第一篇 政治 第一章 20世紀政治制度

  20世紀開始的時候，歐洲仍保留著舊制度的痕跡，當時，除法國和瑞士外，幾乎所有國家都是王國或帝國，君主制是各國通行的政治制度。到20世紀結束的時候，只有少數幾個歐洲國家還保留著「王國」的稱號了，而英國正是其中之一。

  在20世紀，歐洲幾乎所有的主要國家都遭受過革命或戰爭的直接洗禮，其政體乃至國體，都因此發生根本性變化。比如說，法國經歷過三個共和國和兩次革命危機；德國有過兩個帝國和兩個共和國；奧匈帝國和奧斯曼帝國崩潰了；俄國經歷了社會主義革命，但70年後蘇聯也瓦解了。就連義大利、西班牙、葡萄牙、波蘭這些重要性略低的國家，在20世紀也經歷了嚴重的政治動盪，無一保留20世紀初的政治面貌。但是，英國卻在20世紀結束的時候，幾乎和開始的時候一樣，維持著它那古老而連續不斷的政治制度，至少在表面上並無變化。

  

  然而，變化是悄悄進行的，許多無聲無息的事件已經使英國的政治結構及其運行方式發生了質的變異。今天的英國政治制度，儘管看起來幾乎和20世紀之初差不了多少，但細究其內里，其變化之大，竟可讓任何人都大吃一驚。

  產生這種現象的重要原因之一，是英國沒有「憲法」，嚴格地說，是沒有寫成文字的憲法。

  英國「憲政」建築在傳統基礎之上，因此比「成文的」憲法更牢固。但另一方面，修改英國「憲政」也並不費事，它不需要繁瑣複雜的程序，下院多數的同意和習俗的變化，都會導致英國「憲政」發生變動。

  英國「憲政」是由許多先例、律令和司法案例組成的不定型體，其中「習慣」起決定的作用。英國憲法有些部分寫成文字（如歷年的案例），有些部分則不成文，而僅僅是以前發生過的事。先例在英國政治制度中起很重要的作用，時至今日，英國政府的權力、上下院的職能、首相產生的辦法、政府更替的規則等等，所有這些在國家政治生活中至關重要的方面，都是由「習慣」確定其原則的，並沒有寫成文字。英國的「君主立憲制」主要就建立在傳統所規定的約定俗成之上，似乎並不需要一部成文的「憲法」。

  先例不一定非是「古」的不可，現代的先例也一樣有效。1975年，工黨的威爾遜（Harold Wilson）首相為解決在加入歐洲共同市場問題上出現的黨內和國內的分歧，決定進行一次全民公決。這在英國歷史上是一次前所未有的創舉。自此以後，全民公決就成了決定國家大事、特別是有爭議的大事的一種可供選擇的方法。

  在20世紀，新的先例可以說層出不窮。比如在1895-1902年間，擔任英國首相的還是貴族，但後來情況就改變了，經過幾十年由「平民」擔任首相，人們現在一般認為只有下議員（「平民」）才有資格當首相。因此1963年霍姆勳爵（Lord Alec Douglas-Home）接任首相時，他就非放棄其貴族的稱號不可。但無論是下議員擔任首相還是貴族在放棄爵位後擔任首相，都只是習慣而已，並沒有任何成文的規定，並且，兩種習慣都是20世紀才出現的，比起更古老的習慣來，它們當然自愧不如。因此，今後哪一天若再出現一位有爵位的貴族當首相，而他又不願意放棄頭銜，那也不必大驚小怪，因為那種做法有更古老的先例可循。

  這樣就提出一個很重要的問題，即以先例和習慣為基礎的憲法，在執行上會有許多不規定性，操作時會有各種理解，也會產生許多爭議。1707年安妮女王（Queen Anne,1702-1714年在位）最後一次行使國王否決權，否決了議會通過的一項法律。這以後，國王再也沒有行使過這種權力。然而，並沒有哪一條成文的法律規定國王不可以行使否決權（當然也沒有規定國王可以行使否決權），因此行使和不行使都可以看作符合先例，也就是符合英國「憲政」，那麼到底應該行使還是不行使呢？1910-1914年，英國政界在上院改革和愛爾蘭自治問題上產生嚴重對立，有人建議國王喬治五世（George V,1910-1936年在位）在必要時行使否決權。首相阿斯奎斯（Herbert Henry Asquith）則說：國王的否決權早就和安妮女王一樣作古了；從那以後，「君主從未企圖對一項得到議會批准的法案表示不同意」。在這場爭議中，雙方都有先例可以援引，同時又都沒有成文的憲法作為依據。

  英國不存在像美國那樣有權解釋憲法的「最高法院」，因此當出現憲法爭議時，沒有一個可以做出最終裁決的機構。在這種情況下，民意就成為最高的判決者了，哪一種做法能夠取得多數民眾的認可，它就取得了憲法的合理性。英國政治制度中這種現象是很奇怪的，18世紀末，保守主義大師埃德蒙·伯克（Edmund Burke）和激進主義大師托馬斯·潘恩（Thomas Paine）曾為要不要「法先人」的問題激烈地爭論過，英國「憲政」仰賴先例，實際上是遵循了伯克的路線；但哪一種「先例」應該仰賴，卻要由當時活著的人來判斷，在這一點上潘恩的原則又體現出來了。

