一、殖民政策調整的基本動因

  17世紀初期英國的殖民擴張活動取得了巨大成就，這為未來的英帝國發展道路指明了方向。[3]但是，從總體上說，除了愛爾蘭之外，英國殖民活動的最大特點是私人性和民間性，英國政府對英國的殖民擴張活動基本持放任態度。正如有人所指出的：「英國人為建立第一批美洲殖民地，在生命和金錢方面都付出了昂貴的代價，英國政府卻沒有付出什麼代價。」[4]從1607年到英國內戰之前，英國政府對殖民地特別是北美殖民地既沒有明晰確定的殖民政策，也沒有專門的管理機構。從殖民初期開始，一直到整個內戰時期，英國議會未能通過一項與殖民地直接有關的法律，以至有人埋怨說，英帝國根本不是英國政府策劃的結果。[5]

  造成這種狀況的原因主要是：首先，英國政局的持續動盪分散了英國的精力。17世紀初大多數英屬北美殖民地創立時期，正值英國國內政治鬥爭急劇發展時期，此間英王與議會之間的權力鬥爭如火如荼，政局動盪不穩。從1604年開始，詹姆士一世的內外政策就不斷受到各方的批評指責，圍繞財政稅收、外交政策及宗教信仰等問題爭論不斷。作為一個「君權神授論」者，詹姆士一世認為君主對他的臣民享有生殺予奪的絕對權力，無論是在國內財政稅收問題上，還是在宗教和外交政策上，都表現出一種專斷和固執，這不僅與英國的憲政傳統相違背，而且為英國新的現實環境所不容。鄉紳勢力的發展、議會力量的增長及清教徒影響的擴大，都對王權形成了巨大的挑戰，所以詹姆士一世「作為一位英國國王，相對而言是失敗的」。[6]到1625年查理一世即位時，英國的分歧急劇擴大，查理一世處事優柔寡斷，聽任白金漢公爵濫用權力，導致國王與議會在賦稅問題上的矛盾進一步發展。1626年查理一世召開第一屆議會，議會就與國王在徵稅等問題上發生嚴重衝突，此後就徵稅及增加軍費開支等問題始終激烈鬥爭。1628年，議會通過了被稱為「斯圖亞特王朝時期的大憲章」的《權利請願書》（the Petition of Right），明確陳述了包括未經議會同意不得徵稅等現代立憲政府的一些最基本的原則，試圖對王權進行限制。[7]1629年，查理一世逮捕議會的主要反對派，並將議會拋在一邊，實行了長達11年之久的個人統治，完全破壞了英國長期存在的「王在議會」的憲政傳統。所以，當1640年4月查理一世為籌集對蘇格蘭戰爭的費用再次召開議會時，議會不僅拒不討論徵稅問題，而且對國王的統治提出責難。憤怒的國王解散議會，此屆議會僅存在了三個星期。查理一世的專斷做法激化了社會矛盾，加速了革命的到來。1642年內戰爆發，1649年1月查理一世被送上斷頭台。長期的政治鬥爭分散了政府的精力，無論是國王還是議會都無力也無暇關注對外擴張和殖民地的發展。

  其次，殖民地對宗主國的現實利益和重要地位尚未充分展示出來。按照一位百科全書的編纂者的看法，殖民地「是母國製造的並為母國服務」。[8]但在17世紀初期，英國建立殖民地的過程充滿了失敗和艱難，這使許多英國人對殖民地的建立充滿失望，只有少數理論家和思想者能對殖民地的重大戰略價值和服務功能作出準確把握和預測。在英王眼裡，殖民地與宗主國的關係並不清晰，殖民地對宗主國的價值並未凸顯。愛爾蘭作為英國的第一個殖民地，不僅未能給國家帶來實質性的好處，反而一直是英國的一塊心病。國王和政府批准向外移民，僅僅是為了給那些心懷不滿的清教徒、不安定分子、商人和想發財的冒險家提供出路，殖民地成了國王甩「包袱」的「垃圾場」。同時，王室的財政入不敷出，查理一世時期的宮廷收支年赤字達到5萬—15萬鎊，[9]捉襟見肘的財政狀況使國王樂於頒發特許狀以謀取經濟利益，而不願也無力為建立殖民地承擔實際風險。

