三、其他殖民地的統治機制
2024-10-09 08:47:14
作者： 錢乘旦
1783年美國獨立之後，英國議會先後通過了1784年《印度法》和1791年《加拿大憲法》等法案，加強了總督的權力，確立了英國議會對殖民地的主權。自此以後，通過英國議會立法來確定殖民地的管理機制，成為一種模式。
然而，雖然英國通過擴大總督權力，加強了對殖民地的控制，但是直到拿破崙戰爭後期，英國對於殖民地的控制仍缺乏統一的管理。英國政府沒有專門管理殖民地事務的部門，主管殖民地事務的官員也並非內閣大臣，有關殖民地的幾個重要立法也是由小皮特、鄧達斯、格倫維爾等幾個政治家提出的。到拿破崙戰爭結束時，英國殖民地管理機構——殖民部形成。從此對殖民地的日常管理便由殖民部來運行。
英國殖民地管理機構的形成有一個演變過程。
1782年，美國的獨立已成定局，當時在許多英國人看來，殖民地是英國的一個負擔，有些人甚至主張放棄殖民地。1782年英國議會通過《伯克法案》（Burke's Act，1782），廢除了美洲事務部及商務部，殘餘殖民地的管理權轉到英國內政部，原商務部的工作由樞密院各委員會分擔。[111]1782年到1786年，殖民地事務一度由內政部一小部分職員負責，這就是以內政部次長格雷·埃利奧特爵士（Sr Grey Elliott）為首的「拓殖局」（Plantation Bureau）。1784年3月，樞密院成立新的委員會，其成員有18人，負責有關貿易和殖民方面的一切事務，該委員會由一名國務大臣負責。在殖民地事務方面，該委員會沒有特權，不接受從殖民地來的公文及請願，它本身僅關注商貿、航行、土地授予、拓殖等方面事務，重申樞密院的法令。[112]1786年，該委員會又重組成「樞密院貿易及對外拓殖委員會」，擴大了範圍，包括第一財政大臣，海軍大臣，兩個國務大臣、財政大臣及司庫下院發言人等。這時，首相小皮特通過財政委員會控制經費開支，鄧達斯以及後來的格倫維爾在內政部負責與殖民地通信，將帝國管理的每一個部門都直接置於所謂的「三人執政」的共識管理之下。
與殖民地擴張相比，這個時期英國的大臣們對於海軍基地及商業貨棧更有興趣。儘管在美國獨立戰爭以後，出於種種原因，英帝國的版圖仍然不斷擴大，但是在他們的眼裡，殖民地是導致戰爭的一個主要因素，所以到了1801年，殖民地事務的管理便由內政部轉到戰爭與殖民部。[113]1801年3月17日，霍巴特勳爵（Lord Hobart）被任命為戰爭與殖民地大臣，這一天便成了殖民部的誕生日。[114]有關帝國的控制管理是由多個機構來進行的：印度管理委員會（由鄧達斯主持）負責印度殖民地的有關事務，貿易與拓殖委員會（Committee Council for Trade and Plantation）（由詹金斯主持）負責殖民地與愛爾蘭問題，商務部則集中精力處理英國國內經濟問題。
法國大革命和拿破崙戰爭期間，英國從法國、荷蘭、西班牙等國手中奪取了許多殖民地，這些殖民地情況不盡相同，英國對殖民地事務管理變得複雜起來。1815年之後，戰爭與殖民部演變成19世紀殖民部的核心。自此以後，殖民地事務便開始由殖民部內閣大臣負責，殖民部大臣也成為英國內閣成員。
在英國的殖民地中，印度因1784年的《印度法》，已建立起一個完備的殖民政府體系，由英國議會委派總督，東印度公司委派官員來進行管理。而英屬北美殖民地，包括上、下加拿大，新不倫瑞克、新斯科舍等，都已建立了代議制政府，由總督委派的立法委員會和民選的議會組成，其中總督的權力很大，議會的權力則很弱小。殖民地或多或少都分擔一部分行政管理費用，但殖民地駐軍的費用仍由英國負擔，其中布雷頓角是唯一例外，由於這裡人口稀少，它僅由一名總督和一個人數很少的官員委員會統治，這種局面一直維持到1820年這裡和新斯科舍合併。在加拿大殖民地制定帝國憲法是不必要的，新的帝國體制並非是在這裡創立的。[115]同時，英國也開始實行「小殖民地」政策，對殖民地實行分而治之，當殖民地人口到達一定規模時，英國就會從中分出一個新的殖民地。這個政策在加拿大、澳大利亞殖民地體現得非常充分。
美國的教訓使英國政府在殖民地問題上十分謹慎，政府吸取教訓，儘可能避免敏感的殖民地受到刺激。帝國理論經過調整，更適合於殖民地的統治實踐。
18世紀初，英屬加勒比殖民地的總人口是14.5萬人，其中3/4是黑人奴隸，但是到1815年這個數目已經達到87.7萬人。[116]在西印度群島及其他地區，原有的英國殖民地仍實行代議制政府，對新占領的地區顯然不能用這個辦法，因為這些殖民地都是由其他歐洲國家開墾的，這裡的居民有他們自己的語言、傳統、宗教、法律，他們並不習慣民選制議會。[117]在這些新征服的殖民地中，總督是殖民地的最高首腦，對英國議會負責，總督、法官及其他一些文官的薪水由帝國政府支付，這樣就可避免以前美洲殖民地所出現的那種情況，即總督及文官因為薪俸問題而受到殖民地議會的控制。1787年，德魯里·奧特里（Drury Ottley）被任命為聖文森特（St.Vincent）的大法官，恰巧英國政府沒有撥給他薪水，他多次向國務大臣雪梨勳爵求助未果，失望之餘，他向聖文森特殖民地議會解釋了自己的處境，該議會一致同意從當地的地方收入中支付他的薪水。但這個方案未被雪梨接受，雪梨通知奧特利說：「無論如何，殖民地大法官依靠當地議會的支持是不合適的」[118]，於是，殖民地議會的決議隨之撤銷。英國政府這樣做，實際上是為了避免第一英帝國時期，殖民地總督及文官受制於殖民地議會的局面，從而加強了殖民地總督的地位，進而加強對殖民地的控制。
