第一節 聯邦德國對外政策和「德國政策」的演進2

  聯邦德國也逐漸尋求改變與民主德國的緊張和隔絕狀態。1958年阿登納向蘇聯大使試探，是否可以考慮讓「蘇占區」像奧地利那樣，在承擔中立義務的條件下，自由安排其內部事務。1959—1960年間，阿登納授意制定「格洛布克計劃」（由國務秘書格洛布克起草，故名），1962年又提出所謂「境內和平」（城堡和平）的設想。其基本精神是使德國兩部分緩和關係，發展彼此聯繫，在5年或10年以後，再就統一問題舉行公民投票。不過，其基礎是不承認民主德國，以及通過「公民投票」統一德國，並使蘇聯放鬆控制，實現所謂「改善東部人民的處境」。自民黨和社民黨都主張增加兩德人民的接觸。1963—1964年的冬天，柏林市長勃蘭特與東德方面達成一項聖誕節允許跨越柏林圍牆人員互訪的安排，這一協議要求在西柏林駐有東德的簽證官員。艾哈德在聯盟黨內為此事進行辯護說，聖誕節期間120萬人訪問東柏林，向「世界證明了德國人的共同歸屬感」。但外交部為避免這類事情的負面影響，對下一輪訪問提出了不同條件。結果東德拒絕了談判。同時，艾哈德政府重申，決不接受任何使分裂固定化並導致承認「蘇占區政權」的措施。其在1966年3月的「和平照會」並不包括民主德國政府，並繼續堅持「單獨代表權」和在全德政府承認邊界之前，德國仍然存在於「1937年12月的邊界內」。此時，聯邦德國政府試圖改善與東歐的關係，一個重要目的是孤立民主德國政權，並推動其內部發生「積極變化」。

  社會民主黨主張大幅度地調整東方政策。1963年，西柏林市長勃蘭特的發言人埃貢·巴爾（Egon Karl-Heinz Bahr，1922—）指出，「要麼全部，要麼全無」的政策已經破產，坐等奇蹟出現是不行的，需要「以接近求變化」（Wandeldurch Annherung），改善與蘇聯東歐（包括東德）的關係，消除敵對，增加往來，以期為最終統一創造條件。1966年聯盟黨與社會民主黨組成「大聯合政府」後，基辛格總理在12月的政府聲明中說，德國幾百年來一直是東西歐之間的橋樑，現在形勢已經變化，應該根據具體情況與東歐發展關係。他重提艾哈德政府「和平照會」中的建議，表示願意與波、捷達成和解，理解波蘭人民在安全的邊界內生活的願望，同意1938年的《慕尼黑協定》已不再有效。「大聯合政府」採取了新的行動：1967年與羅馬尼亞正式建交，並簽署經濟和文化交流的協議，不久與捷克斯洛伐克簽署了貿易協定。1968年與南斯拉夫恢復了中斷11年的外交關係，與波保捷開始建交談判。同時，提出了緩和「德意志內部關係」的建議，包括發展經濟與貿易，擴大人員往來自由等。1967年6月，基辛格回應民主德國總理斯多夫（Wili Stoph，1914—1999）關於舉行會談的建議，同意就改善雙方關係「有關的實際措施」開展討論，並提出16條具體建議。在此期間，聯邦德國取消了自1961年柏林危機以來對「區間貿易」（即兩德貿易）的禁令，並向民主德國方面提供貸款，以利於發展貿易關係。此外，用「德國的另一部分」來代替「蘇占區」一詞，來指稱民主德國。但是，基辛格政府仍然堅持「單獨代表權」，強調對話不帶任何「政治先決條件」。面對朝野主張承認民主德國的聲音，基辛格告誡說，不要「侈談承認」。他反對採用「德意志民主共和國」一詞，還說民主德國過去和現在都是一種「異常現象」。對邊界問題的態度也依然如故。

  「大聯合政府」改善與東歐的關係，卻拒絕承認民主德國和邊界現狀，這與蘇東集團的要求相差甚遠。1967—1968年，蘇聯東歐掀起抨擊基辛格政府的高潮，指責其處在前納粹分子控制下，實行「軍國主義和復仇主義」，「孤立民主德國，離間社會主義國家」。1967年，華約國家（羅馬尼亞除外）明確要求：聯邦德國必須承認兩個德國，承認領土和邊界現狀，放棄染指核武器的野心，放棄西柏林是西德一部分的要求。蘇聯還在照會中，提到聯合憲章中允許二戰的戰勝國干涉戰敗國的條款，以施加壓力。同時，蘇東國家採取具體措施，強化與民主德國的關係。1968年8月，蘇聯與部分華約國家（包括東德）出兵捷克斯洛伐克，扼殺「布拉格之春」（Prager Frühling），也給基辛格政府的東方政策沉重一擊。儘管事後基辛格仍然表示，將始終不渝地繼續執行這項東方政策，但現行政策已無法進一步推進了。

  1969年9月，勃蘭特的社會民主黨—自由民主黨政府上台。兩黨都主張大幅度調整對外政策，放棄哈爾斯坦主義。此時美國尼克森（Richard Milhouse Nixon，1913—1994）政府也在調整對外政策，要「以談判代替對抗」，而蘇聯也加緊推行緩和攻勢，東西方冷戰加速走向緩和，也形成對聯邦德國的一種壓力或曰推動。勃蘭特認識到，要使東西方關係的改善取決於德國的統一，要實現與東歐關係正常化卻不承認民主德國並在新的基礎上調整關係，都是不現實的。他上台伊始，在1969年10月的政府聲明中宣布，將繼續實行1966年「和平照會」的政策，但這次使用了「一個民族，兩個國家」的概念和「德意志民主共和國」的名稱。他說，在國際法上承認民主德國是不可能的，但為了阻止德國兩部分的進一步分離，就必須正式達成一項權宜安排，並走向合作。與東歐相互承諾放棄以武力相威脅的政策，也適用於德意志民主共和國。於是「新東方政策」開始全面推行。

