第一節 聯邦德國對外政策和「德國政策」的演進

  聯邦德國加入西方集團恢復主權之後，在繼續堅持西方聯盟、法德和解和歐洲一體化的同時，與西方盟國的關係也逐漸出現新的特點，顯示出更大的自主傾向。其與蘇聯東歐（包括民主德國）的關係，則由緊張僵硬的對峙，走向有條件地承認戰後的現狀，實現緩和與共處。其對亞非拉的外交也逐漸展開。通過努力，聯邦德國突破了在夾縫中求生存的困境，擴大了國際行動空間，走向了全方位的外交，並依託強大的經濟實力，提升了在國際事務中的影響力。

  一、對西方聯盟政策的演變

  （一）繼續依偎美歐抗衡蘇聯，阻止西方對蘇妥協

  1955年《巴黎協定》生效，聯邦德國成為北約第15個成員國。1957年，第一批聯邦德國軍隊納入北約機制。此後聯邦軍隊成為北約最重要的一支常規武裝力量。聯邦德國軍官擔任了北約重要軍事職務，如斯派德爾（Hans Speidel，1897—1984）將軍擔任了北約的中歐戰區司令，1961年豪辛格（Adolf Heusinger，1897—1982）將軍又擔任了北約軍事委員會的主席。在核安全方面，則仍然依靠美國的保護。強調西方聯盟和美歐安全相互依賴，作為一項基本對外方針，為歷屆聯邦政府所堅持。

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  但是，聯邦德國的西方聯盟外交也面臨越來越複雜的形勢和挑戰。從兩德分別加入兩大集團之時起，蘇聯與西方開始了對話，希望緩和對抗和走向合作。1955年，美英法蘇在日內瓦舉行了戰後10年來的首次四大國首腦會議。1959年，蘇聯領導人赫魯雪夫（Nikita S.Khrushchev，1894—1971）訪問美國，與美國總統艾森豪（Dcoight D.Eisenhower，1890—1969）在戴維營舉行了會談。1961年赫魯雪夫又與美國新總統甘迺迪（John F.Kennedy，1917—1963）在維也納舉行了會晤。東西方就德國問題、歐洲安全與裁軍和其他問題進行對話，出現所謂「日內瓦精神」「戴維營精神」「維也納精神」。一種新的趨勢漸露端倪，西方大國逐漸傾向於就重要問題與蘇聯達成妥協，而將德國問題擱置起來。如1955年英國提出所謂「艾登計劃」，建議四大國就駐在歐洲的軍事力量達成協議，並在中歐建立「視察區」，以創造「信任」。之後，英國又建議分階段實現歐洲安全，為此可能在德國統一之前採取某些步驟。1956年蘇共二十大後，美國「遏制理論之父」凱南（George F.Kennan，1904—2005）提出乘蘇聯「方針性轉變」之機，促進緩和，東西方在中歐「脫離接觸」。1958年蘇聯要求承認兩德並結束柏林占領制度，導致第二次柏林危機。美國言辭強硬，但行動謹慎。「冷戰鬥士」國務卿杜勒斯也贊成與蘇聯談判。1959年新任國務卿赫脫（Christian A.Herter，1895—1966）提出所謂「赫脫計劃」，建議「分階段」解決德國統一，可以先成立「全德委員會」，而將「全德自由選舉」放到了較後階段。1961年甘迺迪總統在國情咨文中大講亞非拉是決定性的舞台，卻沒有強調德國和柏林問題。隨後柏林的局勢再度緊張，而美英依然是言辭強硬而行動謹慎。隨著美蘇核僵持局面逐漸形成，在核武器問題上也走向既爭奪又合作。1963年美英蘇簽署《禁止在大氣層、外空和水下進行核試驗的條約》（Vertragüber das Verbotvon Kernwaffenversuchen inder Atmosphre，im Weltraum und unter Wasser）（簡稱「部分禁止核試驗條約」），確切地表明了美蘇既要進行冷戰和爭奪，又要謀求合作的基本趨勢。

  面對這些新發展和新趨勢，聯邦德國心態複雜。它在安全問題上需要美國的核保護，統一問題上依賴西方的支持，生怕西方聯盟失去抗蘇的堅定性，或進行「越頂外交」，為實現緩和而犧牲德國的利益。阿登納表示擔心，危險不僅來自莫斯科，而且來自倫敦甚至華盛頓，那裡有人想通過首腦會議解決問題。他深感歐洲不能永遠指望美國。60年代初的駐美大使格雷韋回憶說，當時西方盟國明顯地決心退到一條守勢路線，接受柏林、德國和歐洲分裂的現狀。美國正在把同盟義務縮小為保障現狀，迎合蘇聯的願望。因此，阿登納政府的西方聯盟外交中，一項重要工作就是阻止對蘇政策中的「危險傾向」和「軟弱立場」，促使西方聯盟保持團結，堅定地面對蘇聯的外交攻勢，堅持對德國問題承擔的義務，不要犧牲德國的利益。

  1955年美蘇英法在日內瓦舉行四國首腦會議，吹起一股「緩和」之風，引起阿登納的「極大疑慮」，擔心西方陶醉於所謂「日內瓦精神」，忽視蘇聯的擴張本質。他強調西方面臨著危險，應該繼續把解決德國問題放在首位，不要軟化，不要妥協。好在杜勒斯表示，「日內瓦精神」並不意味著同意維持現狀，或同意德國的永久分裂。艾森豪也聲稱，「在現在的基礎上是不可能有真正和平的」，「德國的分裂是沒有理由的」。1955年10月東西方四大國外長會議時，西方提出通過「全德自由選舉」來解決德國問題，遭到蘇聯拒絕。聯邦德國則指出，在德國統一和歐洲安全問題陷於僵局之時，繼續討論其他議程，會模糊會議失敗的責任。當1956—1957年國際上熱議裁軍和中歐「中立化」時，阿登納反覆要求西方重申其過去的保證，沒有聯邦德國同意，不得商定與德國政治、軍事和領土有關的問題。在達成裁軍協議之前，必須先解決德國問題。

  1957年7月，西方三國與聯邦德國專門發表一項聲明，重申對德國統一的責任，德國統一必須以全德自由選舉為第一步，歐洲安全必須與德國統一相聯繫。1959年，阿登納政府對西方的「赫脫計劃」提出批評，說它太過軟弱，並強調計劃中所提的「全德委員會」不能搞兩德對等，其任務只限於為「全德選舉」作準備，並且要與走向兩德「邦聯」（「邦聯」是民德主張）的準備階段區別開來。1960年5月的巴黎四大國首腦會議因為美蘇「U2飛機事件」而流產，冷戰對抗再次趨緊，阿登納卻認為「我們又交了一次好運」。1961年甘迺迪總統就職後，阿登納再度訪美，婉轉地批評北約軍事上的脆弱和政治上的不團結，美國未能充分發揮領導作用，要求美國保持堅定政策。阿登納政府還擔心美國醞釀的軍事戰略調整，由「大規模報復」轉向「靈活反應」，想減少使用核武器的必要性，會危及德國的安全。時任國防部長的施特勞斯就此向美方探詢，美方作了說明，但未能消除他的擔心。他的「基本情緒是不信任」。1961年柏林危機期間，阿登納要求美國不要在壓力下與蘇聯談判，強調歐洲安全不能在德國分裂的基礎上解決，給予東德事實上的承認也是不行的。由於美英都堅持與蘇聯談判，阿登納只好要求談判只能限於西柏林通道的安排，並且必須「事先商定談判的目的和範圍」，一系列問題是不能談判的。阿登納還在11月再次訪美，與甘迺迪會晤，要防止美國在其他問題上對蘇聯讓步。同時由副總理艾哈德代表阿登納發表聲明，強調西方必須堅持聯邦共和國的安全，堅持共同的德國政策，歐洲安全必須與恢復德國統一相聯繫。

