第四章 走向干預

  戰爭往往會對一個國家的經濟發展和經濟政策的連續性產生巨大影響，第二次世界大戰後，英國選擇了一條向前看的道路。在經過短暫的戰後恢復以後，從1951年至1973年，英國實行以需求管理為主要手段、以充分就業為主要目標的經濟政策。經濟平均以2.2%的增長率向前發展，失業率維持在貝弗里奇提出的3%的目標以下。這一時期，尤其是50、60年代，是英國歷史上前所未有的經濟增長時期。經濟的發展帶來了國民收入的增長，生活水平的提高，以至於有人感嘆：「日子從來沒有如此好過。」但與此同時，這一時期英國經濟發展遠遠落後於其他工業國家。到這一時期結束時，英國已淪為二流國家中的窮國。因此，這一時期也是英國自工業革命（industrial revolution）以來經濟相對衰落最快的時期。

  這一時期，英國歷屆政府根據凱恩斯的主張，運用宏觀經濟政策，加強調控。按照政策目標的不同，宏觀經濟政策可分為擴張性政策（即政策目標是刺激經濟增長，提高就業水平）和緊縮性政策（即政策目標是為了降低通貨膨脹率），而宏觀調控的手段主要是財政政策（調整稅率）和貨幣政策（通過銀行利率的變化直接控制信貸）。由於政策目標的相互制約，這一時期的宏觀政策按「逆向調節」的原則去實施，即通貨膨脹時採取緊縮政策，而失業率太高時採取擴張政策，因此，偏重於「微調」為主。

  在1951年前，需求管理沒有成為英國宏觀經濟政策的中心。工黨政府上台後最初兩年的經濟政策與戰時的經濟政策沒有二致。1947-1949年，工黨政府採取通貨緊縮的財政策略，但這不是凱恩斯的通貨緊縮，隨後實行的廉價貨幣政策，主要也是為了減輕政府在戰爭中積累起來的借款和國債的利率負擔，同時也是出於對戰後世界不景氣的擔心，而不是刺激需求。在工黨政府執政的6年裡，為穩定經濟這一目的而實行的需求管理還沒有出現。

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  1951年保守黨政府上台後，開始採取積極的貨幣政策，調控需求以應付當時最迫切的經濟問題，即國際收支不平衡。首先是調整利率，將1932年以來（除1939年的幾個星期以外）一直維持的2%的銀行利率提高到2.5%,短期和長期貸款的利率也隨之提高；其次，壓縮和限制進口，對進口實行許可證制度；再次，削減公共開支，增加直接稅和間接稅。由於這些措施，國際收支不平衡狀況有所改善，供求關係也日趨平衡。1952-1954年底，保守黨政府開始採取一些措施，以刺激經濟，包括放鬆對生產資料進口和消費品配給的控制，減少收入稅，取消對分期付款購物的限制，擴大海外投資。這些措施是成功的。1954年6月，英國《經濟學家》雜誌報告說，英國經濟奇蹟發生了：充分就業而又沒有通貨膨脹。以至於1953年伊莉莎白加冕為王時，許多人稱英國「開始了伊莉莎白時代」。當時的財政大臣巴特勒也於1954年樂觀地提出，英國人的生活水平可望在以後25年內提高一倍。

  從1951年保守黨上台執政到60年代初，占支配地位的政策手段是貨幣政策，財政政策起輔助作用。1951-1964年，銀行利率變動24次。從政策效果來看，這一時期經濟大體保持平穩的緩慢增長，失業率維持在貝弗里奇提出的3%的政策目標下，國民收入增長較快，通貨膨脹率適度，國際收支在保守黨的前兩個任期相對趨於平衡，個別年份略有剩餘，1956和1958年，英國的有形貿易在20世紀第一次出現剩餘。但經濟發展常常出現波動，尤其是從50年代中期以來，出現了「停停走走」的局面。這一時期，任何通過增加需求從而刺激經濟迅速發展的企圖，都會因為造成國際收支的危機而作罷。1952、1955、1957和1961年都發生過這樣的危機。為解決危機，政策常常發生逆轉，在每一個經濟擴張階段後都進入緊縮階段。由於緊縮，國內經濟增長的目標被犧牲。

