第五章 布萊爾的戰爭和外交

  1997年5月，年富力強的布萊爾入主唐寧街10號。作為工黨新一代領導人，他的注意力似乎應主要放在內政方面，而且與保守黨相比，工黨也顯得不那麼「好戰」。二戰之後英國發動的歷次戰爭，基本上都是在保守黨當政時發生的，如艾登的蘇伊士運河戰爭、柴契爾的福克蘭群島戰爭等。然而布萊爾卻打破了這個傳統，成為工黨歷史上參戰次數最多的首相。

  1999年3月，布萊爾在北約成立50周年前夕以科索沃戰爭為例公開發表他對戰爭的看法：

  我不會對歐洲的戰爭和動盪置若罔聞。1991年起的波士尼亞戰事表明，我們不能想當然地看待我們所在大陸的一切。我們的責任並不是以英吉利海峽為界。如果我們能夠避免戰爭，就應當盡力而為之。波士尼亞有多達20萬人被殺，約200萬人流離失所。為逃避家鄉的種族清洗和玉石俱焚，許多波士尼亞人逃難到歐洲各地，包括英國在內。我們不允許這樣的事在科索沃重演，但不能排除這種可能性。

  科索沃戰爭並未得到聯合國授權，但英國參與了北約空襲南斯拉夫的行動，布萊爾還準備在必要時派英國地面部隊參戰，稱「我們提議投入地面部隊的目的是為了達成和平協定。……我們講的是約10萬人規模的地面部隊，也許會更多」。

  科索沃戰爭以南斯拉夫的分裂而告終，科索沃也於2008年2月單方面宣布「獨立」。同時，北約聲稱的「人道主義干涉」並沒有收到預想結果，戰爭造成科索沃百萬人流離失所，同時又沒有阻止所謂的「種族清洗」和仇殺。但美國試圖主宰歐洲和世界的野心卻得以加強，聯合國不僅未對不經授權而發動的戰爭進行懲處，事後甚至予以認可，由安理會授權北約在科索沃部署軍隊。

  就在科索沃戰爭期間，布萊爾推出了他的「新干涉主義」（又稱「人道干涉主義」或「布萊爾主義」）。其主要內容是：當一個國家發生人道主義災難（如種族屠殺和種族清洗）時，即使危機沒有對其他國家構成威脅，國際社會也有權進行干涉。布萊爾於1999年4月在芝加哥經濟俱樂部發表講話，闡述了新干涉主義的基本內容：

  我們在外交政策方面所面臨的最緊迫的問題是確定我們主動介入其他民族衝突的條件。長久以來，不干涉原則一直被視為國際秩序的重要原則。我們並不想十分輕易地丟棄這個原則。一個國家不應以為自己有權改變另一個國家的政治制度，或煽動顛覆活動，或奪取有申述的土地。但不干涉原則必須符合重要標準……當政府管理建立在少數人統治之上時，政權就喪失了合法性——請看看南非的情況。

  

  接下來，新干涉主義的結論就出現了：「我們別無選擇，只能干涉其他國家的事務。」

  很顯然，這是以「改變另一個國家的政治制度」為目標的。布萊爾認為聯合國宗旨中「不干涉內政」的原則不是絕對的、無條件的，而是相對的、有條件的；在人權受到侵害時，主權不再是神聖不可侵犯，換言之，人權高於主權。這種「新干涉主義」的現實背景，就是冷戰後在西方興起的所謂「價值觀外交」。蘇聯解體後，抗衡西方的世界性力量不復存在，美國認為它可以主宰世界了，因此主動出擊，準備隨時動用武力，科索沃戰爭就是它第一次小試牛刀。布萊爾作為戰後出生的新一代，接受美國的價值觀，願意為美國的外交做配角，這是他與之前的英國首相不同的地方。

  布萊爾的新干涉主義得到了美國的充分肯定，美國國務卿賴斯（Condoleezza Rice）完全同意布萊爾的立場，她說：「在現實生活中，權力與價值觀完全融合在一起。」英美關係在布萊爾執政後有了明顯改善，布萊爾與柯林頓在國際戰略上的立場相似，都認為解決國際問題的主要途徑是國際社會的合作、人權干預和國家建設。小布希（George W.Bush）上台後奉行強硬的單邊主義戰略，布萊爾起初持有不同看法，但他擔心的是美國退回到孤立主義的老路上去，「出現一個呆在家中的總統，放棄維和及其他國際責任」。

  "911事件」爆發後，布萊爾立即予以嚴厲譴責："9月11日發生之事達到了恐怖主義血腥歷史上無以復加的程度。……毫無疑問，賓·拉登和他的手下製造了這場暴行。」他警告當時在阿富汗執政的塔利班：「要麼交出恐怖分子，要麼自食其果，受到隨之而來的行動的打擊。」從此，英國在反恐的旗號下緊隨美國，參加了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭。