  於是，聯邦德國日益難以與西方盟國的政策相協調，齟齬逐漸增加。1962年，美英建立西柏林通道國際管理機制的方案被透露，據信是聯邦德國所為，導致德美關係中的一場風波。1963年艾哈德任總理，採取行動加強德美關係，但一系列分歧卻難以消除。此後幾年，發生了美國擴大侵越戰爭，1967年中東戰爭和1968年蘇聯出兵捷克斯洛伐克等事件，均導致美蘇關係的緊張，但美國還是實行與蘇聯對話，爭取緩和與合作的政策。美國提出對蘇聯東歐「架橋」，與蘇聯就不擴散核武器問題達成協議，都導致美德利益的分歧和政策之不協調。

  （二）在核政策上與美國的合作與分歧

  此時，聯邦德國西方外交中的一個重要問題與核武器有關。聯邦德國加入北約並重新武裝時，承諾不生產、不擁有核武器，所以安全上依靠美國的核保護。1957年蘇聯獲得洲際飛彈能力後，美國加強發展戰略核武器，阿登納則擔心常規力量的重要性下降，也削弱聯邦德國的地位。他希望聯邦軍隊也能裝備核武器。1957年12月，根據美國建議，北約決定給歐洲盟國（包括聯邦德國）軍隊裝備核武器。阿登納政府對此持積極態度。但這一政策激起了強烈反對，國內出現「反對核死亡」（Kampfdem Atomtod/Kd A）運動，多地舉行示威抗議。1957年，維爾納·海森堡（Werner Heisenberg，1901—1976）等18位著名科學家聯名向政府呼籲，要求自願宣布棄絕任何核武器。面對批評，國防部長施特勞斯辯護說，在北約管轄下的盟國軍隊配備核武器，與聯邦共和國或聯邦軍隊自行擁有核武器不同。不應該因拒絕核武器而削弱西方聯盟，這也是德國的安全所系。阿登納顧及1957年選舉，擔心授人以柄，但基本方針不變。1958年3月，聯邦議院同意在北約框架內為聯邦軍隊裝備戰術核武器。不過，這些核武器實行「兩把鑰匙」制度，即運載工具由德國部隊掌握，核彈頭由美國人控制，非經雙方同意不能發射。在北約機制下，聯邦德國「有槍無彈」，不能實際擁有也不能自行決定使用核武器。但阿登納政府認為，為了強化美國對歐洲承擔核保護的義務，這樣做是必要的。

  不久，又來了「多邊核力量」（Multilateral Force/MLF）問題。由於核武器的戰略和政治意義，西歐國家不甘心處於無核地位或全靠美國保護，而60年代初美國醞釀從「大規模報復」向「靈活反應」戰略轉變，則使西歐擔心其核保護的可靠性。英法相繼研發了核武器，而聯邦德國是無核武國家，尤其難免擔心。美國則從來不希望多國擁核，哪怕盟國也罷。它還擔心出現了「經濟奇蹟」的聯邦德國，是否會繼續安於無核武器地位呢？為應對這種局面，美國提出在北約建設一支共同擁有、集體決策，實際受控於美國的「多邊核力量」。1960年，美國表示將向北約轉讓5艘核潛艇，各裝備16枚「北極星」飛彈，並向盟國出售100—120枚「北極星」飛彈。這些將構成「多邊核力量」的核心。1961年，甘迺迪宣布「希望最終建立一支北約的海上核力量，確實由多國所有，多國控制」。1962年底，甘迺迪和英國首相麥克米倫（Maurice Harold Macmillan，1894—1986）達成「拿騷協議」（Nassau Agreement），美國同意向英國提供北極星飛彈，英國則將這些武器納入「多邊核力量」（但有一定保留）。美國還希望更多的北約成員國參加。國務卿臘斯克（David Dean Rusk，1909—1994）談到其目的時說，這將是「一條不可解開的核紐帶，把美國和歐洲聯結在一起，從而加強大西洋夥伴關係」。「它還給目前的無核國家提供機會，像這支核力量的其他成員國一樣，在同樣的基礎上參與一支打擊力強大的核力量的所有權、人事權和控制權，從而加強歐洲的團結。」他說的「無核國家」，主要指聯邦德國。

  聯邦德國為北約提供常規力量，但不能擁核，其中還蘊含著地位上的不平等。美國提出「多邊核力量」，將有利於參加國參與西方聯盟的核戰略，變相獲得核武器的控制權或「共享」，也將有助於西歐（包括聯邦德國）的安全。阿登納認為，加強西方聯盟的一體化，對聯邦德國有利。這種一體化也應該延伸到核政策方面。國防部長施特勞斯回憶說，鑑於美國戰略的變化，聯邦德國「想對所謂核戰略這個大問題附加點德國否決權」。「我們完全有權參與決定核武器使用。否則，我們就把德國人的生死……交給了別國的政治家和軍人。」1963年在北約渥太華會議上，聯邦德國同意為「多邊核力量」承擔35%—40%的費用。

  然而，「多邊核力量」遇到了阻力，阻力首先來自英法。它們都在發展自己的核武器，卻反對「更多的手指放在核扳機上」。戴高樂堅持法國的獨立核力量，拒絕受制於人的「拿騷協議」式安排，同時反對德國人插手核武器。1964年，法國表示「多邊核力量」將破壞法德合作。外長德姆維爾（Maurice Couve de Murville，1907—1999）對美國人說，「多邊核力量」會增加德國人對核武器的胃口，人們對此存在著「真實的恐懼」。英國首相麥克米倫在與甘迺迪達成「拿騷協議」時，對加入「多邊核力量」作了保留。之後的道格拉斯霍姆（Sir Alec Douglas-Home，1903—1995）和威爾遜（James Harold Wilson，1916—1995）兩位首相都反對「多邊核力量」，擔心德國藉機染指核武器。威爾遜比喻說：「如果你有一個男孩並希望他不生淫逸之心，帶他去看脫衣舞表演將是不明智的。」1964年底，威爾遜提出一項「大西洋核力量」（Atlantic Nuclear Force/ANF）的建議，按其計劃對英法更為有利，而將限制聯邦德國的影響，同時表示對「多邊核力量」持「完全保留」態度。其次是蘇聯強烈抨擊聯邦德國染指核武器的企圖，不斷施加壓力。它在與美國討論不擴散核武器條約時，特別強調必須堵死聯邦德國染指核武器的任何後門，就是針對「多邊核力量」計劃。其三但更重要的是，美國國內對「多邊核力量」存在分歧，反對意見首先來自國防部。國防部長麥克納馬拉（Robert Strange Mc Namara，1916—2009）表示，讓聯盟夥伴參與核決策是不可能的，這一權力只能由美國總統掌握。他告訴德國人，任何「多邊化」都被看成對此種壟斷地位的削弱，將受到五角大樓的批判。