  再次，地理的阻隔也限制了英國政府對殖民地的實際控制。對於英國海外殖民擴張的主要目標美洲而言，3000英里的路程和浩淼的海洋在17世紀的確是一個巨大的障礙。遙遠、艱難的路途不僅給殖民地與宗主國之間的信息、人員交流造成不便，而且使英國國王和政府對殖民地的管理無能為力，甚至完全不起作用。比如，1621年，國王曾命令維吉尼亞的菸草必須全部運往英國，但這一命令並未執行；1634年4月英國成立了以勞德大主教為首的殖民地事務最高委員會，企圖限制英國移民的過分外流，禁止無特許狀者移民海外，但效果甚微。英國的其它法規也難逃脫同樣的命運。

  英國國家行為在殖民擴張初期表現出的相對軟弱性，雖然使英國殖民擴張和殖民地的管理獨具特色，並對殖民地本身的發展產生深刻影響，但同時又違背了殖民拓殖活動的基本要求，給英國的殖民活動帶來了消極影響，使英帝國的構建步履維艱，表現為：

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  第一，與其他殖民帝國相比，英國的海外殖民擴張得不到強有力的政府支持，因而顯得非常落後和被動。西班牙和葡萄牙的殖民活動一開始就在王權的直接推動和控制下，並由王室對各殖民地實施直接統治，王室任命的各種官員形成一個自上而下、金字塔式的官僚行政系統對殖民地進行有效的管理，殖民者本身在殖民地的政治生活中幾乎不起或根本不起作用。政府的這種強力作用不僅使兩國迅速形成龐大的殖民帝國，而且其帝國體系具有很強的封閉性和組織性。英國人很難突破西班牙、葡萄牙人的封鎖，而只能避開他們的勢力範圍，在人口稀少、遠離文明的北美大陸建立殖民地，而且一再遭受挫折。即使英國在某些地方獲得了成功，卻付出了極大的代價，而且其成果很難維持。蘇聯歷史學家亞·謝·薩莫伊洛正確地評論道：「斯圖亞特王朝政府不但對於那些私人和公司的主動性不給予國家的支持，甚至為了討好西班牙而對那些過分積極的殖民者採取懲罰措施，從而妨礙了私人殖民者主動性的發揮。這些私人殖民者原擬仿效荷蘭人，在西班牙占領的美洲大陸和海上開展大規模的掠奪活動。但是這種打算由於詹姆士一世和查理一世政府的遏制而化為泡影。」[10]

  第二，英國殖民擴張的私人性導致發展的盲目性，缺乏統一的規劃。17世紀初期殖民動機的五花八門及殖民地建立的混亂局面充分體現了這一點。1622年，國王將領有紐芬蘭島部分地區的特許狀頒給了巴爾的摩勳爵，但是這塊地方卻在先前已經給予倫敦和布里斯托商人公司。1629年麻薩諸塞的特許狀及西印度群島部分地區的特許狀也發生類似重疊的情況，甚至引發了激烈的紛爭與訴訟。對於東印度公司，斯圖亞特王朝不僅未給予積極的支持，反而在1604、1617和1635年三次取消公司特許狀，特許其他商人前往印度與東印度公司進行商業競爭，所以，「東印度公司的政策從一開始就按照它自己的意願，而不是按照國家的意願擬訂。同樣，該公司的利益在早期的斯圖亞特國王時代未受優先安排」[11]。政府政策的隨意性使英國的海外殖民活動陷於各自為政的狀態，這與其它殖民國家形成鮮明的對比。

  第三，英國殖民擴張的主要動力是商人，特別是英國西部和倫敦的商人及商人公司，他們不僅為殖民貿易活動提供了大量資金，而且有些還直接參與殖民活動。商人的本質是逐利，商人獲利的前提當然是投資，而投資必須有回報，這樣才能不斷地吸引更多的資金進行海外殖民冒險活動。但是，由於得不到政府的直接支持，英國商人在海外殖民活動中很難獲利，甚至血本無歸。17世紀初期，倫敦維吉尼亞公司累計投資超過20萬英鎊，本金和利息均未得補償[12]，由於只賠不賺，公司不得不在1624年宣布解散。1618—1621年間，英國商人組織的遠赴甘比亞尋找黃金的三次航行都一無所獲，甚至還損失了5600英鎊。[13]這使得商人們對海外的投資興趣大減，另一方面，斯圖亞特王朝將授予海外領地的特許狀看作是不需經議會同意而獲得收入的重要手段，而一般都授予寵臣和親信，以獎賞王權的擁護者。特權者對殖民活動的壟斷和獨占對於商人來說是極不公平的，商人在貿易上的利益與王室的許多政策相衝突，構成了英國國王與議會長期論戰的重要內容。[14]