  2001年10月7日，阿富汗戰爭打響了，美、英等國軍隊連同阿富汗北方同盟的武裝力量向塔利班發動攻擊。起初戰事進展順利，塔利班在喀布爾的統治被推翻，但賓·拉登不知在何處，戰爭只取得階段性勝利。布萊爾認為英國參戰不僅是因為美國受襲，而且也是為了履行他所說的國際責任，他說：對付目前危機的「不是孤立主義，而是世界與美國一起共同組成一個（國際）社會」。

  當戰爭尚在進行之時，美國已將下一個目標指向伊拉克，布希曾多次向布萊爾表明這一點，布萊爾堅定地支持美國。2002年4月，布萊爾公開表示這個立場：「我們絕不規避我們的責任，這就是說當美國為這些價值觀而戰時，無論戰鬥是多麼的艱難，我們都會與美國並肩作戰。」布萊爾與布希的個人關係十分密切，不過兩人的主次位置十分清晰，英國早已不是美國的平等夥伴，2002年7月，布萊爾曾對布希說：「喬治，不管你決定做什麼，我都會跟著你干。」他對英國政府中的其他閣僚說得更清楚：「我要對你們說的是，我們必須調整航向靠攏美國。如果我們不這樣做，我們就會失去影響他們行動的能力。歐洲也是這麼認為：我跟諾斯潘和施洛德都說過此事，他們都認為我們不能與美國人對著幹。」

  但作為一個政治人物，布萊爾對美國發動伊拉克戰爭的性質還是有所警惕的，他認為美國在伊拉克想進行「政權更迭」，這與在阿富汗直接打擊恐怖主義不同。他認為發動這場戰爭，需要取得聯合國的授權。因此他在2002年9月擬了一個單子，將此事歸納為以下四點：（1）美國人會支持對伊拉克開戰；（2）喬治·布希會發動對伊拉克的戰爭；（3）「除非得到聯合國的批准，英國人民、歐洲大陸人民和世界上大多數國家的人民都不會支持這場戰爭」；（4）「從長時段來看，美國單獨打敗薩達姆要比美國在國際支持下打敗薩達姆的危害性更大。」從今天的角度回過頭去看，布萊爾在當時的預測還是相當準確的。不過他還是在這個月去了戴維營，向布希再次表達英國的支持。

  英國政府內部存在不同意見，外交部認為對伊動武證據不足，難以獲得黨內外支持。2002年2月，外交大臣傑克·斯特勞（Jack Straw）向布萊爾提交一份備忘錄，指出貿然支持伊拉克戰爭，有可能造成工黨的分裂。他對戰爭的後果尤其感到擔心，認為美國只說要銷毀大規模殺傷性武器，卻沒有對以下三個問題做出解釋：如何完成政權更迭？如何保證更迭後的政權會比現在好？如何在一個沒有民主傳統的國家實現民主？

  不過布萊爾決心已下，3月8日內閣辦公室的一份秘密文件做出判斷：「總而言之，儘管存在著巨大的困難，但在地面戰役中使用壓倒優勢武力是唯一的選擇，這樣我們才有把握推翻薩達姆並把伊拉克重新拉回國際社會。」

  為了讓英國公眾支持戰爭，布萊爾政府採取了三項措施：一、公布由英國情報機關搜集的有關伊拉克擁有大規模殺傷性武器的文件，這些情報認定伊拉克正在製造化學武器和生物武器，可以在45分鐘之內將其使用。伊拉克正在秘密獲取製造核武器的原料和技術，並研製、生產和部署中短程飛彈。布萊爾認為這些情報證明：薩達姆政權已經對英國和世界安全造成巨大威脅，必須採取強有力的行動予以打擊，因此他向英國公眾呼籲，「我們必須確保他[薩達姆]不會使用他所擁有的武器，或獲得他想得到的武器」，為此需要進行戰爭。

  二、爭取獲得聯合國的授權。英國檢查總長兼皇家法律顧問戈德史密斯勳爵（Lord Goldsmith）曾向內閣會議提供法律諮詢，指出在伊拉克採取軍事行動只能有三個可選的法律依據：一是自衛行動，二是人道主義干涉，三是聯合國授權。就當時的實際情況看，前兩個依據均不存在，只有最後一個可以爭取。因此布萊爾政府積極推進在聯合國的活動，以獲得戰爭的合法性支持。聯合國安理會於2002年11月8日通過第1441號決議，確認「伊拉克一直在違反[安理會]有關決議的規定」，該決議對伊拉克發出警告：「繼續違反有關規定就要面臨嚴重的後果。」什麼是「嚴重後果」，決議中並未說明，不過有一點是明確的，即安理會並未授權對伊開戰。

