四、 《航海條例》和重商主義原則的確立

  自踏入近代以來，發展貿易特別是對外貿易一直是英國經濟生活的主題。在重商主義者看來，無論是開拓殖民地，還是對殖民地實施嚴格控制，其根本目的都在於發展英國的貿易，實現英國的商業霸權。而要實現這一點，爭奪海洋的霸權就是至關重要的。沃爾特·雷利爵士早年就道出了英國人的座右銘：「誰控制了海洋，誰就擁有了貿易；誰控制了世界貿易，誰就擁有了世界的財富，進而控制了世界。」[116]因此，共和國成立後，特別是在克倫威爾時代，英國政府便將爭奪貿易、海洋和殖民地作為外交政策的基本內容和主要目標。在當時的國際舞台上，老牌強敵西班牙已無可挽回地走向衰退，另一強國法國因忙於大陸戰爭而無暇它顧，因此，英國面臨的主要競爭對手是海上強國、有「海上馬車夫」之稱的荷蘭。雖然在國家政權形式和宗教信仰上，英國與荷蘭有某些共同之處，但是雙方在對外貿易上的分歧和矛盾則是不可調和的，荷蘭不僅直接威脅英國的殖民地貿易，而且敵視英國革命。因此，商業利益開始對英國的外交政策產生舉足輕重的影響，為了貿易而對海權和帝國的競爭成為英國考慮的主要問題。[117]

  荷蘭自1581年脫離西班牙控制而獲得獨立之後，依靠荷屬東印度公司、阿姆斯特丹銀行及龐大的船隊三根支柱，經濟獲得快速發展。至17世紀上半葉，荷蘭已是「卓越的資本主義國家」和「商業和金融資本主義的典範」[118]。荷蘭的經濟發展主要依靠轉口貿易，商業優勢明顯、國際貿易發達是荷蘭經濟的最顯著特徵。與貿易發展相適應的是造船業，僅在阿姆斯特丹一地就有幾十家造船廠，全國可以同時開工建造幾百艘船，而且船隻造價比技術先進的英國還要低三分之一到三分之二，所以荷蘭很快就成為歐洲的造船中心。到17世紀中葉，荷蘭憑藉自身的優勢在貿易上處於領先地位，它不僅擁有一支世界上最大的商船隊，其噸位相當於英、法、葡、西四國的總和[119]，而且利用龐大的商船隊和軍事力量，搶占了從非洲到東印度群島的許多重要殖民據點，控制了歐洲和遠東的大部分貿易。在17世紀中期，荷蘭人從葡萄牙人手中奪取了其大部分殖民地，並控制了包括爪哇、蘇門答臘、摩鹿加群島等重要地區和馬六甲等戰略要地。1642年，荷蘭人占領中國台灣，將勢力擴展到遠東；1642年，荷蘭航海家發現澳大利亞東南的塔斯馬尼亞島（Tasmania）；1648年荷蘭占領了好望角，在非洲南端建立起一個戰略地位十分重要的殖民據點。此後，荷蘭的商船來往於世界各地，極大地推動了貿易發展，阿姆斯特丹也成為世界貿易的集散地和銀行、保險、證券業中心，有人稱它所擁有的金錢可以充實歐洲半數國王空虛的國庫。[120]1648年《威斯特伐利亞和約》簽訂後，各大國正式承認荷蘭的獨立，更推動荷蘭經濟進入發展的黃金期。荷蘭在其四大主要貿易地區亞洲、西班牙、利凡特地區和俄羅斯的阿爾漢格爾斯克的年貿易額達5000萬盾，荷蘭商船成了活躍於西印度群島的最大的船隊，荷屬東印度公司也擴大了它在亞洲的貿易份額。