  1969年11月，勃蘭特的外交政策顧問巴爾擬定了下一步的行動計劃。年底，勃蘭特政府與蘇聯正式開始互相放棄使用武力的談判，與波、捷等國也相繼開始談判。不久取得結果，幾個條約先後簽署：1970年8月與蘇聯簽署《莫斯科條約》（Moskauer Vertrag/Treaty of Moscow），1970年12月與波蘭簽署《華沙條約》（Warschauer Vertrag/Treaty of Warsaw），1973年12月與捷克斯洛伐克簽署《布拉格條約》（Prager Vertrag/Treaty of Prague）。這些條約的主要內容包括：簽約方要發展和平關係，在相互關係中不使用武力或以武力相威脅；尊重各國的領土完整，現在和將來都不對任何國家提出領土要求，承認現有的邊界（包括奧得-尼斯河邊界和兩德邊界）是「不可侵犯的」；加強經濟技術和文化的交流與合作等等。《布拉格條約》還承認1938年的《慕尼黑協定》（Münchner Abkommen/Munich Agreement）無效。1970年12月勃蘭特訪問波蘭時，還作出一項戲劇性的舉動，在華沙被害猶太人紀念碑前突然下跪，表明反省德國侵略歷史的誠意。由此，聯邦德國與蘇聯東歐的關係迅速改善，也推動了歐洲的東西方緩和。

  在此期間，美蘇英法四國關於柏林的談判也取得進展。為了促使蘇聯在柏林問題上讓步，不要動輒利用柏林的特殊形勢來製造麻煩（如干擾西柏林通道來施加壓力等），聯邦德國強調，只有就柏林問題達成一致，德蘇的《莫斯科條約》才能得到聯邦議院的批准。經過談判，1971年9月簽署了《關於柏林的四方協定》（Viermchte-Abkommenüber Berlin/Quatripartite Agreementon Berlin）。協定載明，四大國同意不在「相關地區」使用武力或以武力相威脅，尊重各自的和共同的權利和責任，不得單方面改變「相關地區」已形成和經協議規定的局面，要保持聯邦德國與西柏林的交通暢通，保持和發展聯邦德國與西柏林的「聯繫」，同時要考慮到西柏林不是聯邦德國的一部分，且不受聯邦德國管轄。四方協定是妥協的結果，意味著蘇聯承諾不再利用柏林來施加壓力，西方也對蘇聯有所讓步，聯邦德國應該是默認這種妥協的。同時分歧依然存在，如聯邦德國把西柏林與它的「聯繫」，解釋為一種有機性質的、不可割斷的「紐帶」，蘇聯主張那只是一般性的「關係」或「聯繫」。

  兩德也開始高層會談。1970年3月和5月，勃蘭特和斯多夫先後在埃爾福特（Erfurt）和卡塞爾（Kassel）舉行了會談。在卡塞爾，勃蘭特提出對於兩德關係的「20點建議」，包括簽訂條約以調整彼此關係、人權和不歧視原則、不使用武力、彼此尊重在內政上的獨立、每一方都不代表對方行動、不許在德意志領土上再次發生戰爭、承認德國人生活在兩個國家但同屬一個民族、雙方承認對二戰戰勝國的義務、四大國對柏林的責任、兩德彼此放寬旅行限制等具體領域的交流與合作等。斯多夫則強調，談論德國的統一已無基礎，雙方應在國際法原則和準則的基礎上，達成尊重主權平等、領土完整和邊界不可侵犯、互不干涉內政的「平等關係條約」。此後，兩德於1972年展開正式談判，並於同年12月21日簽署《兩德關係基礎條約》（簡稱《基礎條約》）（Vertragüber die Grundlagender Beziehungen zwischen BRD und DDR/Grundlagenvertrag）。條約規定：在「不損害雙方對原則問題，包括民族問題的不同看法」的情況下，在平等的基礎上發展彼此間正常的睦鄰關係，用和平手段解決爭端，放棄使用武力或以武力威脅，彼此尊重獨立，承認邊界「不可侵犯」，促進經濟、科技、文化等領域的合作。聯邦德國不再堅持「單獨代表權」，實際上承認了民主德國，同時又堅持不是國際法上的承認，東西德不是互為外國，而是「特殊關係」；雙方互派全權代表不稱「大使」；只有一種「德意志國籍」而無「德意志民主共和國國籍」；等等。同時，還發出關於統一的信件，重申德國「仍然要在自由的自決中實現統一」。在聯邦德國內部，《基礎條約》遭到了聯盟黨批評，說它違反《基本法》，會損害德國統一的目標。基社盟掌權的巴伐利亞州就此上訴到聯邦憲法法院。但在聯邦議院表決《基礎條約》時，聯盟黨並沒有投否決票。憲法法院的裁決也沒有否定《基礎條約》，而只是強調任何條約都不得損害《基本法》規定的德國統一目標。

  勃蘭特政府實行「新東方政策」，改善了與蘇東的關係和兩德關係，順應了國際緩和的大勢，改善了自身的國際形象，也使它不再單方面依賴西方的支撐和保護，拓寬了國際空間，增加了外交主動權。1973年9月兩德都成為聯合國的成員國。1976年聯邦德國當選為安理會的非常任理事國。勃蘭特本人則因推行「新東方政策」而獲得諾貝爾和平獎。

