三、澳大利亞殖民地的建立

  澳大利亞是一個四面環海的陸地，它東、北、南三面瀕臨太平洋及其附屬海域，西面瀕臨印度洋，陸地面積達768.23萬平方公里，是大不列顛和愛爾蘭總面積的25倍。1788年它成為英國殖民地，曾經是英國最大的領地之一。當時，英國政府對於擴張新的領土並不感興趣，澳大利亞成為英國殖民地並非刻意為之。

  17世紀初歐洲人已發現澳大利亞。在16世紀，歐洲殖民主義者做著黃金夢，掀起了尋找「黃金島」和「未知的南方大陸」的探險熱潮，他們到達了太平洋。據葡萄牙史家記載，他們的探險家在航程中發現了「南方大陸」，但沒有提出到達澳大利亞的直接證據。不過有一些間接證據，證明葡萄牙人可能遠遠地看到過「南方大陸」。當葡萄牙人尋找「未知的南方大陸」時，他們的對手西班牙人也在行動。1567年11月19日，西班牙派出了第一支尋找「未知南方大陸」的探險隊。探險隊由西班牙航海家阿·迪·門達納（lvaro de Mendaa）率領。門達納從秘魯出航一直向西航行，在大洋上漂流了幾個月，到達了他稱之為聖伊薩伯爾島的一個小島。在這裡，他花了6個月進行勘察，發現這不是一塊大陸，而是由許多小島組成的一個群島。他認為這些島嶼很像神話傳說中所羅門國王的奧費爾金礦，故命名該群島為「索羅門群島」。1595年，秘魯總督門德薩派門達納再次率探險船遠航，目標是在索羅門群島建立永久殖民地。但這次探險失敗了，四艘船中損失了兩艘，唯一的成就是在太平洋上發現了馬克薩斯群島。

  繼葡萄牙、西班牙之後，荷蘭也在尋找「南方大陸」。 1602年，荷蘭東印度公司成立。該公司對尋找黃金極感興趣，而當時傳說南方大陸盛產黃金，就於1605年11月派遣探險船「杜夫根號」（DugfKen）去紐幾內亞。1606年，荷蘭航海家威廉·楊茨（William Yansz）乘坐「杜夫根號」到達澳大利亞北端約克角半島的西部海岸，當時他並不知道這兒就是澳大利亞，便將登陸的地方命名為基爾威爾角（Caps Keerweer）。他發現這裡既無黃金，也無香料，是一個「一無可取」的地方，於是未作進一步的探索便返航了。公正地說，威廉·楊茨是第一個發現澳大利亞大陸的歐洲人。[185]

  1642年，荷蘭航海家埃貝爾·塔斯曼（Abel Janszoon Tesman）受荷蘭東印度公司的委託，再去尋找「南方大陸」。11月底，他在南太平洋發現了一塊陸地，就以荷屬東印度群島總督范·迪門的名字，將它命名為范·迪門地區（Van Diemen's Land）。[186]在返航途中，他又發現了紐西蘭。第二年，塔斯曼再次奉命出航，他在澳大利亞北部沿約克角半島向西航行，到達澳大利亞西海岸中部的威廉斯河一帶，並把這一帶的海岸都繪入了海圖。不久人們開始用「新荷蘭」來稱呼澳大利亞的西北部，以後這一名稱又用來泛指整個大陸。但是由於他們在那裡看到的是一片荒涼、貧瘠之地，既沒有金銀，更沒有財寶，所以荷蘭人未對澳大利亞作進一步的考察。

  對於南方大陸的最終發現是由英國人完成的，但英國人對於南方大陸的探險活動較晚，是在荷蘭人放棄了對南方大陸的探險以後才開始的。第一個訪問「新荷蘭」的英國人是威廉·丹皮爾（WilliamDampier），1688年1月，丹皮爾和一小伙海盜在東南亞為了躲避荷蘭和英國的軍艦，向菲律賓東、印度尼西亞南方向航行，抵達帝汶（Timor）後向南，在澳大利亞的西海岸上岸，並在此居住了三個月。[187]他把他觀察到的情況記錄在《航海日誌》上。1699年，在英國海軍與皇家學會資助下，丹皮爾率領「羅巴克號」（Roebuck）考察船到澳大利亞北部考察，回國後，他在倫敦發表《新荷蘭航行記》，很快成了當時最暢銷的書之一。書中再次渲染了「新荷蘭」的荒涼、貧瘠，並把當地的土著人描述為「世界上最悲慘的人」。這本書在當時被認為是最權威的著作，因此這本書關於澳大利亞荒涼不毛的敘述不僅影響了英國，而且影響了整個歐洲。

  18世紀中葉，帶著對控制這個區域的憧憬，英法兩國重新對這裡發生興趣。兩國派往這個海區的許多船隻的名稱就表明了其目的，例如：地理號（Le Geographe）、自然號（Le Naturalise）、努力號（Endeavou） 、發現號（Discovery） 、調查號（Investigator）。這些遠航的發起者都是兩國政府及科學院，隨行的有自然史學家、天文學家、地貌畫家、生物畫師，等等，他們用新的航海儀器進行測試，提供新的製圖，對植物區系和動物區系進行描述、收集和分類，尋找那些可以培植利用的植物。

  七年戰爭法國被打敗，失去了加拿大等大片殖民地。為了彌補這一損失，法國政府加緊尋找「南方大陸」，並多次派遣考察隊到太平洋活動。這些活動引起了英國人的擔憂，為搶在法國人之前找到「南方大陸」，保衛和謀求英國在太平洋及印度洋的利益，英國也加緊了探險活動。1767年初，英國海軍部和皇家學會決定派一個探險隊去南大洋尋找「南方大陸」，海軍上尉詹姆士·庫克（James Cook）有幸被選中。庫克本人不僅是一位傑出的航海家和探險家，而且還是成就卓著的天文學家、海圖測繪家和航海營養學家。1758年他曾隨英國皇家海軍參加奪取魁北克的戰鬥，此後幾年，他一直在北美東北部海岸航行，考察了新斯科舍、紐芬蘭、諾森伯蘭（Norhumberland）等地，為順利完成這次探險奠定了基礎。1768年，庫克攜同一隊由海軍軍人、水手和科學家組成的探險隊，乘坐「努力號」探險船於1768年8月26日從普利茅斯港啟航，離開英國。庫克還約請植物學家、後來出任皇家植物園園長的約瑟夫·班克斯（Joseph Banks）以及生物學家丹尼爾·索蘭德同行。

  

