二、新的帝國思想的產生

  任何一次重大的社會、政治變革都會引發與之相適應的思想和理論，並影響著政府決策。18世紀下半葉是英國社會劇烈動盪的時期，工業革命迅猛發展，激進主義興起，福音教派運動加強，都不可避免地影響了英國人的帝國觀念，改變了人們對帝國的看法。實際上，七年戰爭結束之後，第二英帝國已經開始孕育，1773年的《印度法》及1774年的《魁北克法》都顯示了新的帝國精神。在人們對舊帝國猛烈抨擊的過程中，產生了新的帝國思想，其中最有影響的人物是亞當·斯密和埃德蒙·伯克。

  亞當·斯密（Adam Smith，1723—1790年）是18世紀最傑出的經濟學家，被譽為近代經濟學的奠基人，英國古典經濟學的偉大代表，是自由貿易理論的始祖；他的自由主義帝國思想對英帝國的發展產生了十分深遠的影響。

  斯密出生在蘇格蘭一個海軍官吏家庭，曾先後在格拉斯哥大學和牛津大學學習，主要研究哲學。1776年他的代表作《國民財富的性質和原因的研究》出版，此書的中心思想是把看起來雜亂無章的市場看成是一個具有自行調節機制的系統，商品供求和價格都按照自由競爭的內在規律運行。若自由競爭受到阻礙，那麼自行調解就會受影響，因此斯密反對高關稅，反對政府對商業和市場的干涉。由於亞當·斯密的這本書正好適合當時英國資本主義經濟發展的需要，因此受到英國資產階級的重視和讚揚，連首相小皮特也宣稱自己是斯密的學生，輝格黨政治家福克斯更是在議會下院盛讚斯密的書是「傑出的著作」，儘管他私下承認他並沒有讀過斯密的著作。[85]

  

  斯密的理論包括了殖民地理論，其代表作《國民財富的性質和原因的研究》中有一章是專門討論殖民地的，有一些其他文章也涉及殖民地問題。斯密的殖民地理論從內容上看，有縱向的，即歷史的；也有橫向的，即現實的。有時兩者對照，目的是深入說明後者。「歷史的」涉及古希臘羅馬奴隸社會的兩種不同類型的殖民地，「現實的」指西印度和東印度為代表的殖民地，斯密更加重視現實的殖民地。

  斯密理論的核心部分是殖民地自由貿易理論，即英國不應對殖民地實行獨占政策，應該任其同所有國家進行自由貿易。斯密認為，由於沒有一個選舉產生的帝國議會，舊的壟斷體制應當讓位於「明顯的、簡單的、天然的自由體制」。[86]這種理論的背景是英國當時在航運、外貿和工業生產上都處於領先地位，許多人認為與其耗費巨大的行政管理費用和軍事占領費用來獨占殖民地，倒不如放棄這種獨占，省下這些費用，而用自由貿易的辦法來取得更多的利潤。亞當·斯密的殖民理論反映了這種想法，主要包括三個方面內容。

  （1）母國對殖民地的貿易壟斷沒有益處。在舊的殖民制度之下，由於受重商主義理論指導，各歐洲殖民國家大都對本國所擁有的殖民地實行貿易壟斷，其他歐洲國家運往該國殖民地的貨物，須經過該國商人之手。英國也不例外，英國在《航海條例》之下，對殖民地貿易實行壟斷，嚴格限制別國商船進入英屬殖民地。在印度，這裡的貿易由東印度公司壟斷。斯密對這種壟斷進行批判，他認為母國對殖民地實行貿易壟斷沒有益處。斯密指出：「殖民地貿易的獨占，像重商主義其他卑劣有害的方案一樣，阻抑其他一切國家的產業，但主要是殖民地的產業，不但沒有一點增加，反而減少那為本國利益而設立的產業。」[87]按照重商主義理論，殖民地應當從事其最適合的工作，生產特定的產品，而母國則對這些產品進行專營。對此斯密批駁說：「母國專營的貿易，會減少母國特別是美洲殖民地的享樂用品和產業，至少加以阻抑，使不能照常發展。……這種專營貿易使殖民地產物在一切國家貴騰起來，這樣就減少了殖民地產物的消費，因而縮減殖民地的和一切其他國家的享樂用品與產業。因為享樂用品須付較高價格，享樂用品需求便減少，生產所得的價格較低，生產便減少。……這就妨礙了一切其他國家的享樂用品與產業，而殖民地所受妨礙更大了。」[88]

  當時歐洲國家把殖民地的貿易權交給特定的專營公司，有的則沒有；斯密認為不論哪種形式，都對殖民地的產業不利。而在英國的殖民地，由於實行貿易壟斷，殖民地的貨物被迫轉運到英國，然後再輸往歐洲，其費用自然大大增加，而且由於英國所頒布的一系列限制殖民地工業發展的法令，嚴重阻礙殖民地經濟的發展，加重了殖民地人民的負擔。解決的辦法只有一條：廢除對殖民地的獨占。