殖民地行政官員應盡心盡職，這不僅是要防備殖民地的地方野心，而且還要反對專制行為。在布雷頓角殖民地，總督威廉·麥卡米克（William Macarmick）與議會的秘書、登記官亞伯拉罕·蓋勒（Abraham Guyler）時常爭吵，因而蓋勒時常受到總督的脅迫。於是蓋勒向英國樞密院提出申訴，樞密院所屬的殖民地請願委員會接到這個案子，嚴厲譴責了總督麥卡米克的行為，稱其「不可原諒」。[119]這件事表明，帝國政府須時時控制自己的官員，不允許他們任意干涉地方官員。
通過1763—1815年的持續不斷的殖民征服，英帝國統治下不僅有法裔、西班牙裔、荷蘭裔等歐洲人，也有印度人、非洲人、斯里蘭卡人等土著人。第一英帝國時期舊的代議制顯然不適合這些新征服的地區，帝國局勢的發展需要英國當局在不同的條件下針對不同的地區、不同的情況，建立一套嚴密而又公平的殖民地政府體制。在這種體制下，總督必須有廣泛的甚至不受限制的權力，同時受英國嚴格的控制，以防止他們的濫用職權，並使「人道主義」的帝國託管理論儘可能實現。[120]這樣在拿破崙戰爭期間所征服的殖民地所建立的殖民政府，大都是王室直屬殖民地。這種類型殖民地沒有特定模式，但有兩個顯著的特徵：（1）政府的權力集中在總督及委員會手中；（2）體制有靈活性，既可以引入立法會等代議制政府的因素，擴大殖民地政府的社會基礎；又可以恢復舊的機制，給行政長官至高無上的權力。[121]由於這種靈活性，王室直屬殖民地成了英國設置殖民地的方式，在這些地方，殖民地可根據其發展情況分階段演進，直至最後建立責任制政府。
在這種形式的殖民地，原有的語言、宗教習慣都得以保留，尤其在那些所謂的「割讓的島嶼」（Ceded Islands）[122]，1774年的《魁北克法》成了處理這些法屬西印度殖民地的依據。英國在魁北克實行的政策，在法屬西印度殖民地也完全適用。羅馬天主教可以在這裡得到保留。這些殖民地包括：特立尼達、伯比斯、聖露西亞、德梅拉拉等。在這些新征服的殖民地，以前的法律和制度均予保留。但在特立尼達、聖露西亞、英屬蓋亞那，英國王室把立法權掌握在自己手中。[123]其中以特立尼達、蓋亞那最具典型。
特立尼達面積較大，土地肥沃，可耕作土地很多，只要投入適量資金，即可獲得巨大收益。這裡有91萬英畝肥沃的已開墾土地，而其中西班牙人只開墾了1/25，估計仍有42萬英畝未開墾的土地。[124]同時特立尼達靠近南美洲西班牙殖民地，如果英國在此引入「自由港」制度，就可以將英國工業品大量走私到西屬南美殖民地，英國對該地區非常重視。與其他西印度殖民地不同的是，該島自由民中有色人種占多數。[125]在這種特殊情況下，採取何種統治形式是英國政府必須考慮的。1801年，根據國內指示，第一任總督托馬斯·皮克頓（Thomas Picton）決定保留西班牙在那兒建立的大部分制度，總督享有和西班牙總督所擁有的同樣的專制權。但是，這裡人口中占多數的並不是西班牙人，而是自由黑人，其中多數是從法國殖民地逃過來的，一部分是從英國種植園逃過來的。受人道主義運動的影響，人們反對奴隸貿易。1802年，坎寧（Canay）在下院提出動議，要求「在議會制訂出防止奴隸貿易進一步擴大的法規之前，不要授予新的土地」，同時在其慷慨激昂的演講中，他要求利用這個機會，將特立尼達與奴隸制的種植園經濟傳統徹底決裂。[126]但議會未採納他的建議，因為如果這樣的話，英國政府就會陷入與種植園主的鬥爭中去。最後，儘管英國勸說老的西印度殖民地改善黑人奴隸的努力失敗了，但在特立尼達卻通過了改善黑人奴隸狀況的法令。
1810年，利物浦勳爵（Lord Liverpool）宣布把權力保持在王室手中，這樣一來政府就可以比較容易地「保護」有色人種，並且實施有關廢除奴隸貿易的立法。他宣稱「為此目的，王室認為新建立的殖民地與議會均不應由於皇家議會與下級立法機關意見之分歧而處於窘境」[127]。這實際上確立了這樣一個原則：正常的英國殖民地憲法不適應於非英裔社會，無論何時，帝國政府都應把權力掌握在自己手中，以保證殖民地按英國的意願發展。[128]它有一個由主要官員和幾個非官方的咨議組成的行政會，一個由主要的公職人員和由總督控制的非官方代表組成的立法會。利物浦勳爵在特立尼達所採取的政策，實際上已在開普及其他非英裔殖民地實施，也為未來英帝國的發展提供了一個模式。