  英國「憲法」中也有一些見諸文字的東西，主要是歷朝歷代制定的法律、條令等。有一些律令雖經幾百年沉浮滄桑，至今卻仍然有根本性的影響，它們就成為英國憲法的組成部分，如1215年的《大憲章》（Magna Carta）、1628年的《權利請願書》（Petition of Right）、1689年的《權利法案》（Bill of Rights）、1701年的《王位繼承法》（The Act of Settlement）等等。和先例一樣，憲法的這個組成部分也是隨時代的發展而不斷充實的，19世紀曾經對選舉制度進行過一系列改革，由此產生的許多法律也就融進了英國的「憲法」。到20世紀，這一過程仍在繼續：1911和1949年分別通過的兩個《議會法》（Parliament Acts);1918、1948和1969年通過的三個《人民代表權法》（Representation of the People Acts);1944和1958年的《下院議席重新分配法》（Redistribution of Seats Acts);1958年的《終身貴族法》（Life Peerage Act）等等，就都屬於這一類情況。關於這些法律，在下文適當的地方將分別作進一步說明。

  另外，一些司法案例也是憲法的一個組成部分，比如1884年的「布雷德洛對戈塞特審判案」（Bradlaugh vs Gossett）確定了這樣一種原則，即在有關議會內部的事務上，議會的權力高於法庭。

  英國既然沒有一部統一的成文「憲法」，那麼也就毋須去修改「憲法」了；但英國的憲政又是隨時可以修正或者補充的，做起來比有成文憲法的國家都要簡單。在20世紀的英國，一項關係到國家政治制度的立法，哪怕關係到國家的根本政體，在實踐上也只需要下議院的簡單多數即可通過並最終生效。舉例來說，兩個《議會法》對上院的權力狠狠地加以削減，使權力完全集中在下院手中。這明顯是20世紀英國政治制度的重大變動，但這個過程就是靠下院的簡單多數完成的。從理論上說，每一個政府都掌握著下院最起碼的簡單多數，否則這個政府就無法存在。因此，這意味著任何一個政府都可以隨意對英國政體的任何部分進行修改，包括徹底改變英國政體，比如取消君主制或取消上院等等。由此看來，不成文的憲法具有最大的不穩定性，政治動盪隨時都可能出現。但激烈的變動在英國始終沒有出現過，這是因為按照英國的傳統，創新也要以「先例」為依據，得不到傳統支持的創新很難為多數人所接受。「英國政治文化的特點是：在人民方面有合作信任，在政府方面有溫和節制。由此產生這樣一種情況：政府有幾乎不受限制的合法權力，卻以節制的精神行使這種權力……如此便有必要強調那種真正的牽制力量，它是由傳統通過對溫和、得人心、講道理的政府的承諾而施加於政府的行為之上的。」

  有人把英國憲法叫作「柔性憲法」，這種憲法的特點是無定型、易變、多變。「一個具有柔性憲法的國家，可以通過正常的法律程序，改變它的憲法」，例如，通過或廢除一道法律，就可能對憲法的某一部分做出或大或小的變動；長期地保持某種習慣或拋棄某種習慣，也可能改變憲法。然而，對於英國政治家來說，要操心的主要是現實問題，憲法有沒有受到觸動，這似乎並不重要。當他們為解決某個現實的政治問題而制定出某項法律時，他們很可能就改動了憲法中的某個部分；但他們從來就不是蓄意要改變憲法，他們只考慮現實的需要。即使像《權利法案》、《王位繼承法》這樣一些最接近於「根本大法」的法律文件，在其制定時，也只是為應付當時緊迫的政治需要。英國政治家從來沒有想過要去制定一部「憲法」，英國「憲法」是在長期的歷史發展中自然形成的，而且永遠都在形成與變動的過程中。這就使英國憲法既有一種在長時期中緩慢變化的特點——永遠也不是同一個模樣；同時，它又有很強的連續性，要在很長的時間裡才能看出它的變動幅度和變化方向；在一個相對短的時間裡，它似乎就是靜止不動的——至少在表面上看起來是如此。

  20世紀的英國「憲政」就是這種情況。現在我們深入一步，看看在政治制度的每一個方面承繼與變異的情況。

  自古以來，英國政體就由三部分組成：國王、上院和下院。按英國官方的說法，「這三個部分集合在一起，就組成立法機關；作為憲政的單個方面，它們則發揮不同的作用，享有不同的權利與特權」。

  在英國歷史上，這三個部分曾先後成為權力的重心，比如在專制時期，國王是權力的重心；專制制度消滅後，上院成為權力重心；19世紀開始，重心明顯向下院轉移，到20世紀，只有下院才是真正的權力機構，其他兩個部分已經淪為陪襯了。然而從形式上看，這三個部分卻始終存在著，而且似乎保留著它們傳統的作用。