  斯密認為，對殖民地的貿易壟斷對母國也不利。按照重商主義理論，為了獲取更多的利潤，母國應獨占其殖民地的貿易。然而在斯密看來，「自《航海條例》訂立以來，英國財富雖然有了很大的增加，但這種增加，必定沒有和殖民地貿易的增加保持同一比例」。這是因為，「一國的國外貿易，自然是按照它的財富增加的比例而增加的。也就是說，它用於對外貿易的剩餘生產物又自然按其全生產物增加的比例而增加」[89]。具體地說，英國當時獨占了殖民地的幾乎所有的貿易，它所需的資本，只能從其他貿易部門中吸引過來，這樣一來，英國對殖民地的貿易雖然增加了，但對於歐洲其他國家的貿易卻減少了，這只是貿易方向的改變，而貿易量並不因有殖民地貿易而增加。這種貿易方向的改變，只不過使英國以外銷為目的製造品，「不適合於有許多競爭者的市場，而適合於享有獨占權的市場」[90]，換句話說，這種貿易壟斷措施是不利於英國的產業和貿易的發展的，更不利於殖民地產業的發展。他說「殖民地貿易的獨占，迫使大部分的英國資本違反了自然趨勢。……這似乎就完全破壞了英國一切產業部門間的自然均衡。英國的產業，不和多數小的市場相適應，而卻主要和一個大市場適應，英國的貿易，不在多數小的商業系統中進行，而卻主要被放到一個大的商業系統上去。這樣，整個商業系統，亦變得比較不安全了，其政治組織的全部狀態，也變得比較不健康了」[91]。

  斯密還看到了對殖民地獨占的其他一些不利因素。他認為，任何壟斷，都不易改革，「這是重商主義一切法規不幸的結果，這一法規不僅給政治和組織造成了危險性很大的紊亂，而且這種紊亂，即使不引起更大紊亂，往往難於矯正」[92]。

  實際上，由於工業的發展，重商主義的經濟基礎已經開始動搖，英國資產階級迫切要求進一步擴大產品銷售市場，而歐洲各國對本國殖民地的貿易壟斷，對英國的工業和貿易極為不利。英國資產者強烈要求廢除各國對殖民地的貿易壟斷，以便使英國資產階級既能夠同英國的殖民地自由貿易，又能夠同其他國家的殖民地進行自由貿易。這就是斯密的殖民理論的根本出發點。

  （2）殖民地對母國毫無益處，是母國的負擔。通過對歐洲國家從殖民地所獲益處的歷史考察，斯密認為歐洲的殖民地對母國毫無貢獻。他說：「歐洲在美洲的殖民地，從來不曾提供任何兵力來保衛母國。它們的兵力，不足以保衛它們自己，在母國加入戰爭時，它們不但不能助以兵力，而且往往使母國要大大分散兵力，來保護所屬殖民地。所以，在這一點上，一切歐屬殖民地，與其說使母國強大，毋寧說使母國削弱，一切都如此，沒有一個例外。」[93]

  殖民地的防衛問題是重商主義殖民理論未曾預料的問題，這個問題到了七年戰爭以後尤其嚴重。通過頒布《航海條例》等一系列法令，英國對殖民地徵收了一些關稅，除此之外，英國實際上未能從殖民地獲取更多的收入。然而英國「對殖民地所征的稅，能與平時所付的費用相等，已屬罕見，若要支付戰時殖民地所增加的費用，那就無論如何也是不夠的」[94]。由於殖民地走私盛行，英國在北美殖民地徵收的關稅也寥寥無幾。但是英國卻要為保衛殖民地而付出巨額的防衛費用。七年戰爭結束之後，英國每年用於北美殖民地高達35萬英鎊的費用中，有一大部分是用於殖民地的防衛，殖民地巨額的防衛及行政管理費用成了英國沉重的負擔。這與重商主義殖民理論的初衷完全相左。因為按照重商主義殖民理論，占有殖民地應該獲益，而不應該成為負擔。英國政府為了解決這一難題，曾嘗試對殖民地徵稅，但卻遭到殖民地人民的強烈反對，引起英國與北美殖民地的劇烈的衝突。因而斯密指出：「英國移民，對於母國的國防和行政費用，從來沒有什麼貢獻。反之，迄今維護他們所需的費用，幾乎全部由母國支付。」[95]因此，斯密認為，這樣的殖民地，對其母國，只是負擔，不是財源。

  從維持帝國所需經費來講，斯密認為母國統治、保衛殖民地，使母國的財政受到損害。他說：「在現今經營管理下，英國從殖民地毫無所得，只有損失。」[96]在他看來，「英國統治殖民地的主要目的，或更確切地說唯一的目的，一向就是維持獨占，殖民地不曾提供任何收入，來維持母國的內政，亦不曾提供任何兵力，來維持母國的國防；其主要利益，據說就是這種專營的貿易」。[97]

