一、舊帝國的統治體制

  從1607年英國在北美建立第一塊殖民地開始，英國殖民者逐漸把英國政治經濟體制移植到了殖民地，形成了一套殖民統治體制。這個殖民統治體制以重商主義理論為指導思想，又深深打上英國地方自治傳統的烙印。迄至美國獨立之前的170多年時間中，英國的殖民地不斷擴大，先後建立了北美13個殖民地，西印度群島種植園殖民地和印度的幾個殖民貿易據點。1763年「七年戰爭」結束後，英國又從法國手中奪取了地域遼闊的法屬魁北克，並將法國趕出了印度，從西班牙手裡奪取了佛羅里達。英國成了真正意義上的世界殖民強國。

  需要說明的是，英國是在重商主義的推動下向北美大陸移民的。對英國而言，北美殖民地主要服務於商業目的，一方面可以作為英國工業品的銷售市場，另一方面可以作為歐洲不生產而又需要消費的產品的來源地，英國還可以從美洲殖民地產品的轉口貿易中獲得豐厚的關稅收入。正是這種重商主義動機，使北美殖民地從一開始就註定要向著一個巨大而繁盛的商業方向發展，在這方面，北美具有優越的地理環境：北部新英格蘭和中部殖民地有著漫長的海岸線，優良海港星羅棋布；南部殖民地氣候炎熱，資源豐富，宜於種植歐洲所缺乏的熱帶作物。這些殖民地生產的物品以及從事的生產活動大都與英國的商業有密切聯繫，能夠對英國在與其他歐洲國家競爭中起重要的補充作用。

  北美英屬殖民地大致分為三部分：其一是生產菸草的維吉尼亞及其緊挨著的鄰地；其二是從事捕魚、伐木、商業和皮毛貿易的新英格蘭及其他零散的不信奉國教者的居留地；其三是那些帶來極大利潤的英屬西印度群島甘蔗種植園殖民地。在第一英帝國時期，英帝國的主體在北美，到美國獨立戰爭爆發之前，英屬北美殖民地人口已經達到200萬，占當時說英語人口的三分之一。[1]在長期的殖民過程中，英國逐漸形成了一套完整的殖民地管理體制，並具有一些獨特的特點。

  17—18世紀中葉是歐洲重商主義盛行的時期，在英國，重商主義同樣成了國策。重商主義是資本原始積累時期占主導地位的經濟思想和政策體系，代表商業資本主義的利益，尤其代表著同海外貿易和殖民擴張相聯繫的壟斷性商業資本利益。重商主義理論源於西班牙的重金主義政策，最權威的闡述來自於英國經濟學家托馬斯·孟（Thomas Mun，1571—1641），他在1621年發表《論英國在印度的貿易》，維護東印度公司的貿易行為。1644年他的代表作《英國對外貿易的財富》出版，該書主張由政府控制國家經濟，削弱競爭對手，增強本國實力。重商主義認為貨幣是財富的基本形態或者說唯一形態，一國的貧富取決於國內金銀貨幣的多寡，發展對外貿易和海外事業可以增加其金銀輸入，這也是鞏固新興民族國家和實現國富民強的首要途徑。對外貿易必須保持「順差」，出口必須超過進口。重商主義時期英國對外貿易實行特許制度，由國王向商人集團頒發特許狀，成立海外貿易公司或殖民公司，壟斷特定地區的貿易。公司出資向國家購買壟斷權，從而享有廣泛的政治、經濟特權。英國的特許公司是國家或國王與商業資本共謀的產物。

  隨著英國商品經濟的發展和民族國家的興起，國家干預經濟活動成為財富增長的重要手段，是重商主義經濟理論的一個重要組成部分，正如學者赫克歇爾所言：「國家是重商主義經濟政策的主題和目標。」[2]在重商主義思想影響下，國家通過一系列經濟立法全面介入、干預和管理經濟，當時國家干預不但滲入到人們的日常生活中，而且涉及經濟發展的方方面面，對英國資本主義發展起到了強力助推的作用。重商主義特別重視同殖民地的貿易，它要求獨占殖民地作為母國的銷售市場及主要原料供給地，並且認為一旦母國控制了殖民地貿易，一個新的工業品銷售市場就形成了，而新的需求又會刺激國內就業。時人喬賽亞·蔡爾德爵士（Sir Josia Child）在談到西印度種植園的案例時說：在那裡，一位白人外加10名黑人工作，加上他們的吃、穿等需求，會給英國帶來4個就業機會。[3]因此，英國議會連續頒布《航海條例》（the Navigation Acts），以保障本國商人的利益。[4]第一英帝國就是在重商主義理論指導下產生、發展和壯大的，重商主義是舊帝國最主要的特徵。

  重商主義追求的是貿易與財富，因而這一時期英國對殖民地統治的特點就表現為政治上管理鬆弛，經濟上嚴格限制。

  1.管理鬆弛——英國殖民地政治管理體制的特點

  第一英帝國與歐洲其他殖民國家不同，它的殖民地不是由政府出面組織拓殖的，而是由私人冒險公司或個人創建的。冒險公司或個人從國王那裡取得特許狀，然後籌措資金，招募人員，到海外建立殖民地。

  英國在美洲的殖民地分為四個類型：（1）皇家殖民地（CrownColonies），包括維吉尼亞、麻薩諸塞、紐約、新澤西、新罕布夏。皇家殖民地的總督由英王指派，這些殖民地由英國國王直接控制。