  勃蘭特之後的施密特總理也是「新東方政策」的積極擁護和實施者。1975年他在聯邦議院說，與東方的條約「把我國從不停地乞求保護國再作一次保證的角色中解放出來」。他的方針是「持續不斷地推行並擴大新東方政策」，特別是在經濟領域裡充實這個政策。聯邦德國與蘇聯的貿易迅速增長，1967—1973年間僅為215億馬克，1974—1984年達到1673億馬克。它成了蘇聯在西方最重要的貿易夥伴，先進技術和設備的主要供應者，又是蘇聯的石油和天然氣的大買家，先後簽訂幾個巨額的「天然氣—管道交易」合同。1978年又簽訂為期25年的長期經濟與工業合作協定。為擴大貿易，聯邦德國向蘇聯提供巨額長期信貸。與波、捷等東歐國家的關係也進一步發展。1974年與波蘭簽署為期10年的經濟、工業和技術合作協定，將向波蘭提供10億馬克政府貼息貸款（20年償還）。隨後，又與捷、匈、保等國簽訂了經濟、工業和技術合作協定。當時西方經濟「滯脹」，加強與蘇東的經濟關係具有重要的意義。經濟上，聯邦德國官方承認，與東方的貿易可以幫助解決國內約30萬人的就業。同時也有政治和戰略的考量。施密特說，1978年德蘇長期經濟合作協定，其意義「遠遠超出經濟事務的範疇」，它「為總的政治關係發展提供了方向」。他還認為，歐洲不能把爭取緩和之事都讓超級大國去干。聯邦德國可以在東西方之間充當橋樑和媒介，它有這方面的經驗和優勢。當70年代末80年代初美蘇冷戰重趨激化之際，施密特政府維護緩和，努力在東西方之間充當「西方政策誠實的詮釋者」。1980年6月施密特訪問了蘇聯，1981年他又接待了勃列日涅夫（Leonid I.Brezhnev，1906—1982）回訪。1981年波蘭實行軍管後，施密特政府拒絕與美國一致行動來制裁蘇聯和波蘭，其理由是：制裁的作用不大，反而會破壞德波和解的政策。在此期間，聯邦德國與蘇聯又達成了新的「天然氣—管道協議」。

  施密特政府堅持「新東方政策」，主張維護緩和成果，也是出於兩德關係的考慮，即保證「以接近求改變」的有利環境。兩德簽署《基礎條約》之後，又作出了一系列具體安排，使雙方關係的發展落到實處，涉及人員往來、家庭團聚以及科技、交通、司法、郵電、衛生、環保、文化、體育等多領域的交流與合作。從聯邦德國地區（包括西柏林）前往民主德國和東柏林訪問的人數迅速增加，1970年為250萬人次，1978年達到800萬人次；從民主德國到聯邦德國和西柏林訪問者，1978年達到138萬人次，比1970年增加了1/3。1970年兩德間的貿易額為44億結算單位（Verrechnungseinheit/VE，兩德貿易的結算單位，簡稱「VE」），1977年達到107億結算單位。而兩德間累計的貿易額，則從1951—1965年15年間的220億結算單位，增加到1966—1980年15年間的950億結算單位。為擴大經貿往來，聯邦德國每年向民主德國提供數億馬克的無息貸款。兩德還合作從事多項工程項目的建設。80年代初冷戰重新激化，施密特政府仍按《基礎條約》繼續發展兩德關係，避免出現嚴重倒退。一方面不放棄在事關統一的「原則問題」上的立場，另一方面也不幻想在短期內實現統一。他在1979年對議會說，不能患上「政治上的精神分裂症」，既奉行和平的現實政策，又幻想式地討論統一問題，需要的是願意接受現實。施密特與民主德國領導人昂納克保持非正式的對話，並於1981年12月，即波蘭宣布軍管的前夕，舉行了會晤。但1982年在談判向民主德國提供無息貸款時，提出了政治的和人道主義的條件。因一些條件被對方拒絕，就一度減少了無息貸款。

  記住全網最快小説站ʙᴀɴxɪᴀʙᴀ.ᴄᴏᴍ

  1982年，聯盟黨政府上台。聯盟黨以前曾批評「新東方政策」，加之科爾政府同意在聯邦德國領土部署中程飛彈，衝擊到與蘇聯東歐的關係（包括兩德關係）。於是蘇聯再次指責聯邦德國有「軍國主義」和「復仇主義」傾向。不過，科爾政府沒有放棄「新東方政策」。科爾等人在反思在野時的教訓時，認為在東方政策上的僵硬是在競選中失分的原因之一。科爾政府同樣知道，東西方對抗太過激化或者失控，會損害德國的利益，況且蘇聯掌握著德國統一的鑰匙。所以繼續實行「新東方政策」，維護和擴大歐洲緩和的成果，是有益而必要的。外長根舍繼續任職，也主張保持對外政策的連續性，通過接受現狀以換取東歐的自由化，而不是恢復僵硬的冷戰對抗。所以科爾政府主張，北約部署新的中程飛彈不應成為「新的實力政策」的工具，而是應該堅持同蘇聯東歐的對話，開闢新的談判途徑。

  因此，在中程飛彈之爭最激烈的1983年7月，科爾訪問了莫斯科。在中程飛彈問題上未能取得進展，在經濟關係方面卻達成不少共識。北約部署中程飛彈後，科爾政府又主動對蘇聯示好，呼籲建立「新的、更良好的關係」。隨著戈巴契夫（Mikhail Sergeyevich Gorbachev，1931—）成為蘇聯新領導人，提出「新思維」和「全歐大廈」設想，大幅度調整政策，美蘇開始走向新一輪緩和。科爾政府決心抓住機會，使對蘇關係翻開新的一頁。科爾認為，西方應該在蘇聯東歐發生重要變化之時，順勢而為，加以推動。1987年科爾再度當選總理後就發表聲明，希望加強與蘇聯和東歐的合作。於是，德蘇間高層互動出現高潮。1987年7月，聯邦總統魏茨澤克（Richard von Weizscker，1920—2015）訪問了蘇聯。1988年10月，科爾本人再度訪蘇。他說要把對蘇關係放在「優先地位」，翻開新的一頁，注入具體的內容。蘇聯的高層人士也相繼來訪，最重要的是1989年戈巴契夫的訪問。科爾與戈巴契夫進行了內容廣泛的會談，發表聯合聲明，表示要為克服歐洲的分裂，建立歐洲的和平秩序而努力。德蘇經貿關係得到新的發展。僅1988年科爾訪蘇時，雙方就簽署了7個協議，涵蓋環保、宇航、核安全、海上安全、文化和食品等領域，雙方經濟界則簽署了30項經濟合同。1989年戈巴契夫來訪期間，雙方簽署了11項協定，包括相互保護和促進投資，在專業和管理人才培訓方面加深合作等內容。

