外貿易以及社會經濟的迅速發展。著名帝國史學家勞埃德（T.Lloyd）指出：「加拿大責任制政府的建立雖然與當初達勒姆設想的有些不同，但在醫治殖民地對母國的不滿方面，卻和達勒姆希望的那樣有效。」[80]
責任制政府的建立，對加拿大政治與社會發展的促進是顯而易見的。殖民地的法裔人和英裔人在這一全新的政府形式中，在英國式憲政制度下，找到了既維護自身利益又消融彼此衝突的合法手段，民族矛盾再沒有演變成為分離主義式的起義或叛亂。責任制政府的實現還直接促進了加拿大民族的形成，從而為20年後英帝國第一個自治領的產生鋪平了道路。正如霍布豪斯所說：「歷史表明，享有責任制政府的法國人和英國人，儘管歷史上存在著一切宗教信仰、語言和社會結構方面的爭端和差異，卻融合成了加拿大這一民族。」[81]
額爾金在加拿大政治改革過程中的表現，證明他是個負責、務實、有遠見的政治家。他對責任制政府在加拿大的實現充滿自豪，儘管有岳父達勒姆的著名報告，但他稱責任內閣式政府為「我的制度」，毫不懷疑自己是加拿大的「責任制政府之父」，額爾金的傳記作者莫里森（John Morison）曾評價他是「不列顛政府在海外的一個理想代表」[82]，應當說這一評價是恰如其分的。
北美各殖民地當時建立的責任制政府，只是初步實現了殖民地的自治，對帝國事務與殖民地內部事務也只是作了大致的劃分，並沒有涉及今後母國與殖民地的關係，但額爾金和許多政治家一樣，希望以良好的意願和相互間的理解，來鞏固殖民地與英國的團結，建立責任制政府基礎上的新型帝國關係。1850年，他在給格雷的信中寫道：
我從來不能理解，我們的憲政制度是如此的靈活、有彈性，特別是在已經停止控制殖民地的貿易時，為什麼我們不能夠提供將殖民地與王國政府結合起來的紐帶呢？這種聯繫紐帶應至少和那些將聯合王國各部分聯結起來的東西一樣持久。……然而，要取得這一制度或殖民政府任何其他制度的成功，有一件事是不可缺少的：你不能再對殖民地說殖民地僅是一種臨時的存在，你必須讓各殖民地相信，不割斷它們同大不列顛的聯繫，它們也可以達到成熟的程度，達到社會和政治發達的程度，這是自由人所組成的社會有權期望的。[83]
額爾金關於殖民地可在帝國內部獲得政治發展的思想，反映了自美洲13個殖民地舉起反叛旗幟以來，由愛德蒙·伯克所倡導的給殖民地自由但以血緣和情感來維繫的主張，同時也與格雷的殖民地政治上成熟之後才能給予責任制政府的基本立場不謀而合。
格雷所謂政治上的成熟，是指殖民地不僅能夠擔負起行政管理和地方防衛的責任，而且有能力承擔殖民地防衛的費用。格雷把自治政府看作是一種特權，而不是一種必須擁有的民主權利。
在格雷看來，殖民地就像是嬰兒，有一個不斷成長發育的過程，只有在殖民地取得自治的能力之後，才應給予其自治的權力。這就解釋了為什麼在英屬北美最先建立起責任制政府的殖民地是新斯科舍[84]，而不是曾為民主權利與自治政府艱苦奮鬥多年的加拿大；也解釋了澳大利亞等殖民地的政治改革沒能與北美殖民地平行，所爭取到的自治權利也相對遜色的原因。