  三、在英國議會通過戰爭決議。關於宣戰，英國的規定是經君主許可、由首相宣布即可以。但是如果有關動議未獲議會批准，首相須辭職。當時，議會中反戰的議員很多，其中包括工黨議員，2002年11月25日議會就安理會1441號決議進行辯論，85名議員（其中多數是工黨議員）提出一項修正案，要求在安理會通過授權開戰的決議之前，不得在伊拉克動武。26日議會繼續辯論，並在辯論結束時對一項修正案進行表決，該修正案認為伊拉克戰爭尚處於「未獲批准」的狀態，結果以393∶199票被否決。值得注意的是，這199票中有121票來自工黨。至此，有關支持安理會1441號決議的議案獲得通過，但未批准開戰。3月17日，美國總統布希向薩達姆發出最後通牒，限令他在48小時之內放棄權力，否則將面臨軍事打擊。布萊爾知道戰爭即將開始，時間十分緊迫，於是在3月18日的議會會議上由政府提出對伊開戰的議案。他明確表示，如果這個議案被否決，他將辭去首相職務。反戰議員照例又提出修正案，稱對伊開戰未獲聯合國授權不具合法性。下院在激烈辯論後先後對修正案和政府議案進行了表決，其中修正案被以396票對217票否決，但有139名工黨議員投了贊成票，這是150年以來議會中最大的一次倒戈。按照英國政黨制度的慣例，凡在重大議案表決中與本黨立場不合的議員應辭職，但這一次宣布辭職的，僅有樞密院長兼下院領袖庫克一人。最後，政府議案以412∶149票獲通過，在開戰前的最後時刻，布萊爾終於拿到了本國立法機構的授權書。

  伊拉克戰爭又一次加強了英、美的特殊關係，90年代的低潮期已經過去。從二戰後英、美特殊關係經歷的風風雨雨中，我們可以看出這種關係有很強的堅韌性，並不會因領導人的更迭而發生根本的變化。

  英國與歐洲其他國家的關係依然困難重重。相比之下，工黨對歐洲一體化的態度要比保守黨積極，但在2000年10月，布萊爾在華沙發表演講時出人意料地宣稱：英國是一個「自豪和思想獨立的島嶼民族」。英國民眾對歐洲一體化的認知程度在歐盟國家中一直處於較低水平，由歐盟組織的定期民意調查——「歐洲晴雨表」（Eurobarometer）提供了有力證據。2000年春季調查顯示，英國在歐盟認同方面表現最差，關於「歐盟成員國身份對你的國家來說是否是件好事」，英國人只有25%回答「是」（到2009年這個比例也僅為29%,在歐盟27國中倒數第二）；關於「是否相信歐盟委員會」，回答「是」的只有24%;關於「你是否支持歐元」，22%的人回答「是」；而對其他一些問題，如「是否支持歐盟的共同安全政策」、「是否將歐盟擴張列為優先處理事項」等，「是」的比例也只有26%。這些數據表明英國人對自己的身份認同有較明顯的意識，體現在國家對歐政策上就是特立獨行。

  英國與德、法等國的分歧主要體現在：一、歐盟改革問題。儘管各國都認為歐盟需要改革，但在改革的目標、內容和途徑方面英國有自己的看法。在改革目標方面，英國的著眼點是自由經濟為主導的一體化市場，保證歐洲的經濟強勢地位和高水平物質生活，德、法卻旨在建立歐洲的政治聯盟，實現歐洲政治一體化。在改革內容方面，英國認為歐盟應優先處理現實問題，如全球化、就業、環境保護、反恐和安全、非法移民、有組織犯罪、振興經濟等，德、法則重在消除歐盟內部的政治疆界。至於改革的途徑，英國與德、法的分歧更大，德、法希望大力推進社會福利和社會保障，為此，法國曾推出每周35小時工作制，英國則力主以自由經濟作為歐盟改革的突破口，要求開放市場，提高競爭力，減少歐盟的官僚習氣，緊縮歐盟的巨額開支。英國輿論曾經指出：如果歐洲人只顧追求35小時工作制，那麼亞洲人正在把一天當作35小時，歐洲國家如何能夠與亞洲競爭？英國《衛報》甚至發出了歐洲文明正在衰落的警告。