王室直轄殖民地政府與第一帝國時期的王室殖民地有很大不同，它主要是在土著人殖民地或歐洲其他國家拓殖的殖民地實行。在這種殖民地中，殖民地總督有很大的權力，它在整個社會推行一種託管政策。這個政策的基本原則是：「王室對沒有代表權的階級進行直接保護，並以此代替代表權」[129]；殖民地政府由白人把持。王室直轄殖民地在不同的情況下，所實行的方式也有所差別，1796年英國占領荷蘭殖民地蓋亞那，《亞眠條約》簽訂後，英國將之還給了荷蘭，1803年英國重新占領了該地。英國在蓋亞那保留了原有的制度，英國與荷蘭簽訂的《移交條約》第一款規定：「殖民地法律及習俗仍然有效，受到尊重。現行的賦稅形式仍保留，當地居民仍享有與移交之前相同的宗教。」第14條規定：「不經當地立法機構同意，不得引入新的機構。」[130]這實際上保留了殖民地原有的法律制度與宗教習慣。
而在德梅拉拉和埃斯奎博，情況與特立尼達又有所不同。在這裡，當地「貴族」協助管理內政，而帝國當局控制最高立法行政大權。政策委員會（Court of Policy）是其主要機構，負責維持秩序，在母國指示下發布指令，在政治、經濟諸事務方面向總督提供諮詢。該委員會由總督及其他四名選舉產生的成員組成，兩名來自德梅拉拉，兩名來自埃斯奎博，由於總督有決定性的一票，行政因素常常主導委員會決定。總督沒有否決權，但在提出任何一項措施之前，須先徵得總督同意。[131]按照英國傳統設立的次一級的機構是兩個法院；第三個機構是混合委員會（Combined Court），其職責是徵稅和審查帳目。
英國在錫蘭（即今天的斯里蘭卡）的實驗則為英國統治土著居民提供了一個深刻的教訓。斯里蘭卡是一個歷史悠久的多民族國家，有文字記載的歷史長達兩千多年，它位於南亞次大陸南部的海洋上，地理位置十分重要。1505年斯里蘭卡成了葡萄牙的殖民地； 17世紀中期，為了趕走葡萄牙人，康提王國的統治者與新來的荷蘭殖民者秘密聯繫，取得了荷蘭的支持。但是斯里蘭卡前門驅狼，後門進虎，1658年荷蘭殖民者進駐斯里蘭卡。不論是葡萄牙人還是荷蘭人的殖民統治，都沒有改變斯里蘭卡的社會經濟結構，該地區「三足鼎立」的局面沒有改變。
七年戰爭之後，英國將法國人的勢力趕出了印度。對於英國人來說，要完成對南印度的征服，在很大程度上依賴其在印度洋上的優勢，而斯里蘭卡的港口可以給他們控制印度東西海岸提供戰略據點。同時，斯里蘭卡擁有豐富的資源，尤其是肉桂，一直是西方的重要輸出品，對英國人具有很大的誘惑力。因此英國人對於斯里蘭卡的重要性越來越注意，一直在尋找機會攻擊荷蘭在斯里蘭卡的殖民地。
法國革命後英法開戰，1794年法國占領了荷蘭本土，宣布成立巴塔維亞共和國。荷蘭總督逃到英國，這給英國提供了一個極好的機會。為防止斯里蘭卡的亭可馬里這樣具有重要戰略意義的天然良港落入法國人手中，英國東印度公司派兵占領了該港。1795年康提王國與英國東印度公司在馬德拉斯簽訂條約，宣布雙方為盟友，共同對付荷蘭人。康提王國將斯里蘭卡海岸上一個有利的地方劃給英國東印度公司建築堡壘，駐紮軍隊。1795年，英國東印度公司在預先取得康提國王的支持後，開始進攻荷蘭在斯里蘭卡的據點。荷蘭人未進行有效的反擊，1795年8月，亭可馬里陷落，9月賈夫納陷落，1796年英軍攻占科倫坡。至此，所有荷蘭占領的地區都轉到了英國人手中，英國人繼葡萄牙人和荷蘭人之後，在斯里蘭卡沿海地區建立了殖民統治。
1797年，英國決定永久占領斯里蘭卡。1798年，英國宣布這個島為「皇家殖民地」。1801年根據英法《亞眠和約》，荷蘭正式把在斯里蘭卡的殖民地劃歸英國。由於斯里蘭卡具有獨特的地理位置，對於保護英屬印度殖民地具有重要的戰略意義，所以連首相小皮特也把斯里蘭卡描述為：「世界上最有價值的殖民地，他們給我們的印度帝國提供了自建立以來從未得到的安全保障。」[132]
由於斯里蘭卡是由英國東印度公司派兵征服的，所以英國政府於1796年將斯里蘭卡交由東印度公司管理。當時英國、法國、荷蘭和西班牙在歐洲談判，斯里蘭卡的最終歸宿未定。因此英國占領斯里蘭卡沿海地區最初幾年是一個過渡期。英國東印度公司急於收回占領過程中的經費開銷，他們擔心歐洲戰事一旦停止，這些土地就可能要歸還給荷蘭，因此它派來的官員都想在最短的時間裡榨取最大的收入。英國在斯里蘭卡的最高統治官員是駐紮官（Resident and Superintendent），英國駐印度馬德拉斯的總督任命了一名稅收官羅伯特·安德魯斯（Robert Andrews）為斯里蘭卡的駐紮官。
英國人在接管斯里蘭卡時比較順利，沒有發生流血事件，但是東印度公司在斯里蘭卡的統治卻很不順利。當時，斯里蘭卡的情況很複雜，斯里蘭卡有一個龐大的荷蘭職員階層，他們或多或少已經在這個國家紮下了根；還有一個人數相當多，積極幫助荷蘭人的伯格人（Burgher）[133]集團。1801年英國占領區有新教徒34.2萬人，主要是荷蘭人和伯格人[134]，這是英國人不得不考慮的強大的社會力量，因而英國當局決定吸收荷蘭人和伯格人參加殖民地政府行政機構的工作。