  國王是個很奇怪的部分，按理說它和民主制度是很難相容的。但英國君主制不僅保存了下來，而且與英國憲政似乎不可分。原因在哪裡？詹姆斯·凱布爾（James Cable）說，「英國君主制的尊嚴之增長，恰與其實在的政治權力之下跌相對應」；龐尼特（R.M.Punnett）說得更清楚，他說，「幾百年來，君主制發展的本質特徵就在於它對變化中的政權形式的適應性，尤其是近三百年來，它演變成了立憲君主制」。也就是說，君主制在英國能延續到今天，關鍵在於它改變了自己。

  現代君主制的關鍵是立憲。君主制在20世紀的英國能安然無恙，其原因就在於國王已絕對地放棄了一切實權。1913年，一位廷臣對喬治五世國王說：「君主只要按在下院多數支持下的政府大臣的建議行事，他就不會做違憲之事。政府負責制是君主制的保護傘，失去它，王位就不能在政治衝突和激烈的暴風驟雨中維持長久。」

  那一年，喬治五世不贊成實行愛爾蘭自治，曾考慮使用國王的特權否決議會決定。首相阿斯奎斯給國王寫了一份備忘錄，告誡他不要行使否決權。其中說：「我們現在有一個牢固確立了兩百年的傳統，即歸根到底，王位的占有者接受其大臣的建議並據此行事。君主可能已經失去了一些個人的權力與權威，但王位卻由此而避開黨派政治沉浮的風暴。君主制紮根於一個堅實的基礎上，支撐這個基礎的是悠久的傳統和普遍的信念，即：君主的個人地位對延續我們民族的生存起著不可估量的保障作用。」所以，國王並沒有使用否決權。

  君主服從內閣是18世紀就形成的傳統，但20世紀的特點是：國王在一切公務問題上都越來越放棄主動性，不採取任何主動行動，甚至不主動對政治問題發表個人的見解。國王只是在私下向政府表達他對解決某個問題的看法，這種看法純粹是私人的建議，政府可以接受，也可以不接受。這樣一來，國王就絕對地超然於政治紛爭之上了，而只有這樣，君主制才能永久存在下去。

  那麼，當代君主在國務活動中起哪些作用呢？首先，他是國家元首，起禮儀方面的作用，不僅在對外交往上英王代表英國，而且一次純國內性質的活動，國王或王室成員的出場就表明這次活動的重要性。其次，英王作為國家的人格化，為英國人提供了效忠的對象，是英國民族團結的紐帶。國王既超脫於黨派鬥爭之上，他的存在就使英國人可以反對政府但不反對國家，從而成為國家穩定的一個重要因素。第三，在日常政治活動中，國王以其豐富的閱歷及長期的經驗，為歷屆政府提供諮詢意見，為政府解決政治難題出謀劃策。正如1867年沃爾特·白芝浩（Walter Bagehot）在《英國憲政》一書中所說：「立憲君主有三項權利：被諮詢權、支持權與警告權。」最後，作為大英國協的首腦，英王還起著聯邦紐帶的作用，大英國協至今猶存，與英王的存在不無關係。

  國王還有一個很含糊的權力，即遴選首相。首相如何產生，並沒有成文的規定，只是按習慣辦事。近幾百年來形成的習慣是：首相由議會多數黨領袖擔任，國王加以認可。但如果大選沒有產生多數黨（如1924年）或有多數黨但沒有產生明確的黨領袖（如1957年）時，國王就要發揮比較大的作用了。1924年，喬治五世任命了一個少數黨政府即第一屆工黨政府；1957年，伊莉莎白女王二世（ElizabethⅡ,1952年繼位至今）任命麥克米倫（Harold Macmillan）為首相。兩次任命都是相當出人意料的——當然，國王是在廣泛地徵詢了意見、特別是政界元老的意見之後才做出決定的。1931年，喬治五世做了一個20世紀最引人爭議的決定：當時，工黨首相麥克唐納（James Ramsay Mac Donald）辭職，按慣例應召喚反對黨（保守黨）領袖組閣，但喬治五世聽從了自由黨領袖塞繆爾（Herbert Samuel）的建議，組織了一個多黨聯合政府，由麥克唐納繼續任首相。難以確定首相的情況主要出現在保守黨執政時，20世紀70年代，保守黨制定出選舉領袖的明確程序，這以後國王挑選首相的靈活性就減少了，因為保守黨和工黨一樣，不會再出現沒有領袖的情況了。

  反對君主制的人指出：君主制實際作用很小，代價卻很大；國家每年要撥出大筆款項作為王室經費。20世紀初，維多利亞女王（Queen Victoria）的最後一筆經費是47萬鎊；1952年伊莉莎白二世獲得47.5萬鎊的經費，其夫愛丁堡公爵（Duke of Edinburgh）也獲得4萬英鎊年金。此後，王室經費逐年增加，到1979年已達260多萬鎊。除此以外，國王還從其私人產業（如莊園、城堡、園林、藝術收藏品等等）上獲得大量收益，王室是英國最富有的家族。不過，王室開支仍然入不敷出，國家每年都要以各種名義給王室以種種補貼。