  二、歐盟領導權問題。雖然英國與德、法一樣居歐盟預算供款額前三位，但由於歷史原因，英國卻擠不進歐盟的決策核心圈，領導權掌握在德、法軸心手中。在過去40年裡，歐共體和歐盟的決策方式是：先由德、法兩國達成共識、提出方案，再交給其他成員國批准實施。對此，英國一直憤憤不平。1987年，柴契爾夫人為表達對歐共體農業政策的不滿，斷然否決了年度預算案。1994年，梅傑不顧其他11國的支持，否決了新任歐盟委員會主席人選。2005年的《歐盟憲法條約》危機發生後，法國總統席哈克和德國總理施洛德立即進行緊急磋商，試圖繼續保持德、法軸心的主導作用。這一次，又是英國發起挑戰，英國不僅宣布不定期地推遲對《條約》的公投、拒不在返款問題上作讓步，而且提議對歐盟的財政和農業政策進行重新審議。此前不久，歐盟曾打算邀請辛巴威領導人出席歐、非峰會，英國明確表示反對，並宣稱歐盟如不接受英國的主張，將抵制峰會。英國的這些做法令歐盟感到不快，歐盟委員會主席巴羅佐告誡英國：「在（歐洲）共同事業方面施加影響的最佳途徑絕不是說『不』,而是要對面臨的共同問題提出解決方法。」

  三、返款（rebate）問題。在歐盟，英國交納的供款僅次於德國，排第二位，但根據歐盟與英國之間的安排，英國每年可以從歐洲得到約48億歐元的返款，而英國是唯一得到返款的成員國。由於歐盟的財政困難，德、法要求英國逐步減少返款，其他歐盟國家也不同程度地支持德、法的主張。英國在這個問題上陷入孤立，但不肯退讓，首相布萊爾明確表示：除非歐盟全面審視其財政預算，包括「共同農業政策」及農業補貼，否則英國不考慮返款問題。對此，法國總統席哈克針鋒相對地表示：法國決不同意在農業補貼方面作任何讓步。其實，返款問題與歐盟的農業補貼密切相連，事情可追溯到1984年，當時的英國首相柴契爾夫人認為英國交款過多，但得到的歐共體撥款尤其是農業補貼太少，因此就宣布要「把我們的錢拿回來」。無奈之下，歐共體在楓丹白露峰會上作出決定，英國可每年得到一筆返款，返款額為其交款額與得到的撥款（包括農業補貼）之間差額的66%,這種做法一直沿用下來。英國得到的撥款偏少，原因之一是英國得到的農業補貼遠低於其他國家，尤其是法國。當時英國得到的農業補貼每年約為37億歐元，法國則是105億歐元，約占歐洲農業補貼總額的25%,因此英國覺得不公平。即使後來加上返款，英國得到的撥款也比法國少20億歐元，而英國的交款額卻比法國多。

  四、「紅線」（red lines）問題。英國在參與歐洲事務時，特別注意保護國家的主權、特性和利益，因此為保護對邊界的控制，它不願簽署《申根協定》;為維護金融控制權和英鎊的獨立性，它不加入歐元區。對《歐盟憲法條約》，英國的態度也十分消極，不僅採用公投的方式來決定是否批准該條約，而且將公投的時間放在2006年。法國和荷蘭於2005年否決了該條約，英國便第一個宣布要推遲批准該條約，布萊爾也第一個使用了「反思」（reflection）這個術語。工黨政府在2007年6月的布魯塞爾峰會前，劃定一條不可逾越的「紅線」，包括英國本國法律不受歐盟新條約的約束，不可用歐盟有效多數票強迫英國接受有關司法和國內事務方面的決定，不可要求英國將其外交政策置於歐盟的控制下，不能強求英國將有關社會安全和稅收問題的控制權交給歐盟。如此，英國與歐盟其他成員國之間明顯缺乏同步性，英國在歐洲特立獨行的形象也依然如故。

  在英國特立獨行的背後，還蘊含著更深刻的原因。首先，英、美特殊關係在英國對外關係上居優先位置，在邱吉爾的「三環外交」設計里，英、美關係被置於首位，而這一思想被戰後歷屆英國政府所遵循。英國認為，在冷戰的形勢下，只有依靠英、美特殊關係及美國的軍事實力，才能對抗蘇聯及社會主義陣營，因此在歐洲事務方面，英國也以英、美關係為出發點。法、德建立歐洲防務共同體時，英國明確表示不參加，只和美國一起，簽署了一個附加雙邊協定。1961年英國申請加入歐洲經濟共同體時，英、美關係既是其動力也是其目標，它「試圖通過獲得歐洲的政治領導權，為保持英國作為美國的主要盟國的傳統作用而孤注一擲」。換言之，英國希望通過加入歐洲經濟共同體來加強它在英、美關係中的地位，同時又可對歐洲事務施加更大的影響。柴契爾時代，英、美關係十分密切，抵達戰後的最高峰。此後兩國關係雖有起伏，但性質和地位都沒有根本變化。小布希時期英、美關係再次登上高峰。然而，正是布萊爾與布希的密切關係造成了英國民眾和工黨內部的不滿，迫使這位20世紀最年輕的英國首相提前交出權力。

