第五篇 外交 第一章 均勢、現實與理想

  自19世紀中葉起，英國一直奉行「光榮孤立」的外交原則，索爾茲伯里曾在1896年對此作過概括：英國不參加固定的同盟與集團，保持行動自由。但當索爾茲伯里正在倫敦市長舉行的宴會上炫耀英國的外交孤立時，歐陸大國已通過結盟建立了密切的關係，尤其當德國與法、俄一起迫使日本將甲午戰爭中侵占的遼東半島和旅順口歸還給中國時，似乎就存在著德、意、奧三國同盟與法、俄聯手的可能性，受其威脅最大的就是自我孤立的英國。

  在布爾戰爭中，歐洲主要國家對英國抱有明顯的敵意，使英國感到自己的「孤立」也許是光榮有餘而安全不足，因此英國有意調整外交原則，放棄孤立，而它當時心目中的潛在盟友卻是後來的勁敵——德國。原因似乎很簡單，即德國是歐洲各大國中在殖民地問題上與英國矛盾最少的國家。1899年德皇威廉二世（WilliamⅡ)偕外交大臣畢洛（Bernhard Bülow）出訪英國，為兩國結盟提供了一個良好的契機。雙方的會談十分融洽，英國內閣重臣約瑟夫·張伯倫發表了熱情洋溢的演說：「日耳曼族的主要性格所不同於盎格魯撒克遜族之處真是微乎其微，因而那種使我們同美國發生深厚同情的同樣感情，也可以激發出來，從而形成我們同德意志帝國的深厚的情誼和同盟。」但德國並沒有與英國結盟的誠意，畢洛回國後對張伯倫的講演和建議倍加嘲諷，他寫道：「英國是德國所顧忌的唯一國家。」這樣，英德結盟的計劃便夭折了。

  但在1902年1月30日，英國與一個亞洲國家日本結盟，正式結束了「光榮孤立」。對英國來說，這個盟約可以迅速解決英國在遠東的海軍力量弱於法、俄的難題，維護其在中國的利益；對日本而言，它對英國未和德、法、俄一起迫使它退出中國東北懷有好感，認為英國「一定會不惜一戰來防患於未然，因此它的外交目的必然是孤立俄國，並準備在這個強國一旦陷入孤立時就要下手」。

  此例一開，類似的結盟行動便接踵而至了。1904年英國與宿敵法國締結協約，劃分了兩國在亞非等地的勢力範圍。1907年《英俄協約》解決了英、俄在亞洲方面的糾紛。以上兩項協約及1893年的俄、法同盟，使英、法、俄三國形成了協約國集團。

  從表面上，英國外交原則似乎發生了根本性轉折，但實質上，其操縱均勢的目的並沒有變，所變的只是實現這個目標的手段。蒙格（G.W.Monger）在分析外交大臣愛德華·格雷（Edward Grey）與俄國締約的動機時指出：「格雷本人的陳述明白無誤地表明，他尋求與俄國締約的主要動機，是改變歐洲的力量對比，尤其要加上一個對付德國的砝碼。」英國外交部常務次官亞瑟·尼科爾森（Arthur Nicolson）在1912年談到英國外交政策的原則時，作了十分明確的陳述：

  

  我們的政策並不複雜，即不被任何人以任何方式束縛我們的手腳，要獨立對自己的行動作出評判，繼續與法、俄保持密切的關係，這些是和平的最佳保證。與此同時，與德國保持完美的友好關係，準備與之友善地討論任何懸而未決的問題。

  對照以往的「光榮孤立」，英國僅放棄了拒絕結盟的做法，而在新形勢下尋求新的均勢仍是它的指導原則。1914年第一次世界大戰開始前，英國所尋求的新均勢範圍共包括四個地區，遠遠超出了歐洲的範圍。

  首先在歐洲，英國最戒備的是德國。1871年普魯士打敗歐陸最強大的法國，建立起實力雄厚的德意志帝國，從這時起，英國就對德國的霸權主義感到擔心，它的對歐政策就變成防止德國肢解和吞併奧匈帝國。為此，英國曾試圖與德國結盟，達到影響和制約它的目的。這個努力失敗之後，就轉而與法、俄締結協約，以便與日益強大的德國相抗衡。外交大臣格雷認為，儘管英國能與德國在海上較量，但在陸地上只有法、俄能與德國抗衡，他確信德國正在策劃「一場迫近的與英國的搏鬥」。英國外交部對德國極不信任，針對1909年再度出現的與德國結盟的主張，外交部常務次官查爾斯·哈丁（Charles Hardinge）就明確表示，在可以預見的未來，英國不可能與德國結盟：「英、德、奧組成的集團不會存在多少時間，因為這個集團意味著德國在歐洲的支配地位，將不可避免地以英、德交戰而告終，英國會處於一個完全孤立的境地，甚至不會得到任何強國的同情。」從這裡可以看出，英國人對德國的不信任源於德國的強大。