  （2）業主殖民地（Proprietor Colonies），英王把北美大片土地賞賜給其寵臣或者大貴族，受地者稱為業主。業主殖民地在性質上是英王的份地，由殖民地的業主任命總督，包括賓夕法尼亞、馬里蘭、德拉瓦、喬治亞和南、北卡羅來納。（3）自治殖民地（Autonomy Colonies），包括康涅狄克、羅得島。自治殖民地總督由當地有產者選舉產生。根據特許狀和其他憲政文件，英屬殖民地是英王創設的「法人和政治實體」或「永久政治實體」，作為政治社會，其所擁有的政治權力來自於英王的授予。（4）加勒比海島嶼殖民地，這些殖民地通常地域很小，只是一些小島，但經濟意義重大，為英國提供熱帶產品。所有的殖民地都不是全體英國人的屬地，而是和英國本土一樣，是英王的領地。像所有殖民國家一樣，英國也將自己的政治理念和機構移植到了美洲[5]，到17世紀末期，在英屬北美殖民地，一種相當正規的政府形式已經定型，這便是通常所說的「舊的代議制體制」（The Old Representative System）。第一英帝國在美洲的殖民地都建立了這種類型的政府，每個殖民地都有一名總督、一個諮詢議會和一個法院系統，幾乎每個殖民地還有一個民選的立法議會。[6]

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  英國建立殖民地最初的動機是商業方面的考慮而非領土擴張[7]，所以英國政府對於私人及冒險公司在海外的殖民活動並不直接干預。北美殖民地在創立時期地處偏僻，自然條件惡劣，人口稀少，無需民選機構，通常是所有的居民集中到一起開會，挑選他們的官員，制定他們認為合適的措施。[8]著名的「五月花」號公約（Mayflower Compact）就規定：「在上帝面前莊嚴立誓簽約結盟，自願結為一民眾自治團體。為使上述目的得以順利進行、維持並發展，亦為將來能隨時制定和實施有益於本殖民地總體利益的公正法律、法規、條令、憲章及公職，吾等全體保證遵守與服從」；「同心協力為較佳秩序與生存建立一個文明政體，……並且要隨時制訂、擬定和設計那種公認的適合殖民地全體人民利益的公平法律、條例、法令、法規以及設立治理機構。」[9]除紐約和喬治亞兩個殖民地外，其他殖民地的特許狀上都寫著：「所有立法均須取得『自由民』同意」[10]，也就是說，美洲殖民地從一開始就確立了按「人民意願」統治的原則，儘管「人民」這個概念在那個時候只是少數人。

  英國的殖民地從一開始就較少受到英國政府的干預，而較充分地發揚了英國地方自治的傳統。17世紀大多數美洲殖民地創立的時期，正值英國國內國王與議會之間的權力鬥爭激烈之際。除了麻薩諸塞殖民地早在1628年就得到查理一世的自治特許狀外，新英格蘭的其他殖民地（包括普利茅斯、康涅狄克、普羅維登斯、紐哈芬、羅德島州等）都是在沒有得到母國的援助，甚至是在母國毫不知情的情況下建立的，這些殖民地最後都經國王批准，但殖民地同英國議會的關係則很不明確。英國議會有時通過一些影響殖民地的立法，但不經常。如果國王不讓議會過問殖民地事務的話，議會無疑就會立即停止它的權力。[11]托克維爾經過觀察後指出：「對於新英格蘭的各殖民地來說，一般只是在它們的存在已為既成事實之後很久，才給它們賜予特許狀的。……新來那裡的移民雖然並不否認宗主國的無上權威，但他們並沒有去尋找權力的根源，而是自己建立政權，只是三四十年後查理二世在位時期，這些殖民地的存在才根據皇家特許狀而合法化了。」結果「我們看到這些移民時刻都在獨立地行使主權，他們自己任命行政官員，自行締結和約和宣戰，自己制定治安條例，自己立法，好像他們只臣服於上帝」[12]。

  1763年以前，英國政府由於在忙於殖民爭霸戰爭，對殖民地的自治傾向一直是睜一隻眼，閉一隻眼，英國官員對殖民地事務的管理權實際上也相當薄弱。從1607年維吉尼亞殖民地建立到17世紀中葉，國王和議會都把殖民地看成是他們爭奪統治權鬥爭的一個次要目標。[13]

  在建立殖民地的過程中，英國政府雖然很少直接出資或者出力，但它通過特許狀的方式，將管轄殖民地的權力保留在自己手中。根據當時的政治慣例，北美殖民地作為英國海外領地，其政治屬性和土地權力均來自英王的授予，英國政府因此對其擁有合法的主權和管轄權。母國如何對大洋彼岸的殖民地進行有效的政治控制，英國決策者們對此一直在苦心孤詣地探索。

  英國政府採用管理海外領地的方式進行統治，儘可能完整地將英國本土的社會結構、政治體制和法律體系移植到北美，按照英國政府自身的模式和功能來設計和建立各殖民地政府。要求殖民地所制定的法律必須符合母國的法律和習俗，在宗教上維持國教信仰，在政治上永遠忠於王室。這些要求不僅體現了英國對殖民地的制約，而且確立了英國管轄殖民地的合法權威。18世紀中期，北美殖民地政治體制已經定型，其體制相當於母國體制的縮影，殖民地的政治結構與母國具有相對應性。不過這時美洲殖民地依照的並不是這個時期的英國體制，而是17世紀頭兩代斯圖亞特王朝君主（詹姆斯一世、查理一世）時期的英國體制，政府的行政部門並不對立法機構負責，但在很大程度上依賴立法機構提供經費。每個殖民地近乎是半獨立的政治實體。