  50年代末，人們對「停停走走」的發展模式，尤其是對政府選擇的干預時機提出各種批評。與此同時，有關其他國家經濟運行狀況的數字和文章第一次得以公布和出版。這些數字和文章表明，無論是GDP的增長率，GNP的增長率，工業生產的增長率，勞動生產率，還是在世界製造品貿易中的份額，英國在發達國家中都是相對落後的。對「停停走走」發展模式的批評以及同其他發達國家經濟運行狀況的比較，促使保守黨政府對政策手段進行調整。1959年「拉德克利夫報告」（Radcliff Report）發表後，貨幣政策降到次要地位，財政政策變得更為重要。與此同時，政府開始從注意短期問題即國際收支問題轉向注意長遠問題即經濟增長問題。1962年，英國首次成立了國家經濟發展委員會（NEDC），制訂了1962-1966年第一個經濟發展5年計劃，但未及實施，保守黨就下台了。

  1964年10月，工黨借經濟增長的諾言上台執政。工黨政府上台後進一步擴大「國家計劃」，其中以1965年12月編制的「全國經濟計劃」最為著名，它的目標是在充分就業的前提下，實現和維持收入的實際增加。但由於受這一時期國際收支不平衡以及匯率不穩定的影響，工黨政府被迫採取緊縮政策，結果，經濟計劃被束之高閣。英國的計劃化只是需求管理的一種補充和擴張，無非是政府對經濟發展前景的一種預測和控制的數字，是對經濟增長的一種設想罷了。工黨政府採取的另一個促使經濟增長的措施是「價格和收入政策」。經濟增長倚賴於包括工資收入在內的各種因素的作用，長期以來，英國工業生產的高成本一直對經濟增長起制約作用，高成本的一個重要原因是英國工人的工資收入比較高，經濟要得到增長，必須限制工資收入的增長。為此，1965年，工黨政府成立價格和收入委員會，首要目標是勸說資方和工會接受該委員會提出的控制價格和收入增長的主張。1966年在國際收支惡化的情況下，工黨政府規定在以後的12個月內禁止紅利的增長，在接著的6個月內不准漲工資，限制物價上漲。但到1966年，收入和價格政策連同計劃化一同宣告結束。

  綜觀工黨政府執政的6年，經濟增長的目標並未達到。到60年代末，失業人口已增至55.5萬，此後呈上升趨勢；另一方面，從1967年起，通貨膨脹率上升，到60年代末，通貨膨脹率已達到8%。工黨政府未能使經濟獲得持久和穩定的增長，導致1970年下台。

  希思政府上台後，發誓「不折不扣地改變本國的歷史方向」。具體做法是改革稅收結構，將收入稅以及對高收入者徵收的超額累進所得稅合為一個收入稅；減少直接稅以及對利息、租金和紅利徵收的特別投資附加稅；廢除選擇性就業稅，代之以增值稅；削減公共開支，使私人部門有更多的資源可以利用；引入「競爭和信貸控制」，讓銀行面向市場；解散工業重組公司，拒絕為「跛腳鴨」工業提供支持。但這些措施的實施有很大的難度。1971年起失業率進一步上升，失業人數自1945年以來首次突破百萬大關。為治理失業問題，政府被迫轉向經濟擴張，實行財政刺激，減稅10億英鎊，同時輔以貨幣政策，以促進經濟增長。但在失業問題日益嚴重的同時，通貨膨脹也日益惡化。通貨膨脹與失業並存，說明通貨膨脹的性質發生了變化，物價上漲的原因必須從供給方去尋找，反通貨膨脹的重點應放在降低成本上，尤其是放在控制工資增長上。因此，1972年11月，政府正式實行收入政策：凍結工資增長3個月，每周最高只能增長1英鎊加現有工資的4%。1973年，由於中東石油危機，從小麥、鋼鐵、食糖到黃金等基本生產原料價格上升。價格上升威脅生活標準。政府再次制訂了1973-1974年階段的收入政策，規定工資增長的限額為7%略多一點。如果生活費上升幅度超過7%,就被認為超過了臨界線。物價每增加1%,工資可增加40便士。這種收入政策的目的是將價格增長限制在7%以下，並以掙工資者現有的生活費用為固定點，力求不低於此限。但實行收入政策的時機不利，到1974年3月，收入政策被迫告一段落。