  然而，艾哈德政府繼續努力。1965年11月，基民盟議會黨團成員比倫巴赫（Kurt Birrenbach，1907—1987）奉命訪美，向美國人強調聯邦德國面臨最大的威脅，其領土部署了大量核武器，需要在核決策中發揮更大影響，並結束所受到的歧視。他提出一項所謂「硬體」方案，即建立一支由歐洲盟軍最高司令部指揮、共同管理的混合部隊，參加國共同所有的戰略武器體系構成一體，英法德意享有同等權利，美國可以在一定時期中保留否決權。但是，美國對此持保留態度。麥克納馬拉表示，在軍事上無需一個共同的武器體系，美國擁有完整的威懾力量就夠了。實際上，此時美國已放棄「多邊核力量」計劃，建議設立一個北約核協商機構。結果是北約成立了一個「核計劃小組」，由美英德意等七成員組成，主要事務是通報有關的情況。它被戲稱為「安慰獎」。對這場歷時數年的「多邊核力量」外交，格雷韋回憶道：「德國外交政策想通過參加一支集體的北約核力量，來補償本國放棄占有核武器並防止歐洲共同體及其成員國（從方針上來說，它們必須是平等的、具有同等地位的）分裂成有核國家和無核國家兩個集團，或至少是緩和這種分裂局面，為此所作的一切努力都歸於失敗了。」其遺憾和失望，可謂溢於言表。

  當聯邦德國支持「多邊核力量」之際，美蘇正在設法防止無核國家獲得核武器。1963年美蘇英「部分禁止核試驗條約」簽署後，美蘇又進行不擴散核武器的磋商，最後達成協議。1968年7月，以美蘇為首的一批國家簽署了《不擴散核武器條約》（Vertragüber die Nichtverbreitung von Kernwaffen/Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons）。它們要求聯邦德國也參加條約，特別是蘇聯，極力把聯邦德國描繪成在此問題上的主要麻煩製造者。聯邦德國對美蘇這種「越頂外交」既擔心，又不滿。艾哈德政府試圖把放棄尋求核武器與在德國統一方面的進展聯繫起來，並試圖說服美國在談判不擴散核武器時，保留北約的「多邊核武器」方案。1966年上台的「大聯合政府」總理基辛格甚至認為，《不擴散核武器條約》是美蘇間的「核共謀」。基社盟領導人施特勞斯指責該條約是一個「宇宙規模的凡爾賽」。前總理阿登納認為這是美蘇合謀損害德國利益的又一例證，一個「比摩根索更摩根索的計劃」。參加裁軍會議的聯邦德國代表指出，該條約是一個危險的工具，是要限制德國許多方面的發展。他建議政府不要簽署這個條約。但是聯盟黨內的多數人和執政夥伴社會民主黨，都主張簽署。由於存在著爭論，「大聯合政府」沒有在《不擴散核武器條約》上簽字。直到1969年勃蘭特的社會民主黨—自由民主黨政府上台後，才於1969年11月簽署了這個條約。

  需要指出，聯邦德國對美國有不滿，有分歧，但它不能脫離美國和大西洋聯盟。阿登納在批評美國時，總是強調不能削弱而是要強化西方聯盟。艾哈德政府和「大聯合政府」也都重視德美關係和西方聯盟。當法國在北約中鬧獨立，挑戰美國領導權的時候，聯邦德國一直強調歐美依賴，北約組織不能削弱，而是應該加強。1968年蘇聯出兵捷克斯洛伐克之時，「大聯合政府」要求美國作出保證，增加駐歐軍力。60年代聯邦德國一再為駐德美軍的開支提供補償，以幫助美國減輕財政困難。為維繫西方的團結，聯邦德國還支持美國在越南的侵略戰爭，這種政策成為國內「新左派」抗議運動高漲的一大催化劑。所有這些，是聯邦德國在安全上依賴美國的保護所不得不付出的代價。

  （三）「緩和」背景下在西方聯盟內的合作與分歧

  20世紀七八十年代，聯邦德國已成為經濟大國，又改善了與蘇聯東歐的關係，並積極展開全方位外交，大大拓展了國際活動空間。在東西方關係上，聯邦德國不再反對，而是歡迎美蘇談判，並積極參與和推動東西方緩和的進程。70年代期間，美蘇英法達成關於柏林問題的「四方協定」，美蘇簽署限制戰略核武器協議，美蘇與一批東西歐國家召開歐洲安全與合作會議（簡稱「歐安會」，Konferenz für Sicherheitund Zusammenarbeitin Europa/KSZE），達成了重要的協議。這些都是冷戰緩和的成果，符合聯邦德國的利益，有利於它擴大國際空間，增加自主性。同時，聯邦德國對美蘇在緩和背景下進行「越頂外交」，損害德國利益的可能性，仍然敏感而警覺。西方國家則擔心聯邦德國的「新東方政策」（Die Neue Ostpolitik）會導致脫離西方聯盟，出現「新的羅加諾」。所以，聯邦德國的政策是，積極展開與蘇聯東歐的關係，不讓緩和成為超級大國的專利，同時保證忠於西方聯盟，消除盟國的疑慮，還要防止西方聯盟特別是美國的政策可能對德國利益的損害。在關於柏林問題的四大國談判期間，在歐安會期間，聯邦德國都努力施加影響，防止西方對蘇聯讓步過多，如在西柏林的地位、戰後邊界問題上等。

  另一方面，聯邦德國將歐洲東西方均勢視為外交與安全政策的基礎。70年代蘇聯一邊推動緩和，一邊在歐洲部署新的中程飛彈，對西歐造成壓力，引起聯邦德國極大的擔心。1977年施密特總理在倫敦發表講話，指出「一種僅限於美蘇兩個超級大國的戰略軍備限制必將損害西歐聯盟夥伴的安全需要。只要歐洲的不均衡狀態尚未消除，我們就必須堅持威懾戰略各個部分的平衡」。他主張，美蘇軍控談判不應只限於洲際飛彈，應該把中程飛彈也包括進去。在施密特講話推動下，美英法（西）德領導人於1979年初在法屬瓜德羅普島（Guadeloupe）會晤，達成共識。北約組織於同年12月通過一項「雙軌決議」（Doppelbeschluss/Two-Track Decision），要求就消除中程飛彈問題舉行美蘇談判。如果談判達不成協議，北約將在西歐部署新的飛彈，包括572枚美國「潘興 II」中程飛彈和巡航飛彈，以建立針對蘇聯的軍事戰略平衡。