  英國對殖民地的統治機構由國王任命的各殖民地總督、政務會（The Council）和經選舉產生的議會（The Assembly）組成。在這個體系中，總督是殖民地政府的最高行政首腦，在禮儀上，總督是殖民地的頭號顯要人物，「享有17響禮炮歡迎或類似的官場禮儀這類榮耀」[14]，王室殖民地的總督由國務大臣推薦，英王任命；業主殖民地的總督由業主挑選，自治殖民地的總督則經選舉產生。總督是母國和殖民地之間的聯繫紐帶，是殖民地政府的重要象徵。[15]從理論上講，總督是母國在殖民地的代表，總督的職責來自君主，他掌握有認證政府文件所必需的殖民地大印，有權授予土地，負有監督本殖民地宗教生活和道德的責任。他還執行海關和貿易法律，可以指定集市場所。作為陸軍和民兵總司令和海軍中將，他還行使很大的陸軍權力和一些海軍權力。由本地人組成的政務會相當於母國的樞密院和議會貴族院，民選的議會則與母國議會的下院相對應。兩者共同掌握立法權，可以制定不違背英國法律的地方法令法規。總督可以召集、暫停和解散議會，否決其法案，或者將其留交帝國政府考慮。他和政務會行使著上訴法院的職能。各殖民地議會本身是由享有不同參政權的人選舉產生的，其立法職能從屬於帝國議會，它們重要的作用在於掌握了財權。但是地理上的阻隔減損了英國對殖民地的控制力，殖民地的自治能力不斷增強。英國上層並不看重殖民地總督這個職位，遠離母國任職，前途艱險莫測，且薪俸微薄，因而從英王那裡得到一個總督任命，並不被看成是多大的榮耀。這使總督人選的來源受到諸多限制，當局有時不得不退而求其次，不稱職的情況經常發生，這樣一來，總督在殖民地居民的心中就很難得到充分的敬重。[16]

  從理論上講，殖民地總督的權力範圍很廣，覆蓋了殖民地政府各個部門。他有權否決殖民地立法會議通過的議案，有權委派殖民地的法官、收稅官、監察員，有權管理殖民地民兵的官吏。但在具體的操作中，總督卻受到殖民地政務會、英國國內以及殖民地議會等三個方面的牽制。

  對總督權威的第一個限制來自政務會。政務會是總督的諮詢機構和高級法院，由12名成員組成，具有立法、司法和行政職能，政務會充當殖民地第二院，與總督平起平坐。政務會的存在限制了總督的權力，總督常常發現，失去政務會支持他將孤立無援，因為在很多情況下，沒有政務會的同意，總督的指令無法變成行動。[17]政務會往往由精心挑選的上層商人和農場主組成，用以拉攏他們支持英國的殖民統治，個別成員經常對總督的指令拒不執行。不過由於總督可以推薦政務會的人選並可以終止難以駕馭的政務會成員的職務，總督的地位仍占優勢。馬里蘭總督夏普在談到這一問題時曾寫道：如果英國業主願意「把所有那些沒有授給政務會委員的職位完全交給我自己來支配，並向那些向他申請官職的人表示，除非由我推薦，否則他決不理會任何求職申請」，那麼他就可以採取措施在殖民地培養一批有勢力的追隨者。[18]總的來說政務會是北美殖民地統治中最為薄弱的一環，被人描述為「一個供鯨魚遊戲的浴盆」。

  第二個限制來自英國國內。18世紀英國的政治是一種寡頭政治，文官錄用採取的是具有封建色彩的恩賜制，即由各部大臣或各部下屬機構負責人根據個人的意願任命文官。少數專業性強的高級文官通過國王的特許狀來任命。在這樣一種政治生活體制中，每位政治家通過裙帶關係、利害關係和收買手段，在自己周圍聚集了一批忠實的追隨者，其報償就是給他們一些職位，使他們可以撈到一些好處。[19]美洲官職的任免權是對國內謀取官職的補充手段。[20]

  在這種情況下，總督權力就很難發揮，一位殖民地總督發現他的官職任命權受到限制，大批官職不是由他本人而是由王室和英國各部負責任命補上，這樣一來，總督擁有的可以獎掖美洲殖民地可能支持他的人的職位極少，處境極其困難。還有的總督發現他對由倫敦各部大臣任命的下屬官員沒有最高權力，甚至連他本人的任職也可能由於他在英國政府庇護人政治勢力的衰落下而變得困難或結束。而殖民地的英國官吏往往是一些平庸無能之輩。英國政治的穩定性很大程度上是靠官職任免制度支撐起來的，但這種制度卻削弱了美洲殖民地當局的作用。所以，多數殖民地總督把不能扶持一批強大的追隨者列為他們最無能為力的障礙。

  第三個限制來自於殖民地議會。殖民地議會是英帝國的一個與眾不同的特徵，殖民地議會也必須由英王批准認可，北美殖民地的地方議會遠非是民主的，其選舉權受到財產和宗教等多方面限制，在18世紀前期通常是由占人口10%的富有者選出來的。除新英格蘭領地外，一般殖民地建立時都沒有議會，英國政府總是採取措施建立這種立法機關，拒絕授予殖民地行政部門任何獨占的徵稅權或一般立法權。[21]但殖民地議會卻在不斷擴大自己的權力。在殖民地議會獲得的各項權力之中，控制財政的權力最為重要。殖民地最初的憲政文件將財政撥款權、徵稅權授予議會。18世紀殖民地議會下院效仿英國議會下院，力圖控制本地一切資金的徵集和使用，聲稱所有財政議案的提出和修改權都在議會下院。[22]它們制定法律、徵稅，控制著地方財政、官吏任命。由於殖民地議會控制著殖民地財政收支大權，各殖民地議會的地位因此變得很重要。英屬殖民地民選的議會狂熱地捍衛它們所認為的不可剝奪的權力，代表母國權威的總督和其他官員，其政治影響受到殖民地自治傾向的抑制。總督和其他王家官員的薪俸，必須由殖民地議會撥付，由於總督沒有經常性的經費，因而很難直接對殖民地進行統治。在總督與議會的鬥爭中，議會往往利用這個有利的武器，迫使總督屈服。這樣一來，英國在殖民地的總督實際上成了一個有名無實的職位。面對難以駕馭的殖民地議會，總督很難去認真執行英國國王的旨意。實際上，1763年之前，不論是皇家殖民地，還是業主殖民地，殖民地總督最大的障礙就是殖民地議會，在實際運行之中，它已經像母國議會下院那樣，獲得了巨大的權力。[23]這樣一來，許多總督發現自己既要安撫滿腹牢騷的殖民地人民，又要滿足國王的意願，他常常在因嚴格執行皇家訓令而受到人民憎恨，和對國內指令應付了事因而引起國內不滿之間進行選擇。[24]