  儘管如此，作為上千年古老傳統的延續，英國王室在普通老百姓眼裡還是有一種神聖、莊嚴的色彩。在20世紀內，多數英王都以其出色的表率作用贏得英國人的尊敬，喬治五世和喬治六世（GeorgeⅥ)在兩次戰爭中的勇敢表現，伊莉莎白女王二世幾近半個世紀的仁和形象，都對提高君主制的威望起了相當大的作用。1953年伊莉莎白登基典禮曾引起全國人民的狂歡慶祝；1981年查爾斯王子（Prince Charles）婚慶大典再次形成尊王的熱潮，黛安娜王妃（Princess Diana Spencer）的服裝髮式曾成為千百萬英國少女模仿的榜樣。英國人對王室的尊崇，間雜著對古老傳統的崇拜及對個人魅力的信服。但近幾年王室成員連續曝光的愛情危機，使王室的形象大受損害，查爾斯王子與黛安娜王妃的分居及離婚、安妮公主（Princess Anne）的離異、安德魯王子（Prince Andrew）的風流艷事等等，都使人對君主制的道德基礎產生了疑問。顯然，君主制的未來，不僅取決於它在英國政體中的作用，也取決於王室成員特別是君主個人的表現。

  如果說國王的權力至少在名義上保留下來，國王在決策過程中仍還有一些發言的機會的話，那麼上院在20世紀就實權丟盡，連名義上的權力都幾乎沒有了。上院即貴族院，全體貴族都是上議員，實行世襲制。世襲的原則當然不符合現代民主精神，因此改造上院是遲早的事。但迄今為止英國人處理上院的方式很特別，他們只是在事實上剝奪上院曾經有過的大部分權力，同時在形式上又儘量不去觸動它，讓它保留原來的尊嚴。

  直至20世紀初，上院和下院還有大體上平等的立法權，兩院都可以提出法案，都可以否決對方已通過的立法。按照慣例，上院不可以否決下院提出的財政預算，除此之外，下院的法案如遭上院否決，該項法案也就壽終正寢，這不可避免地會在上、下兩院間造成衝突。上院是世襲的，下院是民選的，下院意見應占上風，這在民主制度下本當不成問題。但從社會成分上說，上院代表較富有的階層，下院則聲稱代表普通民眾。從黨派屬性上說，上院基本上為保守黨所控制，比如1979年保守黨約占上議員的三分之一，另有二分之一無明確的黨派屬性；下院由哪個黨控制，則由選舉結果而定。因此，人們抱怨上院是特殊利益集團的代表，且每當其他黨派在下院占多數時，就會與保守黨占多數的上院發生衝突。保守黨往往利用上院否決其他黨執政時提出的重要法案，使其政綱無法實行。

  1911年，執政的自由黨打算一勞永逸地解決這個問題。下院通過《議會法》，規定：一項「非財政法案」如連續三次被下院通過而又連續三次被上院否決，那麼，只要在下院第一次通過和最後一次通過之間已經有兩年的時間，則「儘管上院未同意該法，該法案也將……呈送國王陛下在取得陛下批准後成為法律」。這意味著：上院最多只能將一項法案延置兩年，兩年後法律就自動生效，上院的否決權由此受到極大的削弱。1949年，工黨政府通過第二個《議會法》，將上院的延置權減為一年。在實際操作中，一項法案從下院通過到被上院否決至少也要好幾個月時間，因此，上院事實上能拖延的時間也只是半年多一點而已。《議會法》是一次靜悄悄的革命，它實際上把上院的權力幾乎全部削盡了。上院從此以後不能再和下院平起平坐，上院的存在與否都成了一件無所謂的事。一項法案只要通過下院就可以成為法律，上院阻擋不住，國王則非批准不可。於是，權力的重心完全倒向了下院，一個從17世紀革命就開始的過程到這時可以說完成了。

  那麼現在的英國上院還起哪些作用呢？首先，上院仍然有創議權，即提出法案的權利。許多政府都很樂意利用這塊陣地，把一些兩黨都同意的法案交給上院去處理，以便讓下院能集中精力去解決分歧嚴重、難度很高的重大問題。上院特別適於處理瑣碎、龐雜的事務，1948年的《公司法》就是一例。這個法案有許多過細的條文，相對清閒的上院有充足的時間去討論它。

  其次，上院雖不能否決一項立法，卻可對它進行拖延及修改。由於上議員黨派觀念相對淡薄，因此有時可以「派性」較少，看問題比較客觀，提出的修改意見往往很有參考價值，政府樂意加以接受。上院的延置權也可起政治緩衝器的作用，一項政策若引起極大的爭議，執政黨在激烈的辯論中情緒激動、強行通過的法案，也許會失之偏頗。經上院拖延一段時期，鬥爭雙方頭腦都會冷靜下來，也許能考慮得更周到一點。