  其次，英國堅持國家主權的立場，對歐盟的聯邦主義和超國家主義（supernationalism）持冷漠態度。邱吉爾固然在40年代後期提出過「歐洲合眾國」的主張，但其意圖是建立以英國為主導的歐洲聯邦，英國外交官亨德森回憶道：「戰後那段時間裡，所有西歐國家的政府都尋求我們的恩賜。在好幾年時間內，我們的影響和聲望都是無與倫比的……我們本可以隨心所欲地將歐洲打上我們的印記。」但英國錯過了那個機會，先是在50年代初不參加由法、德倡導的歐洲一體化，後來又在不得已參加時保持距離，並動用否決權來維護本國主權。在歐盟採取重大行動時，英國經常提出保留條件，比如在批准《馬斯垂克條約》時，英國就表示不參加經濟貨幣聯盟，獲得了在「貨幣統一」方面的例外權（opt-out）。在《申根協定》問題上英國的反應更為激烈，它不肯放棄對邊界的控制，甚至在非歐盟成員國的挪威、冰島和瑞士都加入該協定時，英國也不為所動。這個問題在英國十分敏感，布萊爾為安撫民眾，就保證「絕不會放棄邊界控制」。負責移民和難民事務的內政大臣巴巴拉·羅切（Barbara Roche）公開表示：英國永遠不會接受《申根協定》，不會放棄邊界的控制權。而日益嚴重的難民問題也是它不開放邊界的原因之一。這樣做的結果，雖然在許多方面維護了英國主權，但在與其他成員國交往時就難免產生隔閡，並影響了英國在歐洲一體化中的作用和地位。

  第三，英國對歐洲大陸國家始終有不信任感，對歐洲的任何強國都抱有戒心。時至今日，德、法已控制歐盟的領導權，英國雖不滿，卻又很無奈，找不到可行的應對謀略。它在歐盟內部行使否決權，雖然可以在一段時間內奏效，但從長遠來看對英國更加不利。2005年6月，法國和荷蘭舉行公投拒絕批准《歐盟憲法條約》，這時的形勢曾對英國十分有利，丹麥、捷克、愛爾蘭和葡萄牙與英國一致，取消或推遲了原定的公投，英國提出的重新審議歐盟預算的要求也得到西班牙、芬蘭、瑞典、荷蘭等國的響應，它們站到英國這一邊，反對削減給英國的返款。布萊爾當時十分得意，稱：「如果存在這樣（孤立英國）的企圖，那麼它失敗了，我們在會議桌上並不是孤軍作戰。」但英國在入侵伊拉克、土耳其參加歐盟等問題上的立場很快就將這個好勢頭化為烏有，歸根到底英國更願意與美國保持一致。此外，英國領導人與歐洲其他領導人的關係也不融洽，相反經常表現得很緊張。60年代，麥克米倫等英國領導人與法國總統戴高樂關係不好，這是英國申請加入歐共體受挫的原因之一。80年代，柴契爾夫人在歐盟政策上持強硬立場，令其他歐洲領導人一再領教「鐵娘子」的厲害。梅傑在1994年十二國峰會上以一當十一，否決了德哈爾的歐盟委員會主席提名。布萊爾在伊拉克戰爭等問題上與德、法領導人發生衝突，頗有其前任們的遺風。

  最後，大英國協仍然是英國國際戰略的一個部分，英國並沒有將它放棄。大英國協由英帝國演化而來，作為由主權國家組成的重要國際組織，它又折射著英國對帝國的記憶和對往日榮耀的美好回顧。英國與大英國協國家的經濟關係十分重要，在20世紀50年代，英國與其他大英國協國家的貿易額占英國總貿易額的一半左右，一直到1962年，仍超過與西歐國家的貿易總額。因此對英國來說，「自從伊莉莎白一世以來，對歐洲大陸的承諾只是一種戰略上的義務，而不是一種政治或經濟上的聯盟。」英國重視與大英國協的關係，英女王照例在新年到來時會向大英國協全體成員國及人民發表祝詞。布萊爾首相明確表示，「就我本人而言，長期以來我一直是大英國協的堅定支持者」，因為「大英國協代表三分之一的世界人口，其中有發展中國家和發達國家，大國和小國，擁有農業經濟、服務業經濟和製造業經濟」，大英國協在世界經濟中發揮重要的作用。時至今日，大英國協的國際影響力已今非昔比，大英國協在英國經貿關係中的地位也遠不如前。在英國主要貿易夥伴中，2006年位列前10名的沒有一個大英國協國家，加拿大是其中最靠前的，也僅排第12位。不過英國仍把大英國協看作是維繫它和發展中國家聯繫的重要紐帶，把它作為推廣自由市場經濟制度和民主價值觀的重要陣地。在國際事務中，大英國協依然是英國倚重的對象，倫敦之所以能獲得2012年夏季奧運會的舉辦權，大英國協國家功不可沒。而且，大英國協事務在英國外交中仍起作用，比如英國與歐盟圍繞辛巴威是否參加歐、非峰會的爭議，就源於大英國協國家對辛巴威的制裁。