  值得注意的是，英國政府本身對於如何管理殖民地並沒有一個明確的思想[25]，理論上，英王作為殖民地最高所有者，自然是殖民地事務的主要監督人，在北美殖民地建立之初，英王個人和英國樞密院掌握著殖民地管理的全部權力。由於當時殖民地問題的重要性並不突出，管理問題也比較簡單，英王實際上並沒有太多過問殖民地事務。實際上，英國對殖民地實行控制的最大障礙在於政治。除喬治亞外，北美殖民地都是在1688年以前建立的，而這一時期英國國王和議會之間的權力鬥爭正異常激烈，從革命到共和，再到復辟，英國社會被嚴重撕裂，國王和議會都沒有對遙遠的殖民地投入過多的精力。1640年前，斯圖亞特王朝已經處在風雨飄搖之中，英國革命爆發後，國內局勢動盪，政府對殖民地的控制就更為削弱了。英國內戰期間，議會和國王都聲稱對殖民地有統治權，但是他們都無法實施這種權力。復辟王朝時期人們開始關注殖民地事務，不過此時西印度群島的蔗糖殖民地更引人注目，被說成是「王冠上的寶石」。英國革命對殖民地的影響比較小，革命之後，殖民地管理的最大變化是議會在對殖民地立法方面取得了決定權。[26]威廉和瑪麗入主英國以後，北美一些殖民地的地位發生變動，而英國的管理體制並沒有很大改變。與殖民地相距遙遠，對殖民地漠不關心和英國最高權力的歸屬未定的局面等因素湊在一起，使英國遲遲未能制定一套前後一致的、有連貫性的殖民政策。從1607年建立維吉尼亞殖民地之日起到17世紀中葉，英國國王和議會都把殖民地事務看成是他們爭奪統治權鬥爭中一個次要的目標。[27]

  在這種背景下，英國對殖民地的管理十分混亂，沒有一個專門的機構來全權負責殖民地事務，帝國對殖民地的控制是由許多個不同的部門來行使的。在這樣一套管理體制中，英王是殖民地的最高統治者，也是所有未授土地的所有人，他往往由一名國務大臣來代表。樞密院負責殖民地的最高法律事務，發布命令；南方事務大臣負責委派各殖民地總督。財政部負責處理與殖民地有關的財政問題，財政部下設關稅委員會，負責執行《航海條例》和徵收稅賦，對殖民地總督下達有關貿易和歲入的特別指令，向殖民地派駐審計核查官員。陸軍部參與殖民地的防衛，組織和裝備英國駐紮在北美的軍隊；海軍部負責保護英國的海上貿易，防衛海岸線和港口，對有關海上走私、海盜活動、私掠及海上爭端等問題享有最終決斷權。議會負責制訂有關法律，英國大主教負責掌管國教會。1696年5月成立了貿易委員會（Board of Trade）來協調有關殖民地的事務，貿易委員會是一個諮詢性質的機構，隸屬於樞密院，最初由2名樞密院成員和5名熟知殖民地及貿易問題的人士組成。其職責是照管英國和其他國家的貿易，參與安置貧困人口，處理與殖民地有關的事務，而以殖民地管理為主。但該部門不是一個行政主體，該委員會的主席直到1768年才成為內閣成員。[28]

  實際上，英國對殖民地管理相當鬆弛。1640年以前就是這樣，革命爆發後英國政府對殖民地的管理就更為鬆弛了，麻薩諸塞殖民地直到1644年還否認當時的英國議會有權約束它。斯圖亞特王朝復辟時期，為了加強對殖民地的管理，英國於1685年到1688年曾經將麻薩諸塞、普利茅斯等幾個殖民地合併起來組成新英格蘭領地，以波士頓為首府，派駐一名英國總督統一管理。但「光榮革命」發生時，這個「新英格蘭領地」就瓦解了。這樣在英國，殖民地事務就成了誰都不管，誰都能管的事，每一個部門都按照自己部門的利益來直接處理殖民地事務。[29]在17世紀，北美殖民地幾乎是自由地處理內部事情，並逐步產生出自治傾向。1754年，英國政府為了對抗法國威脅，曾經在阿爾巴尼召開關於各殖民地合作的會議，即著名的「阿爾巴尼會議」（Albany Cnference），會議提出了多種聯合的建議。麻薩諸塞總督提議組建殖民地聯盟，根據他的計劃，單個的殖民地不再處理棘手的印第安事務，有關包括俄亥俄峽谷和大湖地區在內的印第安事務、條約、土地等問題都由「聯盟」來處理，聯盟的首腦由國王任命。[30]但是這些建議都被殖民地議會否決。

  在這種多重管理體制之下，英國對殖民地的控制顯得十分隨意，極不協調。各個部門之間也互不通氣。例如負責殖民地事務的貿易委員會只是一個諮詢機構，其性質類似一個全國性的商會，其主要工作是接收各殖民地總督的來信和處理殖民地議會事務，並將有關法律文件送到相應的部門。涉及財政部和海軍部的事務，貿易委員會無權要求它們採取行動，而只能請求採取行動。[31]而且貿易委員會長期沒有人事權，殖民地的重要官員由南方事務大臣所控制。海軍部和陸軍部雖說負責殖民地的防務，卻很少與貿易委員會協商。[32]英國大主教也想在殖民地插上一手，17世紀70年代，英國大主教獲得了管理殖民地國教會的權力，後來他成為貿易委員會成員。在1787年新斯科舍設立主教以前，英國的殖民地沒有自己的主教。