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  荷蘭貿易與航運的發達離不開強大的海軍。美國軍事理論家馬漢認為：「聯合省把他們的榮耀和權勢歸功於他們的財富和艦隊。」[121]確實，強大的荷蘭海軍既是共和國生存和繁榮的保證，又是國家推行對外政策的工具。自16世紀後期以來，海軍的作用變得越來越重要。為了擺脫西班牙的控制並開拓新的海外市場，荷蘭海軍得到了長足發展。1639年，荷蘭海軍成功地攔截西班牙海軍統帥奧昆多（Admiral Don Antonio Oquendo）率領的一支由77艘西班牙和弗萊明（Fleming）戰艦組成的船隊，此次海戰迫使西班牙最後放棄了征服荷蘭的企圖，同時也為荷蘭贏得了海上強國的聲譽。此外，強大的荷蘭海軍還通過對弗萊明海岸進行封鎖、為商船護航、海上巡邏、打擊海盜等等手段，為國家的經濟發展服務。1611—1614年的波羅的海危機中，荷蘭就動用海軍迫使丹麥國王克里斯蒂安四世（Christian Ⅳ，1577—1648）讓步，取消了船隻通行松德海峽的額外關稅。[122]1645年，荷蘭艦隊為結束丹麥和瑞典之間對己不利的戰爭，前往波羅的海進行干涉。[123]強大的海軍力量使荷蘭成為繼葡萄牙、西班牙之後的海上霸主。

  17世紀上半期，荷蘭在航運及殖民方面形成的優勢，特別是海上貿易的壟斷權，嚴重製約和威脅了英國的商業發展與殖民擴張。有鑑於此，促進英國商業的發展只有兩種可能的途徑：一是由國家對英國商人提供支持，二是由國家對外國商人加以抑制。[124]起初，英國採取了支持本國商人的政策，但是效果並不理想，英、荷商人圍繞著紡織品市場、捕魚權、貿易與航運業等展開了激烈的競爭，[125]但競爭的結果往往是英國處於下風。在東方，英國東印度公司由於受到荷蘭人的排擠，活動受到了極大限制，英國人完全被趕出了南洋群島；在西方，荷蘭船隻對波羅的海貿易通道的控制與封鎖，使英國難以獲得木材、大麻、樹脂等原材料，英國造船業的發展受到嚴重製約。此外，在北美殖民地、地中海和西非海岸，英國的勢力也處處受到荷蘭人的排擠，荷蘭人甚至在英國水域肆意捕撈魚蝦等水產品，並將這些水產品運往英國市場上高價出售。英荷之間的矛盾不斷積累，兩國關係也走向惡化。從1610年開始，荷蘭的使團就不時抵達倫敦以謀求解決雙方的爭執，但未能取得任何進展，這說明雙方的爭端是根本性的甚至是不可調和的。英國在詹姆士一世和查理一世統治時期也採取了一些措施試圖打破荷蘭的壟斷地位，但限於技術和法律障礙，[126]難以對荷蘭構成現實威脅。在英國內戰期間，荷蘭人不僅乘機擴張自己的勢力，而且支持查理一世和愛爾蘭起義者，試圖阻止英國的統一和強大。這使英國意識到只有打擊荷蘭的海上勢力，才能獲得充分的貿易自由，並最終實現國強民富。