  總體而言，在歐洲一體化問題上工黨的態度更加積極。20世紀90年代在新工黨計劃中發揮過重要作用的曼德遜和里德認為：「在現代世界裡，只有參加歐盟，英國才能獲得真正的主權……許多問題已經超過了單個民族國家所能解決的能力，無論是全球變暖，在歐洲制止未來戰爭，還是通過國際經濟合作來保證歐洲經濟發展和充分就業（都是這樣）。」

  同時，對英國而言，無論英、美特殊關係多麼重要，英國卻首先是一個歐洲國家，與歐盟在經濟上有很高的相互依存度，在政治上有很多的共同利益，因此只要歐洲一體化繼續下去，它就不能游離於這個進程之外。不過英國會以自己的方式參與這個進程，並且不排除在新的形勢下出現新的政策調整。

  英、俄關係在冷戰後一度比較平靜，主要因為葉爾欽（Boris Yeltsin）採取了親西方政策。但隨著俄羅斯在外交方面加強自主性，特別是普京當政後，兩國關係出現分歧，圍繞伊拉克戰爭問題雙方發生了激烈的衝突。伊戰之前布萊爾與普京保持著良好的私人關係，所以在開戰前他試圖說服普京支持這場戰爭。但在莫斯科機場會面時，普京嚴厲地批評了英國的政策，後來俄、法、德三國一同採取反戰立場。伊戰告一段落時，布萊爾再次前往莫斯科，希望俄羅斯支持美國的伊拉克重建計劃。這一次普京仍然不給他面子，他直言：「如果只是由國際社會的一個成員作出決定，並要求所有其他成員都給予支持的話，那麼我們不能贊同。」他甚至在記者招待會上用嘲諷的口氣問道：「那些大規模殺傷性武器如果確有其事的話，都在哪裡呢？」從此布萊爾和普京的關係就趨於冷淡，兩國關係也開始走下坡路。

  2006年發生了利特維年科事件。原俄羅斯特工亞歷山大·利特維年科（Alexander Litvinenko）於當年11月1日與前克格勃特工安德烈·盧戈沃伊（Andrey Lugovoy）等人會面後發病，11月23日不治身亡。利特維年科去世前已取得英國國籍，並且曾公開批評普京，他死前還口述了一項聲明，指責普京下令除掉自己。英國政府介入調查，最後斷定是盧戈沃伊蓄意下毒致其死亡。英國檢察機關要求引渡盧戈沃伊到英國，但被俄羅斯拒絕，普京公開表示英國的要求「是愚蠢之舉」，如果英方能夠提供足夠的證據，對盧戈沃伊的審判可以在俄羅斯進行。盧戈沃伊自己則以攻為守，指責是英國軍情六處策劃了這項謀殺。7月，雙方的爭執趨於激化，上升為外交紛爭，英國政府宣布，由於俄羅斯拒絕引渡利特維年科遇害案的嫌疑人，英國驅逐4名俄國外交官。與此同時，英國還重新審查了英、俄之間的合作項目，英國下院決定中止與俄方舉行的簡化簽證手續的談判。俄羅斯外交部長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）隨即在莫斯科表示，英國此舉將給俄、英關係帶來最嚴重的後果。7月19日，俄羅斯驅逐4名英國外交官，並中止與英方在反恐方面的合作。12月，雙方的紛爭再現高潮，俄羅斯外交部於12日宣布，由於法律地位及稅務問題沒有解決，英國使館下屬的英國文化委員會在莫斯科以外的所有駐俄辦事處從次年起一律停止活動。

  造成英、俄對抗的還有其他因素：第一，兩國在重大國際問題上立場經常對立，表現出基本判斷的不同。在北約東擴問題上，俄羅斯存有很大戒心，認為對本國造成重大威脅，英國作為北約的主要成員國，當然支持東擴。在車臣問題上，俄羅斯認為那是本國的內政問題，打擊分裂勢力是國際反恐鬥爭的組成部分。英國認為俄軍干涉該地區的自治權，批評其濫用武力造成平民傷亡，侵犯了人權。在美國將反飛彈系統部署在東歐的問題上，俄羅斯認為此舉直接威脅了俄羅斯的國家安全，因此堅決反對，作為對策，俄方恢復了遠程戰略轟炸機的巡航任務，宣布停止執行《歐洲常規武裝力量條約》。英國、美國和其他歐洲國家則批評俄羅斯的上述措施，英國皇家空軍甚至派出狂風戰鬥機攔截俄羅斯的圖95遠程戰略轟炸機。