  這些部門的職能各有不同，但總的任務和目標則是一致的，那就是維護英國的殖民體系，使殖民地更好地服務於母國的利益。但是由於這些機構分工不明確，職權也多有重疊，因而不斷發生摩擦和衝突，它們相互掣肘，降低了效率。在英國，沒有任何部門在殖民地事務上努力與其他部門採取共同行動。英國議會也從未為殖民地制訂一個憲法，事實上也很少干涉殖民地事務。[33]

  同時，經過光榮革命，英國確立了議會至上的原則，君主立憲制逐漸完善。儘管18世紀70年代以前，殖民地自治的原則一直沒有受到嚴重的挑戰，但是，議會至上的原則與殖民地自治的信條卻不相容。儘管如此，1765年以前，在殖民地，沒有一條憲法是英國議會所制定的，所有針對殖民地的法規都是經過國王恩準的。英國議會從未為殖民地制訂過憲法，事實上也很少干涉殖民地事務。[34] 18世紀中期之前，英國政府對於美洲殖民地內部事務仍沒有多大興趣。[35]事實上，在所有涉及美洲殖民地方面的事務，國王和樞密院是最高權威，他們的決定是最終的決定。英國議會為殖民地頒布的法令分為四類：第一類是1651年以《航海條例》為開端的重商主義法令；第二類統稱為貿易法，管制領地和殖民地的進出口貿易；第三類旨在限制殖民地的製造業；第四類保護英國的債權人。但是這些法令都沒有涉及對殖民地的徵稅。

  總之，英國統治殖民地的機構雖然很龐大，卻是重疊和鬆散的，各個不同的機構對於殖民地政策不能協調一致，因此常常令出多方，彼此多有牴觸，這就使殖民地有不服從命令的藉口。進而殖民地和母國之間橫亘著茫茫大海，兩地之間的交通和通信很不方便，這大大減弱了母國對殖民地的控制力度。殖民地議會利用宗主國與殖民地之間距離遙遠、交通困難的條件，往往制定法律後，一面送呈英國政府部門批准，一面迅速執行。即使議案被英國政府否決，它們將原來的法案稍加修改，仍可再送英王批准。殖民地議會還往往以不支付總督及其他官吏薪金的方式，迫使殖民官員屈服。殖民地議會逐漸成為殖民地反抗英國統治的政治力量。所以，權力分散而引起的混亂、低效是造成英國對殖民地統治削弱的原因，北美殖民地在17世紀幾乎是自由處理內部事務。

  2.嚴格限制——英國殖民地經濟管理體制的特點

  儘管英國對殖民地政治管理鬆懈無序，在經濟方面卻對殖民地施以嚴格限制，殖民地的一切經濟活動，都必須服從於宗主國的利益。在這種政策指導之下，英國制訂了一系列關於殖民地的經濟法規，以保護英國對殖民地的掠奪。

  復辟時期，英國確立了系統的殖民地貿易調控制度，這些商業法典由議會頒布，由此也確立了議會在帝國事務上具有立法權。[36] 17世紀中期以後，英國在重商主義理論的指導下制定了一系列關於殖民地的政策與法令，重商主義政策一直貫穿於其對北美殖民地的統治。內特爾斯認為，英國的重商主義政策包含三方面內容：（1） 「穀物法促進了國家的農業，旨在實現食品供應自給自足的理想」；（2） 「國家通過諸如保護關稅對製造業的幫助，努力提供包括戰爭軍備在內的必需製成品」；（3） 《航海條例》的「目的在於保證對外貿易將以對國家產生最大利益的方式進行」[37]。

  對北美殖民地經濟產生重大影響的是《航海條例》。1651年，英國頒布第一個「航海條例」，1660年又頒布了「列舉商品法令」，明確規定殖民地的糖、菸草、棉花和燃料只准運往英國出售。此後，被列舉的商品越來越多，到美國獨立前夕，殖民地的重要產品中只剩下鹹魚一項未被「列舉」。這一些法令基本上確定了英國對殖民地出口貿易的實際壟斷地位。

  重商主義政策也體現在壟斷殖民地的進口市場上。北美殖民地主要從英國進口所需要的工業品或製成品，英國議會1663年頒布的法令禁止任何歐洲國家的貨物輸入殖民地，除非這些貨物首先運抵英國港口，在那裡交納稅款後方可由英國（包括殖民地）建造的並由英國水手駕駛的船隻運入殖民地。這個法令的執行可能會給殖民地的造船業和航運業帶來很大的實際利益，但由於英國商人對北美市場的壟斷，殖民地居民沒有更多的選擇，只能以比較高的價格購買來自英國的進口品。

  在此後的一個多世紀中，《航海條例》雖然經過多次修改，其基本原則卻保持不變：（1）同殖民地進行貿易的船隻必須是殖民地或英國所建造並為它們所有的，其船員中至少有四分之三是英國人或殖民地居民。除此之外，其他船隻一律禁止同殖民地貿易。（2）蔗糖、棉花、靛藍、菸草等「列舉的貨物」只准由殖民地運往英國或者其他英屬殖民地，禁止運往其他地方。（3）除少數例外，禁止將歐洲和亞洲的貨物從英國以外的地方運往殖民地。[38]這種政策的目的有兩個：首先，殖民地應從母國輸入工業品，而且只能從英國輸入；其次，殖民地應絕對將原材料輸往英國，只有極少數商品可以自由貿易，這些貨物還必須用殖民地自己的船或英國的船運送。[39]實際上，重商主義政策一是為了促進英國航海業的發展，二是為了促進英國製造業的發展。