  然而，聯邦德國仍是處境兩難。在美蘇緩和與合作的時候，它擔心美蘇「越頂外交」損害德國利益，擔心蘇聯乘機改變東西方均勢，所以希望美國能夠抗衡蘇聯。但它又擔心對抗過於激烈或者失控，會殃及西歐安全，而德國將首當其衝。因此當美國重新加強抗蘇時，它又強調「緩和符合德國的利益」。1974年，美國國會通過《傑克遜瓦尼克修正案》（Jackson-Vanik A mendments），以蘇聯移民政策為由，限制美蘇貿易，對剛剛緩和的美蘇關係不利，聯邦德國就不予認同。不久，吉米·卡特（Jimmy Carter，1924—）任美國總統，推行所謂「人權外交」，鼓勵蘇聯東歐的異見分子，又遭到施密特的批評，說這樣做會「危害緩和進程」。1979年蘇聯入侵阿富汗後，聯邦德國表示強烈譴責，卻不肯與美國一起制裁蘇聯，而是繼續與蘇聯對話，做生意。在「雙軌決議」問題上，施密特推動了北約通過這個決議，但態度與美國有別。美國傾向於部署新的飛彈，以實力壓蘇聯讓步，德方則主張談判優先，爭取達成裁軍協議，實現「低水平均勢」。原因一是擔心美蘇核對抗失控，危及安全；二是受到國內反核和平運動的強大壓力。施密特甚至質疑美國：「是否真的願意與蘇聯人談判！」到1981年，波蘭因團結工會問題，實行軍管，美國發起對蘇、波的制裁，再次引起德美分歧。施密特主張繼續實行與東方對話、交往與合作的政策，這關乎歐洲的和平和德意志民族的前途。

  1982年秋，科爾政府上台，修補德美關係，並頂住強大的反核和平運動壓力，在1983年同意根據「雙軌決議」在德國領土上部署「潘興 II」飛彈和巡航飛彈。科爾說，這是因為歐洲的均勢已被打破了。於是，美蘇談判破裂，對抗再度激化。不過，科爾與施密特也有共同之處。科爾強調，不用武器締造和平，是一種危險的幻想；用儘量少的武器締造和平，才是時代的任務。部署飛彈不是目的，而是手段。在同意部署新飛彈之後，科爾政府又敦促美蘇回到談判桌前，兩大集團削減軍備，實現儘可能低水平的平衡。1985年美蘇重開談判，科爾政府贊成所謂「雙零點方案」，即美蘇同時撤除中程和中短程飛彈。為了有利於美蘇達成協議，科爾政府還同意撤除聯邦德國的72枚「潘興IA」飛彈，以消除障礙，儘管它起初認為，這些飛彈不屬於美蘇談判的範圍。

  1987年12月，美蘇達成「中導協議」，同意撤消中程和中短程飛彈，但美國又準備對部署在歐洲的短程飛彈進行更新，以利於抗衡蘇聯。科爾政府仍然是「用儘量少的武器締造和平」的方針，主張先與蘇聯談判，削減短程飛彈。如果談判不成功，再進行更新。聯盟黨議會黨團主席德雷格（Alfred Dregger，1920—2002）說，中程飛彈的「零點」並未使削減短程飛彈成為多餘，而是使之更加迫切了。應該把短程飛彈也削減到「必要的最低水平」。不過，聯邦德國不主張所謂「第三個零點」即短程飛彈也完全取消。它認為西方在歐洲保持必要的核力量，仍然是必要的。德美就此進行了多次磋商。在1989年5月北約首腦會議上，同意先爭取與蘇聯達成常規裁軍協議，再舉行短程飛彈的談判。短導現代化的計劃，則加以推遲。

  （四）德國是美國的盟友，但不是附庸

  七八十年代聯邦德國的西方外交中，與美國既合作又爭論，除涉及東西方關係和戰略及安全領域外，也涉及其他領域。國際經濟領域是聯邦德國西方外交的重要課題之一。這一時期，西方經濟普遍衰退，美國經濟困難，美元地位不穩，而聯邦德國經濟狀況相對較好，出口強勁，馬克堅挺。故而美國一再要求德國馬克升值，實際上是要為挽救美元地位和幫助美國經濟復甦作出貢獻。1971年，勃蘭特政府實行了馬克浮動，實為變相的升值。到卡特政府時期，又要求聯邦德國實行膨脹性的政策，充當西方經濟走出「滯脹」的引擎。聯邦德國對歷史上的惡性通脹心有餘悸，重視維護貨幣穩定，自身的經濟也有不少麻煩，因而擔心照美國的要求辦，會導致「輸入性通脹」，破壞馬克的穩定，加劇自身困難。施密特反過來批評美國的經濟政策，說如果按華盛頓的要求辦，將導致世界範圍的通貨膨脹，並加劇失業問題。1979年，美國要求聯邦德國收購美元，幫助穩定美元匯率。施密特又表示不滿，並說美國也應該「收拾一下自己的屋子」。80年代初西方經濟又陷入一輪衰退，美國再次要求聯邦德國採取擴張性的政策，充當西方經濟的「火車頭」。聯邦德國則反過來批評美國的高預算赤字和高利率政策，說美國通過高利率吸收外來（包括歐洲的）資金，不僅延緩了其自身的經濟改革，也延緩了德國的經濟恢復。德美這些爭論，有其經濟學上的理由，況且聯邦德國經濟也面臨著困難，無非略為好一些而已。但它們也源自利益和政策理念的差別，並體現了美德力量對比和關係的變化。在施密特看來，美國已沒有能力領導世界，美國試圖推行「經濟霸權」，應該進行批評和抵制。

  施密特政府時期的德美關係變化，還有其他的表現。當時美國再次要求聯邦德國補償駐德美軍的開支，以幫助美國外匯平衡。以前在60年代，德美曾就駐德美軍開支等問題達成協議，照顧了美國的要求。但此時施密特卻認為，美國並非只是在德國駐軍，駐軍也並非只是為了德國利益，而德國卻是唯一要付錢的國家。這不僅是預算支付問題，而是出於心理和政治上的動機。他的想法是「不允許悄悄地在德美之間隱藏一種附庸關係的想法」。1976年，雙方達成新的協議。施密特致信美國總統福特（Gerald R.Ford，1913—2006），說通常意義上的支付平衡已不復存在，德國將繼續向美國購買武器，並將對增派到北德的一個美軍作戰旅支付一筆資金，但這種一次性財政捐助並不表明德國有義務支付美國駐軍的費用。

  科爾政府重新加強德美合作，但也並非言聽計從。在中程飛彈問題上科爾政府與美國的合作與差異，已如前述。其他方面也是如此。如1985年科爾政府宣布支持里根提出的「戰略防禦計劃」，但聯邦政府不參加，由公司和研究機構參加合作。科爾認為，作為盟國，應與美國協調政策。參加合作也有利於提高自身高科技領域的水平，並有可能對美國的政策施加某種影響。德美著眼點有所不同的是，美國希望突出政治與軍事性質，德方更重視經濟與技術意義，並強調公平分享研究成果。美國提出所有研究成果無論美方還是德方做出，美國都有使用和轉讓權，同時要求籤署一項有約束力的保密協定。最後德方同意簽署保密協議，美方同意分享技術，並將通報「戰略防禦計劃」的進展情況。1986年3月，聯邦德國經濟部長班格曼（Martin Bangemann，1934—）與美國國防部長溫伯格（Caspar Weinberger，1917—2006）簽署了相關的協議。又如1987年，苦於經濟衰退的美國又要求德方放鬆銀根，刺激需求，以幫助西方克服經濟衰退。有人甚至說聯邦德國搞新的「重商主義」，只顧自己而不願進行「國際合作」。似乎美國的經濟衰退，帳要算到德國人和日本人的頭上。但聯邦德國正在努力控制通脹，穩定通貨。故而宣稱，不會在美國壓力下降低利率，並說美國經濟的問題，如國際收支和預算赤字過大，原因在美國自己，怪不得別人。科爾表示，德國不能充當西方經濟的「火車頭」，不能過高估計自己的能力，要頂住合作夥伴提出的過分要求。