  第二，兩國之間不斷發生不愉快事件，加深了情緒的對立。俄羅斯譴責英國接納俄政府通緝的恐怖分子和叛逃者，抨擊英國拒絕遣返車臣恐怖分子艾哈邁德·扎卡耶夫（Akhmed Zakayev），指責英國在反恐問題上實行「雙重標準」，讓俄方感到難以容忍的是，寡頭鮑里斯·別列佐夫斯基（Boris Berezovski）流亡英國以後，英國拒絕引渡，還發給他英國護照，英國則以司法障礙為理由，對此進行辯護。俄羅斯指責英國駐俄官方機構從事與其地位不符的活動，比如英國文化委員會為軍情六處招募俄青年，對他們「洗腦」，貶損俄政府的聲望。英方拒絕這種指責，又聲稱俄政府對英國的幾個機構和公司，如英國廣播公司等施加壓力。俄羅斯在能源問題上採取一系列措施，如鋪設由中亞通往歐洲的新天然氣管道，擴大國有的俄羅斯天然氣工業股份公司在能源出口方面的壟斷權等，英國則警告俄方不要將能源作為「外交武器」，對俄在境內排擠英資公司的做法表示不滿。

  在兩國的間諜活動方面，90年代以來被披露的主要事件有：1994年1月，一名俄羅斯公司經理瓦迪姆·辛特索夫（Vadim Sintsov）因為替英國充當間諜被捕入獄，判刑10年。1994年4月，英國驅逐一名俄外交官，作為對俄方驅逐一名英國外交官的報復，該外交官被指控為英國在俄羅斯的間諜機構頭目。1996年5月，俄羅斯指責9名英國外交人員組成一個間諜集團，將他們驅逐出境，英國則驅逐4名俄外交官作為回應。2000年7月，一名俄羅斯外交官普拉通·奧布霍夫（Platon Obukov）被本國司法機關指控為英國進行間諜活動，判刑11年。2004年4月，俄武器專家伊戈爾·蘇特亞京（Igor Sutyagin）被判犯有叛國罪，獲刑15年。兩國間頻頻發生的間諜事件使雙方更加難以互信，兩國關係也經常處在碰撞之中。

  第三，西方對俄羅斯抱有成見，使英、俄關係很難得到真正的改善。比如，英國認為俄羅斯仍然是蘇聯的延續，將普京描繪為「新沙皇」。英國對俄羅斯加強國防力量的努力疑慮重重，雖然它很少公開說俄羅斯構成了安全威脅，但抱有的戒心卻很強烈。英國批評俄羅斯沒有法治、不講秩序，指責俄拒絕引渡盧戈沃伊是袒護犯罪，俄羅斯則堅稱其憲法不允許將本國公民引渡到其他國家，俄不能服從英國法院的指令。俄羅斯還對英國司法體系的獨立性提出質疑，不相信英國法院會不顧英國政府的意願而獨立審案。雙方對對方的基本判斷如此對立，就很難真正建立起良好的關係。

  除以上這些具體因素外，還有兩個更深刻的原因，使英、俄之間紛爭加劇，一是地緣政治的，二是文化傳統的。從文化方面說，雖然俄羅斯和西歐國家都屬於基督教文化傳統，但俄羅斯屬東正教亞文化傳統，西歐屬天主教-新教亞文化傳統，雙方在文化歸屬上一直有很大隔閡，在整個歷史發展的過程中經常彼此對立。西方一直把俄羅斯視為「異類」，不把它當作「自己人」。葉爾欽時代，許多俄羅斯人真誠地希望融入西方，並且以為一旦脫離了共產主義，就會受到西方的熱烈歡迎。但事實讓他們大失所望，西方不準備給他們真誠的幫助，而只想把俄羅斯搞垮。俄羅斯人在心理上的這種轉變成就了普京總統，而普京總統的上台，就使西方和俄羅斯的分歧表面化了。

  在地緣政治方面，強大的俄國一直是西歐的畏懼所在。普京擔任總統後，俄羅斯的經濟實力迅速恢復，其國際影響也隨之增長。得益於國際能源市場的價格猛漲，俄羅斯的能源出口收入劇增，根據英國方面的資料，俄羅斯的國內生產總值自2002年以來已經增加了3倍，2006年的GDP為9750億美元，人均GDP為1.07萬美元，當年的經濟增長率為6.9%。在此基礎上，普京的首要目標是復興俄羅斯，重新確立本國的大國地位。俄羅斯已改變了被動防禦的國際戰略，而採取更為主動的戰略態勢，以反制美國及其盟友擠壓俄羅斯戰略空間的努力。而這又是包括英國在內的西方國家最為擔心的，貫穿於整部歐洲歷史的地緣政治傳統再次發揮作用，阻擋俄羅斯也就成了西方國家的戰略目標。西方的俄羅斯問題專家詹姆斯·尼克西這樣說：「真正的問題在於俄外交政策中新出現的蘇聯特性，即建立在越來越強大的經濟基礎上的莽撞和信心。」這個說法表達了西方對俄羅斯的基本看法。