  1769年10月7日，探險隊終於見到了陸地，這就是紐西蘭。庫克率探險隊花了近半年的時間環航紐西蘭，並進行了考查，證明它是由南北兩個島組成的，並宣布紐西蘭為英國領土。此後探險隊沿澳大利亞東海岸北上，穿過托雷斯海峽（Torres Strait）。

  1770年4月19日，他們到達澳大利亞東南海岸的巴斯海峽入口，然後沿海岸向北航行。他們發現澳洲大陸十分貧瘠，如同「瘦弱的母牛」，其「瘦骨嶙峋的胯骨」從雜草中凸起。[188]4月28日，「努力號」駛入一個寬闊的海灣，岸邊滿是「從未見過的優良草場」。海灣可以為各種船隻提供避風場所。[189]隨行的植物學家約瑟夫·班克斯等花了一個星期時間採集那些歐洲科學界聞所未聞的植物、鳥類和動物標本，他們發現這裡並不像其他人所描寫的那樣荒涼悽慘，因而庫克把這一海灣命名為「植物灣」（Botany Bay）。在此後的四個月里他們向北航行，期間多次登上海岸，在樹上刻上標記。最終，在大陸東北端走完了東海岸2 000公里的全部航程，並繪製了海圖，以英王喬治三世的名義宣布英國占有從南緯38度到南緯10度的全部海岸區，並將其命名為「新南威爾斯」（New South Wales）。庫克寫道：澳大利亞的東邊並不像別人所描寫的那樣荒涼，「在這塊廣闊的地方，毫無疑義，大多數穀類、各種果類和根莖等等，都一定能夠生長茂盛……而且一年四季都有充足的飼料，足以飼養能夠運入的所有牲口」[190]。同時，他對土著人也作了一系列詳實的描述。在這次航行中，他總共測繪了8000公里的海岸線，確定了島嶼和大陸的界限，解開了「南方大陸」之謎。可以說，庫克是澳大利亞之父。

  「南方大陸」的發現預示著澳大利亞土著社會的結束和西方資本主義的進入，澳大利亞將一步從原始社會跨入近代資本主義社會。

  雖然庫克把澳大利亞描繪成一個土肥草茂的地方，但是庫克發現澳大利亞後，既未受到英國政府的重視，也沒有任何其他英國人到那裡去拓殖。直到美國獨立戰爭爆發後，為了找到合適的地方來安置英國國內日益增多的罪犯，這塊古老的大陸才引起英國人的注意。

  向海外流放犯人是英國解決國內罪犯問題的一種做法。1679年《人身保護法》（Habeas Corpus Amendment Act，1679）第14條就曾規定：任何犯重罪的人均可在法庭上提出去海外服流刑以代替其他刑罰，法庭可予以核准。[191]1717年英國議會又通過法案，將這項法律系統化。1717年英國開始向北美殖民地遣送流放犯人，而此時美洲殖民地以及種植園異常需要勞動力。人口販子從政府手中以每人5英鎊的價格把犯人接收過來，然後再以每一犯人20英鎊的價格賣給北美南部的種植園主。通常，處以流刑的盜竊犯被送到殖民地服刑7年，窩藏贓物者要被判處14年流刑，如果有人在服刑期滿前回國，他就會被處以死刑。[192]

  北美各殖民地人民對這種流犯體制早已深惡痛絕，北部的一些殖民地政府曾多次提出抗議，有些殖民地的立法機構還通過法律嚴禁把北美變成英國的犯人安置地，但英國憑藉母國地位否決這類法案，所以向北美殖民地流放犯人的做法得以維繫下來。1750—1775年，平均每年有1000名流放犯被遣送到英屬北美殖民地，主要是送到維吉尼亞和馬里蘭。[193]到1776年美國宣布獨立，英國共向北美殖民地輸送了大約4.9萬名罪犯，他們是18世紀白人奴隸的主要來源之一。[194]

  北美獨立戰爭爆發後，英國向殖民地輸送罪犯的進程受阻，作為權宜之計，英國政府把判處流刑的罪犯臨時關押在停在泰晤士河上的廢船上。1783年美國取得戰爭勝利，推翻了英國對北美殖民地的統治，也結束了英國向北美運送罪犯的行動。然而，此時的罪犯卻增多了，監獄和囚船中的犯人擁擠不堪，關押罪犯的廢船已成了罪惡的淵藪，骯髒混亂，瘟疫蔓延，犯人因為不堪忍受而頻頻發生暴動，直接危及社會安全，引起了社會的廣泛關注。埃德蒙·伯克於1786年在議會裡發表演說，呼籲下院關注「被判處流刑的那些不幸的人的悲慘處境」[195]。在倫敦著名的紐蓋特監獄（Newgate Prison），有一處牢房裡擁擠了558名犯人，這個數目恰好與英國下議院的人數相等。[196]而且伯克認為，流放制度使「竊賊和窮凶極惡的匪徒沒有區別，所有的罪犯都會遭受同樣的命運」，因此「整個刑罰制度有巨大缺陷」[197]。

  美國獨立戰爭之後，如何處理這些罪犯也像處理效忠派一樣，成了英國政府的棘手問題，為此英國朝野展開了激烈爭論，英國政府也想了許多辦法，但都沒有成功。有人建議在西南非洲海岸建立一個流放殖民地，英國政府曾派人到那裡考察和選擇安置地點。1787年，英國政府把幾百名犯人流放到非洲的甘比亞（Gambia），但是這裡的氣候以及地方疾病很不適宜人們生存，他們所選擇的地方先發生饑荒，又發生瘟疫，犯人死亡率很高，這意味著，將罪犯送到甘比亞等於將犯人處以死緩，到1791年，這些人中只剩下64人了。[198]朝野上下大為不滿，伯克曾在議會裡大發議論，批評政府對流放犯處置不當，把犯人送到了一個無法活下去的地方，並說：「地獄之門日夜向這些罪犯敞開著。」[199]

  第一個提出在澳大利亞安置流放罪犯的人是英國皇家學會主席約瑟夫·班克斯，1779年他向英國下院的一個委員會建議把植物灣闢為流放地，他認為那裡是流放犯人最好的地方，他說：「植物灣距英國有7個月航程，土著居民可能不會反抗。儘管那裡大部分土地比較貧瘠，但足以養活相當一批人。由於該地距歐洲人所居住的地球上任何一個地方都相當遙遠，罪犯逃跑將十分困難。」他認為，到那裡拓殖的人，每人可以得到一年的糧食及必需品，這塊殖民地不久就會變成英國的市場。[200]但是他的建議沒有受到英國政府重視，而且在此後幾年中英國政府未採取任何措施。