  與東歐的關係也取得新的發展。1987年，保加利亞和匈牙利的領導人訪問了聯邦德國。科爾政府同意為10億馬克的銀行貸款擔保，以支持匈牙利的經濟開放。1988年，外長根舍訪問了波蘭。科爾則訪問了捷克斯洛伐克。德捷就簡化邊境手續、活躍青年交流等達成協議。科爾還前往二戰期間慘遭納粹荼毒的一個捷克小村，向殉難者致哀。事後科爾在聯邦議院闡述東方政策，表示要在所締結的協定和文件的基礎上，面向未來，與東面和東南面的鄰居合作，為克服歐洲的和德國的分裂，創造一個和平秩序而作出貢獻。

  在兩德關係方面，科爾表示不會放棄前任確定的基本方針。不同的是，科爾政府更加突出了民族統一的訴求。科爾政府發表「關於被分裂的民族狀態的報告」，強調《基本法》關於統一的規定是「我們民族自我信念的核心」，德國歷史和德意志民族一樣，都是不可分割的。德國的分裂不可能持久，德國人民要求走到一起來，因為他們本屬一體。民主德國也希望保持對話，發展兩德關係，共同維護和平。於是，正當美蘇陷入「第二次冷戰」時，兩德關係卻出現了另類情景。1983—1984年間，聯邦德國政要如過江之鯽，接踵前往民主德國，為兩德關係加溫，其中包括聯盟黨議會黨團主席德雷格（Alfred Dregger，1920—2002）、聯邦財政部長斯托爾滕貝格（Gerhard Stoltenberg，1928—2001）、社會民主黨聯邦議院領袖福格爾（Hans-Jochen Vogel，1926—）等人。1983年科爾重申前總理施密特向昂納克發出的訪問邀請，雙方並擬定訪問於1984年9月進行。由於蘇聯正掀起譴責聯邦德國的浪潮，指其「復仇主義政策」和「干涉民主德國內政」，民主德國內部也產生分歧，訪問被取消了。但科爾重申仍然歡迎昂納來訪，並利用參加蘇聯已故領導人的葬禮之機，與昂納克進行了非正式的會晤。更具意義的是，長期對兩德關係持強硬立場，被蘇東視為「復仇主義幽靈」的基社盟領導人施特勞斯，也表示應該遵守兩德協議。他在1983年接待了昂納克的特使，自己也前往民主德國，就歐洲中程飛彈、兩德關係等問題交換意見。他還在私下推動，由聯邦政府擔保，巴伐利亞州銀行牽頭，向民主德國提供10億馬克的貸款。科爾言明：聯邦政府批准這10億馬克貸款，發出了明確信號，我們維護安全和聯盟的利益，但也願意在「德意志內部關係」上進行合作。參與其事的國務部長耶寧格（Phillipp Jenninger，1932—）事後解釋：政府對貸款提供擔保，不是通常的商業交易，而是要推動和激活「德意志內部關係」。聯邦政府將繼續實行現行的方針。1984年7月，聯邦政府又批准向民主德國提供9.5億馬克貸款，並提供擔保。這次由德意志銀行與民主德國銀行簽約，條件更為寬鬆。在工業、文化、科技交流和合作方面，兩德簽署了新的協議。經濟往來得到新的發展，貿易繼續增長。民主德國還作出所謂「人道主義讓步」，即放鬆對兩德居民旅行、探親訪友和定居的限制。兩德間的人員往來又出現高潮。

  戈巴契夫上台後，美蘇重開談判，國際大氣候有利於兩德關係。1986年2月，民主德國人民議院主席辛德曼（Horst Sindermann，1915—1990）訪問了聯邦德國。1987年9月，昂納克對聯邦德國的訪問幾經周折後，終於成行。科爾與昂納克進行了會談。雙方對「原則問題」（主要是「民族問題」）仍是各執一詞。科爾強調，《基本法》「要求全體德國人民在自由自決中完成德國的統一」，「我們堅持憲法賦予的這項任務」。他說，德國人正在遭受分裂之苦，為一道牆所苦，應該「拆除使人們分離的東西」。民主德國方面則稱，昂納克受到了「按照國際慣例」（奏國歌、升國旗等）的接待，證明在兩德關係上「現實主義」取得了勝利，「重新統一」的夢想已成泡影。不過雙方同意，鑑於由共同的歷史所產生的責任，必須為維護歐洲的和平進行特殊的努力，在德意志領土上決不應再次發生戰爭。同時，雙方仍將根據《基礎條約》，在「地位平等的基礎上發展正常的睦鄰關係」，在「現實主義和相互理解的原則指導下」，發展建設性的和卓有成效的合作。隨後，民主德國放鬆了對兩德邊界的管制。1987年從東部到西部旅遊的人數比1986年增加了100萬，達到1961年建牆以來的最高峰。雙方建立友好城市的申請超過500份，已建立這種關係的城市達35對。雙方商定了有關體育、青年和文化交流的近百項措施。

  四、逐步展開全方位外交

  現代史時期，德國與亞非拉的關係幾經波折。一戰德國戰敗，其殖民地和勢力範圍被剝奪，其與亞非拉的聯繫被削弱。二戰德國再敗，與亞非拉的關係又受重創。聯邦德國早期，外交重點在西方聯盟、歐共體方面，還要應對圍繞德國和柏林問題的危機，與亞非拉的關係提不上首要議程。但是聯邦德國對於世界市場、原料和能源的高度依賴，離不開亞非拉。聯邦德國也需要在亞非拉擴大其國際活動空間，並堅持其在德國問題上的「單獨代表權」，與民主德國競爭。隨著民族運動的高漲和亞非拉地位的提升，聯邦德更需要重視與亞非拉的關係。

  聯邦德國發展與亞非拉國家的關係，有有利的條件，也有不利的因素。由於德國早就失去了殖民地，戰後民族解放運動一般不直接針對德國，對德國人較少惡感，甚至有所歡迎，這使聯邦德國可以輕裝上陣。1956年阿登納曾向美國人說，聯邦德國可以在發展中世界對抗共產主義方面作特殊貢獻，因為德國人在那裡受到尊重。而前殖民地獨立後，發展本國經濟，實行工業化，很需要資金、設備和技術，聯邦德國具有這方面的優勢。聯邦德國還可以利用歐共體的「聯繫國」制度，發展與前殖民地的聯繫。聯邦德國不是政治大國，一般不捲入頻發的地區衝突，不承擔調停衝突或內爭的責任，也較少導致有關國家的惡感。不利的方面是由於早就失去了殖民地，在發展與前殖民地的關係時，常常要新起爐灶，不像前殖民國家那樣有現成可用的資源。聯邦德國在外交上入盟西方集團，在冷戰條件下，其與亞非拉的關係難免受聯盟戰略的約束或「盟主」的干預。德國的分裂狀態和聯邦德國在不短的時期中奉行「哈爾斯坦主義」，對發展與亞非拉的關係也是一種制約。