  保守黨政府在治理經濟問題方面的軟弱無力，導致其在1974年大選中失敗。工黨政府上台後，開始對危機採取綜合治理。最主要的辦法是實行「社會契約」（Social Contract）：工會領導人允諾一年中只提出增加工資二次，工資增長與生活費用增長一致，最高工資增長率為6%。與此同時，加強對工業的干預，控制私人企業，增加公共所有權，由國家「購買」關鍵的製造業，提高工業效率，加強國際競爭，為高失業地區提供就業機會。但無論是「社會契約」還是干預工業的政策都未取得預想的效果，不僅通貨膨脹問題未解決，而且失業問題更趨惡化，公共開支和信貸失去控制，英鎊疲軟，導致1976年英鎊再度貶值。

  早在1974年9月，保守黨的智囊基思·約瑟夫（Keith Joseph）即在普雷斯頓發表著名的演說，把通貨膨脹問題的產生歸於以往各屆政府在發行貨幣方面犯了錯誤。工黨政府上台後，面對日益增長的通貨膨脹問題不得不重新審視自己以往的經濟政策，從而趨向貨幣主義政策。1975年，工黨政府實行「現金限制」政策，同時對納稅人徵收較高的收入稅，而這兩者正是貨幣主義者所贊成的控制通貨膨脹的方式。1976年，經濟危機達到頂點，被迫向國際貨幣基金組織告貸。該組織提出以英國實行貨幣主義政策為條件。為此，1976年7月，英國削減公共開支。1976年9月28日，工黨政府首相卡拉漢在工黨年會上發表著名的演說，標誌著英國與凱恩斯主義決裂，宣布了凱恩斯主義時代的結束。

  儘管卡拉漢的工黨政府邁向貨幣主義是出於「不可抗拒的力量」，但其效果是明顯的。危機很快過去，國際收支很快恢復盈餘，失業人數雖然上升到150萬，但實際生活水平同樣再次提高。到1978年，通貨膨脹率又下降到一位數。但隨著1977年底緊縮貨幣政策的終止，宏觀政策再度趨於擴張，英鎊M3的供應量超過了預定計劃，這對政府正在實行的緊縮性的收入政策造成壓力。由於不滿政府的一系列政策，1979年冬，各地發生了一系列的罷工和暴力衝突，被稱為「憤懣的冬天」。「憤懣的冬天」是戰後經濟問題的總爆發，它表明英國的經濟問題到了非整治不可的地步了。

  這一時期的英國經濟有兩大明顯特徵：第一，從經濟成分而言，由於對一些重要的工業實行國有化，戰後的經濟不再是單一的私營經濟，而是一種「混合經濟」；第二，由於維多利亞時期工業結構弱點的影響以及需求管理本身的問題，這一時期工業增長尤其是製造業的增長相對於其他發達國家比較緩慢，衰落的速度加快。

  還在兩次大戰期間，英國就建立了一些國營企業，如中央電力委員會（CEB,1926年）、英國廣播公司（BBC,1926年）和倫敦客運委員會（LPTB,1932年）。這些國營企業為戰後的國有化提供了現成的組織和管理模式，但並不意味著政府實行了國有化政策。由韋伯夫婦奠定的國有化的基本原則到1945年以後才得到發展，這一年工黨上台後即開始組織實施國有化。1945-1951年，國有化主要在六個重要部門進行：英格蘭銀行、煤炭工業、電力工業、煤氣工業、鐵路工業、鋼鐵工業。這一時期的國有化主要集中在兩個部門：一是公用事業和燃料部門，二是製造業部門。在國有化過程中，國家給予的補償達26.39億英鎊。