  總之，此時聯邦德國的西方外交，體現了更大的自信心和自主性。它已改變了凡重大事務皆依賴美國和西方聯盟代言，並不斷請求它們支持和保護的可憐地位。聯邦德國人對德美關係的定位有了變化。施密特曾在1980年談到：「美國與聯邦德國之間的關係今天與15年前或20年前不同。那時候，我們是依附的被保護人。今天，我們在許多方面已成為美國有分量的夥伴。隨著我們實力的提升，我們已經不必在任何問題上都認為，凡美國認為適宜的原則總是正確的。」1984年，當一位美國軍官指責聯邦德國的反核和平示威者是「無政府主義者和罪犯」時，一位黑森州的高官說了一句頗具意味的話：我們是美國的盟友，但不是附庸。

  聯邦德國的一些政策和行動引起了美國和西方的猜疑和擔心。70年代勃蘭特政府推行「新東方政策」時，美國人就擔心它走向「古典德意志民族主義」，脫離西方聯盟，或者在東西方之間縱橫捭闔。80年代初聯邦德國反核和平主義高漲，施密特政府對美國的政策頗多批評，又一次強化了美國的這種擔心，怕聯邦德國走向「中立化」。這類擔心雖不無理由，卻是過分了。聯邦德國的西方政策在變化中保持著連續性，阿登納以來與西方結合的政策，得到堅持。這是其基本的國家戰略，也是根本利益所在。勃蘭特在推行「新東方政策」之際，強調大西洋聯盟是其安全的基礎，德國不是「兩個世界之間的徘徊者」，「大西洋聯盟和西歐夥伴關係是我們同東方取得和解成果的根本前提」。他的後任施密特曾著有《均勢戰略》，堅信沒有東西方均勢，就不可能有東西方的緩和，也沒有歐洲的和平與安全；而沒有西方聯盟（這首先是與美國的結盟），就不可能有東西方均勢。施密特任總理時，對美國批評頗多，但他強調德國「紮根於西方」，德美爭吵是「家庭內部的爭吵」，與美國分道揚鑣是不可能的。他對所謂美國的「經濟霸權」，也是既批評又合作，願意作些讓步來幫助美國。科爾任總理後重申其外交與安全政策奠基於北約聯盟和與美國的友誼，必須消除對德美關係的任何疑慮。科爾政府頂住強大的壓力，贊成在德國領土上部署美國的「潘興 II」中程飛彈，表明其堅持和加強德美合作的方針。在其他問題上，聯邦德國與美國既有矛盾分歧，又堅持合作的例子，無須一一枚舉。

  二、推進德法和解，促進歐洲一體化

  聯邦德國加入西方恢復主權後，繼續做「好的歐洲人」，推進法德和解與歐洲一體化。1955年，比荷盧三國倡議實行交通運輸和原子能部門的一體化，建立各國彼此開放的共同市場。聯邦德國積極響應這一倡議。1955年6月，它與法意比荷盧一起，達成《墨西拿協議》（Die Absprachen von Messina），決定從經濟領域著手，「重新發起」歐洲建設。隨後開始建立經濟共同體和原子能共同體的談判。當時，法德存在分歧。對於共同市場，法國要求實行共同對外關稅，並照顧其特殊利益（如允許其海外領地參加共同市場等），但聯邦德國主張國際自由貿易。尤其是經濟部長艾哈德，擔心共同市場會造成貿易保護主義和建立官僚式的超國家干預，結果將不是一個自由競爭的市場，而是成為一個經濟負擔。所以，他更傾向於英國主張的歐洲自由貿易區方案。另一方面，法國不僅對部門一體化的原子能共同體感興趣，還要求在其中給法國發展核武器留下空間；而聯邦德國則傾向於認為原子能共同體是對其核工業的一種監控，甚至是「歧視」。阿登納統攬全局，重視從政治上考慮。他在1956年1月對聯邦各部發出信件，要求對歐洲一體化採取積極的態度，要特別重視《墨西拿協議》的政治實質。它不是從具體考慮出發的技術合作，而是要建設一個共同體，這將保證政治目標和行動的協調，並有利於德國的重新統一。他要求堅定而真誠地執行《墨西拿協議》，包括在建立原子能共同體方面，消除任何懷疑。這也是政治上絕對必要的。經談判，法德意比荷盧六國於1957年3月簽署《羅馬條約》（Rmiche Vertrge/Vertrag von Rom），它包括《歐洲經濟共同體條約》（Vertragzur Gründung der Europischen Wirtschaftsgeimeinschaft/EWG-Vertrag）和《歐洲原子能共同體條約》（Vertrag zur Gründung der Europischen Atomgemeinschaft/EAG-Vertrag/EURATOM-Vertrag）。《羅馬條約》經各國批准後於1958年生效，歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體的建設正式啟動。聯邦德國高級外交官瓦爾特·哈爾斯坦擔任了歐洲經濟共同體委員會的首任主席。此後，他為推動歐洲一體化建設，作出了積極的貢獻。然而，經濟部長艾哈德仍然主張要理解英國的立場，贊成建立歐洲自由貿易區。1960年阿登納向艾哈德強調說，應該與法國合作推進歐共體的建設，「這不是一個經濟問題，而是一個頭等重要的政治問題」。

  從50年代後期起，美英逐漸表現出在維持現狀基礎上與蘇聯和解的傾向。面對變化的新形勢，阿登納政府一邊努力影響美英，以防其追求緩和而損及德國的利益，一邊尋求新的對外政策支撐，因此大力加強對法關係。1958年戴高樂在法國重新掌權，謀求重振法國的大國地位，正需要借力自重。當年9月，阿登納訪問法國，與戴高樂舉行會晤，就一些重大問題取得廣泛的共識。從此兩人頻繁聯繫，多次互訪，建立了親密的關係。到1961年柏林危機期間，美英都贊成與蘇聯進行談判，戴高樂則表示德國在柏林問題上可以指望法國的支持。這種情況，更促使阿登納決心強化對法關係。他在1962年提出，德法關係是「歐洲一切發展的支柱」，應將其賦予條約的形式，確定兩國奉行一項共同的政策，並對雙方都具有約束力。這一建議得到法方積極回應。1963年1月阿登納訪法，與戴高樂簽署了《德法合作條約》（Vertragüber deutsche-franzsische Zusammenarbeit）。其中宣布雙方「對一切重要的外交政策問題，首先是有關共同利益的問題作出任何決定之前，應進行協商，以期儘可能採取相似的立場」。雙方要在情報、援助發展中國家、經濟政策的重要方面進行合作；在防務領域使雙方戰略和戰術方面的主張接近，以期達成「共同的概念」，並展開軍事人員交流和軍工方面的合作等；設立專門機構和基金以促進雙方的教育和青年交流與合作；定期舉行兩國首腦、外長、防長、教育部長會晤（首腦會晤原則上至少每年兩次）。這個條約體現了德國與法國和解與合作關係的新發展，並為進一步發展合作奠定了基礎。於是，有人認為阿登納是一個「戴高樂派」。