由於不了解島上的傳統和急功近利，英國人到來後採取了幾個極不得民心的措施，激起了僧伽羅人的極大憤怒。
首先，英國人對當地的封建貴族不信任，任用從印度帶來的一大批東印度公司的泰米爾人職員，他們充當了英國人和當地居民之間的中間人。英國當局用從南印度來的泰米爾人取代僧伽羅貴族所擔任的政府職位，這些泰米爾人不了解當地的風俗，和僧伽羅人占多數的斯里蘭卡社會格格不入，而語言和民族的不同更加深了英國殖民者與殖民地的矛盾。過去荷蘭人曾經廣泛利用僧伽羅貴族，當地貴族被殖民當局當做可以依靠的社會基礎，享有各種優厚待遇。英國殖民者改弦易轍，使得葡萄牙與荷蘭殖民者在沿海省份形成的，與僧伽羅首領之間的那種不穩定的平衡被徹底破壞。
其次，英國人實行稅務改革，稅率劃一，破壞了當地傳統的稅收制度，加重了農民的負擔。僧伽羅貴族的職位被解除，已經使他們極為不滿，而在經濟上剝奪穆達利亞爾們（Mudaliyars）[135]的額外收入來源則引起這個特權階層強烈的憤怒。
東印度公司的稅收官們在徵收稅務時強行勒索賄賂，這類情況比以前更多。安德魯斯上任後，完全不考慮業已形成的傳統，決定在斯里蘭卡引入印度馬德拉斯的稅制。僧伽羅人和泰米爾人世代形成的稅收制度被打破，這令斯里蘭卡人難以容忍。同時，為了削弱貴族的勢力，安德魯斯取消了在斯里蘭卡實行多年的國家勞役制度，規定原國家勞役作為新稅納入地稅中，直接上交國家。穆達利亞爾們也不得不繳納各種新稅。實際上，這項政策的目的是希望原來向封建土地占有者交納的稅務都能落入東印度公司的腰包，但是這種做法大大提高了土地稅額，因此損害了農民的利益。
過去徵收土地稅，根據土地質量規定不同的稅率。按照安德魯斯在島上實行的稅務改革，斯里蘭卡全部的稅收都被統一起來，所有土地占有者都必須向殖民者交納其產量的一半，這種稅率劃一的做法使斯里蘭卡農民的處境急劇惡化。椰樹所有者必須為每一棵椰樹繳納貨幣稅，其稅額甚至「有時超過椰子的年產值」[136]。地主將賦稅轉嫁給農民，結果農民大量負債，處境急劇惡化。
英國殖民當局為了在斯里蘭卡建立一支可以依靠的社會力量，大力支持原來受到排擠和歧視的天主教徒和阿拉伯人，在英國人的支持下，阿拉伯人很快成為斯里蘭卡貿易、企業活動中主要的社會集團，這在後來保證了這些人對英國的完全效忠。
英國殖民當局這種涸澤而漁的搜刮政策和英國各級官吏的大肆貪污受賄行為，嚴重破壞了當地正常的社會經濟生活，必然會引起斯里蘭卡各階層對英國殖民者的仇恨，直接導致了1796年12月爆發的斯里蘭卡歷史上第一次反英起義。起義從科倫坡省開始，席捲了英國人控制的沿海地區。起義者主要採取游擊戰術，戰鬥十分頑強，持續了一年多，沉重打擊了英國殖民者。直到1798年3月，英國人才以巨大的損失為代價，鎮壓了這場反英起義。英國殖民者以駭人聽聞的殘酷手段屠殺和平居民，燒毀村莊，把起義地區夷為平地。許多穆達利亞爾們參加了起義，賈夫納和巴提卡羅亞的泰米爾人也參加了反英起義。這次起義還得到康提國的非正式支持，可以說，這是全斯里蘭卡境內第一次大規模的反英起義，它在某種程度上團結了斯里蘭卡的各個居民階層。
島上大規模的起義使英國東印度公司的董事會極為不安。英國政府認為斯里蘭卡在戰略方面具有重大意義，保持該島國的穩定對於鞏固英國在南亞地區的利益有重要的意義，因此英國有意在此實行直接統治。經過和東印度公司的董事們的長期談判，1798年英國在斯里蘭卡建立了英國國王和東印度公司的雙重統治。所謂「雙重統治」，就是英國政府接管斯里蘭卡英國占領區的行政和司法大權，而稅收和貿易權力仍掌握在東印度公司手裡。弗雷德里克·諾斯（Frederick North）成了英屬斯里蘭卡第一個文職總督。
在新的體制下，總督由英王任命，但在英屬印度大總督及東印度公司董事會的指導下工作。在島上實行雙重統治實際上是某種過渡性安排，是英國政府和東印度公司之間達成的妥協性協議，這種狀態一直維持到1802年《亞眠和約》簽訂為止。
新任總督諾斯為英國在斯里蘭卡統治的首腦，是英王在斯里蘭卡的代表，總督直接隸屬於倫敦的殖民部。東印度公司仍然掌握徵稅和外貿大權。東印度公司的官員對總督採取不合作態度，而且公司行政官員素質極差，貪污腐敗現象十分嚴重。1802年，斯里蘭卡轉由英國殖民部直接管理，所有權力歸殖民部，斯里蘭卡成了英國的直轄殖民地，而東印度公司在20年內仍保留斯里蘭卡肉桂貿易的壟斷權。
新任總督諾斯從反英起義中吸取教訓。他開始和荷蘭人一樣，把當地僧伽羅貴族廣泛吸收進國家機構，並在多次試驗之後，在一定程度上恢復了國家勞役制度，傳統的稅制被部分恢復。同時，諾斯開始謹慎地削減當地地方首領的權力，放棄以土地為任職薪俸的制度，取而代之的是薪金制度。他還擴大國家機構網，把高種姓的僧伽羅人和泰米爾人吸收進去。這樣，僧伽羅貴族逐漸失去自己在農場的影響，越來越緊密地與英國殖民者聯繫在一起。此外，英國還在高層官僚機構中大量任用歐洲人，而不是像葡萄牙人和荷蘭人那樣在政府機構中大量任用本地人。