  1951-1964年保守黨執政期間，除爭議較大的鋼鐵工業以及公路運輸回到私人部門外，國有工業的地位基本上沒有變化。60年代，工黨執政期間除了對鋼鐵工業重新國有化外，也沒有採取進一步的國有化行動。70年代，工黨政府對工業採取更加干預主義的立場，對航空工業和造船工業實行國有化，建立了國家企業局，並通過財政救濟活動，將幾個面臨破產的主要私人公司如英國萊蘭公司（British Lailand）、羅爾斯·羅伊斯（Rolls-Royce Ltd）公司收為國有。到1979年，英國政府控制了主要的基礎工業部門，在煤炭、造船、電力、煤氣、鐵路、郵政和電訊等部門，國有企業的比重達到100%,在鋼鐵和航空部門達到75%,在汽車製造和石油工業部門也分別達到50%和25%。國有企業產值占國內生產總值的10.5%,就業人數達200餘萬，占全部就業總人數的8.1%,固定資產達56.4億英鎊，占全國固定資產總額的15.3%。

  在國有化的動因方面，儘管政治願望、道德願望、技術目標和經濟目標交織在一起，但經濟效率和現代化是國有化最主要的目標，國有化不過是提高經濟效率的一個途徑，因此，國有化工業運行狀況的好壞首先要從這一方面來加以判斷。總的來說，英國國有工業的運行狀況沒有國有化初期想像的那麼好。表5全面反映了國有工業在英國經濟中的地位，包括國有工業在GDP中的比重、就業人數以及固定資本構成。表6則提供了主要國有工業的生產率、總要素生產率和勞動生產率數據。

  表5 國有工業與國民經濟

  表6 國有工業年均生產率

  從表中可以看出，這一時期除了航空和電訊工業由於市場的擴展和技術變革而獲得新的發展機會外，其他部門經濟運行狀況普遍不好。1976年，英國經濟發展署首次公布了有關1960-1975年國有工業狀況的全面報告，國有工業總產量年均增長率為1.1%,低於整個製造業的年均2.7%,一些國有工業，如煤炭、鋼鐵、公共運輸的增長率在這一時期不斷下降。普萊克通過對1968-1978年國有工業人均產量的研究，也得出相似的結論。該研究還指出國有工業所面臨的普遍性問題是它的管理和控制系統不足以促使成本降低，因此，國有工業價格上升的速度快於整個工業，而盈利則低於整個工業的平均水平。

  這一時期英國經濟發展的另一個特徵是：儘管這一時期是英國經濟增長最快的時期，但同時也是英國衰落最快的時期。原因多種多樣，但最主要的原因是英國在經過工業結構調整後，舊優勢失去，新優勢並未真正建立起來。

  這一時期，煤產量下降，甚至在50年代初高峰時也未達到1939年時的水平，煤炭出口1939年為4600萬噸，戰後從未達到2000萬噸，60年代初只有約500萬噸。棉紡工業在這一時期基本上未實現現代化，面對日益增加的外部競爭，棉紡工業日益轉向政府保護。但由於結構不合理，設備老化，技術陳舊等諸多原因，戰後英國棉紡織業仍迅速削弱。1914年，英國紗錠數為6000萬枚，1961年下降為900萬枚，織機數從1914年的80.5萬台下降至1981年的2.2萬台。60年代，英國的棉紡業在失去海外市場後，國內市場又受到亞洲廉價紡織品和歐洲高質量紡織品的滲透，導致這一工業最後瓦解。造船業在這一時期也日益衰落，在1950年，英國造船噸位仍然占世界造船噸位的1/3以上，產量為139.8萬噸位，到1981年只有21.3萬噸位，其產量已被法國、丹麥、聯邦德國、義大利、挪威、瑞典、西班牙以及美國、巴西、韓國和日本趕上或超過。造成英國造船工業衰落的主要原因是技術落後，成本高，在國際市場上缺乏競爭力。由於不肯採用新的技術，英國建造的船隻的成本60年代普遍比國外同類船隻高10%-40%,致使英國造船業不僅失去海外市場，而且也威脅到其對國內市場的壟斷。鋼鐵工業也不景氣。戰後鋼鐵工業最大的問題是未形成規模效益，導致鋼鐵產量下降迅速，1960年，世界鋼產量為3.36億噸，1982年增至70.8億噸，而同一時期，英國鋼產量則從2470萬噸下降到1380萬噸。