  但是，聯邦德國並不認同戴高樂在北約內鬧獨立性，挑戰美國和反對英國加入歐共體等政策。阿登納在國內遭到了批評，說他過於親法，《德法合作條約》是「屈就」戴高樂，可能會犧牲歐洲統一，損害大西洋聯盟，從而削弱國家安全與外交政策的基石。爭論的結果是，在該條約的「前言」中強調條約不得觸動締約方在既有多邊條約中的權利和義務，重申加強大西洋聯盟和歐美夥伴關係，促進歐洲一體化的政策。這樣就把條約納入了聯邦德國對外政策的總體結構，避免其可能的負面後果。不過，阿登納作為老練的政治家，並非不知美法孰重孰輕，特別是聯邦德國在安全方面對美國的依賴。阿登納之後的艾哈德總理則是旗幟鮮明的「大西洋派」，不贊成阿登納那樣「親法」，認為《德法合作條約》體現了六國「小歐洲」精神（實即戴高樂的主張），不符合德國利益。他甚至在內部場合說，戴高樂就像希特勒那樣想控制歐洲。艾哈德擔心在對外政策上過度依賴法國，所以拒絕戴高樂加強德法「雙強聯盟」來決定歐洲進程的想法，同時一如既往地主張歐共體開放，歡迎英國和其他國家加入。1964年艾哈德訪問巴黎，沒有贊成戴高樂關於法德在財政、社會和稅收政策上協調的建議。隨後，戴高樂訪問波恩，說歐洲應該推行一項獨立的但並不反美的政策，艾哈德則強調維持與美國的緊密關係是最有利的。這使戴高樂不快。他批評聯邦德國沒有下決心奉行一項歐洲人自己的、獨立的政策，法德在許多領域，特別是在防務問題和北約改革方面，缺乏共同的政策。1965年兩人再次互訪，對歐美關係還是各說各話。戴高樂強調美國不會保護歐洲，艾哈德還是強調歐美合作，不贊成與美國拉開距離。在歐共體的建設上，德法也產生嚴重的分歧。隨著歐共體建設按照《羅馬條約》即將向第二階段過渡，將強化超國家機制，但戴高樂堅持「祖國的歐洲」和主權不可讓渡，要阻止這種發展進程。1965年，法國為堅持己見，在共同體內實行「空椅子政策」。聯邦德國對此不能認同。1963年和1967年，戴高樂兩次否決英國加入歐共體，聯邦德國也不能認同。在對蘇政策上，1964年戴高樂帶頭緩和了對蘇關係，又在1966年訪問了蘇聯，鼓吹「從大西洋到烏拉爾的歐洲」，還說冷戰是「愚蠢的」，冷戰的集團「已經模糊」了。艾哈德對此觀點均不表示贊成。時任法國外長德姆維爾曾說，在艾哈德總理任期內，法德條約規定的定期會晤並沒有奠定建設性對話的基礎，更談不上制定共同的政策。兩國在處境、願望和政策手段方面都相去甚遠。

  此時聯邦德國的西方外交中有兩個難題：一是在戴高樂與美國鬧矛盾的情況下，如何權衡和兼顧對法和對美關係；二是在歐洲政策上，如何處理好對英關係和對法關係。大體說來，在法美之間，聯邦德國重視美國，重視西方聯盟的團結，不願附和戴高樂的對美政策；而在英法之間，則更重視對法關係。阿登納認為，歐洲聯合暫時沒有英國還可以，沒有法國就決然不行；而且英國人「總不像歐洲人，而像美國人」，其對於歐洲事務的感受和想法，往往與歐洲大陸不同。1963年初，緊接著戴高樂否決英國加入共同體的申請，阿登納仍然訪問巴黎，簽署《德法合作條約》，表明他重視法德合作更甚於讓英國加入共同體。1965年法國在歐共體中搞「空椅子政策」，艾哈德政府最後還是與各成員國一起，達成1966年1月的「盧森堡妥協」，對法國的主張作了讓步，使歐共體建設得以繼續。1966年「大聯合政府」總理基辛格強調，德法關係是外交政策的「核心」，要「利用德法條約所創造的一切可能性」，使之「重獲活力」。時任外長勃蘭特表示，要實行更加積極、更富想像力的對法政策，對法政策是與大西洋聯盟和德美關係並列的「另一同樣重要的重點」。1967年法國再次反對英國加入共同體，勃蘭特與法國外長發生一番激烈爭論，但還是採取「盡力當好掮客，兩邊都不得罪」的方針。時任總理基辛格事後表示，他不願因為英國加入共同體的問題而危及德法之間的友誼。

  從60年代末開始，聯邦德國在新的國際環境下，調整對外政策，改善了與蘇聯東歐的關係，擴大了國際活動空間，但這引起了法國的猜疑，擔心其脫離西方聯盟和歐洲一體化，或走向中立化。聯邦德國還對歐洲一體化的某些方面提出了批評，如1973年，財政部長施密特批評共同體農業政策，要求加以改革。因為德方對歐共體的預算出資最多，而共同體開支大部分（約2/3以上）用於農業政策，法國等農業大國獲得較多，德方則充當了「出納員」。1973年中東「十月戰爭」後，在如何對待產油國的問題上，聯邦德國不願與美國政策對立，曾批評法國搞「歐阿對話」是「雙邊主義」，使法國不滿。不過，聯邦德國堅持了德法合作和歐洲一體化的大方向。勃蘭特認為，德國人要做「好的歐洲人」，「不能放棄走向歐洲的決定」。為消除西方對「新東方政策」的疑慮，也需要堅持德法合作，推動歐洲一體化。另一方面，在東西方緩和的背景下，德法都擔心美蘇會以歐洲利益為代價來做交易，都要加強歐共體的發言權。所以，都不希望歐洲一體化停滯、鬆散甚至癱瘓。勃蘭特強調，要鞏固德法合作，擴大歐共體（讓英國等國加入），並進一步建立經濟與貨幣聯盟，改革共同體的機制，促進更緊密的政治合作。1974年擔任總理的施密特，更是決心優先考慮德法友誼和各領域的合作。他稱自己變成了「親法派」，與法國總統德斯坦（Valéry Giscard dEstaing，1926—1981）建立了密切的私人關係，推動兩國關係進入一個「蜜月期」，共同推動了歐洲一體化的發展。