  斯密還詳細分析了英國用於殖民地的防衛費用：在英國與美洲殖民地衝突之前，英軍在13個殖民地按平時編制的一般軍費，為20個聯隊步兵的給養，以及炮兵隊、海軍所需的軍需品的費用。斯密認為，「這平時編制的軍費全部，是英國收入上一個負擔，但同時也只是殖民地統治所費於母國的極小部分。如果我們要知道費用全部數，我們必須在這平時編制每年軍事費用之外，加上英國在各個時期為防衛殖民地所花費的款項利息」。不但如此，還應加上為殖民地而進行的戰爭所用的費用。上次戰爭純粹屬於殖民戰爭，其全部費用，無論是用在什麼地方，用在德意志，或用在東印度，都應算在殖民地帳上，總數達9000萬英鎊以上。 [98]這些費用顯然遠遠大於英國從殖民地所獲得的利益，顯然有違於重商主義殖民理論。因而亞當·斯密得出結論：歐洲各國占有的殖民地，對母國是一種負擔。[99]

  （3）主張改革英國對殖民地的統治政策，實行自由貿易。在論述了舊的重商主義殖民政策的種種弊端之後，斯密提出了自己的殖民地改革方案，他主張對殖民地進行改革，「逐漸放鬆殖民地貿易」，進而實行自由貿易。這是其殖民理論的精華所在。

  斯密認為，開放殖民地貿易是解決帝國難題的唯一方案。他說：「將來無論什麼時候，要把英國從這種危險中拯救出來，……唯一的政策方案，似乎就是適度地、逐漸地放寬那給英國以殖民地貿易獨占權的法律，一直到很大自由為止。立即開放殖民地貿易，使一切國家都可以進行經營，那不僅會引起一些暫時的困難，而且現今以勞動與資本經營這種貿易的人，有大部分蒙受大的永久損失。……這一切法規，不僅給政治組織造成了危險性很大的紊亂，而且這種紊亂，即使不引起（至少短時間內不引起）更大的紊亂，也往往難於矯正。所以殖民地貿易應逐漸分開，什麼限制應首先撤除，什麼限制應最後撤除，這些問題，留給未來的政治家和立法者用智慧去解決吧。」[100]

  從這段文字中我們可以看出，作者的最終目的是建立殖民地自由貿易。長期以來重商主義殖民理論認為，一個國家的繁榮依賴於與其他國家的貿易，因此國家政策的目標應是最大限度地打擊其貿易對手[101]，而擴大出口，限制進口，對殖民地進行貿易壟斷就是重商主義殖民政策的核心。亞當·斯密對這種觀點進行了猛烈的抨擊。斯密認為：「財富的傳播越廣泛，對所有的國家好處越大，貿易交換對雙邊都有好處。因此，國家的政策應該是儘可能消除障礙，允許國與國之間的貿易按照自然的渠道，自由地進行。」[102]也就是說要實行自由貿易。這是一個革命性的思想，是對歐洲各國長期以來所奉行的重商主義理論的致命的打擊。

  對於對殖民地實行自由貿易的好處，亞當·斯密也作了一些闡述，提出了自己的方案。針對北美殖民地的動亂，亞當·斯密寫道：「建議英國自動放棄它對殖民地的一切統治權，讓它們自己選舉地方長官，自己制定法律，自己決定對外媾和宣戰，就等於提出一個從來不曾為世界上任何國家採納亦永遠不會為世界上任何國家採納的議案。沒有一個國家自動放棄過任何地方的統治權。」[103]但是，這些建議「若真的被採納，那麼英國不僅能立即擺脫掉殖民地平時每年全部軍事費用，而且可與殖民地訂立商約，使英國能夠有效地確保自由貿易。這樣，殖民地與母國，就像好朋友的分離，那麼幾乎為近來的不和所消滅的殖民地對母國的自然感情，就會很快地恢復，他們不僅會長此尊重和我們分離時所決定商約，而且將在戰爭上、貿易上贊助我們，不再做搔擾搗亂的人民，都將成為我們最忠實、最親切、最寬宏的同盟」。[104]

  實際上斯密本人並不主張放棄帝國，不主張北美殖民地與母國分離。他所期望的殖民地與母國的關係是「古希臘與其所從出的城市，一方面有一種父母之愛、一方面有一種孝敬之心」。[105]他認為，母國和附屬國只要能夠互相諒解，願意結合在一起，就沒有理由一定要分開，並且在帝國範圍內實行自由貿易，但他十分清楚，英國不會自動放棄對殖民地的統治，也就是說，亞當·斯密希望在自由貿易基礎以及聯邦的基礎上重建帝國。因而有人認為亞當·斯密是「自由帝國主義者」[106]。