  這一時期，不僅煤炭、紡織、造船和鋼鐵等傳統工業衰落迅速，而且新興工業也未獲得大的發展。英國的汽車工業集中反映了英國製造業的結構弱點：企業小、僅在國內市場進行競爭、產品種類太多。1952年，英國的兩個主要汽車製造企業奧斯汀和莫里斯組成英國汽車工業公司。但新公司不僅繼續生產眾多牌號，而且保留原先的工廠和組織結構。這種合併沒有達到合理化，也未增加投資以增加效率。到1977年，儘管英國汽車的生產主要集中在萊蘭公司，但仍低於最低有效規模。由於未能形成規模效益，從50年代起，英國汽車工業的增長落後於其他汽車主要生產國，在70年代末的總衰退中，比其他汽車主要生產國的衰退速度快。60年代英國汽車公司人均每年生產汽車9輛，而美國福特汽車公司和沃克斯霍爾汽車公司則達到12輛。60年代末，英國汽車工業的資本回報率為3.5%,德國為12.4%,法國為6.8%。英國汽車工業的國外市場主要是西歐，1975年，萊蘭公司在這些國家只賣出7204輛，而這裡的市場銷售總數達359萬輛。相比較而言，英國汽車在國內市場占較大份額，但隨著英國加入歐共體後進口關稅的減少，以及國產汽車成本比較高，國內市場受到國外競爭者的侵蝕。60年代，進口汽車在英國市場只占6%,70年代達到40%。英國汽車工業的衰落對其他製造業有廣泛的影響。這一行業是投資和就業大戶，60年代和70年代初占工業產量的11%,與此相關聯的工業占工業總產量的27%。它的衰落造成原先英國最繁榮的中西部地區近乎蕭條。

  照理說，戰後世界的長期繁榮，貿易的自由化趨勢，鐵路、道路、港口、貨櫃化等條件的改善所帶來的國與國之間的商品交換和轉移的費用的減少，電訊的發展造成的國與國之間聯繫的更加方便，所有這些都有利於對外貿易的發展，但恰恰相反，國內經濟發展卻未對英國的對外貿易產生積極的影響，因此這一時期英國的貿易狀況普遍不佳，對經濟發展起制約作用。

  這一時期英國的出口有較大的增長。1956-1963年，英國的出口量增長25%,1963年至1970年增長40%,但其他發達國家出口增長更快，結果，英國在世界出口總額中所占的比例下降。1950年，英國出口占世界製造品出口的25%,1960年下降到16.5%,1975年下降到不足10%。這一方面是因為英國出口主要是到平均增長率比較低或正採取進口替代的國家，另一方面，也是因為英國的出口商品缺乏價格競爭優勢。此外，70年代，新興工業化國家如巴西、亞洲「四小龍」的出口增長也對英國的出口造成壓力。

  這一時期，出口的商品構成發生變化，轉向以技術相對發達、增長相對迅速的部門的產品為主（見表7）。

  表7 1935-1983年英國商品出口百分比（部分出口產品）

  隨著出口商品構成的變化，出口的地理方向發生轉移。第二次世界大戰前，英國出口主要到英帝國，50年代同英鎊區的貿易仍然比較多。50年代以後的一段時間，出口增長幅度較大的是西歐。1971年，英國28.6%的出口進入歐共體（European Economic Com munity）成員國，15.9%進入西歐各國的附屬國，出口到生產資料生產國的不到25%。1973年，英國加入歐共體，這種出口方向進一步加強。到70年代末，英國商品57.7%出口到西歐，74.6%出口到發達工業國家。

  這一時期，隨著50年代末英國對進口和往來存款帳目控制的解除，以及世界貿易的普遍自由化，進口迅速增加。1950年，進出口大致保持平衡，但到1970年，英國出口相當於GDP的10%,而進口相當於GDP的18%。在經濟擴張年月，出口增長率平均為4.9%,進口增長率為7.9%。

  這一時期，由於生產結構和貿易結構的變化，英國進口的商品構成發生了變化（見表8）。糧食和生產資料的份額下降，製造品的比重上升。1951年，製造品在所有進口商品中所占的比重為19.7%,80年代初達到62.5%。進口的製造品主要包括機器、辦公設備、通訊設備、消費品、汽車、紡織、服裝、鋼鐵和船隻。