  克倫威爾征服愛爾蘭和蘇格蘭之後，隨著英國國內局勢相對穩定，英國新政權獲得了調整外交政策的最佳時機。尤為重要的是，此時克倫威爾擁有了與荷蘭相對抗的有效工具：一支強大的海軍。16世紀後期，雖然西班牙艦隊在英國艦隊的打擊之下受到重創，但這並不意味著英國海上力量已足夠強大。事實上，1604年英西締約後，西班牙仍在海上具有某種優勢，此後四十年內，英國商業和貿易雖有長足發展，但一直未形成明確而具體的海洋戰略，它在英吉利海峽之外的戰船屈指可數。正如有的學者指出的，英國皇家艦隊不僅沒有擴大，反而有所縮減。[127]查理一世即位後也曾致力於籌集巨資以加強英國的海上力量，改變其父詹姆士一世的海上政策，但卻遭到議會的強烈反對，難以獲得足夠的經費支持。只有經過內戰和政權轉移的變化，英國才有可能建立一支強大的海軍艦隊。1649年共和國成立時，就具體制定了擴大和改造海軍的計劃，幾年之後，英國艦隊通過一定數量和級別的戰艦補充，迅速成為大西洋上的一支海上勁旅。[128]根據統計，1640年，英國的標準軍艦為43艘，1650年時擴展到72艘。1651年末就有20艘新的戰艦下水，另有25艘新購進及繳獲的戰艦編入海軍。1655年，英國的標準艦達到133艘，至共和國末年為131艘，超過同期荷蘭的水平。[129]艦隊的戰鬥力也大大增強，戰艦上的火器大大增加，每艘戰艦裝備40—60門炮，有的達到80—100門。英國海軍和荷蘭海軍第一次交鋒前，英國海軍裝備了88艘戰艦，其中至少有14艘船上配置的火炮等於或多於荷蘭旗艦布雷德拉德號（Brederade）。克倫威爾改組並加強了海軍機構的各個部門，成立了專門負責海軍事務的海軍委員會。在海軍司令羅伯特·布萊克（Robert Blake）的主持下，英國制定了《海戰條例》（Articles of War），加強海軍訓練，強化作戰紀律；編訂《戰鬥規範及戰術》（Fighting Instructions），提高戰術素養。此外，通過提高水兵的薪水和伙食標準、實行俘獲和擊沉敵船的獎金制度、解決食物供應和後勤保障問題等，全面提升戰鬥力。到1651年時，英國新政府基本完成了對皇家舊海軍的軍艦全部收編或肅清。更為重要的是，海軍在國家和社會中的地位和作用獲得承認，海軍對保衛國家和貿易的重要性已為大多數人所接受。這一時期英國思想界開始把經濟增長與海軍聯繫在一起，軍艦與商船已經明確分離。[130]對於英國海軍的變化，朱利安·科伯特（Julian Corbett）寫道：「他們的設施使英吉利的海軍一變而為近代式的組織，而英吉利為世界上大海軍國的地位亦予以確立。」[131]英國海軍力量的長足發展，為英國實施新的殖民擴張政策、爭奪海上霸權奠定了基礎，英國對荷蘭的態度也變得強硬起來。

  貿易問題是英荷爭端的焦點。在大多數英國人的思想中，荷蘭是英國外貿受阻和殖民擴張不順的根本障礙。所以在1650—60年代，許多英國人相信，只有荷蘭人受損，英國才會繁榮，正如一位英國商人所指出的，世界貿易對我們兩國而言是太少了，因此必須有一方被打倒。[132]英國另一位海軍將領更是直言不諱地提出：「荷蘭人掌控的貿易太多了，英國人決心把貿易權從他們手中奪過來。」[133]這表明，英國已決心用武力摧毀荷蘭的海上商業帝國。

  因此，1649年以後當英國國內局勢趨於穩定時，克倫威爾便著手調整英國的對荷政策。此時英國輿論普遍主張對荷蘭採取最堅決的政策：「或者是兩個海上強國結成牢固的同盟，幾乎合併為一個統一的國家，否則便作殊死鬥爭，以迫使荷蘭承認英國在海上和海上貿易方面的霸權。」[134]這也是克倫威爾所追求的。1650年10月3日，英國議會頒布一個條例，以西印度群島和維吉尼亞兩地的保王黨人起義反抗英吉利共和國為名，禁止外國商人同這兩個地方進行貿易。由於荷蘭在這兩個英國殖民地上的貿易最為發達和活躍，因此英國的矛頭所指是顯而易見的。1651年2月，英國議會特派兩位大使率200多人前往海牙，與荷蘭代表就兩國締結同盟問題舉行談判。針對荷蘭代表提出與英國恢復並保持兩國間業已存在的良好關係﹑締結互惠條約的建議，英國代表立即提出了反建議，聲稱「英國和聯省之間過去時期存在過的友誼和良好關係，不僅應予恢復並維護，使之不遭破壞，而且，這個民族和聯省還應該結成更緊密、更真摯的同盟，也就是說，為了雙方的幸福，它們之間應該有更重大、更強烈的相互利益」。[135]英國的建議儘管比較委婉，但其明顯包含著對荷蘭的野心。英國的建議遭到荷蘭輿論的一致反對，荷蘭三級會議也遲遲不予答覆。於是，英國又向荷蘭提出一個更為直接的建議，該建議共有7條，主要內容包括：雙方在許多國際問題上和國際事務中統一行動，形同一國；在某些場合包括在許多問題上，荷蘭的三級會議應服從英國議會的決定。英國談判大使最後補充說：「如果這些建議被接受，還有更重要的、將對兩個共和國的幸福具有更重大後果的條文要提出來。」[136]英國的建議當然遭到荷蘭的拒絕，因為英國的建議明顯包含著合併荷蘭的企圖。在荷蘭看來，克倫威爾是想利用英國已成為共和國這一事實，「建議締結一個幾乎把兩國聯在一起的盟約」。[137]而荷蘭則憑藉自己的商業優勢堅決主張貿易自由﹑航海自由和捕魚自由，在世界各地享有與英國人同樣的權利。雙方在貿易上的尖銳衝突，使談判最終不歡而散，毫無結果。