  最後，亞當·斯密提出了自己的關於英帝國改革方案，這種改革方案實際上是他為避免帝國分裂而提出的補救方案。斯密認為，為使殖民地的真正優勢發揮出來，在和平時期殖民地不但應當支付其全部的建設費用，而且還應當按比例分攤整個帝國政府的費用。但是由於英國議會對殖民地缺乏足夠的權威，英國未能從殖民地獲得稅款，為此斯密提出了按納稅比例來確定殖民地代表在英國議會中的人數的方案。針對殖民地所提出的「無代表、不納稅」的口號，他說：「英國的國會主張對殖民地課稅，而殖民地則拒絕這種課稅，因為他們未曾派代表出席國會。設若對要脫離聯盟的各殖民地，英國都許其按所納國稅的比例，選舉代表，而且由於納稅，允其自由貿易，使與他們本國同胞相等——其代表人數，隨其納稅的增加而比例增加——那麼各殖民地領導人物，就有了一種奪取重要地位的新方法，一個新的更迷人的野心對象了。」[107]

  從這段話可以看出，斯密關於帝國改革的方案實際上就是讓殖民地按比例選舉出自己的代表，參加英國議會，這樣，殖民地所謂的「無代表，即不納稅」的口號便沒有理論根據了。這個方案的目的無非是為了使北美殖民地能夠自願地承擔殖民地的防務及管理費用。[108]但是，斯密的劃時代巨著發表之時，英美雙方已經兵戎相見了，「代表權」問題成了過時的論調，因此這個方案不可能被英國政府採納。

  斯密的思想擊中了舊的殖民制度的要害，因為舊的殖民制度最顯著的特徵便是貿易壟斷及經濟功能的互補性。[109]他的帝國思想，尤其是殖民地是母國的負擔的思想，在美國獨立戰爭之後將近100年的時間內，對英國社會產生巨大影響，保留殖民地還是放棄殖民地成了英國國內長盛不衰的爭論話題。然而，儘管斯密不懈地努力，急切地想改革帝國，但不管是英國的統治者，還是英國的人民，都未從這種金色的夢想中清醒過來。[110]自由貿易原則雖然是資產階級夢寐以求的目標，但這時在英國，占主導地位的仍然是重商主義。在貴族寡頭仍占據國家政治、經濟、文化主導地位的情況下，英國不可能很快實行自由貿易，也不可能自動放棄對殖民地的統治。因為這不符合統治階級的私利，如果放棄對殖民地的統治，他們對許多有責任、有利益的位置的處理權會因此而被剝奪，許多獲取財富與榮譽的機會亦將因此被剝奪。

  亞當·斯密的殖民理論是新帝國的理論指導思想，這倒不是說他所提出的帝國改革方案對當時英國政府的決策有多大影響，而是說斯密提出的自由貿易的原則已經成為歷史發展的趨勢。自由主義代替重商主義已經成為不可阻擋的歷史潮流，重商主義殖民理論的基礎已經徹底動搖，這必然深深影響到英國政府的殖民政策，影響英國人對於殖民地的看法，進而影響英帝國的發展。《國民財富的性質和原因的研究》發表45年之後，曼徹斯特學派（The Manchester School）不遺餘力地為在英帝國範圍內實現自由貿易而努力，英帝國的發展進入到一個新的歷史階段。

  對英國新的殖民政策產生重大影響的另一個理論家是英國的保守主義集大成者埃德蒙·伯克（Edmund Burke），他提出「殖民地託管」（colonial trusteeship）論，這一理論也是其政治思想的重要內容之一。18世紀末，伯克對北美、印度等殖民地問題發表了大量的演說，並發起彈劾印度前大總督黑斯廷斯的運動。伯克的帝國思想體現在他發表的一系列有關殖民地的演講之中，其核心內容有兩個方面：（1）制訂「帝國憲法」，對殖民地採取撫慰政策，以感情、摯愛為紐帶統治帝國；（2）以「人道和正義」統治印度，對土著殖民地承擔更多的道義責任。伯克所闡述的帝國統治思想，成了新帝國乃至後來大英國協的統治原則，對英帝國的發展產生了巨大的影響。

  對未來帝國政治體制的構想是伯克帝國思想的重要內容之一，這個思想主要在伯克關於北美殖民地的演說與通信中表達出來。和當時許多人一樣，伯克相信帝國對於英國的財富和霸權貢獻巨大，在「論與殖民地和解」的演講中，伯克盛讚美洲殖民地對於英國國家財富的增長做出了巨大貢獻；他相信印度同樣對「大不列顛如此廣闊的地區的繁榮」負有責任。[111]

  伯克對於帝國問題有獨到的見解，有超前意識。在舊的殖民制度下，英國議會對殖民地的管理僅限於控制帝國貿易，英國議會從未頒布過向殖民地徵稅的法令，殖民地也不承認英國議會對殖民地有徵稅權，而七年戰爭後英國與美洲殖民地的衝突卻主要是由徵稅問題引起的，伯克對此十分重視。他當選為下院議員後第一次在下院演說，就對北美殖民地問題發表意見，他反對諾思政府對北美殖民地徵稅，主張取消印花稅。不久他又提出了關於未來帝國政治體制的構想，提出了「帝國憲法」的概念。