  美國獨立戰爭結束後，英國政府面臨的問題越來越嚴重，流放犯的問題沒有解決，效忠派問題又使英國政府頭痛。伯克在下院強烈呼籲要注意那些被判處流刑的不幸的人的悲慘處境。[201] 1783年8月，曾隨庫克航行的詹姆士·瑪麗亞·馬特拉（James Maria Matra）致函國務大臣雪梨（Lord Sydney），主張讓效忠派移民到新南威爾斯。他認為那裡沒有白人移民，處於荒蕪狀態，在那裡效忠派可以找到一塊避難處。此外，還可發展與東方的貿易，戰時可威脅西班牙、荷蘭的殖民地[202]，他認為這可以「彌補丟失美洲殖民地的損失」。

  雪梨十分重視他的建議，但他認為犯人問題要比效忠派問題更嚴重，因此傾向於把犯人而不是把效忠派分子送到那裡。[203]

  馬特拉的建議引起英國政府的重視，國務大臣雪梨接見了他，並同他討論這個建議。馬特拉表示願意修改他的計劃，因而在他的計劃里加上一個附件，著重論證在「新荷蘭」收容犯人的可能性。英國政府最終採納了這個建議，1784年英國議會通過一個新的法案，授權政府可根據樞密院令在任何地方流放罪犯。[204]但此時英國政府還無暇顧及此事，所以遲遲沒有採取行動。1785年皮特宣稱：「由於迫在眉睫的公眾事務，此項解決仍未作出。」[205]1783—1784年，英國政府曾試圖勸說美國南方種植園主購買罪犯，但沒有成功[206]，後來在非洲西南部設立流放地的試驗也遭到失敗。以後，英國政府曾考慮將罪犯送到新斯科舍、紐芬蘭，或宏都拉斯，但都受到抵制，對此格內維爾說：「我們沒有法律，也無權強迫殖民地或紐芬蘭接受流放犯。」[207]而考慮到流放地既要與世隔絕，又要容易看管罪犯，還必須很快能獲得生存物資，這在英國所控制的殖民地中甚少。最終，英國大臣們不得不接受班克斯等人的計劃。

  1785年海軍將領喬治·楊格（Sir George Young）向政府呈交了一個在新南威爾斯建立效忠派和流放犯的移民殖民地的詳細方案，他認為，這塊拓殖地會成為與中國貿易的一個港口，必然會引起國內的注意，而且為了海軍的利益，可以在紐西蘭種植亞麻。[208]有了楊格將軍的促進，再加上在非洲西南海岸建立流放地以失敗告終，英國政府才下決心在東澳大利亞建立流放殖民地。

  1786年8月，主管殖民地事務的國務大臣雪梨向議會提交《計劃要點》（Heads of a Plan），正式提出把東澳大利亞的植物灣作為政治犯和刑事犯的流放地；他指示海軍部、財政部供應相當數量的船隻，把750名罪犯連同他們所需要的糧食、必需品和農具運往植物灣。[209]同年12月6日，英國議會聽證會正式確定在新南威爾斯建立流放地，樞密院也頒布了同樣的命令。國王喬治三世為此頒布了特許狀，授權在新南威爾斯建立刑事法院。阿瑟·菲利普（Arthur Philip）上尉被任命為新南威爾斯殖民地第一任總督及駐地司令官，在任命的同時還劃出新南威爾斯的領土管轄範圍：北迄約克角，南到塔斯馬尼亞南端，西至東經135度線，東到大海。這片領土有現在澳大利亞的一半大，但不包括「新荷蘭」。這說明英國當時還沒有吞併整個澳大利亞的計劃。1787年5月13日，菲利普上尉率領一支艦隊從英國直奔澳大利亞，澳大利亞歷史就進入了流放殖民地時期。

  值得指出的是，英國人進入澳大利亞拓殖，從形式和內容上看，確實有殖民的色彩。澳大利亞雖然是由英國政府直接派人組建的殖民地，但其最初的目的卻並不是要在澳大利亞建立北美式的自由移民殖民地，也不是為了商業目的而擴張帝國，而僅僅是把它作為羈押英國罪犯的流放地。有人認為這樣做是為了解決國內罪犯「安全問題」，所以離得越遠越好。在英國人的眼裡，新南威爾斯的作用與英倫島上的監獄相同，因而，澳大利亞拓殖的動機與第一英帝國有很大的不同。

  北美獨立戰爭結束之後，英國朝野對於殖民地的態度有很大變化。受亞當·斯密等人帝國思想影響，當時英國許多人都認為殖民地是母國的負擔，他們對於建立新的殖民地的熱情大大減少。何況當時澳大利亞路途遙遠，荒無人煙，這對於「貿易優先於統治」的英國人來說，自然沒有多大的吸引力，所以庫克發現澳大利亞之後，英國政府對之並不重視。後來有人多次提議到澳大利亞開闢殖民地，英國政府的動作仍十分遲緩，這說明英國政府對於在澳州開闢殖民地並不熱心。如果不是令人頭痛的流放犯問題，英國政府在當時是不會到這麼一個貧瘠、荒涼的地方建立殖民地的。前往新南威爾斯的各種英國人也根本不把自己當作殖民者，而分別視己為前來新南威爾斯任職的官員、服役的軍人，或服刑的罪犯。英國政府關心的也不是經濟發展或地域擴大，而是如何使這裡的官員和罪犯能生活下去。所以，新南威爾斯流放殖民地是英國本土監獄容量的延伸與擴大，其性質不同於英屬印度殖民地和加拿大殖民地。[210]

  英國選中澳大利亞為流放殖民地，主要是由於澳大利亞與世隔絕，十分封閉，囚犯很難逃跑，看管犯人的費用也會很少。[211]當然，這只是他們最初的考慮，實際上，在澳大利亞殖民地創建的初期，由於條件惡劣，這裡看管犯人的成本比在國內監獄還要大，這是決策者當初所沒有預料到的。

  這期間有人提議在英國本土建立流放地，使罪犯在國內改造自新，但是英國政府認為這個建議行不通，而且當時在英國也無法找到廉價的看管犯人的場所。對於議會下院委員會所認為的「罪犯殖民地費用巨大，必須證明確實有政治、商業利益補償」的觀點，皮特也不同意。[212]費用問題是英國政府設立新的流放地所考慮的主要因素，所以，直到1791年英國首相小皮特還在下議院說道：「沒有人會對將不可救藥的罪犯遣送出國而質疑」，而且，「再也找不到比這種遣送犯人更為便宜的方法」。[213]