  經濟貿易和對外援助，是聯邦德國推進與亞非拉關係的開路先鋒。經濟界成為這方面的積極力量。他們看到，亞非拉國家企圖大步進入20世紀，建設現代國家，這提供了巨大的機會。1949年美國總統杜魯門提出「技術援助不發達國家」的「第四點計劃」之後，聯邦德國經濟界就顯示了興趣。1955年，埃森的克虜伯公司開始實行其「援助」亞非國家發展工業的計劃，被戲稱為「克虜伯第四點半計劃」。所謂「援助」，實即通過援建一些建設項目，來帶動工業品、設備和技術出口。聯邦政府則看到，援助不僅有助於打開巨大的市場，還可以宣傳聯邦德國的形象，擴大國際空間。所以政府很快進入了對外援助領域，名為「發展援助」。1958年阿登納說，聯邦德國還是比英法窮的國家，對外援助是有限的，以取得政治上的信譽為目的。聯邦德國官方對外援助，一是向其參加的國際多邊機構出資，如國際貨幣基金和世界銀行、聯合國兒童基金、歐共體海外發展基金等，這種援助不需直接出面，也較少獨自承擔風險。二是雙邊援助，包括資金和技術援助。在早期，聯邦德國本身資金並不充裕，所以主要是技術援助，幫助發展中國家進行各類人員培訓等（如建立培訓機構、提供來德國學習培訓的獎學金等）。用於技術援助的預算每年為數千萬馬克。到60年代中期，聯邦德國在發展中國家的31個城市開辦了貿易學校或工作間。從50年代後期起，政府開始直接對外提供雙邊的資本援助。三是一種公私混合的形式，政府提供財政補貼（如退稅和其他形式的補貼）和投資保證，使大公司能夠在海外執行大規模的工業發展計劃，包括對外提供信貸。如1955—1960年，聯邦政府斥資約4億美元，幫助魯爾的大公司（包括克虜伯公司）在亞非國家建設18個大型工業發展項目，在拉美建設1個項目。這是政府為德國工業開闢海外市場，作出的第一個重大努力。當外國公司無法履行對聯邦德國公司的義務時，政府則直接出面提供援助。伴隨這些援助而來的，是聯邦德國製造的設備和相關技術的出口。

  以「援助」帶動經濟關係，並擴大政治影響，此後愈加受到重視。美國也要求聯邦德國向發展中世界提供更多的援助。阿登納政府相信美國的觀點，即冷戰的結局很可能取決於發展中國家，發展中國家的貧困會有利於蘇聯擴張。隨著非洲獨立出現高潮，聯邦德國抓緊與新獨立國家建交，同時提供援助。1960年6月，經濟部長艾哈德在聯邦議院關於發展援助的辯論中，宣布將向發展中國家提供更加優惠的援助：雙邊的資金援助。1960年底，阿登納政府批准了數十億馬克的援助計劃，還成立一個部際委員會來進行指導，併兼管技術和其他援助。1961年聯邦政府設立經濟合作部，以實施援助計劃。首任部長是自由民主黨的瓦爾特·謝爾。新的部門制定了一些政策，以便更好地利用援助經費。例如不再為發展項目提供完全的贈款，貸款不得用來支付接受國的國際收支赤字或轉用於其他目的，在提供援助時事先不作任何政治承諾或提出政治要求等。謝爾強調：「發展政策對我們來說是極為重要的，因為這個國家的經濟發展今後將更加依靠發展對外貿易……還因為我們的海外夥伴只有取得了經濟上的發展，才能成為更好和更穩定的夥伴。」阿登納政府有意不以政治或意識形態來劃分受援國。外長勃倫塔諾聲稱，對外援助是不帶政治條件的。所以其援助對象國既有激進的加納、幾內亞和馬里，也有溫和的突尼西亞和泰國等國。僅1960—1962年間，聯邦德國就向亞非國家承諾了數十億馬克援助，與30多個國家簽署了援助協定。聯邦德國要人接連出訪東南亞、南亞、非洲和中東。不過，不帶政治條件不是沒有政治目的。聯邦德國認為，援助會使受援國產生好感，在發展中世界有一批不結盟的非共產黨國家，對西方有利。拒絕援助就會把它們推到蘇聯方面去。在相當一個時期，其發展援助主要集中於與西方結盟的國家和地區，如韓國、中國台灣、南越、巴基斯坦、伊朗、土耳其以及一些宣稱不結盟的國家，如印度、印尼、埃及、加納等，具有適應美國冷戰時期全球戰略的意義。

  20世紀五六十年代，聯邦德國與亞非拉的關係受到一個重要因素的制約，就是「哈爾斯坦主義」，而對外援助常常服從於這種政策，甚至被用作工具。1961年9月外交部發言人宣稱，如果一個國家承認民主德國，聯邦德國肯定要切斷髮展援助。有人主張重新分配對在德國問題上支持蘇聯的國家的援助。這個時期聯邦德國對亞非拉的關係中，常常可以看到以下情況：一旦某國要與東德發展關係或提升既有關係，聯邦德國就會用召回大使、威脅斷交、中止援助等手段，加以反對，或採取事後報復或鼓勵的措施。實在不得已時，則接受有關國家與東德建立非政府的經濟、文化關係，但最高不超過領事級關係。在中東、非洲、南亞、東南亞等地，這類場景都有上演。聯邦德國與民主德國相比，擁有若干優勢，一些國家也對這種軟硬兼施，作出妥協，達成諒解，與民主德國的關係一般只保持在貿易代表（可有非正式的領事權）層次，最高也只是領事級別。到1963年，聯邦德國與90多個國家建立了外交關係，民主德國只與13個社會主義國家有外交關係，與30多個非共產黨國家有不同形式的貿易或領事級關係。不過60年代期間，這種政策出現了日漸明顯的「效應遞減」。1966年一位外交部官高承認，幾乎每天都有民主德國旗幟在某處升起或民主德國代表團在不結盟國家受到友好接待。儘管聯邦共和國在某些方面成就可觀，並收回了某些陣地，但「蘇占區在第三國或國際組織中逐步前進」卻是不可避免的。亞非拉國家提升與民主德國關係的壓力日增，如何應對，常常引起聯邦政府內的分歧和爭論。