  英國政府希望把各個殖民地召集起來，組成一個龐大的商業帝國，帝國的每一個部分可以從事它所能幹得最好的事情，為其共同利益做出貢獻。帝國不希望出現令人不愉快的競爭。[40]舊的殖民體制的基礎是帝國的每一部分都執行某種功能：母國生產工業品，美洲殖民地提供菸草、煙花、魚、海軍倉庫，西印度群島殖民地種植蔗糖，印度殖民地種香料，等等。[41]對商業的控制是英帝國最有效、最集權的領域。

  英國不但控制殖民地的商業貿易，而且還採取了這樣一條原則：殖民地不應在工業上與宗主國競爭。像西班牙一樣，英國禁止、限制殖民地某些產品的生產。1719年英國下院在決議中指出：「在殖民地建立工廠會削弱它們對大不列顛的依賴。」同年，英國下院通過法案，禁止美洲殖民地製造鐵器。[42]殖民地只可以生產英國不能生產的產品，並且專營此種產品；作為回報，英國保證其產品的銷售市場。[43]

  這樣，英國不贊同在西印度群島發展製糖業，不允許在新英格蘭發展冶鐵業。英國要求所有殖民地都得為英國利益服務，卻不尊重殖民地自身的利益。

  在這樣一個經濟體系之中，殖民地永遠處於依附地位，受英國議會與政府的統治，殖民地的首創性受到嚴格限制。「英國對於其殖民地貿易所採取的寬大政策，大體上限於原料或粗製品的貿易。至於殖民地產物更精緻的加工，英國商人和製造者則要自己經營，以高關稅或絕對禁止，使這些製造業不能在殖民地建立。」[44]例如當美洲殖民地希望從英國得到大量工業品時，也試圖發展自己的制帽業、冶鐵業等，英國便於1732年通過《帽子法案》，不但禁止殖民地將帽子出口到英國以及其他國家，還禁止將帽子從一個殖民地輸往另一個殖民地，實際上，英國是把北美殖民地當作皮毛等原料產地。1750年英國的政策做了些調整，通過《鋼鐵法案》，鼓勵為英國市場生產生鐵，但禁止建設可能與英國工業競爭的鋼廠及煉鋼高爐。[45]這樣，美洲殖民地生產生鐵，但英國甚至不允許殖民地為自己消費而製作精製品。1765年4月29日《波士頓報》的一篇文章形象地揭露了當時的情況：

  殖民地的人不能製造紐扣，馬蹄掌或大頭釘，但是英國的滿身煤煙的鋼鐵商和衣冠楚楚的紐扣商都要叫著鬧著說他們這些大人閣下受到下流的北美共和派最厲害的苛待、損害和劫掠。[46]

  無可否認，英國對於殖民地的經濟和貿易限制，目的在於限制、扼殺殖民地工商業，使之成為英國商品的銷售市場和原料產地，保證英國掠取豐厚的利潤。例如北美南部殖民地種植的菸草被迫轉道英國後再出口到歐洲，這使南部種植園主為之付出雙重的運費、保險費和佣金，較直接向歐洲出口，每桶菸草減少3英鎊的收入。而由於必須經過這條迂迴的線路，北美殖民地從伊比利亞半島進口酒、油、水果則必須多支付25%以上的錢。[47]英國商人通過低價收進、高價賣出，以及傾銷商品等手段，進一步加大了英國對北美殖民地的巨大貿易順差，使北美殖民地負債纍纍，1760年，北美殖民地拖欠英國商人的債務已高達400萬英鎊之多。[48]

  總之，第一英帝國是在重商主義理論指導下建立起來的，其殖民政策必然體現著濃厚的重商主義色彩。英國的殖民政策整體上是消極的，其目的在於防止殖民地擺脫對母國的忠誠和依附，保護殖民地不受歐洲其他殖民國家及印第安人的攻擊。由於英國政府開拓殖民地的動機是為了商業與財富，並非為了領土擴張，所以英國在政治上對殖民地的控制比較鬆弛，對北美殖民地事務干預甚少，使殖民地居民獲得了很大的自主發展空間。殖民地在成立之日起便具有較強的自治傾向，殖民地人民擁有比英國人更廣泛的政治參與的機會和權力，他們所享受到的自由甚至比在英國國內還要多；殖民地的政治精英逐漸找到了發揮政治影響的有效機制，在殖民地舞台上扮演主角。而為了商業及財富，英國嚴格控制著殖民地的商業及貿易，對殖民地的產業也進行一定的限制。政治上控制鬆弛與經濟上嚴格限制構成了舊帝國統治體制的特徵，這種體制之所以能存在一百多年，與殖民地所處的特定的歷史環境分不開。

  從第一英帝國的建立到1763年「七年戰爭」結束這一個半世紀裡，儘管殖民地有諸多不滿，但是英國與殖民地的關係相對融洽，舊帝國的統治體制相對比較穩定，變化也不是很大。其原因在於以下幾點。

  （1）美洲殖民地是由英國私人冒險公司開拓的，它們把英國古老的自由傳統移植到了殖民地，以英國的政治與法律理念為指導建立了殖民地，殖民地議會擁有很大權力，殖民地具有較強的自治傾向，英國議會對此沒有干預。

  由於各殖民地政府不是根據帝國的總政策，而是根據創建者和移民的不同目的，以獨特的形式組織起來的，而且殖民地創立的早期，正值英國議會和國王鬥爭日趨激烈時期，因此，英國政府自然也顧不上制定一個總的帝國政策，有的殖民地議會甚至利用英國國內發生革命的機會，不斷擴大自己的權力。當英國國王及議會通過17世紀五六十年代的航海條例把帝國政策實施於美洲時，發現其賴以執行這個條例的大部分殖民地政府機構，都不在自己的直接控制之下。[49]在北美，每一個殖民地都仿照英國的法律制定了自己的憲法，當然也包括英國的地方自治傳統。