  隨著民族國家的強固，自16世紀以來英國人迫切希望尋求國家的強盛、建立屬於自己的殖民帝國。但是，17世紀早期英國政府的殖民政策及英國殖民擴張的成果卻與民間的願望極不相稱，殖民擴張問題所造成的矛盾使國內原有的矛盾進一步加劇，成為內戰的一個因素。隨著內戰的深入和政權的轉移，英國殖民政策必將調整。其主要原因是：

  其一，英國內戰的結果之一是給殖民地提供了自我發展的機會，殖民地的離心傾向日益明顯。如前所述，在17世紀殖民地初建時期，除愛爾蘭之外，英國政府並未制定對殖民地的具體政策，而是讓殖民地自行發展。這就使得英屬殖民地一開始就發展起了獨立自主的精神，各殖民地依照英國的傳統和文化，在殖民地的特殊環境中尋求自身發展。長期的內戰使英國對殖民地本就疲軟的控制更加鬆懈，殖民地很快意識到，他們處於十分有利的地位，並力圖抓住時機為自己謀取更多的利益。在內戰中，除了新英格蘭，殖民地大多由保王黨人當政，但是他們對國王的忠誠和支持是有限度的，其態度更傾向中立。另一方面，宗主國對殖民地的干擾減少，也使殖民地開始意識到自己的責任，為了殖民地自身的發展和安全，它們不得不利用自己的資源，拓展自己的貿易市場，發展各自的政治模式，以及聯合起來保證殖民地的共同安全。1643年成立的「新英格蘭聯盟」是殖民地之間的合作機制，其目的是「為了保護並傳播福音真理，以及自身的安全和公共福利」，防止荷蘭人、法國人和印第安人的侵襲。參加聯盟的有麻薩諸塞、康乃狄克、普利茅斯和紐哈芬，由它們的代表共同組成新英格蘭聯盟委員會，形成了一個「牢固而永久的友好團體，在所有正當情況下互提建議，攻守相助。」[15]「新英格蘭聯盟」雖然只是個鬆散的團體，但是經過各殖民地成員的共同努力，其運作還是有一定成效的，比如加入聯盟的各殖民地在一些邊界爭執、歸還奴僕等問題上就達成了解決協議。該聯盟在同印第安人的戰爭中也發揮了重要作用。[16]

  其二，殖民地自身的發展和與宗主國的關係鬆弛促進了殖民地的離心傾向。1649年，當英國議會宣布成立共和國時，保王黨人立即奪取了巴貝多、安地卡及維吉尼亞殖民地的政權。這些殖民地宣布查理一世的兒子為查理二世，不承認新生的共和國。巴貝多議會在1651年宣稱：「我們是否必須接受一個我們在其中並無代表或未由我們選擇的議會和政府的支配和統治呢？……如果是那樣，那將是一種遠遠超出英格蘭民族所遭遇過的奴役。」[17]麻薩諸塞殖民地更是直言不諱：「我們的忠順使我們接受共同法律的約束，決不應超過我們住在英國之時，因為英國議會的法律是不能超出那個限度的。」[18]它還明確表示不接受英國關于禁止殖民地與其它國家特別是與荷蘭進行貿易的法令。殖民地的態度使宗主國陷入尷尬境地，按照重商主義原則，殖民地是由母國製造並為母國服務的，殖民地應當成為宗主國的商品銷售市場和原料、短缺物品的供應地，以推動宗主國海外貿易的發展，增強其國力。面對殖民地的離心傾向，新的英國政府必須作出新的決策。