  中東是聯邦德國外交的重要地區。相對英法而言，聯邦德國是這裡更受歡迎的夥伴和援助來源國。50年代中期阿登納曾說，從土耳其到印度的地區是「我們對外政策力量的未來」。蘇伊士運河戰爭後，阿登納政府加強了中東外交，決心與美國聯手激活對中東的經濟政策，以期中東成為西方的夥伴。埃及在阿拉伯世界和不結盟國家中都有重要影響，故而受到特殊的重視。1958年聯邦德國向埃及提供了約4億馬克，以便後者購買工業設備。1961年又與阿聯（當時埃及與敘利亞聯合，稱為阿拉伯聯合共和國，簡稱阿聯）簽署條約，提供總額超過10億馬克的信貸。此外還準備幫助敘利亞在幼發拉底河上建設大壩。

  聯邦德國的中東外交不僅受「哈爾斯坦主義」制約，還受阿以關係影響。由於歷史與現實的原因，阿登納將「調整同猶太民族的關係」列為一項重要任務。他在1951年秘密會見了以色列的代表，表示要為納粹對猶太人犯下的罪行進行補償。1952年9月，阿登納政府與以色列和「世界猶太人大會」（Jüdischer Weltkongress/The World Jewish Congress/WJC）達成協議，同意向以色列和世界猶太人「索賠聯合會」支付賠償。此事引起阿拉伯國家不滿。另一方面，埃及在1953年接受了民主德國的貿易代表，則引起阿登納政府的干預。此後，聯邦德國向埃及提供可觀的援助，埃及則使其與民主德國的關係不超過領事水平。同時，考慮阿拉伯國家的感受，聯邦德國不得不與以色列保持距離，沒有建交。這種狀態維持到1964年秋，聯邦德國秘密向以色列供應軍火之事被披露出來，激怒了阿拉伯國家。艾哈德政府提出緩和關係的方案：停止向以色列輸送軍火，向阿拉伯國家提供新的援助，限制對以關係的級別。但其政府內部意見不一，未能立即停止向以色列輸送軍火。在此背景下，埃及在1965年2月接待了民主德國領導人烏布利希來訪，並簽署一系列協議。埃及總統納賽爾還聲稱，如果波恩不停止對以色列軍援，他將最終承認民主德國。艾哈德政府面對這種情勢，一派主張強硬反制，不惜與埃及斷交；另一派擔心會進一步激怒阿拉伯國家，導致外交挫敗。最後決定，繼續履行已有的對以軍援協定（但不再簽署新協定），並與以色列互換大使。結果，埃及等十個阿拉伯國家宣布與聯邦德國斷交。儘管這些國家並未立即承認民主德國，這次變故仍然是聯邦德國遭到的一次重大外交挫折，推動了對「哈爾斯坦主義」的反思。

  此後的「大聯合政府」，在與亞非拉關係中涉及「哈爾斯坦主義」時，試圖採取靈活有度的做法。1969年伊拉克和柬埔寨相繼宣布將與民主德國建交。伊拉克在1965年已與聯邦德國斷交，聯邦德國又不想停止從伊拉克進口石油，於是「大聯合政府」把注意力放在柬埔寨。自1962年以來，由於聯邦德國的干預，柬埔寨在與兩德保持領事關係的同時，給聯邦德國以略高的地位。1967年柬埔寨提升了與民主德國的關係，隨後即與波恩建立外交關係，仍高於與民主德國關係的級別。到1969年，柬埔寨決定與民主德國也建立外交關係。面對此種情勢，基辛格總理主張採取有力行動，勃蘭特外長則反對採取斷交辦法，認為堅守陣地比一走了之更有意義，如果形成在另一國首都只有民主德國代表的情況，反而不利。經過激烈爭論，最後決定「凍結」與金邊的關係：召回大使，停止使館外交活動，不再簽署新的經濟合作協議。對於非洲，勃蘭特說，他把非洲看成歐洲的「補充大陸」，非洲對於聯邦德國具有重要的地位，要加強對非洲的關係，同時「不要留下可能使另一個德國突入的『空白點』」。1968年他在象牙海岸的一次講話中，表示諒解非洲國家與民主德國發展文化交流和貿易的意願，但警告非洲國家不要「濫用我們的諒解」。可以看到，聯邦德國越來越希望在第三世界的外交中超越僵硬的「哈爾斯坦主義」，但是內部分歧很大，未能徹底改弦易轍。

  20世紀70年代，聯邦德國放棄了「哈爾斯坦主義」，也使其發展與亞非拉關係減少了許多糾葛。此時聯邦德國已成經濟大國，又遭遇石油危機和經濟滯脹，更加體會到南北相互依賴，展開對話與合作的重要性和迫切性。1976年，經濟合作部長埃貢·巴爾提出，在富國與窮國之間實行「新的經濟緩和」，並說「在今後10年中，第三世界的問題將壓倒其他一切重要的政治問題」。聯邦德國對第三世界為建立國際經濟新秩序所提出的要求，作出較為積極的回應。經濟合作部制定「發展政策方案」，提出與發展中國家的關係不是施捨關係，而是「夥伴合作關係」，要在長期發展中，實現彼此利益的平衡。同時要使對外援助更加務實，「建立在更講生意經的基礎上」。新的援助方針包括下列要點：擁有聯邦德國工業所需的重要原料的發展中國家，必須同德國公司「積極合作」，否則就可能失去援助；德方參與第三世界工業發展的活動，將集中在那些具有「光明前景」的國家，也就是能提供越來越大市場的國家；只對存在「相互信任」和對合夥關係提供「長期法律保護」的國家承擔提供貸款和出口補貼等義務；不同意把原料價格與德國國內的工業指數升降聯繫在一起的要求；等等。1975年，聯邦德國制定了「同發展中國家合作政策的25點綱要」，再次對發展援助政策進行調整，也表明對與發展中國家關係的重視。