  對於北美殖民地的自治傾向，英國政府並沒有反對，因為這些殖民地的自治行為並沒有偏離英國的法律和傳統，殖民地人民被英國人看成是自己的兄弟。英國國王在1629年給馬塞諸薩殖民地的特許狀中授權該殖民地議會制定「一切健全和合理的命令、法律、法規、法令、指令、指示」，但條件是「不能違背英格蘭國家的法律」。[50]殖民地的各界人士都呼籲殖民地要遵守這一規定，而且殖民地的立法者由於知識範圍的限制，除了一些次要的例外，實際上都是照搬英國的法律。他們處於殖民地地位，所以總是小心翼翼避免按自己的想法創建新的制度。[51]

  1763年之前，英國政府對於殖民地的管理主要是局限在殖民地貿易政策方面，英國政府在政治方面對於殖民地的控制力較弱。而且在這150多年的時間裡，英國一直在忙於與荷蘭、法國等國家進行爭霸戰爭，在這些戰爭中，英國一方面需要各殖民地人力、物力上的支持，另一方面也無暇顧及殖民地的自治傾向，對殖民地的自治行為也就半睜半閉。進而在1763年「七年戰爭」結束之前，英國政府為了同法國作戰，必須利用北美殖民地人民來抵抗法國人。因此對於北美殖民地向西部擴張的行為，也有意識地採取默許態度，有時還鼓勵北美殖民地的土地投機者向西部發展，並且將大量土地賜予殖民地人，以遏制法蘭西商人在北美大陸西部的勢力。「七年戰爭」期間，殖民地為英軍提供大量的軍需物資，又促進了殖民地經濟的發展。政治上的寬鬆與經濟上的靈活，消弭了殖民地人民對於英國的不滿，維持了殖民地和平的局面。也正因為如此，英國舊的殖民統治體制才得以在150多年中相對平穩。

  （2）作為第一英帝國的主體部分，北美殖民地自建立之日起，其居民一直處於印第安人和歐洲列強的威脅之中，殖民地需要英軍的保護。

  北美殖民地開拓之初生活異常艱難，拓殖者一開始曾受到過印第安人的幫助，很快克服了困難。但不久，英國殖民者便挑起了對印第安人的戰爭，對印第安人進行無情掠奪、打擊以致殺戮，印第安人也開始襲擊英國殖民者。1622年，在維吉尼亞殖民地爆發了英屬北美殖民地第一場印第安人大起義，印第安人的襲擊對於殖民地居民是個巨大的威脅，沿海各殖民地的每一地區都遭受過印第安人的襲擊。對殖民地來說，也很難把孤立的農場和村莊組織起來進行抵抗，戰鬥對雙方來說都是非常殘酷的。[52]1622年、1644年，維吉尼亞殖民地兩次遭到印第安人屠殺。印第安人的威脅始終是整個殖民時期各定居點邊緣地區的心腹之患。[53]

  印第安人並非殖民地的唯一威脅，英屬美洲殖民地的一些地區還斷斷續續受到來自其他歐洲強國——法國、荷蘭、西班牙的入侵威脅。在美洲殖民地的北方，有法國的殖民地魁北克。1684年，法國公司又取得了新斯科舍的特許狀，立即頒布法令，禁止外國船隻進入其海域。同年8月，有8艘麻薩諸塞和新罕布夏的漁船被法國抓捕。[54]在南方，西班牙人占領了佛羅里達。這兩個歐洲強國一直虎視眈眈盯著美洲殖民地。維吉尼亞殖民地早期定居者經常處在恐怖之中，他們擔心西班牙人在佛羅里達的卡羅琳堡屠殺胡格諾新教徒的事件在他們那裡重演。詹姆斯城的早期定居者不止一次發過警報，說西班牙艦艇正向他們駛來。他們焦慮不安地注視著每一艘駛近的船隻，害怕它們會帶來入侵者。1643年一艘載有鐘樓的140噸法國船隻駛進波士頓時，曾引起波士頓人驚恐萬狀。[55]類似事件以後還發生過多次，而事件本身也說明當時美洲殖民地力量弱小，他們害怕來自歐洲的入侵。因此，需要英國的保護是阻止殖民地反抗宗主國控制的潛在因素。[56]

  由於印第安人的襲擊以及來自歐洲軍隊入侵的威脅，使得美洲殖民地感到他們需要強大的英國軍隊的保護。直到美國獨立戰爭爆發之前，英國為保衛殖民地，在殖民地駐紮了大量軍隊，耗費了大量的人力、物力和財力。在這些外在的威脅解除之前，儘管英國在經濟上對殖民地進行種種限制，但是殖民地為了自身的生存與安全，他們是不會與英國決裂的。

  （3）英國有關殖民地的立法，對殖民地並非有百害無一益。在1763年之前，因為北美殖民地要面臨來自四面八方的威脅，需要強大的英國軍隊的保護，所以英國對殖民地所頒布的一系列法案通常都被殖民地接受，殖民地與母國之間並沒有發生激烈的衝突。因為對它們來說，英國議會對殖民地的立法，主要限制在帝國貿易和航海領域，殖民地對於1660、1661、1663、1696年的航海和貿易法案也沒有提出任何抗議。殖民地置身於英帝國有序的商業系統中，在許多方面都是有利可圖的。[57]在首先滿足英國根本利益的前提下，重商主義殖民體制對殖民地經濟的發展起到一定的促進作用。1769年4月15日喬治·馬森在致喬治·華盛頓的信中寫道：「我們向母國提供原材料，然後換回母國的製造品，這是把我們（指殖民地和母國）連接在一起的真正鏈條；這些就是紐帶，如果不在高壓下中斷，就必須靠著保持一種經常的利益互惠把我們長期連接在一起。」[58]儘管馬森是為殖民地抵制來自英國的進口商品尋找合理的依據，但「利益互惠」顯然是把英國與殖民地長期聯繫在一起的關鍵因素。