  然而，既然英、德是歐洲最強大的兩個國家，那麼是否存在兩國攜手、共同支配歐洲的可能性呢？英國外交部雖沒有明確這樣提及，但的確有一些人出於傳統的聯繫，對德國存有幻想。尼科爾森就認為德國不會對英國的重大利益造成真正的威脅，甚至連格雷在1913-1914年時也傾向於相信柏林政府中存在著一個英國有可能與之打交道的溫和派，尤其是在1914年初的幾個月里，格雷主張緩和英、德之間的緊張關係。奧地利大公弗朗茨·斐迪南（Franz Ferdinand）在塞拉耶佛被刺後，格雷甚至想依靠德國來影響奧匈帝國，以免作出強烈的反應。但這些努力終歸還是失敗了，第一次世界大戰因塞拉耶佛事件而爆發。

  英國和法國的關係在1904年英法協約之後不斷改善，1905年，兩國軍事領導人通過秘密談判，在英、法關係中增加了軍事合作的內容。此後，英國在法國遇到麻煩時便給予有力的支持，尤其是在1911年的摩洛哥危機中，法、德兩國劍拔弩張，處於戰爭邊緣。英國政府於7月21日作出表態，財政大臣勞合·喬治在倫敦市長官邸正告德國：英國將「不惜冒一切危險來維持它在世界各大國中的地位和威望」。德國根據這項聲明推斷英國有可能會為法國而戰，才未使這場危機演變為戰爭。但英國仍疑心法國對低地國家存有侵略野心，而低地國家是英國十分關切的敏感地區。在整個19世紀，英國竭力維護低地國家的獨立，以防歐洲強國以此為跳板入侵英國。所以當德國開始入侵比利時之時，英國便毫不猶豫地對德宣戰。

  其次在亞太地區，英國希望與自治領聯起手來對付其他的競爭對手。20世紀初，它主要關注的重點在澳洲殖民地，英國一方面支持澳大利亞和紐西蘭成為帝國內的自治領，另一方面藉助它們的力量維護帝國的利益。在澳大利亞自治領成立僅僅3年之後，英國就將澳洲的陸地防衛任務移交給澳洲，撤走了全部英國陸軍。英國皇家海軍雖然繼續負責海上安全，但英國要求殖民地組建自己的艦隊，並分擔英國海軍的部分開支。澳大利亞還先後4次參與了英國的軍事行動，給英國提供了極大的支持：第一次是參加針對紐西蘭毛利人的戰事，第二次是派軍隊前往蘇丹協同平息當地的暴動，第三次是參加南非的布爾戰爭，第四次是充當英國侵略中國的幫凶，派兵參與對義和團的鎮壓。「所有這四次海外戰爭都是源自當地反抗外國控制的暴動，澳大利亞軍隊都是站在帝國一方作戰，鎮壓民族獨立。」

  第三個地區是地中海和中東，在這裡，英國的主要目標是保衛通往印度的軍事和商業通道。為此，英國在地中海的直布羅陀、馬爾他和賽普勒斯修建了軍事基地，在埃及培植親英政府，在亞丁設立了有武裝保護的燃料供應站，使英國海軍有效地控制了這些地區和附近海域。同時，它在這個地區的另一個目標是遏制俄國。出於對俄國的擔憂，英國曾兩度入侵阿富汗（1838-1849年，1878-1881年），又始終支持土耳其奧斯曼帝國，防止俄國鯨吞這個「西亞病夫」。《英俄協約》部分解決了兩國的糾紛，直到1914年，英國也成功地限制了俄國對奧斯曼帝國的影響。但英國卻未能阻止德國在1870-1914年間對這個帝國的經濟滲透，而這就使奧斯曼帝國在一戰開始後站到了德國一邊。

  第四個地區是加勒比，在這裡，英國的主要目標不僅是要確保英屬殖民地的安全，而且還要保護英國與南北美洲的貿易往來，防止美國的滲透。英國海軍曾成功地使加勒比地區處於英國的支配之下，不過，進入20世紀後，在實力越來越強大的美國的壓力下，英國逐步退讓，漸漸將保衛加勒比海上通道的任務轉交給美國海軍。