  隨後，英國開始實施嚴厲的經濟措施，通過經濟手段排擠荷蘭人的貿易和航運以增加英國的份額，同時加強對英屬殖民地的經濟控制。1651年的《航海條例》就是對荷蘭採取措施的具體體現。

  從14世紀以來，英國為了壟斷英國及其屬地的貿易，曾陸續制訂過一些航海條例，但是都未取得預期的效果。此時為了與荷蘭鬥爭，英國再度頒布《航海條例》。1651年8月5日，克倫威爾向議會提交了《航海條例》（Navigation Act of 1651）文本並於10月9日獲得議會通過，此《航海條例》的內容主要有：其一，自1651年12月1日起，亞洲、非洲和美洲各處，無論為英國人或別國人的殖民地，所生長、出產或製造的任何貨物或商品，如由非屬於英國人所有的船舶運載，皆不准運往或帶進英格蘭、愛爾蘭或屬英吉利國家或受其管轄的其它任何地方。所謂英國人所有的船舶，僅指其業主或合法所有人系英吉利共和國人民，或居住在殖民地的本共和國人民，其船長及船員又大多數為英國人。違者，其全部進口貨物，應予以沒收，運載該項貨物或商品入口的船舶（連同其全部船具，槍炮和附屬物件）亦應一併沒收。其二，自1651年12月1日起，凡在歐洲或歐洲任何地方生長、出產或製造的產品或商品，如果由外國商船裝運，則不得進入英國、愛爾蘭或英國的其他屬地，但出產、製造、加工上述商品的國家或地方的公民私人擁有的商船則屬例外。違者，貨物和船隻將面臨被沒收的危險。其三，英國人捕獲的鱈魚、鯡魚、沙丁魚，或者鹹魚，或者從魚類中提煉出來的產品只能由英國船隻運入英國、愛爾蘭或英國的其他屬地；英國人捕撈的鱈魚、鯡魚、沙丁魚，或者鹹魚，只能由船主是英國人或者船上大多數人是英國人的船隻從英國領土上運出。違者，貨物和船隻也將面臨被沒收的危險。[138]

  從字面上看，《航海條例》沒有提到荷蘭，但是它的矛頭所指卻是一目了然的。條例中對運入英國及其附屬殖民地的貨物及中介貿易的嚴格規定，對於荷蘭這個擁有龐大海上船隊、主要從事為各國運輸貨物包括為英國及其殖民地運輸貨物、漁業發達的國家的打擊是毀滅性的。《航海條例》不僅明確宣告英國將實施保護主義的貿易政策，而且表明英國的基本國策是維護和擴大海洋利益，建立強大的貿易帝國。該條例「可說是大英殖民帝國賴以建立的一系列政治措施中的第一項」。[139]所以，《航海條例》是「一項典型的重商主義立法，標誌著英國殖民活動進入重商主義階段」。[140]在此後的200多年時間裡，該條例中所確定的一般性原則，仍然是英國制定有關航運業法律的基本出發點。[141]