  從本質上講，流放是絞死小偷或者在英國修建監獄拘禁他們之外的另一種方式。因為罪犯需要看管，所以政府就派了四個連的水兵一同前往。既然當地沒有政府，那就建立軍事管制。小皮特等人關心的是解決緊迫的流放問題，他們並未預見到將來的後果。當時即使有人高瞻遠矚，意識到澳洲最終會有美好的未來，但建立這個殖民地的初衷確實不是國家戰略。後來，隨著澳大利亞養羊業的發展以及礦藏的發現，澳大利亞出現了「淘金熱」，大量的移民湧入澳大利亞，澳大利亞的經濟得以發展，為一個新國家奠定了基礎。可以說，英國為了安置令人頭痛的流放犯而設置了澳大利亞殖民地，但無意中卻締造了一個新的國家。

  在政府各個部門的支持下，菲利普很快就組織了一支押送犯人的船隊，1787年5月13日該船隊離開英國普茨茅斯港，歷時8個多月，於1788年1月20日到達植物灣，從此開始了澳大利亞殖民地的歷史。這支船隊被命名為「第一艦隊」（First Fleet），由11艘帆船組成，其中巡洋艦1艘，護衛艦1艘，運糧船3艘，運輸船6艘，運載著種子、秧苗、耕犁、馬牛羊、禽類，以及可供食用兩年的食物。船隊共有千餘人，包括水兵160人，軍官51人，隨行妻子27人，兒童19人，菲利普上尉的助手9人，水手443人。其餘的是犯人，共759名，其中男性568人，女性及兒童191人。[214]囚犯中年紀最小的是掃煙囪的9歲小男孩約翰·赫德森，他因偷了一塊布料和一把手槍而入獄；最老的是82歲的布販多蘿茜·漢德蘭德，她因作偽證而入獄。[215]

  英國政府並不重視這次遠航，隨行的51名官員大都沒有受過法律及政務訓練，總督菲利普、副總督羅斯（Lieutenant Major Rose）等都是海軍軍官。士兵中沒有人會耕作，隨行人員中沒有木匠，沒有人會監督罪犯。菲利普費了好大勁，才多買了一些藥品、食物、衣服等，並又找了一條船，稍稍緩解艦隊的擁擠狀況。他甚至沒有得到手下人員的詳細名錄，船隊中也沒有律師。[216]英國報紙對此事只是簡短報導，都未作評論。《倫敦記事》（London Chronicle）5月15日發表一則消息，宣布在5月13日運送流放犯的船隊將離港駛向植物灣。[217]可見這件事在當時沒有影響。

  經過八個月的航行，1788年1月20日第一艦隊抵達植物灣，菲利普對植物灣進行了全面考察，發現這裡並不如班克斯所說的那樣美好。由於正值盛夏，這裡草木枯黃，土地呈現乾燥、貧瘠的面貌，而且海灣太寬闊，缺乏淡水，沒有可以避風的地方，海灣內水位較淺，不適宜大船進出。第一次栽種的菜秧很快就枯萎了，斧子砍在彎曲的樹根和樹枝上時，隨即就變鈍。鐵鍬一觸到薄土層下邊的砂岩就斷掉。牲畜要麼走失，要麼死掉。於是他們決定另覓去處，他率領一個小隊調頭北上，在大約10公里處發現一個比植物灣略小的海灣，能同時停泊1000艘主力艦，是個天然良港。岸上淡水充沛，適合人類居住。菲利普決定把流放地轉移到這裡，並以國務大臣雪梨的名字命名，這就是今天的雪梨港。1月26日菲利普率全體人員在雪梨灣舉行升旗儀式，這樣，一個新的殖民地就出現了。

  菲利普面臨的首要問題是生存，他將犯人編為若干隊，指揮軍民和犯人展開了殖民地的建設工作。首先要解決住處：清理地面，建造掩蔽所；砍伐樹木，張搭帳篷。官員、軍人和犯人都住在用舊帆布搭制的帳篷里，總督亦住在帳篷中。總督的辦公室是用木、石建造的小房子。解決住處花了幾個星期的時間，這以後，就把船上的各種物資和牲畜搬到陸地上來。同時，遵照政府指示，菲利普派海軍中尉金（Phillip Gidley King）率一批犯人東渡大海去諾福克島（Norfolk Island），亦把那裡闢為犯人移民據點。

  在創建流犯殖民地的初期遇到了許多困難，第一個困難是糧食不能長期自給。剛到澳大利亞時那裡還是一片荒涼，而且流放犯大都不善於勞動，也不會種莊稼。官員曾經嘗試種植蔬菜，但沒有成功，結果只剩下日益減少的鹹肉。[218]由於糧食主要從母國運來，一旦補給延誤，殖民地就會出現饑荒。1789年莊稼長勢不好，播下的谷種又為螞蟻和田鼠吃掉。1789年11月英國派出的運輸船「監護人號」（the Guardian）在好望角失事，兩年多的時間內英國沒有再向澳大利亞運送補給品[219]，1790年3月，運糧船「賽里烏斯號」在諾福克島附近水域觸礁沉沒，使新南威爾斯已出現的饑饉更為嚴重。

  殖民地居民遭受到嚴重的飢餓威脅，被迫採取了糧食定量制度，1790年，每人每周所分到的食品僅有2磅不新鮮的鹹肉，2.5磅麵粉，2磅大米，可見食品短缺的程度了。此時，一律平等分配，不分男女老少，連總督也沒有特權，他甚至把自己僅有的半袋麵粉也上交給了公共倉庫。在這個饑饉年代，人們爭奪食物，連懶漢也拼死力爭。食物嚴重短缺，導致壞血病、痢疾流行，犯人死亡率很高。在最饑饉的年代，「男人賣掉他們的囚衣——藍色的粗絨布夾克、黑亮的褲子，以購買一點麵包，而他們則像土著人一樣赤身裸體工作；女人為生存也被迫去賣淫，一些重罪犯就死於飢餓」[220]。據1790年菲利普總督的報告：930名男犯中已有311人死亡，450人生病。[221]所以，許多軍官都非常沮喪，一名殖民地軍官這樣寫道：「將來會發生什麼事，只有上帝知道。」難怪菲利普曾哀嘆：「世界上恐怕沒有一個國家的拓殖地的首批拓殖者會像這裡那樣孤立無助。」[222]殖民地的外科醫生寫道：「這是令人生畏的地方，唯有詛咒之聲大行其道。」[223]