  總而言之，在以上四個地區，19世紀英國的外交卓有成效，但1900年之後，其總體地位遭到削弱，重要的標誌是逐漸喪失制海權。誠然，英國此時對殖民地的控制仍很穩固，但海軍不再具有超過其他兩強之和的實力。美國、德國和日本的海軍縮小了與英國海軍的差距，它們在自己國家附近的海域已對英國海軍構成挑戰。轉讓加勒比地區的制海權已經表明：英國在某些地區喪失了獨自控制航線的能力。因此，在大英帝國最顯赫的時期，它已經開始走下坡路了。

  但英國未意識到世界大戰近在眼前，因此對戰爭的準備不足。在對歐洲局勢的判斷上，英國雖感到最大的威脅來自德國，但英、德關係尚未惡化到軍事衝突的地步，相反，在1914年還出現了改善的跡象。這時，協約國與同盟國的關係並不像1911年摩洛哥危機時那麼緊張，即使在奧地利大公斐迪南遇刺後，英國也將它看作是一個地區性事件，還指望德國幫助解決奧地利難題。不管怎麼說，英國人並不準備為波士尼亞人的利益去跟德國人打仗。而且，英國的海軍實力下降，陸軍的規模較小，裝備較差，戰鬥力有限，與大陸各國相比有不小的距離，因此英國對自己的軍隊能否參加歐洲戰爭頗感到懷疑。

  此外，在1914年初夏，英國政府的主要精力放在愛爾蘭問題上，當外交大臣格雷在7月24日向內閣成員宣讀奧地利致塞爾維亞的照會時，在場的閣員都沒有想到局勢已經如此嚴重，溫斯頓·邱吉爾記敘說：

  他（格雷）已經朗讀或講述了好幾分鐘之後，我才將思緒從剛結束的乏味而不得要領的辯論中擺脫出來。我們大家都很疲勞，但隨著格雷的言辭不斷傳來，我的心裡形成了一個截然不同的印象。這份照會顯然是一份最後通牒，是一份在近代史上史無前例的最後通牒……

  既然英國從上到下都未做好戰爭準備，而且德、奧、意似乎也不打算把戰火燒到不列顛群島，那麼又是什麼原因使英國捲入第一次世界大戰呢？首先，自由黨政府害怕英國在歐洲孤立，格雷認為英國參戰所付出的代價不會比不參戰大，他說：「如果戰爭降臨，而英國袖手旁觀的話，以下兩件事中的一件就會發生：（1）德國和奧地利贏得勝利，徹底打敗法國，使俄國蒙恥……那麼一個沒有盟友的英國又地位何在呢？（2）如果法國和俄國獲勝，那麼它們又會怎樣對待英國？印度和地中海又會怎樣呢？」此處，英國將自身的利益與歐戰的結果、與均勢聯繫起來，反映了過去一個世紀中英國外交政策的特點。

  參戰的第二個原因是保衛和擴張帝國。龐大的大英帝國與歐洲列強的殖民地犬牙交錯地分布在世界：南非與德屬西南非洲交界，澳大利亞、紐西蘭與德國在南太平洋的殖民地德屬紐幾內亞為鄰……德國與協約國交戰，顯然會危及英國海外屬地的安全，如果協約國打敗德國，英國便可瓜分德國的殖民地，擴大自己的領土，增強在世界上的影響力。英國自然不願放過這個機會。同時，英國需要加強與自治領的聯繫，共同的奮鬥為此提供了機會，各自治領似乎對英帝國忠心耿耿，澳大利亞首任總理埃德蒙·巴頓（Edmund Barton）這樣說：「冒犯我們中的任何一個，就等於冒犯了我們大家。」事情是否真的如此，英國想在戰場上看個究竟。

  第三個原因是保衛本土安全，雖然自11世紀諾曼征服後英國本土就再未受到外敵的入侵，但如果法、比、荷等國都被德國征服，英國本土就危在旦夕。以後英國把軍隊主力放在西線，道理也在於此。此外，根據1830年的承諾，英國對比利時中立還承擔責任。