  其三，內戰中英國的經濟嚴重受損。整個17世紀上半期，英國經濟的發展受到政局動盪和戰亂的嚴重影響，其中對外貿易受到最大的影響。1618年，歐洲三十年戰爭爆發後，歐洲大陸市場嚴重萎縮，英國呢布的主要銷售區德意志成為三十年戰爭的主戰場，英國呢絨業出口量銳減。據統計，英國布匹出口的最高記錄是在1614年，八年之後出口額竟下降一半。[19]呢絨出口受阻影響到全國的對外貿易，早在1620年代初，即三十年戰爭開始後不久，英國的對外貿易、船運業和製造業就呈萎縮趨勢。1622年3月，英國庫存積壓的呢料達萬匹，為此，英國政府專門成立了呢絨貿易委員會，會同「商人冒險家公司」對貿易蕭條之原因進行調查。該委員會得出的結論是：戰爭是貿易蕭條的主因。17世紀中葉的英國內戰雖然有利於為英國經濟的發展開拓新的道路，但是內戰本身在客觀上也造成了英國政局的長期動盪，不利於英國對外貿易的順利進行。所以當時英國的商人們抱怨說：「由於國內的騷亂，我們錯過了貿易這個最迷人的少女。」[20]不僅如此，英國與殖民地的貿易也受到嚴重影響，從1640年代晚期起，以荷蘭為首的外國船隻越來越多地介入英國與波羅的海地區的貿易，據統計，1649—1651年間，由於缺乏政府保護，從事與波羅的海貿易的英國船隻數目銳減，它們在英國與波羅的海貿易的全部商船中所占的比例從2/3降為1/3。[21]因此，在17世紀中期以後，英國向該地區出口的布匹漸趨下降，到17世紀60年代僅為1.2萬匹。內戰前，英國嚴令禁止荷蘭商人經營英屬殖民地貿易，但1642年，殖民地的貿易幾乎完全向荷蘭商人開放，致使1643—1650年間荷蘭商人大規模地排擠英屬殖民地與英國宗主國的貿易。[22]內戰時期英國對外貿易的萎縮直接影響到國內經濟的發展，以至於出現了工商業和農業的普遍衰退，英國面臨嚴重的財政危機，如何擺脫國內經濟的困境成為新政府所面臨的首要課題。出於發展英國經濟特別是對外貿易的考慮，克倫威爾政府必須對英國的殖民政策進行調整。

  其四，殖民地的離心傾向和貿易的衰退與歐洲強國之間的競爭和干涉密不可分。歐洲各國儘管沒有直接干涉英國內戰，但內戰削弱了英國，到共和國成立時，英國的國際地位是相當困難的。內戰中英國分裂為兩個陣營，這使得英國的外交活動具有二元性，即國王和議會各自執行自己的外交政策，都試圖爭得國際上的支持。[23]議會的政策是維持與改善同歐洲國家特別是大國之間的友好關係，以避免外部勢力對英國的介入和對王黨的支持。而國王方面則動用一切力量主要在歐洲大國的宮廷中展開穿梭外交以尋求對自己的支持，歐洲大國出於自身利益考慮，基本上支持英王查理一世，比如荷蘭就曾直接向英國王后提供其所需要的軍械、火藥等武器裝備，法國輿論則普遍認定在英國內戰中最後取勝的將是英王，因此法國政府對英王后在法國招募兵馬持默許態度。從外交結果看，議會明顯處於劣勢，所幸的是，歐洲諸強國當時正為三十年戰爭所困擾而無暇顧及英國，從而使英國議會面臨十分有利的外部環境。

  三十年戰爭結束後歐洲格局發生了新的變化，主要表現為：羅馬教廷喪失了超民族、超國界的權力，其消滅新教的計劃徹底破產，屢經戰爭的西班牙在歐洲和海外事務中的霸權告終，歐陸霸權被法國取代，海上權力則控制在荷蘭手中；葡萄牙脫離西班牙獨立，西班牙和葡萄牙的殖民地成為荷蘭、英國、法國所爭奪的目標。總之，三十年戰爭之後，荷、法、英三國鼎足，英國卻因發生內戰而未能參加戰爭也未能參加分贓會議，這使得法、荷成為三十年戰爭的最大贏家。戰爭之後，法國取得歐洲大陸的霸權，當時的路易十四擁有一支20萬—30萬人的訓練有素的軍隊，其他國家難以企及。[24]荷蘭成為最大的世界商業帝國，它不僅在美洲、非洲、亞洲占有許多殖民地，而且還掌握制海權。很顯然，對英國而言，從17世紀中葉以後，爭奪海權就集中表現為反對荷蘭；爭奪陸權則表現為對抗法國。面對歐洲一場新的競爭，英國不可掉以輕心，方能在競爭中取得優勢，實現英國的霸權，而奉行積極主動的殖民政策則成為當務之急。

  總之，及至17世紀中期特別是克倫威爾時代，英國面臨的國內外形勢已發生了重大變化，實施新的殖民擴張政策既是加速構建英帝國大廈的當務之急，也是英國爭奪歐洲和世界霸權的迫切需要。而隨著英吉利共和國的成立和克倫威爾當政，英國殖民政策開始了全面調整。這種調整一直延續至17世紀後期，對英帝國的形成和發展產生了重要而深遠的影響。