  《航海條例》不可避免地導致兩個商業貿易強國之間的商業戰爭，因為當時的荷蘭是英國實施《航海條例》的主要障礙。面對英國的公開挑戰和致命打擊，荷蘭只有兩種選擇：要麼屈服，要麼戰爭。無論選擇哪一種，對荷蘭而言都是難以接受的。荷蘭的經濟結構決定了荷蘭不需要戰爭，尤其是與英國的戰爭。「在所有的事情當中，戰爭，尤其是海上戰爭是最不利的，對荷蘭大有好處的是和平。」[142]戰爭只能作為最後的手段，所以，荷蘭一方面表示拒絕接受英國的《航海條例》，另一方面並未放棄與英國謀求妥協。1651年12月底，荷蘭派出外交使團抵達倫敦，恢復了原先中斷的荷英談判。但是，此時的英國已將使用武力視為解決英荷問題的首選，在英國看來，重商主義的原則之一在於國際貿易的總量是不變的，一方所得必為另一方所失。處於領先地位的荷蘭不可避免地成為一切謀求商業霸權國家的頭號敵人。「無論是英國，還是法國都致力於用武力消除荷蘭的某些優勢，並且以自己的優勢取而代之。」[143]因此，當談判正在進行時，荷英兩國的軍事衝突就已經發生了。從1650年到1651年，兩國間的海上衝突逐漸增多，英國海軍甚至強迫在海上與它們相遇的荷蘭軍艦和商船降旗向英艦致敬。令荷蘭感到難以接受的是英國提出海上主權，即堅持擁有在海上攔截和搜查外國商船並沒收它認為是屬於敵對國家的商品。1652年3月15日，英國向荷蘭談判代表提出了對荷蘭來說顯然做不到的、具有挑釁性質的建議草案，其中提出：（1）將香料群島交給英國人；（2）懲辦1623年在安汶島上殺害英國商人的罪犯；（3）拒不給荷蘭人在英國殖民地進行貿易的自由；（4）不承認英國和荷蘭在北美洲屬地之間的現有邊界；等等。[144]和談的大門終於關閉了，兩國關係急劇惡化。「荷蘭人既不願讓英國人在北海搜查船隻，也不願放棄與北美英屬殖民地的貿易，其結果只能是戰爭。」[145]

  1652年春，荷蘭海軍司令特羅普（Martin Van Tromp）率42艘軍艦駛入英吉利海峽，並於5月29日在多佛海面與英國艦隊相遇。英軍要求荷蘭海軍向英國國旗致敬，但遭到拒絕，於是雙方展開了長達4個小時的激烈炮戰。結果，荷蘭人損失了2艘戰艦，布萊克的旗艦遭受損傷，第一次英荷戰爭由此拉開了序幕。

  英荷雙方的戰鬥在兩國海域、地中海、松德海峽和印度洋同時展開。英國深知，荷蘭人的生存之本是海上的貿易和漁業生產。於是，布萊克指揮英國海軍大肆洗劫荷蘭商船，甚至遠離軍港到北海襲擊荷蘭的捕魚船隊，去蘇格蘭北方攔截荷蘭東印度公司的運貨船，在波羅的海破壞荷蘭與北歐的海上貿易。英國的戰術十分奏效，迫使成千上萬隻滿載貨物的荷蘭商船躲在港內而不敢出港。12月1日，特羅普親率艦隊出海，護送了300餘艘荷蘭商船前往大西洋。12月10日，布萊克率領的英國艦隊在鄧傑內斯（Dungeness）附近與之展開海戰，英軍損失慘重，被迫退入泰晤士河。從總體上看，戰爭開始階段，荷蘭擁有海上優勢，但是戰局很快就朝著有利於英國人的方向發展。為了戰爭，英國動用了全部稅收，讓所有的船塢加緊造艦，使英國的海軍在數量上及火力配置上都優於荷蘭。英國在戰術上也有長足的改進，1653年英國海軍編制條令，改進了艦隊戰鬥隊列，提高了英艦隊協同作戰、相互保護的能力。布萊克還制定了英國海軍的第一個紀律條令，提高了軍隊的戰鬥力和士氣。相反，荷蘭卻受到地理上的限制，每日有大量商船經過英吉利海峽，必須得到海軍的護航，這大大牽制了海軍的力量，戰鬥力明顯受到削弱。而且荷蘭的戰術陳舊，不能適應新形勢下戰爭的需要。荷蘭軍艦在海上遭遇敵船時，採取搶占上風逼近敵艦、然後登上敵艦進行肉搏戰的方法；艦隊在行動時分成小隊，依次向敵船逼近，以避免戰艦相互碰撞。這種戰術缺乏靈活性並容易導致指揮混亂，難以實現戰略目標。