  伯克認為，英國與殖民地的關係應該保持原來的水平。1766年2月，羅金厄姆政府決定取消印花稅，針對這一政策，伯克建議，應在前邊加一個《關係法》，「申明議會對各殖民地的最高立法權」。[112]為此他在下院發表了題為「論關係法」的演說，旨在表明議會只需維護其對殖民地的最高立法權，避免在任何具體問題上立法或徵稅來擴大立法權，從而改變宗主國同殖民地的關係。

  伯克認為，除了抽象的權力觀點，每個國家的理想和具體的典章制度都會有所不同，而隨著時間和具體情況的變化，許多清清楚楚的權力變得不太可行了，它們會有失公平，會和帝國憲法的精髓相衝突。因此，不顧及時間、觀念、局勢以及風俗習慣等具體情況的那些人，他們的統治將是不明智的。同樣的道理，對於北美殖民地，「他們的憲法的法則必出自他們的具體情況，不能用一個沉重的、垂死的軀體去壓迫他們」[113]。

  由此可見，雖然伯克反對對殖民地實施高壓政策，但卻主張維持英國議會對北美殖民地的最高立法權，他並不贊同北美殖民地和英國分離。實際上，伯克是堅定維護大英帝國的利益的，1779年11月6日，伯克在給海軍上將奧古斯塔斯·凱佩爾（Admiral Augustus Keppel，1st Viscount）的信中談及了英國與海洋的關係：「的確，我完全相信，『英國人』和『航海的人』是必須生死與共的。」[114]

  伯克在批評英國的殖民地政策的同時，提出了其改革意見，即「帝國憲法」的概念。伯克認為「就整個帝國而言，英國也只是其中一部分，在最高立法權之下，帝國的任何一部分都有自主權，而假如某個部分篡取了帝國的權力，那就破壞了整個帝國的美妙安排」[115]。「帝國憲法」的精髓就是自由的原則，違背這一原則，只從英國利益和法律出發，對北美殖民地進行徵稅，就破壞了整個帝國的美妙安排，就變成了橫徵暴斂，是不合公理的。

  美國獨立戰爭爆發後，伯克反對英國政府的鎮壓政策，呼籲和解，尋求妥協。他仍希望把北美殖民地留在大英帝國內，但他越來越清楚地看到最後的勝利將屬於美洲殖民地，因為「美利堅的精神是不可思議的」[116]，所以他一再敦促與北美殖民地和解。波士頓傾茶事件後，伯克在下院痛斥諾斯政府的高壓政策：「你們本應派出和平天使，但你們正在派出毀滅之神，而這兩種精神衝突的結果正是我不敢說出口的。」[117]另一方面，他又提醒政府注意，在美洲殖民地人民的性格中，「熱愛自由是壓倒一切的特徵，是美洲人的整體性格的標誌」，並且超越地球上的其他任何民族。[118]

  美國宣布獨立後，伯克又主張採取謹慎的步驟承認美國，這樣雖然領土的自然紐帶中斷了，但還可以繼續維持在血緣和傳統友情之上的和平友好關係，不給英國的宿敵法國以可乘之機。[119]

  在此期間，伯克關於帝國未來政治體制的設想也日臻成熟。1775年3月，伯克在下院作了「論與殖民地和解」的演講。他反對諾斯政府對北美殖民地徵收印花稅，認為這會使北美人民對英國的最高立法權提出質疑，危及英國對北美的統治。接著他提出了未來帝國的政治安排，他說：「在我看來，一個帝國和一個單一國家是有區別的。帝國是許多國家在一個共同首腦下的集合，不管這個首腦是君主，還是共和國總統。」「在這個憲法體制下，附屬國常常有許多本國特權和豁免權，這些特權與它的共同的最高權威之間的聯繫極其微妙。當然，彼此的糾紛，甚至非常嚴重的糾紛以及敵意也會經常出現，但是，雖說每一項特權都是對正常行使最高權威的豁免，卻不是對這個權威的否定。」[120]

  伯克認為在這樣的體制之下，「英國是首腦，但她又非首腦，也只是其中的一員」。在帝國各組成部分與最高權威之間常有激烈爭吵，但它們與共同的最高權威彼此只要權限明確，就不會發生矛盾衝突。言下之意，帝國體制須有普遍的自由精神來保證，用他的話來說：「沒有附屬國，就不稱其為帝國；而沒有自由，就不稱其為英帝國。」[121]