  表8 1935-1983年英國進口百分比

  進入60年代後，英國進口的地理方向也發生了變化。1961年大英國協仍供應美國進口商品的1/3，但此後的20年進口逐漸從發達國家，尤其是歐共體國家獲得。到1981年，英國42.2%的進口來自歐共體國家，另有15.2%來自西歐的其他國家，14.8%來自北美。到80年代初，發達國家提供英國進口的79.6%。這完全改變了二次大戰以前長達兩個世紀的貿易模式。

  無形貿易也進一步惡化。1960年，英國的商業船隊一共有2950艘500噸位以上的船隻，70年代船隻數字大減，只是由於這些船隻的平均噸位上升，在1975年前商業船隊的總噸位沒有減少。這一時期，民用航空發展較快，但不足以抵消70年代以來海上運輸的赤字。海外旅遊到70年代也出現赤字，財政和其他服務則有所增長。

  這一時期，從海外投資獲得的收益在GDP中的比重下降。1913年，從海外投資獲得的收益占GDP的9.6%,1972年下降為3.1%。造成海外投資收益減少有兩個原因：一是由於兩次世界大戰後海外資產的喪失，第一次世界大戰前夕，英國擁有的海外資產達41.8億英鎊，兩次世界大戰分別使英國失去海外總資產的15%和28%。二是國際財政模式的變化以及由此造成的倫敦國際財政中心地位的下降。

  由於戰後出口貿易不景氣，進口傾向高，有形貿易出現逆差是必然的事。這一點與二次大戰前沒有太大的不同。所不同的是，在二次大戰前，由於無形收入的大量剩餘，英國支付平衡並未出現赤字，反而有剩餘。但二次大戰後，隨著無形貿易收入的減少，支付平衡問題變得比較突出。

  總的來說，這一時期是英國歷史上經濟發展比較迅速的時期（見表9），但同時也是英國相對地位下降最快的時期（見表10）。1880年，英國工業生產在世界工業生產中所占比例為22.9%,到一個世紀後，也就是我們所論述的這一時期結束時，只有4.1%。對這一點只能從「需求管理」和英國工業尤其是製造業的發展中去尋找原因。

  戰後，英國實行以需求管理為手段、以充分就業為目標的經濟政策，這必然導致經濟增長被放在次要地位。英國戰後經濟發展需要同時旋轉四個球，這就是充分就業、經濟發展、物價穩定、英鎊堅挺。需求管理必須同時兼顧這四個政策目標，任何一個政策目標沒有實現，都意味著需求管理的失敗。但這些政策目標之間不完全是和諧的關係，有時甚至是衝突的關係，要在四個政策目標之間保持長期協調是不容易的。

  表9 1700年以來英國經濟增長率（年均百分比）

  表10 1950-1973年各主要工業國家年平均增長率（百分比）

  製造業運行狀況對一個國家的經濟發展至關重要。由於製造業的重要性，學者們在探討這一時期英國相對地位下降的原因時，都注意到了製造業本身的問題。卡爾多認為製造業與英國地位的升降有對應關係，製造業的增長率一般高於服務業的增長率，經濟轉向服務部門減少了生產率的增長。康沃爾認為製造業的增長會從其他非生產部門吸引勞力，當這種吸引力減弱，製造業就業增長率下降，就會發生去工業化（De-industrialization）。培根和埃爾提斯則提出，60年代甚至更早時期非生產部門增長過快犧牲了生產部門。由於生產部門創造整個經濟的財富，生產所有的出口產品，占用大量的投資和提供絕大部分私人消費，這一部門被擠壓引起經濟發展的困難，尤其是非生產部門的增長會使資源轉移，國家在教育、衛生、社會保險和國防方面的投入，擠壓了出口部門和製造業的勞工和資本。有的學者則提出出口引導型增長理論：出口增長會產生人均產量的持久增長，導致生產率的提高和競爭的改善。一般來說，出口主要集中在具有高生產潛能的部門，國內市場主要提供低生產率部門產品的出路，如服務和公共設施，由於未能獲得出口市場，需求有限，導致生產率增長緩慢，低投資，就業和產量增長緩慢。這樣，出口引導型刺激的機能失常，英國集中生產世界需求未能隨之增長的商品，限制了有效需求，導致出口不佳和經濟增長情況不好。