1798年，為在殖民地培養一批忠於英帝國的小官吏，諾斯還在科倫坡創辦了一所語言學校即科倫坡學院，教授僧伽羅人、泰米爾人、伯格人和其他歐洲人學習英語。能夠進入英國人學校讀書的都是當地上層人士的孩子，這些人後來進入殖民當局行政機構工作，成了英國人統治下的「社會精英」。諾斯在1802年還規定：「任何申請書，如果不用英語，則一律不接受。」[137]這樣，英語很快取代荷蘭語，成了僧伽羅人和泰米爾人上流社會的主要用語。
在諾斯任總督期間，英國在斯里蘭卡的統治體系和司法管理體系基本形成。行政首腦是總督，總督之下設立諮詢會議（Advisory Council），所有的立法權及行政權都集中在總督手裡，在立法事務方面由諮詢會議協助，行政職能由一批文官實行。[138]此外還設立了土地服務部門，社會工作部門等多種部門。英國在各占領區設省，各由一名英國文官管轄，稱「稅務官」，其下設置與前相同。諾斯謹慎地削弱地方首領的勢力，將穆達利亞爾們握有的權力分散給各種政府官員。英國殖民當局還提高了殖民地文官的工資待遇，建立了行為規範，在一定程度上糾正了腐敗和欺詐行為。
英國入侵斯里蘭卡後，先以康提王國的保護者姿態出現，因而順利取代荷蘭的殖民統治。但是英國殖民者在占領沿海地區後，便開始征服康提王國。英國急切想結束康提王國的獨立地位，主要是出於如下考慮：第一，獨立的康提王國在島上的存在對英國而言是危險的，因為它支持沿海地區僧伽羅人的反英鬥爭，威脅到英國人在沿海地區的殖民統治。第二，英國人在戰略上把斯里蘭卡看作通往印度的咽喉要地，而康提王國的存在妨礙了斯里蘭卡東部海岸的主要軍事基地亭可馬里和科倫坡之間的直接交通。第三，肉桂仍然是英國人在斯里蘭卡貿易收入的主要來源，而肉桂的最佳品種都集中在康提國境內。
鑑於以上考慮，諾斯決定利用康提國內不穩定的時機公開發動戰爭，1803年，英軍藉口在康提境內發生了逮捕阿拉伯商人的事件，入侵康提。這幾名阿拉伯人是居住在沿海地區經營檳榔貿易的商人，被認為是英國屬民。英軍入侵後，康提軍民抓住英軍士兵水土不服的有利因素，與英軍展開游擊戰，使英軍傷亡慘重，被迫撤軍。1805年，康提軍民再次擊退英軍的入侵。
英國殖民主義者見武力難以取勝，就轉而採取欺騙的手法。1811年和1815年，英國殖民當局兩次借康提國發生內訌之機，收買大封建主。1815年，英軍藉口10名英占區僧伽羅商人在康提境內被抓，被當作英國間諜而給予割耳朵和砍手的嚴厲刑罰的事件，宣布對康提王國開戰。經過40天的浴血奮戰，康提王國終於抵擋不住強大的英軍進攻，最後一個獨立的僧伽羅國家陷落了。康提國的首都被洗劫一空，末代僧伽羅國王和他的親屬被送往印度。
1815年3月2日，英國殖民當局和前康提國代表簽訂了一項條約。條約規定廢黜康提國王，他的後裔永遠不得承襲王位；康提各省的統治權歸英王所有，「暫時」由斯里蘭卡總督及其所委派的代理人行使；康提酋長和當地的法律、風俗、宗教等將被尊重和維持。[139]
通過這個條約，英國終於在康提王國建立了殖民統治。協議簽訂以後，康提國便正式被英王兼併。英國當局對康提省進行單獨的行政管理，沿用了許多傳統的統治制度，保留了那些與英國人合作的穆達利亞爾們的特權。斯里蘭卡總督作為英帝國主權的代表統治斯里蘭卡全島，在康提通過駐紮官行使職權。康提最高的政治、行政和司法權集中於駐紮官手中，駐紮官通過本地政府機構予以執行。1816年英國在斯里蘭卡設置了稅收局管理稅收和公共事務。
1796年、1798年及1801年英國在斯里蘭卡進行的管理改革，代表了新殖民政策的三個演進階段，其原則是根據帝國的利益，將斯里蘭卡與印度連為一體。這個變化也表明英國逐漸承認這樣一個原則：帝國政策要適當考慮殖民地人民的利益，否則帝國的統治不會牢靠。在新的時期，英國對於殖民地出現的問題，不再採取粗暴的壓制辦法，而是先派遣調查團赴當地考察，經過充分的調查和論證才做出決策，馬爾他的情況是一個例證。
1800年英國人占領馬爾他，當時只是把它當作一個軍事基地來看待，沒有進行任何改革。與大英帝國其他殖民地不同，馬爾他有獨特的社會環境，在騎士團長期的統治下，形成了獨具特色的地中海文化，有特別的語言、宗教和習俗。但馬爾他民眾的文化程度相當低，普通教育幾乎為零，大部分人為文盲，只是從傳教士和上層紳士那裡獲得一些知識及消息。馬爾他的國家組織形式和英國的慣例截然不同，隨著馬爾他成為一個重要的軍港，民政與軍事當局之間的矛盾也與日俱增。
這些特點決定了英國人一方面要打破島上原有的政治制度，另一方面又必須兼顧當地的自治傳統。1803—1813年，英國人是在「人民默認」的情況下進行統治的，英國人對馬爾他人宣布：英王將保護「你們的教會、你們神聖的宗教、你們的人身、你們的財產」[140]。但是，隨著英國在馬爾他統治地位的確立，英國人著手削弱原來的天主教勢力，這一做法使馬爾他人認為，英國人干涉了他們的自由，因此希望建立一個自己的議會。1811年7月10日，他們以「馬爾他居民」的名義上書英國國王喬治三世，要求恢復馬爾他人「原有的權利」，其中包括居民議會、出版自由，以及有權向議會上訴的陪審制度，設立獨立的法庭。[141]