  從70年代起，聯邦德國的對外援助迅速增加，特別以援助非洲和亞洲貧困地區發展農業、開發能源、保護自然資源、訓練人員等為重點。據統計，聯邦德國對發展中國家的官方發展援助，在1950—1969年的總額約255億馬克，平均每年約10餘億馬克，而1970年超過22億馬克。此後繼續增加，1977年超過32億馬克。1950—1977年間，以不同途徑向發展中國家提供官方援助的總額約451億馬克。1976年，聯邦德國對發展中國家提供援助的金額僅次於美國，居西方國家第二位。非洲是聯邦德國發展援助的重點地區，在70年代中期成了接受聯邦德國發展援助最多的地區。到1980年，聯邦德國與幾乎所有的非洲國家都訂有合作發展計劃。其次是亞洲和加勒比地區。聯邦德國經濟部長在1981年`稱，克服第三世界的群眾性的貧困，是聯邦德國發展政策的首要目的。

  80年代的科爾政府宣稱繼續致力於與第三世界合作，特別重視發展貿易往來，提出「公正的利益均衡」，對第三世界政策的基本原則是在「相互依存」和「平等基礎」上建立「夥伴合作關係」，並強調幫助第三世界發展的道義準則，增加向最不發達國家援助的比重，把一部分貸款改為救濟，並免除一部分國家的債務。1986年，聯邦德國率先免除24個極不發達國家積欠的42億馬克債務，占當時世界債務免除額的60%。1988年又免除一批不發達國家的22億馬克債務。

  70年代，聯邦德國在亞非拉外交中的一項重要工作，是修復和發展與阿拉伯國家的關係。1973年中東戰爭時，聯邦德國的政策與美國一味偏袒以色列有所區別，隨後又參加法國倡議的歐—阿對話，這有利於與阿拉伯國家和解。聯邦德國特別重視獲得阿拉伯世界的石油，後者則看好前者的工業和技術。在德—阿和解背景下，聯邦德國企業家紛紛奔向中東，獲取商機，人們戲稱為「東方快車」，與阿拉伯國家的貿易大增。到1976年，聯邦德國向「歐佩克」（OPEC，即石油輸出國組織）成員國（多數是阿拉伯國家）出售的貨物比1972年增加了4倍多。1974年，它與「歐佩克」成員的貿易逆差曾高達107億馬克，到1977年實現了大體平衡。當時在主要工業國家中，只有聯邦德國與石油輸出國組織國家的貿易沒有逆差。

  聯邦德國還與歐共體國家一起，先後與非洲、加勒比和太平洋地區的發展中國家達成了幾個「洛美協定」，在與這些國家的經濟關係中，實行某些單向優惠政策，受到歡迎，也有利於擴大與這些國家的貿易。統計表明，聯邦德國與工業化國家的貿易1977年比1970年增加了一倍；其對發展中國家（不包括「東方集團」國家）的貿易總額雖然較小，但增加速度快得多，1970年為326億馬克，1977年為948億馬克，比1970年增加近兩倍。

  聯邦德國對外援助中，有一部分是軍事「援助」。聯邦德國保證不生產「ABC武器」，但其常規軍備的生產卻相當先進。一些亞非拉國家要發展軍事與防務，聯邦德國沒有坐失良機。早在60年代，其對外軍事「援助」就涉及一些亞非拉國家，名為「裝備援助」，亦即為一些國家的軍隊、警察配備運輸、通訊、偵破設備等。按照1976—1978年對發展中國家軍事「援助」的三年計劃，有20個國家得到「裝備援助」。1979—1981年的新的三年援助計劃，則包括30多個國家，其中伊朗、突尼西亞、蘇丹、索馬利亞、摩洛哥等幾個國家占了計劃的近一半。印度尼西亞、尚比亞、薩伊也進入了接受聯邦德國軍事「援助」的國家之列。軍事「援助」擴大了聯邦德國工業品的出口，提升了政治影響，也與西方的戰略相配合。例如70年代期間，衣索比亞和阿富汗先後發生親蘇的「革命」，聯邦德國就曾停止對它們的軍事供貨。

  聯邦德國對華關係曾歷經曲折。在其建國初期，與新中國分屬冷戰中的兩大陣營，未能建交。韓戰爆發後它追隨美國，加入對社會主義國家實行貿易禁運的「巴黎統籌委員會」。1955年中國宣布結束對德戰爭狀態，並表示願意與聯邦德國建交，卻遭到冷遇，還宣稱「哈爾斯坦主義」適用於中國。不過，它也避免與台灣當局建交。經濟部長艾哈德主張保持同中國的貿易關係，但受到政治因素的制約。1953年，對外貿易組織「德國經濟東方委員會」（Ost-Ausschussder Deutschen Wirtschaft）試圖與中國舉行貿易會談，遭到外交部的阻撓。此後幾年該委員會斷斷續續與中方商談，但阿登納政府擔心發展對華貿易會損害與西方夥伴的政治關係。直到1957年，「東方委員會」主席阿梅龍根（Otto Wolff von A merongen，1918—2007）才得以率團訪華，同中國國際貿易促進會簽署了第一個民間貿易協議，為期一年。但是，德方拒絕簽署政府間協定和互設貿易代表處。1958年兩國互設了常駐新聞機構，成為有用的聯繫渠道。進入60年代，聯邦德國積極發展對華關係的呼聲加強了，經濟界希望發展貿易，政界有人希望利用中蘇矛盾，孤立蘇聯和民主德國。1963年10月，聯邦總統呂布克（Karl Heinrich Lübke，1894—1972）和外長施洛德訪問亞洲時，施洛德表示打算重新審視亞洲政策，並且要特別關注對華政策。1964年初中法建交，造成衝擊。中方也表達了發展與聯邦德國關係的積極態度。在此背景下，雙方於1964年5月就貿易問題在瑞士進行了首次官方會晤。然而，德方還是不願簽署政府間的貿易協定，只打算簽署一項易貨協定，並且要求寫入「柏林條款」（要求協定適用於西柏林）。這是變相要中國承認其在柏林問題上的主張，勢將惡化中國與民主德國的關係。同時，艾哈德政府也未敢違背美國的意志。艾哈德總理1964年6月訪美時，試圖表白其發展對華關係的意圖，並說這樣做對西方無害而有利。但詹森（Lyndon B.Johnson，1908—1973）政府正把中國當作比蘇聯更危險的敵人。艾哈德未能說服美國，只好表示不打算同中國建立外交關係和簽訂貿易條約，只想加強與中國的貿易。而正當中德會談之際，聯盟黨議會黨團副主席、基民盟領導人施特勞斯跑到台灣去訪問。結果中德兩國的貿易談判到1965年失敗。