  儘管有這些理由，英國高層仍有人反戰，在執政的自由黨內，以下院議員阿瑟·龐森比（Arthur Ponsonby）為首的自由黨外交事務組就反對參戰，並聲稱得到數百名議員的支持。但到真正開戰的時候，站在這個團體一邊的僅有20-30名議員。反戰的主要理由是費用巨大，並認為英國海軍足以保衛國家。但更強大的反戰勢力在內閣之中，據推斷，內閣20名閣員中有一半是反戰派，不過戰事開始後情況就發生變化。德軍進攻比利時，破壞了該國中立，迫使英國必須宣戰。一些持遲疑和反對態度的閣員對英國作戰計劃不知情，以為英國只需出動海軍，假如他們知道英國會派出遠征軍渡海參戰，就可能反對了。此外，如果內閣不能就參戰問題保持一致立場，主戰的阿斯奎斯、霍爾丹（Richard D.Haldane）以及格雷等就要辭職，自由黨政府也就垮台了。1914年8月2日，保守黨兩位重要人物博納·勞（Andrew Bonar Law）和蘭斯多恩（Lord Lansdowne）寫信給阿斯奎斯，敦促他立即支援法國，阿斯奎斯知道這是保守黨施加壓力，因此他在內閣會議上指出：政府如果不作出決定，就會被趕下台。在這種情況下，自由黨和工黨中的反戰派轉而支持參戰，連愛爾蘭自治運動的領袖約翰·雷德蒙（John E.Redmond）也表示支持戰爭。於是，英國在8月4日以德國破壞比利時中立為由，對德國宣戰。

  戰爭期間，英國外交部主要關注兩項工作：第一，制定戰後對德政策，建立新均勢。英國稱這場戰爭是「終結一切戰爭的戰爭」，具體地說，就是要建立永久安全體系，防止德國軍國主義東山再起。戰後對德政策的指導原則就是依據這一目標，在大大削弱德國的基礎上重建各大國均勢。因此，外交部主張不僅要根除德國的軍國主義，而且要強迫它進行政治和社會改革，把德國變成一個和平國家。但政府中的其他官員和軍方比較溫和，勞合·喬治認為維持持久的和平，其前提之一是確認：「像德國這樣一個偉大的國家必須存在下去。」軍方主張對德國進行懲罰和威懾，但不要強迫他們改造社會，1915-1918年任英帝國參謀總長的威廉·羅伯森（William R.Robertson）認為，一個受到懲罰但強大的德國，也許會對歐洲的均勢作出貢獻。政界和軍界都擔心戰後的俄、法太強大，他們也對美國的影響感到擔心，想竭力避免美國干涉歐洲事務。總之，英國對戰後德國的設想仍基於傳統均勢原則，即防止出現過於強大的國家。

  第二，維護與美國的貿易關係，確保軍需供應，同時避免受制於美國。由於戰爭物資不足，英國和協約國大量從美國購買，而美國則藉機既在經濟上獲利，又在政治上擴大它對歐洲的影響。戰爭期間，美國對協約國的貸款為100億美元，提供各種物資總價約105億美元，成為歐洲的大債主。不過英國不願讓美國人發號施令，1916年後期，美國總統伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）向英國施壓，要求協約國與德國媾和，遭到英國拒絕，英美關係下降到最低點。但由於美國的物資支持以及後來又直接參戰，英國不得不從現實出發，將英美關係置於非常重要的位置上。

  大戰深刻影響了英國外交政策的走向。1914年，英國意識到自己的實力已非昔日可比，因此在國際事務中奉行「現實政治」，避免過多捲入與己不相干的衝突和糾紛。但英國成為戰勝國後，自我感覺又好起來，重新去擴大國際影響。這樣，從戰爭結束到1939年，英國推行「過度擴張」的外交政策，超出了英國的承受力。「現實主義」與「理想主義」在這段時間裡激烈交鋒，爭奪對外交政策的決定權。

  一戰結束後，英國決策圈中有相當一部分人將這場大災難歸罪於戰前的「現實政治」外交原則，轉而青睞被冷落已久的理想主義外交。他們將希望寄托在新成立的國際聯盟上，認為它提供了集體安全體系，可以阻止戰爭的再度爆發。

  戰後召開的「凡爾賽和會」，從大國外交的角度看，其實質是英、法攜手，與美國對抗。勞合·喬治率英國代表團前往巴黎時，已受到來自國內的巨大壓力。英國民眾要求嚴懲德國，迫使它交付巨額賠款，削減軍隊，並要求重建英國經濟，迅速恢復正常生活。英國政治家將賠款問題作為拉選票的重要籌碼，海軍大臣對劍橋的選民說：「如果本政府再度執政，德國人就將付出手中的每一個便士，他們會像一隻檸檬那樣被榨乾。」但對如何確保未來的安全，英國人卻顯得不夠關心。這個情況與法國不同，法國總理克里孟梭（Georges Clémenceau）為剷除德國的威脅，採取了聯英、抗美的策略，他在提到美國總統威爾遜的「十四點」時帶著譏諷的語調說：上帝也只需要「十點」。為了瓜分德國殖民地，得到更多的戰爭紅利，英、法一拍即合，控制了和會和《凡爾賽和約》（Treaty of Versailles）的擬定。