  在德法合作推動下，70年代歐洲一體化取得幾項重要進展。一是實現了歐共體的首次擴大。歐共體擴大是聯邦德國長期的主張。1969年末，勃蘭特在歐共體海牙會議上強烈主張接受英國加入。他說，德國議會和公眾不希望他在共同體擴大問題上空手而歸，那些擔心德國的經濟份量會不利於共同體內平衡的人們，應該支持共同體的擴大。此時戴高樂已經辭職，法國不再反對英國加入歐共體，而是希望英國加入，以平衡日益加強的德國力量。於是，六國確定了共同體「完成、深化、擴大」的三大任務。隨後達成英國、丹麥和愛爾蘭等國加入共同體的協議。二是德法共同推動了歐共體在貨幣領域的合作。當時美元危機，國際貨幣匯率動盪，歐共體受到不利影響。歐共體提出要建立經濟與貨幣聯盟，並希望在70年代末以前實現。聯邦德國是貿易大國，一貫重視維護貨幣穩定，支持建立經濟與貨幣聯盟。在實現這一目標之前，則採取措施穩定貨幣的匯率。在德法合作基礎上，1972年建立了歐共體國家貨幣的「蛇形浮動」（「Snakein the Tunnel」）機制，確定各國貨幣匯率波動的幅度，實行聯合浮動。不久「蛇形浮動」趨於瓦解，1977—1978年出現新一波美元危機衝擊。又在德法聯合推動下，共同體於1978年建立「歐洲貨幣體系」（European Monetary System/EMS）。它以「歐洲匯率機制」（European Exchange Rate Mechanism/ERM）為核心，設立歐洲貨幣單位「埃居」（ECU），各國貨幣與「埃居」掛鉤，確定基點市價；如果貨幣匯率在基點上下波動超過一定幅度，則進行干預；設立「歐洲貨幣基金」（European Monetary Cooperation Fund/EMCF），以利於共同干預。「歐洲貨幣體系」是歐洲一體化中的重大舉措，德國馬克作為最強勢和相對穩定的貨幣，起著所謂「錨定貨幣」的作用。聯邦德國還積極參加了推動歐洲一體化的其他舉措：一是參與1973年開始的「歐洲政治合作」（European Political Cooperation），這意味著歐共體國家要在國際重大問題上加強協商，協調行動，「用一個聲音說話」；二是與法國配合，於1974年實現了歐共體國家首腦會晤機制的正式制度化，成立歐洲理事會（European Council），強化了歐共體的頂層設計和決策能力；三是積極推動，並在1979年實現了歐洲議會（European Parliament）的首次直接選舉。此外，1981年聯邦德國外長根舍與義大利外長科隆博（Emilio Colombo，1920—）發出所謂「根舍—科隆博倡議」，主張建立歐洲聯盟，改革共同體的機構和機制，擴大合作的領域，進一步推進歐洲一體化發展。

  1982年聯盟黨重新執政，科爾總理與法國總統密特朗（Franois Mitterrand，1906—1996）的政治和經濟理念都有所不同，科爾屬中右保守派，密特朗則是社會黨人，但同樣堅持德法合作，推進歐洲一體化。科爾說：「德國是我們的祖國，統一歐洲是我們的未來。」面對波譎雲詭的國際形勢，以及日益加強的新技術革命和綜合國力競爭，德法有著共同的利益和擔心，需要加強大西洋聯盟的「歐洲支柱」，亦即加強歐共體。聯邦德國外長根舍說，我們靠自己難以與美日競爭，我們需要歐洲。科爾政府與密特朗政府聯手推進，使歐洲一體化的「雙缸發動機」煥發出新的活力。

  80年代德法合作的一個新發展是在防務領域。1982年，施密特曾提出德法在安全與防務領域合作。科爾上台後，在首次與密特朗的會晤中，就討論了這一問題。他們商定兩國在防務領域就長期戰略進行協調，並成立專門委員會，使戰略磋商制度化。這是首次使1963年《德法合作條約》的有關內容具體化。科爾政府還主張加強歐共體層面的安全合作，發展歐共體的「防務特性」。1984年，科爾和密特朗同意激活成立於50年代，但後來一直沒有發揮實際作用的「西歐聯盟」，並建立一支快速反應部隊，協調成員國的軍工生產，在西方戰略、軍控和歐洲安全等問題上確定共同立場。1987年，科爾又提出成立德法混合旅的建議，得到法國的贊成。

  在經濟一體化領域，當時歐共體正為英國財政貢獻問題吵得不可開交。英國長期對共同體的財政貢獻大而回收少，英國首相柴契爾夫人（Margaret H.Thatcher，1925—2013）要求解決這個問題，要回「我們的錢」，態度強硬，使共同體建設幾乎陷於停頓。科爾與密特朗合作推動，爭取達成協議。1984年，歐共體國家終於在楓丹白露（Fontainebleau）會議上就英國的要求達成妥協，搬掉了歐共體發展中的一塊絆腳石。但是，歐共體如何進一步發展，分歧仍然嚴重。柴契爾夫人主張「最低限度主義」，堅持「主權國家自願合作」原則，抵制歐洲聯邦主義和超國家主義，反對全面改革歐共體機制和全面推進一體化。面對阻力，科爾表示要堅定地與法國一起，推動一體化前進，並說共同體建設「按隊伍中最慢的國家的速度前進，這種原則是不好的」。不過，英國建議消除共同體內部的貿易、資金、勞務等流通的障礙，建立一個真正統一的大自由市場，卻得到聯邦德國的認同和支持。經過耐心的談判，尋求共同點，達成妥協，歐共體在1986年2月簽署了《單一歐洲文件》（Einheitliche Europische Akte/Single European Act），規定要在1992年建成一個統一的、「沒有內部邊界」的共同體大市場，並進行相應的共同體機制改革。歐洲一體化再次邁步，科爾政府的推動，功不可沒。

  《單一歐洲文件》生效後，建立貨幣聯盟，統一貨幣的問題提了出來。這一建議曾在70年代提出，現在隨著統一大市場建設的啟動，顯得更加必要了。而70年代歐洲貨幣體系建立後，法、意等弱勢貨幣國家希望以一種超國家貨幣機制，將聯邦德國的主導權「歐洲化」，以便施加影響和加以制約。歐洲貨幣統一對聯邦德國是有利的，但許多德國人難以割捨堅挺強勢，被引為驕傲的馬克，還擔心單一貨幣會帶來通脹等不利後果。然而，即使沒有經濟利弊的權衡，單是為表明做「歐洲的德國」的誠意，也不能拒絕這一建議。科爾政府的方針是，支持建立單一貨幣，但提出幾項條件，以趨利避害：實行歐洲央行獨立和反通貨膨脹的原則，各國須實行經濟政策趨同，在控制通脹、削減赤字和穩定貨幣方面達到規定的從緊標準，才能加入單一貨幣。1989年，歐共體委員會主席德洛爾（Jacques Delors，1925—）主持制定的報告（「德洛爾報告」）完成，規定將分三步走，建立歐洲經濟與貨幣聯盟。後來達成建立貨幣聯盟的協議，基本滿足了德方的原則和條件。聯邦德國同意向貨幣聯盟「上交」貨幣主權，但在另一種意義上，它憑藉經濟實力，特別是貨幣領域的強勢地位，將自己的經濟與貨幣政策原則「歐洲化」，推而廣之，成為歐元區的國家需要共同遵守的規則。當然，協議是妥協的結果，也考慮到其他國家的一些要求。

  正當此時，蘇東發生劇變，科爾政府把德國統一提上了日程，並把德國統一置於歐洲一體化之中。當時有關各國，尤其法國對德國統一懷有疑慮，認為應該由統一的歐洲來接納統一的德國。科爾為消除鄰國的疑慮和阻撓，特別重視與密特朗交換意見，商定採取新的行動，來推進歐洲一體化。1990年4月，科爾與密特朗發出聯名信，指出「鑑於歐洲發生的深遠變化，單一市場的完成和經濟與貨幣聯盟的實現，我們認為有必要加速12國歐洲的政治建設」。「按照《單一歐洲文件》的預期，『把成員國間的關係整體轉變成一個歐洲聯盟……』，此其時矣。」在科爾的努力和德法的聯合推動之下，在德國統一後的1991年12月，將歐洲一體化由一個共同市場推進到包括經濟與貨幣聯盟和政治聯盟的「歐洲聯盟」階段，歐洲統一又向前邁進了一步。