1812年英國派來一個調查團，調查團奉命調查除軍務以外的一切問題。他們將就該島的民政管理方式，以及如何「在該島軍事條件許可的條件下儘可能多地給予公民自由」提出建議。調查團經過認真調查起草了一個調查報告，詳述了英國人初到該島時的狀況，對1812年的當地生活和公眾輿論做了確切的描述。調查報告對今後的行動提出了若干建議，認為在地方事務管理上需有改進之處，但提出忠告要小心行事，牢記「我們的目的是為一個民族的幸福安寧提供種種條件，而這個民族的風俗、習慣、宗教、教育都與我們迥然不同」[142]。英國政府仔細研究了調查團的報告後，採取了一種折中的措施，一方面對當地的習慣法不做太大的改變，另一方面又在1813年將馬爾他變為英國直轄殖民地，由一個英國總督去統治，其權力不受馬爾他諮詢機構或者立法機構的任何限制，而只服從英國政府的管理與訓令。這實際上是在不觸怒馬爾他人的情況下強化英國的控制。
這之後，托馬斯·梅特蘭爵士（Sir Thomas Maitland）成為馬爾他總督，他上任後便著手改組島上的行政機構，限制教會法庭的權力，要求民眾使用英語並代替義大利語成為官方語言。與此同時，他又降低了關稅和運輸的費用，力圖恢復馬爾他昔日的貿易，並開辦工廠以刺激逐漸衰弱的棉紡織工業的發展。1813年的憲政安排並沒有使馬爾他人滿意，以後的時間裡，他們一直為恢復自治權力而奮鬥。但是，馬爾他人仍然將英國式的政治機構接受了，其自治的要求還是得到了部分實現。
通過派駐調查團，對殖民地事務進行充分的調查，然後再進行決策，成了英帝國決策的一個模式。這種模式在後來的帝國統治中不斷應用，在加拿大、印度、斯里蘭卡等殖民地，當殖民統治出現危機的時候，英國總是派出一個調查團進行調查，然後英國政府根據調查團的報告進行決策。這種做法，避免了英國在北美殖民地所採取的錯誤、武斷的決策過程，化解了可能爆發的矛盾衝突，使帝國的穩定得到了保障。
總之，到拿破崙戰爭結束時，英帝國的版圖大大擴張，新的帝國統治機制已基本上形成，從舊帝國到新帝國的轉變也基本上完成。英國針對各個殖民地不同的情況，實行了不同的統治方法。對英屬北美諸殖民地及英國在西印度的原有殖民地，英國實行代議制度，讓殖民地自己管理自己，通過加強總督的權力和縮小殖民地議會的權力，實現帝國對殖民地的控制。在這類殖民地中，非英裔居民的法律、宗教、語言、文化均得以保留。而對於印度等土著居民殖民地，英國則承擔義務，為殖民地建立一個「好政府」，懲治腐敗，根除暴政，關心殖民地人民的利益，興辦教育，修築道路，促進了殖民地經濟文化的發展，同時也鞏固了英國在這些殖民地的統治。也正因為在第一英帝國解體之後英國政府採取了新的殖民政策，用新的帝國理論作為其指導思想，新的帝國才具有了生命力，從而使英國對殖民地的統治更穩固。
【注釋】
[1] 恩格斯：《愛爾蘭史》，《馬克思恩格斯全集》，第16卷，第526頁。
[2] Edited by Art Cosgrove A New History of Ireland Vol.II Medieval Ireland 11691534 Oxford At The Clarendon Press 1987 p.87.
[3] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》，（上），江蘇師範學院翻譯組譯，江蘇人民出版社1974年版，第107頁。
[4] Edited by Art Cosgrove A New History of Ireland Vol.II Medieval Ireland 11691534 p.111.
[5] 馬克思：《關於愛爾蘭問題的報告的提綱》，《馬克思恩格斯全集》，第16卷，第507頁。
[6] 羅伯特·基：《愛爾蘭史》，潘興明譯，中國出版集團東方出版中心2010年版，第19頁。
[7] 羅伯特·基：《愛爾蘭史》，第22—23頁。
[8] 同上書，第28頁。
[9] John O'Beirne Ranelagh A Short History of Ireland Cambridge Cambridge University Press 1994 p.55.
[10] Edited by T.W.Moody F.X.Martin A New History of Ireland Vol.III Early Mordern Ireland 15341691 Oxford At The Clarendon Press 1978 pp.290 295.
[11] John O'Beirne Ranelagh A Short History of Ireland p.64.