  在有關德國的領土、軍備及戰爭賠款問題上，和約基本貫徹法國的主張，因而被英國一些內閣成員稱為「法國文件」。英國在和會上得到了它想要的德屬殖民地，包括德屬東非（即坦噶尼喀）、西南非洲（由南非託管）、德屬紐幾內亞（由澳大利亞託管）、薩摩亞（由紐西蘭託管）。1921年，英國又得到對中東地區的巴勒斯坦、約旦、伊拉克和海灣諸酋長國的委任統治權。顯然，英、法兩國不僅是巴黎和會的操縱者，也是最大受益者。美國對此甚為不滿，此時美國國內盛行孤立主義，美國國會遂拒絕批准《凡爾賽和約》，也不參加國際聯盟。

  和會上取得的成功使英國外交界喜出望外，急欲重振雄風，以積極的態度介入戰後國際秩序的建立，這樣，「理想主義」原則逐漸盛行起來。英國認為新的國際秩序應通過兩種機制來實現：其一，進一步完善國際法，制定有法律約束力的條約和協定，以法治亂，維護世界的穩定。其二，建立新的外交合作渠道，加強雙邊或多邊溝通，以合作取代對抗，以談判取代戰爭，其中，英國尤其重視國際聯盟。

  什麼是「理想主義」外交原則？簡而言之，就是通過法律手段和合作外交來和平解決國際爭端。但這種理想從一開始就受到兩大因素制約，第一是美國不合作，如上文所述，美國在巴黎和會上未能得手，於是便重返「孤立主義」老路，對英、法新秩序採取不參與、不合作的態度。英國本以為擺脫美國的干預可使英國有更大的行動自由，從而重建其霸主地位，但它的國力已大不如前，加上在大戰中欠下美國40多億美元債務，因此心有餘而力不足。1920年5月，英國軍方就對英國控制擴大後的帝國的能力表示擔心，英軍總參謀長抱怨兵力不足，駐防地過於分散。英國政府無力承負各種干預和調停任務，使國際聯盟從一開始就陷於癱瘓，打擊了各國政府對國際聯盟的信心。

  第二個制約因素是「現實政治」的傳統原則，英國外交官往往在公開的一般性場合大力宣揚理想主義，在私下的具體外交工作中又執行現實主義，給人以表里不一的印象。這方面的一個例子是20年代中期的「摩蘇爾爭端」：摩蘇爾是土耳其南部一個地區，可能蘊藏著豐富的石油資源，英國想將它劃歸伊拉克，以置於自己的控制下。土耳其的凱末爾政府表示反對，英國於是主張將此爭端交給國際聯盟的行政院處理，以體現理想主義的外交姿態。但由於英國是行政院的主要成員，該院在1925年12月作出有利於英國的決定。土耳其政府拒絕接受這項決定，隨後又不接受國際法院做出的關於該決定有效的裁決，聲稱要在摩蘇爾發動游擊戰。這樣一來，國際聯盟就束手無策了，英國立刻改用「現實政治」的手法，執行強權外交，威脅要對土耳其實施制裁，並直截了當地告訴土耳其：若拒絕英方要求，將承擔「嚴重的後果」。土耳其被迫於1926年6月與英國、伊拉克簽署條約，宣布土耳其承認國聯的決定，從此，摩蘇爾併入伊拉克版圖。

  儘管如此，英國還是在20世紀20年代通過一系列國際會議制定多項國際條約，在一定程度上實現了理想主義外交目標。1921年11月——1922年2月的華盛頓會議及其所達成的3項條約是對巴黎和會和《凡爾賽和約》的補充，從而形成了兩次世界大戰之間左右國際秩序的「凡爾賽華盛頓體系」。這次會議對英國來說既有收穫又有損失，根據《限制海軍軍備條約》，英國保住了一流海上強國的地位；《九國公約》則限制了日本獨霸中國的野心，保護了英國的在華利益；《四國條約》卻迫使英國終止英日同盟，「使英國在遠東的地位受到永久性削弱」。