  第三，上院是一個充分發表意見的理想場所。下院負擔太重，有些次要問題得不到充分討論，於是就轉移到上院去辯論，各黨都可在那裡闡述觀點。

  第四，上院是政府大臣的方便的儲存所，這表現在兩個方面。首先，20世紀以立法的形式，如1937和1964年的《王國政府大臣法》（the Ministers of the Crown Act），認可了各屆政府都必須有一部分上議員任大臣的慣例，因此歷屆政府都必須從上院挑選一部分大臣。其次，如果出現某個政界要人落選下議員而政府又一定要他擔任大臣，或某個專門人才不願涉足黨派之爭而政府又希望他主管政府某個部門的情況，政府就可以通過冊封該人為貴族的方法，使他成為上議員，從而將其延攬入閣，從上院入閣是大臣規避競選的一種辦法。

  最後，上院是英國的最高上訴法庭，行使最高司法權，這一職能由若干「上訴司法貴族」（Lords of Appeal）執行。上院最特別的一個職務是大法官（Lord Chancellor），大法官是上院議長，又是內閣主管司法的最高行政長官，同時還是國家的最高法官，集立法、司法與行政三個職能於一身。但他與內閣共進退，並不是終身職。不過上院的這個功能到21世紀開始時被取消了，上訴司法貴族從上院分解出來，建立英國最高法院，執行終審判決職能。相應地，大法官的職能也有所變化。

  在上院權力被削減的同時，上院的構成也發生變化，這主要集中在改造上院的世襲性質上。1958年通過的《終身貴族法》規定可以冊封「終身貴族」，也就是不可以世襲的貴族。用這種方法來解決世襲問題是很古怪的，因為世襲的貴族在很長一段時間裡仍會占多數，不世襲的貴族只是「摻沙子」，因此到80年代末，上院總共約1200名貴族中，只有四分之一是終身貴族。不過再過10年，到1999年11月，上院有世襲貴族759人，約占總數的58.8%（其中公爵29人，侯爵34人，伯爵173人，子爵103人，男爵420人）；終身貴族則增加到478人，占總數的37%,可見終身貴族的比例增加得很快。

  儘管如此，世襲的問題並沒有解決，況且並沒有法律規定以後不可以再冊封世襲貴族，事實上，在80年代又開始冊封世襲貴族了，柴契爾（Margaret Thatcher）時期冊封了4人，布萊爾（Tony Blair）時期冊封了1人，儘管數量很少，卻確確實實進行了冊封。

  為徹底解決世襲的問題，20世紀有過許多議論。其中有三次努力最為認真。第一次是1917年任命的下院委員會即「布賴斯委員會」，在第二年提出該委員會報告（Bryce Report），其中建議：上議員四分之三應由下院按地區原則選舉，另外四分之一是貴族和主教，由上下兩院一個聯合委員會共同選出。第二次是1948年的各黨會議，確定上院多數不應始終控制在一黨手中、世襲權不應自動成為上議員資格的原則。會議提議任命「議會貴族」（hereditary peers）組成上院，未當選「議會貴族」的貴族可以競選下議員。第三次是1968年由工黨政府提出的一份白皮書，其中提出以下建議：（1）上議員分為兩類，一類有表決權，另一類沒有表決權；（2）有表決權的貴族領取薪金；（3）世襲貴族將不再自動取得上院席位；（4）上院延置權減為半年。以上三次努力最後都是不了了之。雖說保守黨和工黨都承認上院有改造的必要，1981年保守黨政府甚至還提出一項《上院（選舉）法》，也未獲成功。上院始終未能被徹底改造的原因是很奇怪的，按龐尼特的說法，人們害怕「一個經過改造因此得到加強的上院將成為下院的嚴重對手」。20世紀，權力重心已完全轉移到下院，如果真的把上院改造得「合理」起來並重新發揮重大作用，那麼英國的權力結構就會立即失去平衡。

  不過在20世紀最後一年終於出現了變化，1997年大選時工黨做出競選承諾，表示勝選後會對上院進行改革。工黨上台後即開始制定改革計劃，但它仍然採取極為保守的做法，不是將上院改造成可以與下院競爭、通過選舉產生的「第二院」，而是基本沿用1968年工黨的方案進行改革。1997年工黨政府提出《貴族院法》（House of Lords Act),1999年獲議會通過，其中規定世襲貴族自己選出92人參加上院投票，其餘貴族雖保留貴族頭銜並且如果自己願意仍可出席上院的會議，但沒有表決權。這樣一來，到1999年12月，有表決權的上院貴族減少到670人，除世襲貴族92人外，終身貴族525人，其餘是司法貴族和宗教貴族即主教、大主教。

  儘管如此，世襲問題並沒有解決，至少到目前為止也沒有人想真正解決；此外，終身貴族是由政府提名的，因此黨派利益摻雜其中，上院不是一個經選舉而形成的「第二院」。到1999年上院改革前，上議員有近1200人，但積極參與其事的只有300人左右，這些人往往受政黨紀律的約束，是「黨派上議員」。一個黨執政後，往往會提名本黨人士進入上院，以此來控制上院的表決，讓法案在上院獲得通過。柴契爾在任11年，冊封4位世襲貴族、193位終身貴族；梅傑（John Major）在位7年，雖沒有冊封世襲貴族，卻冊封了161位終身貴族。保守黨的大肆冊封引起工黨反彈，布萊爾1997年上任後，兩年內就冊封了149位終身貴族再加上1位世襲貴族。