  1653年2月，當獲悉特羅普將率80艘戰艦護送200艘商船準備通過英吉利海峽返航荷蘭的信息後，布萊克立即率領英國戰艦進行追擊。3月28日開始，雙方展開三天的海戰，英軍重創荷軍，並封鎖荷蘭海岸。此戰對英國來說取得了對荷蘭人的決定性的勝利。8月，荷蘭海軍企圖合擊英軍，但沒有成功，特羅普也在一次海戰中戰死，損兵折將的荷蘭已很難繼續進行戰爭。戰爭中雙方都付出了沉重的代價，戰爭開始後的兩年時間裡，荷蘭被英國俘獲的商船有1700艘，[146]海軍水手死傷不計其數。特別是英國的封鎖，使荷蘭的糧食、肉類供應中斷，社會矛盾激化。一份檔案文件記載：「由於焦急不安而變得強烈不滿的人民，傾向於恢復奧倫治家族的舊政府。在恩克霍伊曾、麥登布里、霍恩、哈勒姆發生的事件表明了這一點。當地人民都表現出對奧倫治王朝的好感。」[147]於是荷蘭首先提出與英國進行談判。英國也因戰爭而導致國家財政和經濟緊張，海軍在戰爭最激烈的時候一年花費150萬鎊，以至於議會準備靠拍賣流亡黨人的家產和天主教會的財產來支付戰費；[148]國內政局也出現不穩，北蘇格蘭地區王黨分子的活動十分猖獗。在此形勢下，克倫威爾也同意進行談判，並儘快與荷蘭締結和約。還在1652年7月，克倫威爾的好友、軍中牧師休·彼得就曾鼓動民眾向議會請願，要求政府與荷蘭重開談判，儘快和平解決問題。克倫威爾對此表示支持。[149]1653年4月克倫威爾解散殘缺議會（Rump Parliament），大權在握後，立即將結束英荷戰爭提上議事日程。

  從1653年6月起，英荷之間的談判已在倫敦秘密進行，整個談判歷時一年。英國新議會中商業集團的勢力非常強大，所以英國在談判中堅持英方先前的立場，要求荷蘭人承認戰爭責任，將其艦隊統帥撤職查辦，在任何情況下荷蘭船隻必須首先向英國軍艦行禮致敬；賠償自世紀初以來英荷在印度貿易及殖民鬥爭中包括英荷戰爭期間英國的損失共計約200萬英鎊，並同意與英國合併等。以此為基礎，克倫威爾向荷蘭提出了兩國建立緊密聯繫、共同分割世界殖民地的草案。其內容包括：在全歐洲和非洲，除非洲少數由荷蘭占有的殖民點以外，兩國保持現狀，互不干涉；亞洲的貿易由荷蘭專營，但亞洲瀕臨地中海的一些地區除外，在那裡兩國可以自由貿易，荷蘭東印度公司向英國東印度公司支付一筆賠款，此後英國公司及其他機構從那裡撤離；美洲大陸的貿易（巴西及其附近地方除外）歸英國所有，荷蘭向英國提供援助，幫助英國占領這些地區；南美已被荷蘭占有的地區（即巴西從南回歸線至馬尼翁島的地區）歸荷蘭所有，而巴西的其餘地區歸英國所有，委內瑞拉的阿拉茲鹽場由兩國共有。[150]

  克倫威爾依照英荷兩國商業和海軍實力提出的建議，幾乎是昔日葡萄牙和西班牙憑藉教皇權威而瓜分世界的翻版，它反映了英國在新形勢下殖民政策的重大轉折。但是，同荷蘭瓜分世界並非是英國的真正目的，實際上，英國的建議對荷蘭只是一種誘惑。英國的最終目的是取代荷蘭甚至是合併荷蘭而成為世界貿易和殖民擴張的霸主。1653年6月30日，克倫威爾在給荷蘭政府要員的一封信中明顯地表達了他的外交意圖和戰略計劃。克倫威爾在信中提出，英荷兩國的聯合可以採用的形式是由荷蘭選派兩到三名代表參加英國的國務委員會，而英國選派相同數量的代表參加荷蘭的國務會議或議會，如此則荷蘭可以獲得諸如在英國海域中捕魚的權利和與西印度自由貿易的權利。克倫威爾還暗示若英荷合併，則英國可以放棄《航海條例》。克倫威爾宣稱：反對荷蘭是上帝的旨意，失敗後荷蘭的唯一出路是「同你們強大的鄰國攜手合作」。[151]為了使英荷聯合披上神聖的外衣，克倫威爾還在宗教上尋找合法依據，他在7月份的一次談話中說，在英荷之間，「最重要也是首先應予考慮的是保護自由和擴張基督世界」[152]。如果說克倫威爾的建議多少有點婉轉並給予荷蘭一些台階，那麼英國國務委員會的決定則充分體現出英國的強硬態度，也更為直接地反映了英國的本真意圖。英國國務委員會在7月25日正式通知荷蘭談判代表：「兩國必須在一最高權力之下合併」，舍此別無其它商量餘地。[153]