  1923年1月10日，法國突然出兵占領德國的煤炭產地魯爾區，英國擔心此舉會破壞歐洲和平，給法國帶來太大的經濟好處，於是公開反對法國的行動。英國媒體說：法國是在「用刺刀挖煤炭」。美國也不贊成法國的軍事占領，於是兩國迫使法國同意召開國際專家委員會，研究德國賠款問題。美國金融家查爾斯·道威斯（Charles G.Dawes）和英國金融家雷金納德·麥克那（Reginald Mc Kenna）出任專家委員會兩主席。1924年4月9日，專家委員會提出了著名的「道威斯計劃」，其內容除規定賠款事項外，還要求法國撤軍，更重要的是通過外國貸款，來幫助德國恢復經濟。

  1924年，奧斯汀·張伯倫出任外交大臣，英國更積極地介入歐洲事務，對德國也顯得比較寬容。德國在1924年9月提出加入國聯和修改《凡爾賽和約》，英國單獨與德國談判，要它同意以國際保障的方式解決西部邊界安全問題，以此打消法國的疑懼，不反對德國加入國聯。美國對此表示支持。作為結果，各國於1925年10月召開洛迦諾會議，簽訂了《洛迦諾公約》（又稱《萊茵保證公約》），英國為德國西部邊界的現狀和安全提供保證，德國遂於次年加入國聯。至此，英國的理想主義外交政策步上高峰，以後它又籌備和參與國際裁軍會議，簽署《白里安凱洛格非戰公約》，聲稱「反對用戰爭解決國際爭執」。在對德關係上，英國改變「榨乾」德國的方針，認為應該維持德國經濟的正常運轉，這樣可以使德國有能力支付賠款，同時避免德國過於弱小而破壞歐洲的均勢。英國還主張削減德國賠款總量，讓德國延期付款；在德國參加國聯的問題上，英國也予以支持。

  20世紀20年代，英國還調整了英、蘇關係。蘇俄誕生後，英國和其他西方國家一樣急欲將它扼殺在搖籃里，於是派兵進行武裝干涉。武裝干涉失敗、蘇俄政權得到穩固，英國從現實主義出發，決定承認蘇俄的存在。作為第一步，英國於1921年3月與蘇聯互換代辦，並簽訂貿易協定。1924年2月工黨政府執政時，英國與蘇聯建交。

  進入30年代，以「現實政治」為內容的現實主義外交一度回歸英國外交界，國際聯盟此時已成為擺設，無力解決國際糾紛，日本和德國甚至退出了這個國際組織。英國開始重視英美關係，依靠美國的力量來維持世界秩序。麥克唐納於1929年再次出任首相，他在下院宣布工黨政府要解決的兩大問題是失業與和平。麥克唐納一貫重視外交工作，在他1924年首次任首相時，就兼任外交大臣的職務。這一次他把這個重要職務給了阿瑟·亨德森，但他明確表示仍要過問重大的外交問題。

  此時麥克唐納最重視的是英美關係，他在1929年10月訪問美國，受到美國各界的熱烈歡迎。通過與美國合作，《倫敦海軍條約》（London Naval Treaty）於1930年4月簽署生效。但美國受大蕭條的衝擊和孤立主義的影響，對歐洲事務不感興趣，後來在30年代的一些國際危機中，美國又採取與英國不同的立場，使英國一再感到自身力量不足。30年代英國執行綏靖主義政策，在一定程度上就是力量不足的表現。「九一八事變」和義大利侵略衣索比亞，將英國的綏靖政策暴露無遺。

  日本發動「九一八事變」後不久就占領了中國東北，1932年又出兵上海。美國不願看到日本勢力過於強大，也擔心美國在華利益受到損害，因此對日本的侵略表示反對，並號召各國共同行動，制止日本的侵略。英國拒絕了美國的建議，主要原因是：一、擔心激怒日本，影響英國在亞洲的殖民地。事變發生後，英國主要關心如何保護英國在中國和亞洲的利益，因此願意對日本採取綏靖政策。二、英國認為主要的威脅來自德國，因此不願對亞洲的危機投入過多的精力。財政大臣內維爾·張伯倫主張與日本達成諒解，英軍總參謀部則提出警告說，它沒有足夠的兵力同時在歐洲和遠東開戰。三、英國仍希望將「禍水北引」，希望日本與蘇聯發生衝突，正如同它希望將希特勒「禍水東引」一樣。