  如此規模的冊封在英國歷史上是前所未有的，英國上院從來就控制在保守黨手中，而布萊爾居然把這個局面扭轉過來了，工黨第一次在上院占據多數。不過這也導致「金錢換爵位」的醜聞：2005年有媒體曝出工黨用爵位換金錢，警察介入調查，內閣成員全都被警方傳訊，甚至被內定為犯罪嫌疑人；布萊爾也沒有逃脫干係，他曾三次被警方「約談」。所謂「金錢換爵位」（cash for honour），是指大選獲勝的政黨在上台後為酬謝在選舉時提供大量競選經費（可達上百萬甚至數百萬英鎊）的巨富大亨，授予其貴族稱號，使之成為上院議員。這種做法在英國政界一向是「潛規則」，誰都心照不宣。況且在提供政治獻金時順便提一提爵位問題，對方也只是「點點頭，眨眨眼」，這些都不算犯罪。問題是工黨自己制定了新的法律——《政黨、選舉與全民公決法》（Parties,Elections and Referendums Act）以制止這種做法，布萊爾又保證他的政府要「純而又純」，結果就變成了引火燒身。此案偵訊了兩年之久，最終不了了之，但給布萊爾政府以沉重的打擊，也是造成布萊爾辭職的一個原因。

  終身貴族的組成，其中許多是資深或卸職的政治家，經多年的政治活動之後，進入上院有一個歸宿，並且仍能為自己的黨派服務。前首相往往被延攬進上院，工黨和保守黨都一樣。此外，對國家做出突出貢獻的文學家、藝術家、教育家、外交家、軍事指揮官等等，也會被冊封為貴族，進入上院，算是對他們貢獻的表彰。

  1963年議會曾通過《貴族法》（Peerage Act），規定世襲貴族可以放棄貴族頭銜。第一個這樣做的是第二代斯坦斯蓋特子爵（即安東尼·韋奇伍德·本，Viscount Stansgate,Antony Wedgwood Benn），他放棄爵位，然後參加競選，成為下議員，屬於工黨激進派。那一年，霍姆勳爵也放棄爵位，成為亞歷克·道格拉斯霍姆爵士（Sir Alec Douglas-Home），隨即進入下院，擔任首相。至1979年，有15個貴族放棄了自己的頭銜。

  上院在20世紀人數劇增，1901年只有591個貴族，1999年改革前達到了1291個。人數的劇增恰恰是上院權力迅速消退的表現，在一定程度上，貴族稱號變成了對傑出貢獻的獎勵。總之，20世紀是以上院的權力削減為標誌的，英國的上院今後將如何，人們將拭目以待。

  在上院職權削減的同時，下院權勢卻急劇增長。20世紀的下院是英國權力的真正重心，它由選民的普遍直接選舉產生出來，宣稱自己代表英國全體人民。由此，它獲得了理論上充分合法的地位，具有最高的權威性，擁有最大的權力。按照慣例，下院多數票在英國政治制度中具有無與倫比的威力，沒有這個多數，政府就不能存在，法律就無法制定，一切政治機構都要癱瘓。有了下院多數，就可以在英國政壇上做出任何想做的事——制定法律、廢除法律，下達行政命令等等。如果它高興，還可以改換政體，廢除君主制。在20世紀，「議會」實際上就是指一個保持著穩定多數的下院。

  20世紀的下院與以前幾個世紀有什麼不同？從選舉權上看，20世紀已完全實現了民主原則。19世紀末已基本實現成年男子普選權，20世紀主要是使婦女取得選舉權。1918年，《人民代表權法》規定30歲以上「有財產」的女子可以進入選民行列，十年後另一個《人民代表權法》使全體婦女獲得選舉權。1948年起又實行徹底的「一人一票」制，取消所有的復投票權；1969年第三個《人民代表權法》把選民年齡資格從21歲降為18歲。現在，凡年滿18歲的英國公民都可以參加選舉，用不記名投票的方式直接選舉議員。

  從被選舉人方面看，除公務人員、神職人員、貴族等少數情況外，凡年滿21歲的英國公民都可當選為下議員。下議員領取薪金，20世紀初的年薪是400鎊，1988年已近2萬鎊，1999年達到4.5萬鎊，此外還有近5萬鎊的業務費。議員領取薪金，使社會下層人士（如勞工）也可以出任議員，但同時又使議員成為一種「職業」，使他有可能從他的「職業」利益出發來考慮問題。