  不過，中德在民間層次上的貿易還是得到較大發展，聯邦德國成為西方集團中僅次於日本的最大對華貿易夥伴。1966年，聯邦政府決定提供擔保，由德馬克公司對華出口價值2.8億馬克的先進軋鋼設備。但這筆巨額交易由於多種原因（如美國阻撓），沒有實現。到「大聯合政府」時期，「東方政策」有所調整。1968—1969年間，勃蘭特外長表示，德中貿易關係不應始終處於「非正規化」的狀態，希望與中國關係正常化。然而，1969年基辛格總理在對記者表示願與一切國家，包括人民中國建立正常外交關係時，又說發展對華關係「尚待制定具體的方案」。勃蘭特後來在回憶錄中坦承，當時對華關係沒有實質性進展，一是要避免干擾與美國的關係；二是當時正在努力改善同東歐的關係，不能造成一種想利用中蘇矛盾的印象。簡言之，首先要顧及與兩個超級大國的關係。

  進入70年代，聯邦德國對華關係終於實現突破，並獲得較快的發展。國際大環境的變化，中美關係的解凍，有利於雙方關係的發展。勃蘭特政府上台不久，就在1969年12月通過非正式渠道表示：如中方願意，德方願意在任何時間、任何地點談任何問題。在野的聯盟黨批評「新東方政策」對蘇聯讓步太多，同時強調「新東方政策」應「延伸到北京」，而不應「止於莫斯科」。該黨的對蘇強硬派主張發展對華關係，制約蘇聯，說德中「受同一勢力的威脅」，是「天然同盟者」。但勃蘭特政府的當務之急還是與蘇聯東歐的關係，說發展對華關係有個時間和次序的問題，「在長城上找不到德國統一的鑰匙」。1972年，中美發表了《上海公報》，勃蘭特政府在改善與蘇東關係方面已取得實質性進展，於是在對華關係上邁開大步。這年7月，聯邦議院外交委員會主席、前外長施洛德訪華，表明了歡迎對華建交的態度。隨後雙方開始建交談判。到10月，謝爾外長訪華，雙方宣布正式建交。1973年兩國簽署了第一個政府間的貿易和支付協定，規定相互提供最惠國待遇。1975年施密特總理對中國進行了國事訪問，簽署了海運協定、民航協定，決定成立兩國經濟貿易混合委員會。1978年兩國簽訂科學技術合作協定；1979年又簽訂文化合作協定。兩國貿易穩步增長，科技、文化交流與合作逐步發展。兩國高層互訪也多次進行。

  儘管如此，聯邦德國在戰略問題上與中國還是缺乏協調。中國根據「三個世界」的理論和「一條線、一大片」的戰略，努力聯合一切可以聯合的力量，反對蘇聯的威脅，提醒西歐要警惕蘇聯的野心，不要沉迷於虛假的「緩和」而「養虎貽患」。聯邦德國不贊成中國的反霸統一戰線觀點，以「不刺激蘇聯」為發展對華關係的一項原則，並強調其與蘇聯緩和的必要性和重要性。根舍外長說，在歐洲除了緩和別無選擇。德國處於分裂狀態，又有柏林問題，只有在緩和中才能解決。施密特解釋說，不應把德國的和平意願與軟弱、綏靖、甚至屈服於蘇聯混為一談。西方的政策是既要抗衡蘇聯的擴張，又要爭取與蘇聯的緩和與合作。他在1978年對記者說，「我看不出來，為什麼中華人民共和國走進世界政治和世界經濟要引起德國外交政策改變方向」，德國的對美關係和對蘇關係都不應該因對華關係而改變。

  80年代國際形勢發生了新的變化。科爾政府上台後，強化西方聯盟和對蘇抗衡，重視中國對於抗蘇的重要性。中國實行改革開放，則使聯邦德國看到了新的機遇。1984年和1987年，科爾總理兩次訪華，表明其重視發展對華關係。他在1987年提出，政治上「相互磋商」，經濟上「密切合作」和文化上「相互交流」應成為德中長期穩定合作的「三大支柱」。他決心加強這「三大支柱」，把合作的前景擴展到21世紀。中國高層領導趙紫陽、胡耀邦等先後訪問聯邦德國。兩國進一步拓寬了合作項目，增設了新的合作機構，建立起多層次的官方磋商機制，增加了各層次互訪交流的頻次和範圍。雙方的貿易額1981年為23.4億美元，1988年達到49.18億美元，翻了一番以上。科技合作不斷向廣度和深度發展，並擴大到包括核能、航天等敏感技術在內的多個領域。文化交流也更加活躍。

  不過中德關係也並非總是晴空萬里。一是涉藏問題。聯邦德國承認西藏是中國的一部分，但有時卻在西藏問題上採取損害中國利益的舉動，如高層官方人士會見達賴。1987年10月，聯邦議院通過一項「西藏提案」，攻擊中國在西藏「侵犯人權」。二是1989年6月中國發生政治風波後，聯邦議院通過對華「制裁」措施，直接惡化了兩國關係。直到1991年，兩國政治對話才得以恢復，1992年聯邦議院決定取消對華制裁，兩國關係才排除干擾，重新走上正常發展的大道。