  為了減輕雪梨的糧食壓力，三周後，菲利普總督又指示中尉菲利普·金把200名犯人送往諾福克島。但後來由於開往那裡的運糧船沉沒，該島也出現了大饑饉，幸而殖民者在該島發現了大量的海鷗，人們靠捕殺海鷗才得以渡過難關。第三批艦隊抵達之後，危機才得以緩解。對雪梨灣內陸的瑪拉塔肥沃土地的開墾，保證了殖民地的生存。到1792年底菲利普因病返回英國時，新南威爾斯殖民地種植穀物、蔬菜和水果的面積已經達到600公頃，一片鬱鬱蔥蔥。此外，海灣內可以捕魚，昆布蘭平原可以放牧。到1792年，這裡的生存條件已經大大改善。這一年到任的新南威爾斯保安團（New South Wales security corps）司令官發現：「令我異常震驚的是，我原以為隨處可見的岩石不見所蹤，環顧四周皆是碩果纍纍的果園。」[224]

  流放殖民地建立初期所面臨的另一個困難是缺乏工匠及有農業生產經驗的勞動力。這裡的犯人多為無業游民，其中不少人無勞動習慣，更不用說有生產經驗和技術了，只有靠皮鞭的壓力，他們才肯幹活。最早到達殖民地的一批犯人中，只有12名工匠。所以直到嚴冬到來時他們才造好兩座倉庫以存放貨物。很長一段時間裡殖民地都沒有像樣的住所，1792年9月才開始建造永久營地，但18個月之後仍未建好。那些毫無技術的第一批殖民者種植的農作物都未長成，經總督再三向英國政府請示，政府才派來50名有生產經驗的農民，在他們的指導下，犯人們在雪梨附近開荒種田，後又在巴臘馬特河（Parramatta River）西岸辟出大約2000英畝農田。這裡土地肥沃，灌溉方便，所以莊稼長勢良好，加之政府鼓勵農民移居該地，還把一批勤勞的釋放犯人遷移到這裡耕作，這樣到18世紀末19世紀初，犯人殖民地基本做到糧食自給，為殖民地的鞏固起了重要作用。

  犯人逃亡和土著居民的襲擊也給殖民地帶來巨大困難。政府有關方面曾指示：「開啟與土著人的相互關係，理解他們的情感，樂見我國臣民與他們和睦、友好相處。」[225]殖民地初期，對於土著人，菲利普總督起初執行友善政策，向土著人贈送禮品以表達善意，對手下騷擾土著人的行為予以懲處。但效果並不明顯，土著人經常來襲擊，甚至連菲利普本人也曾被土人的長矛刺傷。白人殖民者遂藉機大肆屠殺土著居民，大約有3000名土著人四處逃散。一名海軍軍官寫道：「我們與他們之間的交往，既不頻繁，也不友好。」另一名軍官寫道：只要土著人「認為我們剝奪了他們的居住地，他們必定視我們為敵」[226]。

  隨著流放犯人不斷被送到澳大利亞，以及自由移民逐漸增加，澳大利亞的人口也不斷增加。1790年6月3日「朱利安尼夫人」號（Laddy Juliana）運來221名女囚犯。1790年第二艦隊裝載1017名犯人開往新南威爾斯，但在途中死去1/4。[227]1791年又運來200名犯人。從1792年到1813年，除了1794—1796年、1804年以外，英國每年都要向澳大利亞運送300—700名流放犯；1788年1月26日到1824年，共有37606名流放犯到達澳大利亞。[228]1792年新南威爾斯的人口已經增長到3108人，諾福克島的人口也有1115人。[229]儘管此時英國政府不斷向澳大利亞運送供給品，但流放殖民地的困難局面仍未徹底改變。

  與北美殖民地不同的是，澳大利亞殖民地純粹是英國政府為安置流放犯而設立的，因而在殖民地建立的最初一段時間，這裡的統治方式帶有軍事性質。總督以英國議會通過的有關法案和英國政府頒布的特許狀為依據，掌握軍政大權，他負責維持法律和秩序，有權授予土地、控制商業、赦免罪犯、招募兵員；有權統率軍隊、保護移民、懲處罪犯、發布命令和法規。新南威爾斯沒有議會來限制總督[230]，總督既是軍隊首長，又是行政、立法、司法首腦，他僅對英國政府負責。

  英國議會並未賦予流放地殖民者任何制定法律的權力，但是1787年的特許狀曾授權總督發布旨在有效地治理移民區的命令，這樣總督就實際上行使了立法權。1823年英國議會頒布《司法條例》，決定在新南威爾斯成立行政委員會和立法委員會，協助總督處理政務和立法工作，立法委員會成員由英國殖民大臣任命。條例還規定建立新南威爾斯殖民區，這以後澳大利亞殖民地才開始從罪犯流放地轉向正常殖民地，而在此之前澳大利亞純粹是作為大英帝國的「海外監獄」而存在。

  流放制度的首要內容是強制勞動。最初，犯人被迫從事繁重的體力勞動，罪犯們被安排伐木，修築道路，建造房屋、營房，墾荒等。那些受過較好教育的罪犯被派往自由移民的農場幹活，勞動條件十分艱苦。澳大利亞的開發就是從罪犯的勞動開始的。鞭刑是對罪犯進行管訓的最主要的方法，通常是當眾鞭打幾十下乃至上千下，其場面慘不忍睹，可能會使「任何一個到澳大利亞殖民地參觀的人都會認為，英國建立這些殖民地的目的，並不是為了改造犯人，而是要製造犯人」[231]。但殖民地的官員認為：「最能說服人去工作和遵守秩序的辦法便是鞭撻。」[232]

  儘管澳大利亞有充足的地方可以滿足英國安置犯人的需要，但沒有英國的支持，它很難生存。[233]殖民地創建初期，大約一半的男人，3/4的女犯及所有的兒童都需要政府支持，投向殖民地的經費好像是個無底洞。經濟問題成了殖民地管理的主要問題，殖民地建立最初五年已耗費英國4萬英鎊，平均每個罪犯花費13—14英鎊，到1798年這個數字增加了一倍。[234]1800—1804年，英國政府大量的錢花在建造碼頭，修築道路之上。而此時在澳大利亞的英國犯人共4930人，如果把這些人關在英國，花費會少得多。[235]因此在1800年，英國政府曾考慮放棄這塊殖民地。