  從議席分配情況看，到1983年，下院有650個席位，其中英格蘭（England）523個，威爾斯（Wales）38個，蘇格蘭（Scotland）72個，北愛爾蘭（Northern Ireland）17個。以後幾年中略有微調，到1996年議席總數達到659個。20世紀實行單選區制，即每個選區選出一名議員。從理論上說，各選區的選民數目應基本相等，但在一個流動性很大、經濟地理狀況又很不相同的國家，這幾乎是不可能的。因此最大的選區可以有21萬選民，最小的只有1.1萬，但多數選區在3.5萬——10萬之間，「平等選區」的原則多少還是存在的，這與19世紀不同。

  從1883年起，議員競選費用受到法律嚴格限制，以求杜絕賄選現象。1974年的規定是：候選人最高費用為2700鎊，外加選民追加數（城市每一選民追加2.3便士，鄉村3.1便士）。在實際操作中，選舉費用差別很大，比如全選區只有一個候選人時，費用可不超過200鎊，選舉人一多情況就很難說了。1974年10月大選中，全國用於競選的總金額達216萬鎊，平均每個候選人是963鎊。但後來這個規定被突破了，因為影響選舉費用的因素很多，其中最重要的是通貨膨脹，於是就採用樞密院令（Orders in Council）的方式來規定選舉費用，在1997年大選中全國競選總開支接近1300萬鎊，平均每位候選人花費3471鎊。可見選舉費用增長得非常快，絕不是尋常人可以想像的。單憑這個理由，多數候選人也要依靠某個政黨，「獨立」候選人到20世紀已經很少了（當然更重要的原因是他沒有政黨的支持就無法當選，1922-1924年邱吉爾兩次以「獨立候選人」資格競選都失敗了）。

  因此從各方面看，英國的選舉制度到20世紀，從理論上說幾乎是合理的，民主的原則確實體現在制度中。問題是，它如何產生一個議會的多數？這個「多數」究竟是什麼含義？這是理解20世紀英國政治制度的核心所在。

  按照規定，選舉採用「領先者獲勝」（first past the post）的原則，即誰得票最多，誰就當選。得票最多並不意味著一定過半數，一個選區有幾個候選人參加競選，票數就可能很分散，誰也過不了半數。在這種情況下，領先者獲勝，儘管他得票的比例事實上很低（比如40%或30%）。這種做法的優點是手續簡化，避免一輪又一輪的反覆投票，而且很容易在議會產生一個穩定的多數，為英國兩黨制提供了制度上的保證。但它有一個很大的缺陷，即當選議員不一定體現本選區多數選民的意志，即不是由多數選民選出來的。假如一次大選，全國有許多選區出現這種情況，那麼整個下院就不一定代表全國選民的多數，由此產生的「多數黨」實際上並不由「多數」選出。1945年以來，沒有一個政黨在大選中得到過50%以上的選票（包括1979年柴契爾當選和1997年布萊爾當選），1974年兩次大選中產生的「多數黨」，其得票率甚至不到40%。這樣，前面說過的下院多數的權威性基礎就動搖了——「多數黨」既不能代表真正的多數，如何能以多數的名義實行統治呢？更有甚者，「領先者獲勝」的原則還可能使得票多的黨反而得到較少的議席，成為「少數黨」，比如在1974年2月大選中，保守黨得到37.9%的選票，比工黨多0.8%,但得到議席卻比工黨少4個。出現這種情況的原因是：保守黨選票分散在太多的選區里，結果在多數選區並沒有領先。工黨得票雖少，但選票集中在一批選區，從而贏得了更多的席位。

  還有一個因素也影響到「多數」的真實性，這就是實際參加投票的選民數。20世紀參加投票的選民比例最高是86.6%（1910年1月），最低的只有58.9%（1918年），一般保持在70%多。用這樣一個百分比乘上「多數黨」所得到的得票率，「議會多數」所代表的「人民」就從來只是一個少數。1979年柴契爾政府上台時，保守黨得到43.9%的選票，當年投票率是76%,比例並不算低。但計算下來，這屆議會中保守黨的「多數」實際上只是由33.3%（即三分之一）的選民產生的，而這個議會「多數」，如前所說，可以做它想做的任何事！

  選舉的「多數」既然如此，議會表決的「多數」又如何呢？

  「責任政府」意味著政府對議會負責。按慣例，在正常情況下，政府必須由議會多數派組成，這個多數派可以是一個黨，也可以是幾個黨的聯盟。首相由多數黨領袖擔任，各部大臣都必須是議員（或為下議員，或為上議員），政府集體對議會負責。下院多數的支持才能維持一個政府，如果下院多數對政府投不信任票，或在一項重大表決中擊敗政府，則政府要麼辭職，要麼建議國王解散議會，舉行新的大選。政府的一切決定都必須經下院同意，政府要接受下院的質詢，回答下院的任何問題，為自己的行為辯護。由此可知，只有控制著議會多數，一個政府才能維持下去；由微弱多數組成的政府是搖搖欲墜的，少數派政府則隨時可能倒台。因此，保持下院多數成了任何政府的生死攸關的大事。但是，政府如何來控制「多數」呢？