  荷蘭已看清了英國的真實意圖，因此拒絕了克倫威爾的方案，重提在英荷戰爭爆發前向英國提出的方案。荷蘭的關注點在「貿易和航海的利益」上，雙方談判陷入僵局。為取得進展，1653年11月克倫威爾兩次親自主持談判，其間他放棄了兩國合併的計劃，提出建立英荷「和平、同盟和聯盟」的新方案，這樣談判就有了重大轉機。克倫威爾希望能夠與荷蘭建立攻守同盟，將荷蘭納入英國的對外政策軌道，因而新方案特別強調應保持《航海條例》的效力問題，而對英荷雙方的貿易以及在海外各地的相互關係等問題涉及很少。但這個方案也遭到荷蘭的婉言拒絕，在荷蘭看來，對外貿易是其經濟支柱，它需要和平與中立，而不願盲目地被捆在英國的戰車上。克倫威爾深感失望，但也並未採取進一步的激進措施，經過長期的內戰和外戰之後，英國不僅尚無實力擊垮荷蘭，而且也需要和平發展、進行殖民擴張。克倫威爾的政策調整僅僅是個開始，英國謀求商業帝國尚有很長的路要走，正如屈維廉所言：「英荷的競爭不是一下子的動作，而是長期的演化，而演化的發端則在共和國時期。」[154]

  1654年4月5日，英荷雙方簽訂《威斯敏斯特和約》（Treaty of Westminster），該條約的主要內容包括：（1）雙方實現和平，荷蘭人和英國人均不得同對方在歐洲以外的島嶼和殖民地進行通商；（2）荷蘭必須懲辦在安汶島殺害英國人的罪犯；（3）成立兩國代表組成的混合仲裁委員會，以確定1611—1652年5月18日之間在世界範圍內相互造成的損失，並限期作出裁決；（4）發給證書的私掠船具有合法性。在該條約附加的秘密條款中，荷蘭承諾不選舉奧倫治親王為荷蘭執政。[155]

  從表面上看，英國並沒有擊敗荷蘭，但戰爭的結局卻大大有利於英國。根據英荷條約，英國儘管沒有完全實現自己的對外戰略目標，但卻使英荷雙方在世界貿易及殖民地問題上的地位發生重要改變。經過戰爭，荷蘭被迫接受了英國的《航海條例》，這對靠轉口貿易為生的荷蘭來說無疑是致命的打擊。戰爭中，英國海軍與私掠船俘獲的荷蘭船隻在1000—1700艘左右，俘獲船隻噸位可能與英國的所有商船噸位相等。[156]俘獲的船隻「使得英國商業在北歐與地中海歐洲的貿易中擁有了新的競爭力，這也確保了通過對加勒比種植園的農產品進行再出口從而維持跨大西洋商業中最好的銷路。」[157]戰後，英國無論在海上貿易還是在商船數量上都趕上了荷蘭，而荷蘭則開始喪失商業霸權，在同英國爭奪貿易和殖民地的過程中，荷蘭由攻轉守。戰後，英國同瑞典、丹麥締結了對自己有利的商約，波羅的海的商業大門向英國敞開。英國還通過1654年與葡萄牙締結條約，從葡萄牙手裡取得了在海上、陸地及內河自由貿易的特權，為英國勢力向東印度群島、巴西及非洲西海岸等地擴展提供了機會。因此，第一次英荷戰爭是英國「有史以來政府第一次有意識地、故意地用它的海權去促進商業」[158]，表明英國開始全面走上爭奪海洋霸權和建立世界帝國的道路。《航海條例》所體現的重商主義原則，成了英國建立海外殖民帝國的基本信條。