  儘管如此，英、俄關係以及西方與俄羅斯的關係畢竟與蘇聯時期有很大不同，俄羅斯已經不是社會主義國家，雙方的衝突不再具有意識形態色彩和兩種社會制度的色彩。如果說這種衝突發展下去，那就是典型的地緣政治衝突，其結果也難以預料。就英國的地理位置而言，它直接與俄羅斯發生對抗的可能性很小，但英國與美國的特殊關係卻把這種可能性提高了，2014年烏克蘭危機爆發後，這種趨勢開始明顯。

  但兩國的利益又是互相滲透的，在全球化的背景下，兩國的經濟存在一定的相互依賴性。2006年英國對俄出口20.58億英鎊，從俄進口50.28億英鎊。另一方面，英國是俄羅斯最大的外國投資者，投資額在2006年和2007年連續保持外國投資的第一位，其中2006年英國對俄投資為90億美元，目前在俄的英國公司超過400家。俄羅斯富裕階層在倫敦擁有財產，他們的子女在英國學校讀書。在倫敦證券市場上市的俄羅斯公司有30家，擁有市值在3000億英鎊以上。俄、英交惡對雙方都不好，因此在互相驅逐外交人員的事件發生後普京總統表示：「我相信，俄、英關係將得到正常發展。無論是俄羅斯還是英國，都對發展兩國關係充滿興趣，雙方能夠解決這一場迷你危機。」

  在英國與中國的關係方面，布萊爾政府執政之初就制定了兩手外交策略，即一方面加強與中國的經濟關係，另一方面推行人權外交，外交與聯邦事務部大臣范卓德（Derek Fatchett）稱英國對華政策的任務是開啟「更加具有建設性的全面關係的新篇章，處理好貿易問題和更加困難的人權問題」。該部在2000年向下院外事委員會提交的一份呈文中，指出對華關係的總目標是「以積極的方式對中國的政治、經濟和社會發展施加影響，促使中國在地區和更廣大的國際社會發揮負責任的作用」。包括四方面內容：（1）鼓勵和支持中國作為友好和負責任的夥伴，在各個方面更緊密地融入國際制度；（2）幫助中國進行經濟改革，實現繁榮和消除貧困；（3）促進人權方面的積極變革，「特別強調實現法治」；（4）推進英國的商業利益。

  2004年5月，在中英雙方的共同努力下，兩國宣布建立全面戰略夥伴關係，同意建立兩國總理年度會晤機制，並確定兩國合作的重點領域。雙方領導人頻頻互訪，經貿合作不斷深入。在發展關係的過程中，布萊爾也對中國有了新的認識，他意識到中國將發展成為世界上最大的經濟體，影響力繼續上升；並且，中國的發展不是威脅，而是重要的機會。

  布萊爾政府堅持一個中國的政策，承認台灣是中國的一部分；支持中國加入世貿組織，也贊同歐盟取消對華武器禁運。總體而言，中英關係發展得比較平穩，也比較順暢，儘管在許多問題上雙方的立場並不一致。

  布萊爾本人在總結工黨政府的對外事務和政策時歸納出三個方面：第一，堅持價值觀和國家利益並重，維護和擴大英國的利益。第二，加強英、美特殊關係，保持與歐洲國家的聯盟關係。第三，施展英國的綜合實力，實行硬實力與軟實力相結合的外交政策。不過，從布萊爾的外交活動看，他更加重視硬實力，這一點與美國的新保守主義相當合拍。以「新干涉主義」為核心的布萊爾主義與傳統的工黨外交相去甚遠，對比一下威爾遜政府對越戰的立場和布萊爾政府對伊戰的立場，其中的反差昭然若揭。布萊爾的外交和戰爭政策倒是更接近於保守黨的柴契爾夫人，直至臨下台的2007年1月，他還提出「新邊界」之說，其中充滿了戰爭的火藥味：

  我國的安全邊界不再止於英吉利海峽。中東發生之事對我國產生影響。巴基斯坦、印度尼西亞發生之事，或非洲，如蘇丹或索馬利亞爭奪領土和控制權的鬥爭同樣如此。我國的安全新邊界涵括全球。我武裝部隊將會部署在遠離國土的其他國家境內，那些地方對我國國土並無直接威脅，那裡的環境也顯得陌生。在通常情況下，我軍將與其他國家軍隊結盟、並肩作戰，特別是與美國攜手，但不排除其他國家。

  因此，這位20世紀最年輕的工黨首相，也成了英國和平時期最「好戰」的首相。