  在伯克看來，維繫帝國統一的紐帶是那共同的稱謂，血肉之情，相似的特權，平等貿易保護制度。「這些紐帶，儘管輕如空氣，但卻堅如鋼鐵。」[122]也就是說，伯克主張用殖民地對母國的感情和摯愛的信念作為帝國聯繫的紐帶，如果他們想獨立，就應該讓他們獨立。他反對對殖民地實行高壓政策，主張在憲法中承認殖民地人民的利益。他說：「別夢想你們的官方文書、你們的指令、你們的懸而未決的案件能把這個神奇的整體聚合在一起」[123]，在行為良好的帝國里，英國的自由與帝國的權力，英國人的利益和帝國其他臣民的利益會得到協調。[124]

  關於殖民地政府形式，伯克認為應在自由的原則上，由殖民地人民根據他們的性格和實際情況予以決定：「只要你們有智慧使你們統治的這個國家成為自由的庇護所，成為匯集共同信念的聖殿，無論何處，崇拜自由的種族及英國之子，就會聚向你們。他們越熱愛自由，他們就越會表示忠誠。」[125]伯克認為僵硬的指示只是被動的工具，正是英國人共有的精神給了他們生氣和功效，「正是英國憲法的精神貫注給廣大群眾，薰陶、哺育、團結、激勵並活躍了英帝國的各個部分，以至眷顧最細末的成員」。[126]

  伯克的帝國自由思想，實際上是一種以聯邦分權為特點的思想，這是與當時重商主義的殖民理論背道而馳的，也與喬治三世的個人統治格格不入，因此有悖於當時英國的主流輿論。當時的英國，上至國王和多數議員，下至普通老百姓，其帝國觀點基本一致，指導他們的仍然是重商主義的殖民理論，他們仍然把北美殖民地當作一個在議會裡沒有代表權的英國公司來統治，而「無代表，不納稅」，北美殖民地人民正是在這一點上找到了脫離英國統治的法理依據。但是伯克等人的聲音不足以動員英國民眾，更不能改變喬治三世的頑固立場，其結果便是英國頑固堅持強硬政策，拒絕同北美殖民地和解，英國與北美殖民地的矛盾愈演愈烈，最終走向戰爭以及第一英帝國解體。

  伯克也把「自由」的思想應用到愛爾蘭，用帝國的術語來解釋愛爾蘭問題。伯克出生於愛爾蘭，對那裡的風土人情極為熟悉，他十分清楚愛爾蘭與不列顛之間的民族和宗教矛盾，17世紀以來，愛爾蘭人倍受英格蘭的經濟壓迫，受英格蘭的統治，承受宗教歧視。伯克呼籲改善愛爾蘭的行政和法律體制，他知道愛爾蘭和英國之間的巨大差異，同時也看到了二者之間的相同點，他主張宗教寬容，反對宗教上的強行統一，也反對把天主教徒排除在公眾生活之外。他一直堅持天主教徒的呼聲應該被人們所聽到，其利益受到保護。他意識到愛爾蘭歷史與文化的獨特性，但仍然反對愛爾蘭像美洲殖民地那樣獨立，因為英國貴族和鄉紳在愛爾蘭有大量土地，倘若喪失愛爾蘭這塊殖民地，大批土地需要轉手，造成經濟利益的巨大損失，伯克的立場實際上和愛爾蘭民族主義者有很大差距。出於對英帝國利益的關心，伯克也不願意對英帝國的軀體做傷筋動骨的手術，所以他主張愛爾蘭與英國聯合，在他看來，「愛爾蘭置身於帝國之外對愛爾蘭是個災難」，愛爾蘭的獨立並不能使其自由得到保障。相反，「在帝國之內，愛爾蘭應當保持自治」，應當抵制來自英國的不適當的干涉。[127]

  所以，伯克的帝國思想是一種帝國自由的思想，伯克關心「帝國的安寧與繁榮」，也關心它的自由，保障憲法的福祉恩澤於所有臣民。他既對維護大英帝國感興趣，也願意維護殖民地的利益。伯克的目的是建立一個鬆散的帝國聯邦，在這個聯邦中，英王是大英帝國的共同首腦，英國是帝國中的一個成員。這個帝國是建立在正義的基礎上的，為了各成員的共同利益而存在。任何以損害英國的附屬國為代價，為英國謀取單方面利益的行為都是錯誤的。[128]這種思想當時未被英國政府接受，但對未來的英帝國還是產生了巨大影響。19世紀70年代殖民地自治政府的建立以及20世紀大英國協的出現，可以看作是伯克思想的體現。

  「殖民地託管」理論是伯克帝國思想的中心，對新帝國的形成產生重大影響。所謂「託管」即在法律上持有某物，輝格黨人將這個概念應用到帝國的統治上。第一帝國的本質是商業帝國，它主要關心利潤，為此不惜採用一切手段，而很少考慮英國能為殖民地做些什麼。[129]這種情況在18世紀末因「福音運動」而發生了變化。「福音運動」的理論基礎是基督教「上帝面前人人平等」的信念，既然如此，那麼所有的人都必須對不幸的兄弟表示同情，而不論他們的人種、膚色如何。這種思想漸漸由以伯克為代表的輝格黨人發展成「殖民地託管」理論。