  菲利普總督不久就認識到一個成功的殖民地不能只靠罪犯來做先鋒，他一直希望引入家庭及自由民拓殖者，他曾說：「我不希望用罪犯來奠定帝國的基礎。」[236]1789—1792年的大饑饉使菲利普相信，如果殖民地只是依靠犯人在政府農場、公路和公共建築物上編隊勞動，它就不能發展。他認為，只靠流放犯的勞動和母國的供給是不可能使該殖民地存在下去的，因而新南威爾斯殖民政府應大力鼓勵居民結婚。女犯如果被求婚，就應給其自由，已婚男犯如果申請將其妻子家庭接來新南威爾斯，也應鼓勵並不收取任何費用。[237]他還制定了維持和發展流放殖民地的新方針：吸引自由民到新南威爾斯來，把罪犯指派給他們當工人；把土地授予官員，由罪犯來耕種；把土地賜給那些勤奮勞動，願意接受這種恩惠的已釋犯人。[238]

  這些政策中影響比較大的是土地授予，即把土地授予軍政官員和從母國來的自由移民，並以犯人作為他們的勞動力。1792年，新南威爾斯保安隊的官員被授予了土地。1795年，零零星星來了一些自由拓殖者。到1819年，有1/3的軍人決定留在新南威爾斯，不再返回母國，他們大都已經擁有大片的牧場或農場。此外，也把土地授予刑滿釋放的犯人，通常為30—50英畝，軍官和文職官員都有權徵調流放犯到自己的農場幹活。這一方針的推行，促成了以農牧業為內容和以土地恩賜制以及犯人勞動指派制為特徵的經濟體制的形成，到1800年，新南威爾斯已經有350個小農場，開墾耕種了7000英畝的土地。[239]

  流放制度的另一個內容是對犯人的釋放政策，主要是提前釋放、赦免和假釋等。布里斯班總督執政時期制定了一個有關提前釋放犯人的具體規定，根據這一規定，凡被判處七年流刑者，有四年表現良好，就可以獲得釋放證；凡被判處14年流刑者，有六年表現良好就可以獲取釋放證；凡被判處終身流放者，有八年表現良好就可以獲得釋放證。不願返英或不能立即返英的釋放犯，一般會賜給土地。大部分釋放犯被安置到豪克斯布里河流域，那裡土地肥美，宜於發展農牧業。對於那些一貫表現良好但又不夠發給赦免證的犯人，政府發給假釋證，免除他們的強制性勞役，允許他們在所屬警區內出賣勞動力，政府不再提供生活費和住宿，但他們沒有公民權。對犯人的這些寬厚政策在流放犯殖民地時期起了巨大作用，使澳大利亞殖民地克服了困難，發展了經濟。同令人毛骨悚然的懲罰制度相比，這種寬大的釋放政策對罪犯的改造以及日後澳大利亞社會經濟的發展都產生了積極作用，不少刑滿釋放的流放犯後來成了澳大利亞的富商巨賈，在促進澳大利亞殖民地經濟發展和政治演進中發揮了不少作用。

  陸續從英國運去澳大利亞的成千上萬的犯人，是一支巨大的勞動大軍。如何安置他們以及安排他們做什麼活，是殖民當局首先要解決的問題。為了安置，政府從一開始就建立了許多農場，例如在雪梨附近，在巴臘馬塔、紐卡斯爾、溫莎、巴瑟斯特和范迪門等地，都興辦了農場。政府利用犯人的勞力發展農業，把安置犯人同解決吃飯問題結合起來，由此收到了顯著的效果。

  經過拓殖者艱苦的努力，新南威爾斯逐漸克服了經濟困難，殖民地也逐漸穩固。隨著農業經濟的發展，其他經濟部門也建立起來，如紐卡斯爾的煤礦以及各地的麵粉廠、木材廠、屠宰場、採石場、制磚廠、石灰窯、造船廠，等等。這樣既為安置犯人開闢了新天地，又發展了殖民地的工礦企業。1791—1792年，新南威爾斯殖民地的經濟發展已經粗具規模，殖民地的對外貿易也已開始。需要指出的是，由於澳大利亞殖民地屬於新開闢的殖民地，貿易壟斷現象在這裡並不存在，許多人都加入澳大利亞的貿易中來。1792—1800年，澳大利亞貿易額超過50000英鎊。[240]1792年6月「大西洋號」軍需船從加爾各答駛來，10月，第一艘東印度公司的商船也來到澳大利亞，11月，從英格蘭來的商船帶來了銀幣，此後，澳大利亞同英國、加爾各答、愛爾蘭、美國的貿易逐漸開始。1792年開始，以政府為主導的零售商店計劃就已經提出。1797年國務秘書接受了這項計劃，開始在殖民地建立零售商店，一些小規模的私人冒險者也出現在市場上。[241]

  奠定澳大利亞在英帝國中重要地位的是1802年開始大規模養殖綿羊。澳大利亞養羊業是與英國工業革命相聯繫的，由於英國工業革命的發展，紡織業成了英國經濟的先導部門，英國對羊毛的需求量激增，而歐洲大陸由於本身工業的需要，對英國羊毛輸出量下降。1797年，曾任新南威爾斯保安隊上尉的約翰·麥克阿瑟（John Macarthur）引進了一些西班牙種的美利奴羊，這是澳大利亞養羊業的開始。

  約翰·麥克阿瑟（1766—1834）1766年生於英格蘭，1789年任新南威爾斯保安團上尉，1793年他和其他軍官一樣被授予土地，在巴拉馬塔創辦農場。因與總督不和，他於1804年退役，1805年被賜5000英畝土地，因經營牧羊場而發財。他早在1792年就意識到，澳大利亞殖民地需要各種物品，為此，就必須在殖民地生產可供出口的物品，作為進口的交換。他寫道：「在距離地球其他文明地區如此遙遠的這個小小居民點，是不會有最終成功的希望的，除非它能生產一種用於出口的原料。這種原料必須用最少的人就能生產出來，而需求量卻很大，並且還要能夠經得起長距離海運。」[242]他預見到澳大利亞將從英國不斷擴大的羊毛市場獲利，並對母國的繁榮做出貢獻。[243]他認為這種出口產品應該是羊毛，因此從1795年起便常年僱傭30—40人飼養家畜。1797年，他設法從好望角購買幾隻西班牙種綿羊，獲得成功。