  對於義大利侵略衣索比亞的行徑，英國本應予以干涉，因為周邊有英國殖民地。但英國外交部認為此舉不會對英國在東北非地區的利益造成損害，而且英國政府擔心如果英國堅決反對義大利的侵略，會使義大利與德國更緊密地聯合；同時，如果墨索里尼的地位不穩，義大利共產黨就有可能乘虛而入。因此，英國決定採取不干涉政策，聽憑衣索比亞由命運安排。事實上，英法兩國還於1935年12月制定「霍爾賴伐爾計劃」（Hoare-Laval Pact），籌劃將衣索比亞的大片領土割讓給義大利。

  英國在兩次危機中採取的綏靖政策，雖說使英國利益暫時無損，卻使「國際聯盟作為一個具有強制力機構的聲譽……完全毀掉了」。平心而論，英國一些有識之士對德國的威脅是有所警惕的，早在1928年，英國駐德國大使霍勒斯·朗博爾德爵士（Sir Horace Rumbold）就告誡說：「每消除德國的一種不滿……[就使它提出]新的要求。「1933年他又警告說：英、德戰爭可能在4-5年內爆發。但直至1939年希特勒發動第二次世界大戰，英國政府都不願對他的侵略行為作強有力的回應，而是一味姑息退讓。1934年，希特勒在國家預算中大幅度增加防務開支，英國向德國發出照會表示關注，但德國不予理會。1935年，德國政府正式宣布不履行《凡爾賽和約》中限制德國軍備的條款，恢復徵兵制。英國政府的反應是：希望與德國談判解決這個問題，說服它重新加入國際聯盟，為達到這個目的，英國甚至準備將一些原德屬殖民地還給德國。但德國繼續推行對抗政策，一年後，德軍就進兵萊茵區，開到了法國和比利時邊界。英國外交大臣艾登仍希望能與德國達成一項互不侵犯條約，以解決兩國間的糾紛。1936年6月18日艾登在下院說：政府的目標是「不折不扣地實現歐洲和解，息事寧人」。

  1937年5月內維爾·張伯倫接任首相，繼續推行綏靖政策。他十分欣賞英國駐柏林大使內維爾·亨德森（Neville M.Henderson）對德國的溫和判斷，英軍總參謀長提交給張伯倫的報告中，也認為德國在東、中歐的戰略計劃對英國沒有威脅。在亨德森和總參謀長的影響下，張伯倫默認德國吞併奧地利，他也擔心德國的野心會越來越大，最終破壞歐洲和平，因此，他迫切地想和德國達成某種協議，全面解決各種糾紛。

  1938年夏，希特勒製造了蘇台德危機，企圖把捷克斯洛伐克的蘇台德地區併入德國。張伯倫聞訊後十分擔憂，因為法國在1925年與捷克簽訂過一項條約，根據該項條約，法國應在德、捷爆發戰爭時加入戰爭。

  當時，德國已制定了進攻捷克的「綠色方案」，德軍將在10月1日進入捷克。英國不打算干涉德軍的行動，但不想看到戰爭的爆發。因此，在9月15日，當德國與捷克斯洛伐克的談判仍無結果時，張伯倫竟不顧69歲的高齡，平生第一次乘坐飛機，前往德國面見希特勒。雙方最終達成協議：在蘇台德舉行公民投票，以確定其歸屬。次日，張伯倫飛回倫敦，得到了本國政府和法國政府的支持。9月19日，英法政府聯合向捷克政府提交「建議書」，要求捷方接受德國的要求，坐視德國兼併蘇台德。但是當9月22日張伯倫再次飛往戈德斯堡會見希特勒時，他發現希特勒變得更加強硬了，提出了德軍立刻進占蘇台德的新要求。德國的這些新要求傳到英國時，內閣深感震驚。外交部常務次官亞歷山大·卡多根（Alex and er Cadogan）寫道：「我情願戰敗也不願名譽掃地，在這件事後我們怎麼有臉去見外國人？我們怎麼能保得住埃及、印度和其他地區？」

  9月24日，張伯倫返回英國。此時，美國總統羅斯福提議召開一個國際會議來和平解決這場危機。希特勒於9月28日表示接受美國的建議，向英、法、意三國領導人發出邀請，於次日在慕尼黑召開國際會議。9月29日，張伯倫第三次飛往德國出席慕尼黑會議，與會者除希特勒外，還有墨索里尼和達拉第。經過一番爭論，在捷克斯洛伐克代表不在場的情況下簽署了了「慕尼黑協定」，滿足了德國吞併蘇台德的野心。