  按照這種理論，母國應對殖民地臣民負責，因此，給殖民地一個好政府是大不列顛的道德責任。帝國的統治應當公正，永遠不出現暴政。[130]

  早在1767年伯克就因東印度公司的腐敗而憤懣，1773年他要求調查東印度公司的種種劣跡，對其約束管理，將其改變成一個「純粹的貿易公司」。在伯克關於印度事務的一系列演講中，在伯克不遺餘力所發起的彈劾前印度大總督黑斯廷斯的運動中，都體現了這樣一個原則。正如伯克在彈劾黑斯廷斯的一次演講中宣稱：「我們呼籲平等精神，正義精神，保護精神，慈悲精神，這些應當成為每一個英國統治的地方的特徵。」伯克從政不久，便注意到了印度問題。美國獨立之後，他認為國內主要問題來自「在印度的陰謀和錯誤行徑的持續混亂」[131]，他把幾乎全部精力投入到英印當局的改革中。關於印度事務，伯克主要做了兩件事情：（1）1783年，和福克斯[132]共同提出《印度法》，發起對英屬印度當局特別是對東印度公司的改革；（2）1786—1795年，在英國議會中發起長達10年之久的彈劾英國前印度大總督沃倫·黑斯廷斯的運動。

  伯克的「殖民地託管」理論就是在對英印政府的猛烈抨擊中形成的。18世紀80年代，伯克在議會內外對英屬印度政府及東印度公司進行了廣泛、深入的調查，他堅信英國在印度的統治是腐敗的，必須通過議會立法來對它進行全面、徹底的改革。1781年，伯克出任英國議會關於印度事務的專門委員會（A Select Committee）主席，並準備了一系列報告，在這些報告中不斷提倡責任意識，從而深深影響了英國同非歐裔殖民地的關係。[133]

  1783年12月，伯克在下院發表「關於福克斯先生的東印度法」的演說，這是他關於印度問題的一個重要文獻。在這篇演說中，伯克列舉了大量事實和證據，說明以黑斯廷斯總督為首的英印當局和東印度公司的橫暴統治給印度人民造成了深重的災難，力主對印度進行改革。伯克聲稱如果無止境地勒索殖民地只會導致衝突，他說：

  20年之後，我們在印度的征服像當初一樣殘酷，土著人很少了解他們所看到的灰頭髮的英國人，一幫年輕人（幾乎是小男孩）統治著那裡，他們之間沒有友誼、他們對土著人毫不同情。……英國沒有修建教堂、醫院、學校、宮殿；英國沒有修築橋樑、公路、灌渠、水庫——假如我們今天被趕出印度。那麼我們留在印度的東西將說明，在我們統治的這一不光彩的時期自己的所作所為不亞於一隻猩猩或老虎。[134]

  針對東印度公司在印度濫用職權、營私舞弊、腐敗暴虐給印度人民帶來巨大災難這一現象，伯克認為，英國在印度濫用權力，臭名昭著，已到了非常嚴重的地步。[135]伯克有關印度的演講，讓人明顯感到他深信：在帝國政府中，英國應當關注它的聲望和名譽，而不應只關心其利益和權力。利益只是暫時的，「只增加其商業利益而沒有相應的聲望和名譽」對英國來說是一個不好的交易。[136]東印度公司的特許狀是壟斷、特權的特許狀[137]，如果濫用職權，契約就被破壞。他認為，東印度公司已經背離了它的真正目的，「已經完全不可改正，而因為他們在行為和體制上是不可改正的就應該把權力從他們手中拿掉」[138]。如果說東印度公司的權威是託管的分支，那麼我們的權威就是託管的源頭。[139]

  對殖民地實行託管，就要在殖民地實行法制，以此來根除腐敗。伯克講道：「在你們面前的這個法案要剪除這種影響之源。其設想和主要的目的是要在法律的諸原則上規定對印度的管理。」[140]1786年之後，伯克持久不懈地在議會下院發起彈劾印度大總督黑斯廷斯的運動，伯克認為，黑斯廷斯是腐敗的代表。[141]他在彈劾黑斯廷斯開場演說中講道：

  今天的事情不是這個人的事情，它不單單是要在法庭上確認這個被告有罪與否，而是數百萬人將淪為悲苦或得到幸福的問題。這個決定不僅關係到現在作為大英帝國最大部分的印度的利益，而且將決定英國本身的信譽，我們要通過這一審判決定個人犯罪是否會被轉變成公共的罪行和民族的恥辱，或者這個國家是否將把給其政府投上短暫陰影的這類罪犯改造成反映這個王國的榮譽、正義和人道的永恆光輝的東西。[142]