  實際上，在重商主義殖民體制下，母國在某些方面固然限制了殖民地的產業發展，但在另外一些方面卻予以扶持和鼓勵。殖民地在形成外向型經濟的初期，由於受到英國《航海條例》的保護甚至鼓勵，其居民在從事出口貿易上享有許多與英國人同樣的優惠條件，至少使殖民地生產的對英國市場起補充作用的商品在英國主權所轄的範圍內減少了與外部的競爭，這在一定程度上有利於殖民地經濟的發展。根據《航海條例》，美洲殖民地居民獲得了明顯的利益，由於生產大量木材和海軍補給品，他們在這一法令的保護下收到了一項壟斷事業所獨享的豐厚利潤，而且他們的許多產品在英國市場上得到了優惠的待遇。此外，英國還對幾種對於海軍力量有用的殖民地商品如麻、桅杆和某些海軍補給品支付津貼。[59]

  正是在英國《航海條例》的保護之下，殖民地的造船業才得到極大發展。18世紀中期，英國船隻噸位的1/3是北美殖民地製造的。英國也大力鼓勵許多種產品的生產，如菸草、帽、生絲、圓木、大麻、焦油、松臘等。英國為了鼓勵殖民地生產上述列舉產品，對其中一些在國內市場上急需的產品給予補貼，這在客觀上有利於殖民地發展這些行業。英國對木材的需求對殖民地也極為有利。在殖民時期結束之時，北美13個殖民地從英國年均獲得的補貼超過了6.5萬英鎊。[60]此外，由於英國市場對來自非英國轄地的商品實行關稅保護，北美殖民地的產品在英國市場上不存在與其他國家同類商品的競爭，可獲得較高的壟斷利潤。所以，亞當·斯密在其《國富論》一書中就精闢地指出：「關於殖民地貿易，雖和其他各國一樣，受重商主義精神支配，但總的來說，不像任何其他國家那麼褊狹、那麼令人難受。」[61]

  所以，英國對於殖民地的經濟管理政策對殖民地來說既有不平等的一面，又有有利的一面。殖民地的菸草種植園主被排斥在利潤豐厚的歐洲市場之外，但蔗糖種植園主卻從帝國特惠關稅中大受裨益。[62]

  英國及殖民地的消費者都深受價格上漲之苦，而殖民地的商人卻也和英國商人一樣，因為貿易專營而大發橫財。[63]英國對於美洲海軍軍事用品的輸入，發給津貼，使美洲木材價格大大抬高。據統計，在18世紀70年代，英國從貿易壟斷及對美洲轉口貿易中所徵收的小額稅款在50萬—70萬英鎊之間[64]，而英國每年不得不為殖民地的管理及防衛付出大量的人力、物力和財力。

  殖民地人民對此有同樣的認識，他們對《航海條例》本身很少抱怨，直到1774年，第一屆大陸會議發表「美洲權力宣言」時還說：「我們欣然同意實施議會那些法案，因為這些法案對管理殖民地對外貿易是個善意的限制，其目的是母國及整個帝國獲取共同的優勢，對帝國每一個成員都有益處。」[65]

  顯然，英帝國內部廣闊、繁榮的市場對殖民地是大有裨益的。大體上，英國舊的商業體系與西班牙及其他殖民大國的商業體系有相似之處，但是英國對其殖民地的損害比較小。舊殖民體系在理論上是嚴格的，實踐上卻是鬆弛的，整個體制都是為了支持英國商業及特權。[66]

  實際上，英國既未限制殖民地與英國貿易，也未將殖民地的商船征入英國的日常艦隊。「七年戰爭」期間，英國由於忙於戰爭，同時也需要殖民地支持，對殖民地的控制更是鬆弛，美洲殖民地的經濟也得以進一步繁榮。自1766年起，英國的政策進一步放鬆，它甚至允許外國船隻進入加勒比海殖民地一些特定的「自由港」進行貿易。

  而且，北美各殖民地的走私貿易十分猖獗，儘管英國議會也頒布一系列嚴峻的法令，禁止殖民地走私貿易，但在1763年英國結束對法戰爭之前，這些法令並未認真執行。殖民地的許多商人都在從事走私貿易，以彌補貿易逆差，其中許多是同英國的死對手法國進行貿易。殖民地一位總督向英國報告說：在費城，「絕大多數的主要商人正在公開的同西印度群島的法國人進行交易」。在羅得島，殖民地同敵人的交易甚至更加肆無忌憚。麻薩諸塞總督在給貿易委員會的信中說：「除非羅得島由英帝國直接管轄，這些行徑是無法制止的。對帝國來說，現在的羅得島和海盜聚居的巴哈馬群島差不了多少。」有確鑿證據表明，在美洲，幾乎每一個港口的船隻都是在同敵人貿易。[67]美國獨立戰爭前夕，殖民地商人90%都是走私貿易者，以至於英國在殖民地的收入直線下降。原來英國預期每加侖3便士的蜜糖稅收每年可以達到7.8萬英鎊，但是1764年只徵收了5200英鎊，1765年又降為4090英鎊。[68]

  這樣，在多種因素作用下，1763年之前英國舊的帝國統治體制尚能平穩運行，殖民地人的反英情緒不大，殖民地局勢也相對平靜。1763年之後，英國想加強對殖民地的控制，而此時殖民地則拼命要保護已有的自由，雙方衝突不斷加劇。正是這些衝突，把13個相互猜忌的殖民地捏合起來，並結合成一個能夠隨時起來革命的單一社會，從而最終導致美國的獨立和第一英帝國的解體。