  三、從「哈爾斯坦主義」到「新東方政策」

  聯邦德國對蘇聯和東歐的政策，稱為「東方政策」（Ostpolitik）。對民主德國的政策則稱為「德國政策」（Deutschl and politik），以表示其不屬於「對外政策」。但「東方政策」和「德國政策」是緊密相關的，故此處將它們放在一起敘述。

  在聯邦德國的早期，堅定不移地加入西方集團，而以蘇聯為主要的外來威脅，依託西方進行強硬抗衡。在德國問題上堅持單獨代表全德人民（「單獨代表權」），稱民主德國為「蘇占區」或「所謂的德意志民主共和國」；東西德關係隸屬「全德事務部」而不是外交部；東西德貿易作為「區間貿易」（國內貿易），作出特殊的安排。同時堅持德國統一必須通過「全德自由選舉」，統一的德國必須加入西方。任何其他方案如「中立換統一」等，一概拒絕。1958年國防部長施特勞斯宣稱：「如果必須在聯邦德國的自由與共產黨統治下的德國統一之間作選擇的話，回答只能是選擇自由。」阿登納政府還堅持，尚處在占領下的西柏林是聯邦德國的一部分，戰後形成的東部邊界（包括奧得尼斯河邊界）不是最終的邊界。只有統一的德國簽訂和約，才能最終決定德國邊界問題。

  阿登納的思路十分現實：蘇聯控制東歐（包括東德）和東西方的冷戰對峙，決定了在德國統一問題上的僵局；只有力量對比轉向對西方有利，迫使蘇聯妥協，才能解決德國問題。因此聯邦德國首先要鞏固和發展自己，加強「實力地位」。阿登納把外交重點放在西方，在1955年加入西方聯盟，恢復主權後，才開始轉向對蘇關係。他對蘇聯絕無好感，但懂得必須與蘇聯打交道。外交國務秘書格雷韋擬定的報告說：（1）聯邦德國理所當然有興趣同無可爭辯的世界大國之一、而且地理上更接近的蘇聯建立外交關係。（2）蘇聯是四個戰勝國和占領國之一，蘇聯的同意對於德國重新統一和最後締結和約都是不可或缺的。（3）為使蘇聯釋放德國戰俘和被扣留者，也要與其建立直接關係。（4）同蘇聯建交有助於提升在國際上的政治分量。蘇聯此時也在調整政策，謀求與西方改善關係，於1955年6月提出阿登納訪蘇的建議。9月上旬，阿登納應邀訪問蘇聯，與蘇聯領導人會談。阿登納強調，要解決德國統一和遣返被蘇聯扣留的德國人員（戰俘和被扣留者）兩大問題，否則很難想像能夠建立正常的關係。蘇聯則主張兩國先行建交，再討論懸而未決的其他問題，還主張承認民主德國。雙方激烈爭論，幾近破裂，直到9月13日，才終於簽署了建立外交關係的換文。阿登納未能爭得蘇聯在德國統一問題上的讓步，只好接受以遣返被扣留的德國人來換取建交的方案，同時在換文中指出：「兩國人民的建交將促進整個德國問題的解決，從而有助於解決德國人民全民族的主要問題——恢復德意志民族國家的統一。」阿登納還致信蘇聯領導人，強調與蘇聯建交並非承認領土和邊界的現狀，也沒有改變「關於在國際事務中有權代表德國人民以及關於在那些目前尚處於聯邦政府有效統治權之外的德國地區政治狀態的法律觀點」。建交後，蘇聯遣返了部分德國戰俘和被扣留人員。此後，德蘇在1958年和1960年簽訂了政府間貿易協定，相互貿易有了增長。但是在德國統一、柏林、邊界等問題上，仍是各執己見。阿登納政府堅持不對蘇聯示弱和讓步。

  阿登納與蘇聯達成建交協議後，為防止其他國家援例與民主德國發展關係（當時確有一些國家已經承認民主德國或正在改善與它的關係），造成承認兩個德國的後果，於是制定了應對之策。9月22日阿登納宣布：「聯邦政府今後將把與它保持正式關係的第三國同德意志民主共和國建立外交關係視作不友好的行動，因為這種行動適合於加深德國的分裂。」此後阿登納政府反覆申明這一立場。外交部的勃倫塔諾（部長）和哈爾斯坦（國務秘書）主張強硬，要以斷交來報復那些與聯邦德國建交而又要承認民主德國的國家，只有四大國之一的蘇聯，作為例外。1956年6月，哈爾斯坦重申決不承認東德國家，將把既與聯邦德國又與民主德國建交的行為，視為加深德國分裂的「不友好行為」，並將「重新考慮與這類國家的關係」。後來，這一政策被冠以「哈爾斯坦主義」（Hallstein-Doktrin）。

  據此原則，阿登納政府拒絕了當時波捷匈羅等國家願意建交的表示，因為它們都承認了民主德國。1956年「波蘭的十月」以後，阿登納政府與波蘭簽署了貿易協定，但沒有進一步建立外交或領事關係。阿登納不相信一些人希望分化蘇東的所謂楔子戰略，不相信蘇聯會放鬆對衛星國的控制。美國也主張謹慎。1957年3月杜勒斯說，聯邦德國與波蘭建交為時尚早。到1957年南斯拉夫承認民主德國時，阿登納政府竟宣布與南斯拉夫斷交，以報復其「不友好行為」。這種基於「哈爾斯坦主義」的政策，自然遭到蘇聯東歐不斷的抨擊。

  不過，當時圍繞著對蘇聯東歐的政策，聯邦德國內部並非鐵板一塊。尤其蘇共二十大後，聯邦德國不少人認為東歐正在發生變化，與之改善關係有利於分化蘇東集團。有人提出「天然缺陷論」，說東歐受蘇聯控制，在德國問題上缺乏自主性。對東歐國家應當具體分析，適當靈活處理，可以進行經濟文化往來而不建立外交關係。1956年與波蘭簽訂了貿易協定，就與這種主張有關。自由民主黨主張對東歐採取靈活政策。60年代形勢變化，越來越多的人認為強硬僵化的東方政策不合時宜。1961年，新任外長格哈德·施洛德（Gerhard Schroeder）（屬基民盟）表示，不應把蘇東集團看成鐵板一塊，應該打破「僵化」和「凝固」，實行「鬆動政策」（Bewegungspolitik）。同年，聯邦議院通過決議，要求在不放棄重大原則利益的前提下，同東歐國家關係正常化，可以「通過貿易使團推行東方政策」。1963—1964年間，聯邦德國先後與波蘭、羅馬尼亞、匈牙利、保加利亞簽訂了貿易協定，並互設貿易代表機構。1964年，艾哈德總理向蘇聯領導人赫魯雪夫發出訪問波恩的邀請。後因赫魯雪夫下台而未果。到1966年3月，艾哈德政府發表「和平照會」，宣稱「德國人民願意與所有的國家和睦相處，包括其東歐的鄰居」，以便「在歐洲建立基於和平協議的、公正合理的秩序，使各國可以自由生活，睦鄰相處」。聯邦德國願意與蘇波捷等國彼此承諾不以武力解決爭端。在與東歐建交的問題上幾經爭論，艾哈德終於在1966年10月決定，準備與羅馬尼亞建立外交關係。這是在對東歐的政策中修改「哈爾斯坦主義」的初始。