  張伯倫回國時洋洋得意，他走下飛機，一邊揮舞一張紙，一邊宣稱：「這是我們時代的和平。」這張紙是他和希特勒簽署的《英德宣言》（Anglo-German Declaration），雙方宣布不打仗，德國也不再提出新的領土要求。但墨跡未乾，德軍就在1939年3月開進捷克斯洛伐克的其他地區，吞併了整個國家。事到如此，張伯倫也不得不承認「在希特勒拋棄了他的所有保證之後，我剛有時間進行思考，立刻就發現絕不可能再和希特勒打交道了。」至此，英國的綏靖政策完全失敗了，理想主義外交也宣告破產。

  針對德國向波蘭提出但澤走廊的問題，英國和法國於3月31日宣布向波蘭提供安全保證；4月6日，英國與波蘭締結互助條約，並對羅馬尼亞和希臘的獨立提供保證。4月15日，英、法、俄在莫斯科開始互助條約談判，但久拖不果。4月28日，希特勒廢止了1935年的英德海軍協定，並廢除1934年的德波互不侵犯條約。8月23日，德國與蘇聯簽訂了《德蘇互不侵犯條約》，緊接著，德軍在9月1日入侵波蘭。9月3日，張伯倫以感傷的語調宣布英、德進入戰爭狀態，第二次世界大戰爆發了。

  二戰的爆發標誌著英國外交政策的失敗，這個失敗是對德國及其他侵略國一味妥協、執行綏靖政策的結果。英國在20世紀30年代的國際事務中依靠兩個支撐點，一是國際聯盟，二是集體外交行動。但由於英、法等國執行綏靖政策，國際聯盟在處理日本侵略中國和義大利、吞併衣索比亞問題時軟弱無力，威信喪盡，在國際事務中已不發揮任何作用。在集體外交行動中，英國對德國的擴張主義又無所作為，助長了希特勒的侵略野心，終至形成「慕尼黑協定」這樣英國外交史上的奇恥大辱。平心而論，英國的實力還沒有軟弱到不敢直著腰跟德國人講話的地步，因此有必要深層探討其外交失敗的原因。

  首先，英國一直把蘇聯視為最大威脅，因此在外交上對德國姑息忍讓，企圖將「禍水東引」，希望在德、蘇戰爭中兩敗俱傷，英國可收漁翁之利。鮑德溫在1936年就曾表示：他擔心打敗了德國，會為共產主義敞開大門。蘇聯在1936年參與西班牙內戰，更加引起英國的擔心。張伯倫在1938年9月21日對美國大使明確表示：「戰爭是文明的終結——接踵而來的是共產主義或者更糟。」張伯倫相信德國侵蘇的可能性非常大，並且說：「在那種情況下，我們完全可以袖手旁觀。」

  其次，英國擔心對德國態度過分強硬，會導致新的戰爭爆發，英國即使在戰爭中獲勝，付出的代價也太大：經濟實力會下降，平等主義有更大的市場，國內的緊張氣氛和不滿情緒會增加。在國際舞台上，經受戰爭破壞的歐洲將為共產主義提供沃土，力量對比將有利於蘇聯；受害的是大英帝國，獲益的可能還有美國和日本。這樣一個推測，有許多在二戰之後變為現實，所以英國堅持維持現狀、避免發生戰爭，這種策略不能不說具有某種前瞻性。只是希特勒的侵略野心超出了英國的估計，英國沒有設想到：希特勒想和日本瓜分世界！

  最後，理想主義在30年代瀰漫於社會，很大程度上左右了英國外交。但理想主義的兩大支柱卻走向崩潰了，以集體外交的方式或依靠國際聯盟清除戰爭威脅的做法，已經行不通。在這裡，我們看到事物的兩個方面互為表里：綏靖主義破壞了理想主義外交的兩大支柱，而兩大支柱的坍塌又滋長了更多的綏靖主義。英國在20年代的理想主義外交中似乎嘗到了甜頭，但這個「甜頭」卻建立在英國實力大大跌落的基礎上，英國以為理想主義外交可以填補國力的空虛——但事實證明那只是一個虛幻！

  英國作為一個西方強國，在兩次大戰期間的外交活動中所起的作用是舉足輕重的，其影響並不亞於二戰後的美國。不幸的是，英國在這20年中推行不切實際的理想主義外交，而且在這種外交原則處處碰壁時仍墨守成規，直到戰爭爆發前夕才大幅度調整外交戰略，重新奉行現實主義外交原則。因此，從總體上看，兩次大戰之間的英國外交是不成功的。英國至多只爭取到了一點備戰時間，稍微推遲了大戰的爆發，卻未能阻止大戰的再度降臨。