  麥克阿瑟夫婦居住在巴拉馬塔附近的伊莉莎白農場，農場以麥克阿瑟夫人的名字「伊莉莎白」命名，主要種植小麥和水果等植物。伊莉莎白·麥克阿瑟將這裡比作「英國花園」。到1800年，有1500名定居者住在巴拉馬塔附近地區，這裡大部分土地適合放養牛羊，而不太適合種植莊稼。1801年，麥克阿瑟積聚了1000英畝以上的土地和1000隻以上的綿羊。[244]1802年11月他回到倫敦向工廠主展示他的種羊，此時，拿破崙戰爭正嚴重地阻礙歐洲羊毛的供給。1804年，班克斯建議在新南威爾斯授予麥克阿瑟100萬英畝土地，以便讓他成立公司生產高質量羊毛，即使失敗了，對殖民地也有好處。[245]樞密院委員會審查了班克斯的建議後，同意麥克阿瑟在澳大利亞發展養羊業，但授予的土地的規模有所縮減。澳大利亞總督根據倫敦方面的指示，賜給麥克阿瑟5000英畝土地飼養美利奴細毛羊，1805年，麥克阿瑟又從英格蘭的克尤皇家繁殖場搞來7隻美利奴公羊和3隻母羊，進行飼養試驗，取得了優良品種。經過長期努力，到1822年，麥克阿瑟已經能往英國輸送68噸上等羊毛，其質量可與歐洲產的最好羊毛相比，這在英國引起了轟動，因為當時英國特別需要優質羊毛。[246]從這以後，澳大利亞興起了大規模的養羊業，並獲得巨大成功。

  澳大利亞東部地區適宜進行大規模的養羊業，在南緯35—25度之間有一片長以千公里計的大牧場，這裡降雨量適中，氣候溫和，既沒酷熱，也沒有歐亞大陸上的嚴寒。這些優越的條件使澳大利亞的養羊業迅速發展起來，到19世紀30年代，大批的羊群出現在東澳大利亞和范迪門。

  養羊業作為澳大利亞的一個主要經濟部門出現，引起英國的重視，改變了人們對流放殖民地的觀念。人們意識到澳大利亞不僅是一個流放犯人的殖民地，而且有可能成為一個提供原料、進行投資和銷售工業品的場所。英國的政策不知不覺中也發生了變化，他們把大批資本投資於這裡的細羊毛生產，不少擁有巨額資本的資本家也移民到這裡，經營牧場，政府也開始鼓勵小資本家向澳大利亞移民。這樣出現了「牧羊業大躍進」（the Great Sguatting），牧羊人隨著日益增多的羊群向內陸推進，距離東海岸越來越遠。19世紀20年代，牧場主從昆布蘭平原遷移出來，所延伸的範圍已經距離雪梨250公里。[247]所以說，養羊業在很大程度上推動了澳大利亞社會的發展。

  此後，規模巨大的牧羊公司和牧場像雨後春筍般相繼出現，牧羊業開始迅速發展。這與澳大利亞羊毛出口逐年迅速增長有很大關係。1810年開始羊毛出口，僅為167英鎊，第二年就猛增了1000餘倍，出口了17.5萬英鎊。[248]澳大利亞羊毛在英國市場的占有率持續增加，從1830年的10%，增加到1840年的25%，再增加到1850年的50%。這個時候，澳大利亞羊毛的銷售額達到每年200萬英鎊，占其出口總額的90%以上。羊毛是維持澳大利亞一個世紀繁榮和增長的主要產品。[249]隨著澳洲羊毛走俏國際市場，牧羊業日趨繁榮。1821年，澳大利亞已經有21萬隻綿羊，30年代增加到100萬隻，到1840年擁有1600萬隻羊，人均40隻。澳大利亞成了真正的「騎在羊背上的國家」。正如澳大利亞著名學者漢考克教授所說：「羊毛使澳大利亞成為有償付能力的國家，並最後成為一個自由國家。」[250]

  澳大利亞也引起了法國的注意，18世紀末法國經常派探險船來澳大利亞。為了防止法國的滲透，1788年英國宣布占領東經135度以東至沿海的地區，其中包括塔斯馬尼亞。19世紀初期，澳大利亞總督派了一個由犯人、士兵和移民組成的小規模探險隊到達塔斯馬尼亞島南端，並在那裡建立了第一個殖民點。1804年，金總督派人在該島北端建立了殖民區。這兩塊殖民區的移民主要是澳大利亞的犯人。後來又在塔斯馬尼亞西海岸發現了麥夸里港，並把重要的流放犯移往那裡。這樣，澳大利亞又出現了第二個流放犯殖民區即塔斯馬尼亞，起名叫范迪門殖民區（Vandiemen'Land）。1825年英國議會通過法案，將范迪門殖民區從新南威爾斯分離出來，建立單獨政府和七人組成的立法會議，議員由英王指定。殖民區的第一任總督是喬治·阿瑟上校。同時還建立一個行政委員會作為總督的參謀機構，以及司法機構高等法院。

  塔斯馬尼亞殖民區建立與鞏固之後，英國殖民者隨即將視線轉向澳洲大陸的西部地區。在拉倫克·麥夸里（Lachlan Macquarie）出任總督三年後，歐洲移民發現了一條跨越山脈沿東海岸而下的道路，便紛紛踏上了這條道路。從海岸上看去，這條山脈就像昆布蘭平原天際邊的一條深藍色的長線，於是被命名為藍山山脈。1814年罪犯們修築一條橫越藍山的公路，打開了藍山西部大平原的大門。19世紀20年代之後，澳大利亞開始向內陸腹地發展，殖民者的注意力也投向澳大利亞西部。

  在澳大利亞殖民地建立的最初30年時間裡（1788—1821），人口逐漸增加，經濟迅速發展。據總督麥夸里報告，1810年，新南威爾斯的人口為11590人，綿羊25888隻，開墾種植土地7 615英畝。1821年10月，澳大利亞人口已經達到38778人，綿羊290158隻，開墾種植土地32267英畝。[251]在1819年全澳大利亞白人人口中，犯人及其後裔占3/4以上[252]。近30年時間裡，澳大利亞的拓殖者們在這個極端落後的地區建立起嶄新的殖民地，新南威爾斯殖民地從無到有，從小到大，已經鞏固。雪梨的城市建設也粗具規模，已經有「第二羅馬」之稱。阿諾德博士（Dr.Arnold）這樣評論道：30年前，這裡完全是森林，但是到了1810年，一個人走進雪梨街頭，好像走在大城市；在海濱，人們可以看到一切豪華、優美的英國式的最好的餐桌。政府大廈裝修精美，窗明几淨，大廳懸掛著鑲嵌鮮花的彩旗，就好像在英國那樣。[253]1817年，麥夸里總督建議採用「澳大利亞」這一名稱來命名澳洲大陸，取代以前使用的「新荷蘭」。1818年1月26日，為慶祝殖民地創立30周年，麥夸里宣布這一天為公共假日，還舉行了慶祝舞會。此後，周年慶祝日成為每年一次的節慶日。[254]