  對黑斯廷斯的彈劾不僅是對黑斯廷斯個人的彈劾，而是對英國腐敗的殖民制度的彈劾，是對「人道和正義」原則的呼喚。縱觀伯克所有的關於殖民地問題的演講，我們可以看出，伯克並不反對英國的殖民統治，更無意把英國的權威從印度完全撤出，而只是希望改變英國對印度的腐敗統治。但不能否認，伯克確實想以「正義和人道」為原則對英國的殖民政策進行改革，他對印度人民的深重苦難抱以同情。遍覽伯克關於印度的演說和書信，他對以黑斯廷斯為首的英印當局和東印度公司在印度的專橫統治及肆意掠奪無比義憤，同時也表達出對印度人民的憐憫。

  伯克在批評黑斯廷斯的同時，也提出了自己的意見。他認為「黑斯廷斯作為英國派去的一名總督，應該用英國的原則，而非英國的形式去統治印度」[143]。所謂英國的原則就是「人道和正義」，這個原則體現在光榮革命以來的憲政制度之中，體現在英國的自由傳統之中。當時曾有人認為不能用歐洲的道德標準來衡量黑斯廷斯等人在印度的所作所為，伯克駁斥道：

  我們反對地理道德論……道德的法則到處都是相同的，沒有什麼在英國視為折磨、掠奪、賄賂以及壓迫的行為，在歐洲、亞洲、非洲和整個世界就不是這樣了。[144]

  1788年，此案的審理和辯論進入高潮，伯克在議會和調查委員會的發言總是慷慨激昂，他說道：

  我控告沃倫·黑斯廷斯先生犯有重罪和輕罪。

  我以大不列顛議會下院的名義在議會會議上控告他有負議會的信任。

  我以大不列顛全體下議院議員的名義控告他玷污了國家的名聲。

  我以印度人民的名義控告他破壞了印度的法律、權力和自由；他毀掉了印度的財產；使印度的土地變成荒漠。

  我以他所違背的永恆的正義的法律的名義，並根據這些法律控告他。

  我以人性的名義控告他，他肆意踐踏人性，不管男女老少、地位高低和景況好壞都遭他中傷和迫害。

  最後，以人類本身的名義，以每一個時代每一個階段名義，我彈劾共同的敵人及所有的壓迫者。[145]

  最後，當英國議會宣布對黑斯廷斯所有的指責不成立時，伯克寫道：「我們來這裡不是解決問題，而是呼喚正義。」[146]他還說：「為人制定的政治權力，必須最大限度為人謀利。」[147]

  這樣看來，「殖民地託管」理論的原則就是「人道和正義」的原則，英國在殖民地的統治也應用英國的原則去統治。英國應當關心印度人民的疾苦。

  為保證「人道和正義」的原則能在印度實行，伯克還為東印度公司設計一套制度，使東印度公司對其在印度的政府負責。為此他起草了一系列印度法，目的是要將其改變成一個類似現代公共機構的組織——一個獨立於政府但受章程約束的為公眾利益服務的組織。[148]

  「殖民地託管」理論也是對重商主義只關心利潤的舊殖民政策的否定，第一英帝國是由私人冒險公司拓殖的，英國政府對冒險公司在海外的活動很少過問。在白人殖民地，由於其居民大都是英國移民，他們把英國的法治傳統也移植到了殖民地，但在印度這樣的土著人殖民地，東印度公司為了獲取更多的利潤，在那裡不斷挑起戰爭，大肆搶劫財富，給殖民地帶來深重的災難。「殖民地託管」理論試圖改變這種不關心土著人生死的非人道做法，通過為殖民地建立一個「良好的」政府，緩和英國與殖民地的矛盾，以利於英國在印度的持久統治。此後，英國人也開始關心殖民地人民的生活、教育等事務了，他們開始在印度修築道路，興辦學校，革除落後的習俗，為殖民地做一些實實在在的事情。

  伯克的託管理論在19世紀有很大影響，第一英帝國解體後，第二英帝國之所以能迅速擴大，最終形成了遍及全世界的「日不落帝國」，並能穩固統治達150多年之久，與託管理論有很大的聯繫。這種思想與舊的重商主義殖民理論有很大不同，它是對重商主義只關心利潤的否定，希望給殖民地帶來公正、穩定的政府，而不是過去那種赤裸裸的掠奪。[149]

  伯克的思想與亞當·斯密的殖民理論有所不同，斯密理論的核心是殖民地自由貿易，即英國對殖民地不實行獨占政策，任其同所有國家自由進行貿易。斯密認為與其耗費巨大的行政管理和軍事占領費用來獨占殖民地，倒不如放棄這種獨占，省下這筆錢，用自由貿易的辦法來取得更多的利潤。他主張給北美殖民地以議會代表權，使之自動服從於英國。[150]伯克的帝國思想著重於政治方面，主張用聯邦的方式對帝國進行統治，用感情、摯愛的紐帶來維繫帝國的統一。同時，英國應改變統治方法，用人道的方法統治殖民地。當然，他們二人的帝國思想本質上都是自由主義，代表了英國的思想潮流。