[12] Edited by T.W.Moody F.X.Martin A New History of Ireland Vol.III Early Mordern Ireland 15341691 p.353.
[13] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第482頁。
[14] Edited by T.W.Moody F.X.Martin A New History of Ireland Vol.III Early Mordern Ireland 15341691 p.359.
[15] Ibid.p.354.
[16] John O'Beirne Ranelagh A Short History of Ireland p.65.
[17] 羅伯特·基：《愛爾蘭史》，第45頁。
[18] 羅伯特·基：《愛爾蘭史》，第52頁。
[19] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》，（下冊），第583頁。
[20] Lawrence J.Mccaffrey Ireland from Colony to Nation State London 1979 p.24.
[21] Nick Pelling Anglo-Iish Relation 17981922 p.4.
[22] Edited by T.W.Moody F.X.Martin A New History of Ireland Vol.IV Eighteenth Century Ireland Oxford Clarendon Press 1986 p.222.
[23] James Lydon The Making of Ireland From Ancient Times to the Present London 1998 p.247.
[24] Edited by T.W.Moody F.X.Martin A New History of Ireland Vol.IV Eighteenth Century Ireland p.222.
[25] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第584頁。
[26] 同上書，第585頁。
[27] Lawrence J.Mccaffrey Ireland from Colony to Nation State p.27.
[28] P.J.Marshall The Oxford History of British Empire Vol.II The Eighteenth Century p.267.
[29] 埃德蒙·柯蒂斯、江蘇師範學院翻譯組譯：《愛爾蘭史》（下冊），第596頁。
[30] 1719年通過，主要內容是關於英格蘭和愛爾蘭的樞密院可以修改愛爾蘭議案。
[31] 1720年通過，法令堅持英國議會對愛爾蘭的立法權，從而限制了愛爾蘭的主權。
[32] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》，（下冊），第599—600頁。
[33] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第612—613頁。
[34] A.古德溫編：《新編劍橋世界近代史，美國革命與法國革命，1763—1793》，第八卷，第706頁。
[35] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》，（下冊），第621頁。
[36] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 pp.134 135.
[37] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第623頁。
[38] 同上書，第624頁。
[39] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第628頁。
[40] 蔣孟引主編：《英國史》，中國社會科學出版社1988年版，第458頁。
[41] Thomas E？Hachey The Irish Experience A Concise History New York 1996 p.46.
[42] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第640頁。
[43] 同上書，第641頁。
[44] JohnO'Beirne Ranelagh AShort History of Ireland p.83.
[45] Ibid.p.90.
[46] Thomas E.Hachey The Irish Experience A Concise History p.50.
[47] P.J.Marshall The Oxford History of the British Empire The Eighteenth Century pp.272273.
[48] John O'Beirne Ranelagh A Short History of Ireland p.90.
[49] Thomas E.Hachey The Irish Experience A Concise History p.50.
[50] Thomas E.Hachey The Irish Experience A Concise History p.50.
[51] John O'Beirne Ranelagh A Short History of Ireland pp.9192.
[52] Lawrence J.Mccaffrey Ireland from Colony to Nation State p.31.
[53] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第659頁。
[54] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第664頁。
[55] Samuel Smiles History of Ireland and the Irsh People Under the Government of England Routledge/ Thoemmes Press 1997 pp.469470.
[56] John O'Beirne Ranelagh A Short History of Ireland p.92.
[57] Nick Pelling Anglo-Iish Relation 17981922 p.14.
[58] Lawrence J.Mccaffrey Ireland from Colony to Nation State p.36.
[59] 羅伯特·基：《愛爾蘭史》，第69頁。
[60] Samuel Smiles History of Ireland And The Irsh People Under The Government of England p.471.
[61] Edited by W.E.Vaughan A New History of Ireland Vol.V Ireland under the Union Oxford Clarendon Press 1989 p.15.
[62] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第671頁。
[63] Edited by W.E.Vaughan A New History of Ireland Vol.V Ireland under the Union pp.2829.
[64] John O'Beirne Ranelagh A Short History of Ireland p.99.
[65] Edited by W.E.Vaughan A New History of Ireland Vol.V Ireland under the Union p.107.
[66] 埃德蒙·柯蒂斯：《愛爾蘭史》（下冊），第676頁。
[67] 同上書，第677頁。
[68] 馬克思：《不列顛在印度的統治》，《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第68頁。
[69] 尼爾·弗格森：《帝國》，中信出版社2012年版，第34頁。
[70] Colonel G.B.Malleson G.S.L.Life of Warren Hastings London Chapman & Hall LD.p.440.
[71] P.J.Marshall The Impeachment of Warran Hastings p.127.
[72] P.J.Marshall The Personal Fortune of Warren Hastings Economic History Review New Series Vol.17 No.2 1964 pp.292293.
[73] P.J.Marshall The Impeachment of Warran Hastings p.152.
[74] Colonel G.B.Malleson G.S.L.Life of Warren Hastings London Chapman & Hall LD.p.500.
[75] 恩·克·辛哈、阿·克·班納吉：《印度通史》，第543—544頁。
[76] P.J.Marshall The Oxford History of the British Empire The Eighteenth Century p.548.
[77] Ramkirshna Mukherjee The Rise and Fall of the East India Company A Sociological Appraisal pp.402-403.
[78] 林承節主編：《殖民主義史——南亞卷》，北京大學出版社1999年版，第146頁。
[79] 溫斯頓·邱吉爾：《英語國家史略》（下），第187頁。
[80] Frederick Madder Imperial Constitutional Document 17651965 A Supplement p.7.
[81] Ibid.p.9.
[82] C.H.Phillips The East India Company 17841834 Manchester Manchester University Press p.299.