  在新南威爾斯流放犯殖民地創建的最初30年內，與流放制度以及單一的經濟體制相適應的社會管理體制是嚴格的軍人管制，總督長期由海軍軍官擔任，總督以英國議會通過的有關法案和英國政府頒布的特許狀為依據，掌握了政治、軍事、行政、立法、司法等方面的絕對大權。總督之下設立副總督，負責殖民地行政工作的是行政秘書。司法機構有軍事法庭、刑事法庭和民事裁判法庭。由於總督的權力由英國議會決定，再由殖民大臣轉授，因此總督對英國政府負責，受母國政府的遙控。英國議會對殖民地有完全的立法權，並通過內閣中的殖民大臣把權力轉給總督。所有這些決定了總督必須唯母國政府之命是從，這與舊帝國時期有很大不同。在英國眼裡，澳大利亞總督既不是一級政府官員，也不是它的代表，而是一個「嚴厲的監工」。但隨著新南威爾斯和范迪門地區的經濟發展，資本主義經濟逐漸產生，資產階級、農民階級、工人階級也開始形成。犯人人數減少，自由移民增多，澳大利亞已經向移民殖民地發展了。這些因素促使人們開始反對總督的專制統治，要求對原來的統治體制進行改革。反對專制的鬥爭和自治運動有著緊密的聯繫，一般說來，在1823年以前主要是反對總督專制，此後主要是爭取自治。

  政治鬥爭最初集中在羅姆酒貿易和對待犯人的政策這兩大問題上。羅姆酒是一種烈性甜酒，菲利普總督在職時禁止銷售這種酒，認為酒是導致犯人第二次犯罪的根源之一，也是導致殖民地動亂的根源之一。1792年菲利普總督因病去職，新任總督遲遲未能到來，結果幾年之中政權落到了保安團軍官格羅斯等人手中，他們利用手中的特權大搞商業活動，搞羅姆酒貿易，賤買貴賣，發了大財。1807年，約翰·麥克阿瑟就曾經購買378加侖羅姆酒，加入水後變成447加侖，出售後獲得的利潤是154%。[255]羅姆酒在殖民地銷路極廣，飲酒風氣給殖民地社會帶來極大的災害，許多人的勞動所得大部分消耗在羅姆酒上，以至把勞動工具、衣物、家產都作為買酒的抵押。

  1806年8月，威廉·布萊（William Bligh）出任澳大利亞總督。布萊曾隨庫克到過澳大利亞，也曾在威爾遜海軍大將手下作戰，立有戰功。但是布萊為人呆板固執，好爭辯，脾氣暴躁，語言粗野，態度驕橫。他一上任便用強硬的手法嚴厲禁止用烈性酒交換錢物，並將麥克阿瑟等一批違法軍官逮捕入獄。布萊總督的做法引起了許多軍官、士兵和市民的不滿，他們走上街頭議論布萊的專橫。1808年1月，在新南威爾斯保安團司令喬治·約翰斯通（George Johnston）帶領下軍官發動政變，逮捕了布萊總督，釋放了麥克阿瑟。總督被逮捕後，政權便落到了以約翰斯通為首的一批軍官手中，麥克阿瑟任新南威爾斯秘書官。這就是澳大利亞歷史上有名的「一月政變」，又稱羅姆酒暴動（Rum Rebellion）。「一月政變」是澳大利亞第一次公開的，大規模地在廣大群眾支持下向以總督為首的專制制度展開的鬥爭，通過這次鬥爭，總督的權力開始削弱，為後來的自治運動開闢了道路。

  英國政府得知「一月政變」的消息後大為震驚，急忙召回約翰斯通，給以革職處分。後來約翰斯通以平民身份返回雪梨，靠辦農場為生，受到當地人民的尊重。布萊再也未被授予公職。「布萊事件」使英國政府感到，必須選擇一個為人寬厚的陸軍軍官擔任總督，並率領一支陸軍前往澳大利亞，以取代由海軍組成的新南威爾斯保安團，否則不可能控制局面。這樣便任命陸軍上校麥夸里為新南威爾斯新總督。麥夸里原為第73團團長，在軍界服役達30年之久，名望高，資歷深，為人「仁慈而堅定」。1809年12月，麥夸里率領700名士兵到達雪梨，1810年1月，新總督麥夸里宣誓就職。新總督上任後解散了保安團，很快把大權掌握在自己手裡。300名原保安團官兵被吸收到73團，400名被遣送回國。

  麥夸里採取大量吸收移民和全面開發殖民地的政策，在越過藍山後，他大力開發大平原。因而在他執政期間，社會經濟迅速發展，新南威爾斯人口增長了3倍，達到了4萬人。他遵照英國政府的指示，對犯人採取寬厚政策，並給予那些有技能的釋放犯以較高的社會地位，對那些普通的釋放犯予以適當安置。他說：「當一個人獲得自由之後，他以前的身份應當被忘卻，不要對他本人產生不利影響」。[256]麥夸里總督動用專斷權力，赦免表現良好的罪犯，一些受過良好教育、事業有成的刑釋人員被任命擔任公職，並在總督府受到招待。他認為：「這個地方應當成為每一個合格的刑釋人員的家園，並且是幸福家園。」[257]

  但是麥夸里總督依然採取總督專制政策，獨斷專行。1815年後，殖民地繁榮對自由移民產生很大吸引力，但麥夸里並不鼓勵他們移居該地，這種做法使自由移民很不滿。加上他對自由移民違法者嚴厲制裁，因而引起一部分自由移民的不滿。這種局面使英國政府感到，不能再用原來的統治方法來治理澳大利亞，必須建立一個咨議性的立法機構，才能避免殖民地再次發生不測事件。

  因此，1823年英國議會頒布《新南威爾斯法案》（The New Wales Act，1823），這個法案賦予新南威爾斯制定法律的權力，法案規定成立立法會議，成員5—7人，由英王任命。決定在新南威爾斯成立行政委員會和立法委員會，協助總督處理政務和立法，立法委員會成員由英國殖民大臣任命。條例還規定建立新南威爾斯殖民區，在新南威爾斯設立高等法院，採用陪審團制來審判案件；范迪門殖民區從新南威爾斯分離出來，建立單獨殖民區，設副總督，受新南威爾斯總督控制。法案雖然保留了總督的權力，但是他畢竟要受這一法案條文的約束。因此，1823年《新南威爾斯法案》是澳大利亞政治轉型的開始。澳大利亞本土化是隨著這一社會的變化而發展的，並逐漸形成了澳大利亞現代發展的基本特徵。[258]