[83] 布賴恩·拉平：《帝國斜陽》，第27頁。
[84] 恩·克·辛哈、阿·克·班納吉：《印度通史》，第552頁。
[85] 李文業：《印度史——從莫臥兒帝國到印度獨立》，遼寧大學出版社1988年版，第81頁。
[86] 恩·克·辛哈、阿·克·班納吉：《印度通史》，第873頁。
[87] Ramsay Muir The Making of British India 17561858 Described in A Series of Dispatches Treaties Statutes And Other Documents pp.192193.
[88] Lawrence James The Rise and Fall of the British Empire p.137.
[89] H.H.Dodwell The Cambridge History of The British Empire Vol.IV British India 14971858 p.313.
[90] D.G.E.霍爾：《東南亞史》（上），第565頁。
[91] 同上書，第570頁。
[92] 閔光沛主編：《殖民地印度綜論》，四川民族出版社1996年版，第298頁。
[93] Bernard S.Cohn Colonialism and Its Forms of Knowledge The British In India Princeton University Press 1996 p.61.
[94] 恩·克·辛哈、阿·克·班納吉：《印度通史》，第573頁。
[95] R·C·馬宗達、H？C？賴喬杜里、卡利金爾·達塔：《高級印度史》，下冊，第880頁。
[96] Ramsay Muir The Making of British India 17561858 Described in A Series of Dispatches Treaties Statutes and Other Documents pp.296297.Wolpert Stanley A New History of India Oxford University Press 1982 p.209.
[97] 斯塔夫里阿諾斯斯：《全球通史——1500年後的世界》，第449—450頁。
[98] C.H.Philips The East India Company p.191.
[99] 馬克思：《不列顛在印度的統治》，《馬克思恩格斯選集》，第2卷，第63頁。
[100] 同上書，第65頁。
[101] 馬克思：《不列顛在印度統治的未來結果》，《馬克思恩格斯選集》，第2卷，第71頁。
[102] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.143.
[103] 馬克思：《不列顛在印度統治的未來結果》，《馬克思恩格斯選集》，第2卷，第70頁。
[104] 馬克思：《不列顛在印度的統治》，《馬克思恩格斯選集》，第2卷，第68頁。
[105] Jhon Bowle The Impirial Achievement-The Rise and Transformation of the British Empire p.195.
[106] 林承節：《印度民族獨立運動的興起》，第34頁。
[107] 《馬克思恩格斯全集》，第9卷，第175頁。
[108] 馬克思：《不列顛在印度的統治》，《馬克思恩格斯選集》，第2卷，第65頁。
[109] 馬克思：《不列顛在印度統治的未來結果》，《馬克思恩格斯選集》，第2卷，第72頁。
[110] 馬克思：《不列顛在印度統治的未來結果》，《馬克思恩格斯選集》，第2卷，第70頁。
[111] Charles.M.Andrens Guide to the Materials for American History to 1783 in the Public Record Office of Great Britain Washington D.C.Carnegie Institution of Washington 1912 Vol.I p.100.
[112] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 pp.143-1 4 4.
[113] Eric A.Walker The British Empire Its Structure and Spirit 1497-1953 Cambridge Cambridge University Press 1953 p.35.
[114] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.711.
[115] Ibid.p.146.
[116] P.J.Marshall The Oxford History of The British Empire Vol.II The Eighteen Century p.2.
[117] Eric A.Walker The British Empire Its Structure and Spirit 14971953 p.36.
[118] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.147.
[119] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.147 148.
[120] L.W.White and W.D.Hussey Government in Great Britain the Empire and the Government p.228.
[121] L.W.White and W.D.Hussey Government in Great Britain the Empire and the Government p.229.
[122] 即1763年割給英國的原法屬格瑞那達、多米尼克、聖·文森特等殖民地情況比較特殊。這幾塊殖民地在1783年美國獨立戰爭後又歸還給法國，1793年英國再次奪取這些殖民地。
[123] J.H.帕里、P.M.舍洛克：《西印度群島簡史》，第394頁。
[124] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.155.
[125] Vincent Harlow British Colonial Development p.94.
[126] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.156.
[127] Vincent Harlow British Colonial Development pp.9495.
[128] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.159.
[129] J.H.帕里、P.M.舍洛克，天津市歷史研究所翻譯室譯：《西印度群島簡史》，第405頁。
[130] Vincent Harlow British Colonial Development pp.100101.
[131] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.160.
[132] E.F.C.盧多維克：《斯里蘭卡現代史》，四川人民出版社1980年版，第34頁。
[133] 伯格人：斯里蘭卡殖民時期葡萄牙人和荷蘭人與僧伽羅婦女結合所生的後代稱為伯格人，伯格一詞源於荷蘭語，意為「市民」。
[134] 瓦.伊.科奇涅夫：《斯里蘭卡的民族歷史文化》，王蘭譯，中國社會科學出版社1990年版，第118頁。
[135] 指斯里蘭卡殖民時期僧伽羅貴族。
[136] L.A.Mills Ceylon under British Rule 17951932 Oxford Oxford University Press 1933 p.21.
[137] E.F.C.盧多維克：《斯里蘭卡現代史》，第56頁。
[138] J.Holland Rose A.P.Newton E.A.Benians The Cambridge History of the British Empire Vol.II The Growth of The New Empire 17831870 p.167.
[139] E.F.C.盧多維克：《斯里蘭卡現代史》，四川大學外語系翻譯組譯，第73—74頁。
[140] 查爾斯·歐文：《馬爾他群島》，四川人民出版社1979年，第21頁。
[141] 布賴恩·布洛伊特：《馬爾他簡史》，第258頁。
[142] 同上。