  18世紀，政府靠政治賄賂、封官許願控制下院多數，腐敗是政府運作的潤滑劑。19世紀中期議會步入「黃金時代」，當時議員有相當大的自主性，政府必須靠小心翼翼的政治技巧才能維持微妙的多數。此後，政府越來越依靠政黨來保證下院多數，到20世紀，政治成了典型的「政黨政治」。

  政黨的作用在選區就體現出來。和19世紀不同，20世紀的政黨都有完善的地方組織系統，專門負責競選工作。按一般的做法，地方黨組織負責推選本黨在本地區的候選人；若得不到某個政黨的支持，幾乎任何候選人都不可能當選：他無法承擔沉重的競選費用，也無力在一個流動、多變的龐雜社會中從事宣傳、鼓動和組織工作，這些工作都是由地方黨組織的專職人員來做的，候選人在很大程度上依賴他們。但候選人必須支持黨的綱領，如果和黨的地方組織有分歧，他就得不到支持。例如，1956年，保守黨議員尼科爾森（Nigel Nicolson）因贊成廢除死刑並在蘇伊士運河事件中投棄權票，結果在保守黨地方組織的信任表決中失利，他於是不得不表示下次不再競選連任。同年工黨議員埃文斯（Stanley Evans）也在蘇伊士問題上投棄權票，結果工黨地方黨組織要求他辭職，他服從了。由這些例子可以看出，地方黨組織在決定本黨候選人方面，幾乎起決定性的作用，但這就使英國議會的「多數」原則受到進一步傷害，因為所有議員加在一起，也不過是由一小批黨的專職工作者挑選出來的，根本談不上「多數」。這種情況與19世紀有很大不同，當時由於沒有黨的地方組織，選民保留著較大的自由選擇餘地。

  一旦進入議會，議員就受到本黨議會黨團的紀律約束。英國政黨對普通黨員沒有紀律要求，也無法控制他們如何投票。唯一能夠約束的是議員，而且控制了議員也就控制了本黨在政治上的實力。因此，各大政黨在下議院都設黨監（whip），以及協助他工作的若干名助理黨監。他們的任務是負責督促本黨議員在議會服從黨的紀律，與本黨的正式立場保持一致。更重要的是：在重大問題付諸表決時，黨監會要求本黨議員全體出席議會，有時候表決結果僅取決於一兩票之差，因此在這種場合下不到會表決，就會受到嚴厲的懲罰。最有效的懲罰手段，當然是在下次選舉時不提名他為黨的候選人。有時，議會黨團還會開除其出黨。

  政黨對議員為什麼要嚴加約束？因為下院表決決定一個黨的命運。執政黨必須保證在一切重大問題上獲多數支持，否則就要下台。反對黨要爭取在關鍵時刻擊敗政府，從而迫使政府辭職，或提前舉行大選。當然危機出現在兩黨有嚴重分歧的問題上，即兩黨皆視為原則的問題，比如從1948年起，鋼鐵部門國有化問題成為兩黨分歧的焦點，工黨執政時將其國營，保守黨上台則恢復民營。所以在接連幾屆議會中，每逢把這個問題交付表決時，各黨議員都接到訓示要保證出席，生怕稍有閃失就出大問題。

  議員在這種約束下是很難有獨立性的。他必須按照黨的指示投票，否則就失去本黨支持，斷送政治前程。於是我們看到：議會表決的「多數」實際上控制在黨的領袖手裡，在多數場合下控制在政府（執政黨）手裡。政府通過政黨而掌握議會多數，由此，不是政府聽命於議會，倒是議會要聽命於政府了。這種理論與實踐的倒置，是20世紀英國政治結構的最大的特點。

  議員若不同意本黨政策，他可以投奔另一黨，在這種情況下，他在眾目睽睽之下從下院的一邊穿過中間過道走到另一邊，加入另一陣營，邱吉爾（Winston Churchill）在1905年就是這樣做的。不同意見也可以另一種形式表達出來，即「后座議員」（本黨普通議員）造反。1922年保守黨后座議員反對本黨繼續奉行支持自由黨首相勞合·喬治（David Lloyd George）的政策，結果導致聯合政府垮台，黨的領導更替。1994年梅傑首相也遇到后座議員造反，反對他在「歐盟」內讓步。議員叛黨和后座議員造反都可能使執政黨失去議會多數，進而導致政府更迭。這些情況使黨的紀律更為重要，黨必須牢牢地控制自己的議員。

  政黨在20世紀政治中既然發揮如此大的作用，那麼政黨的組織建設就具有頭等重要性。1832年之前，政黨既無固定組織，也無正式領導，輝格黨（Whigs）和托利黨（Tories）都是這種情況。1832年以後，中等階級進入政治領域，對新選民的組織工作提上議事日程，一些地區於是出現了政黨的地方組織。1867年以後，工人階級的一大部分取得選舉權，政黨的組織作用更加重要。第二年保守黨就成立了「全國保守黨同盟」（National Union of Conservative Associations），1870年成立中央辦公廳（Conservative Central Office），由黨監們負責掌管。保守黨在1874年的大選勝利，迫使自由黨也建立全國性機構，於是很快就出現了「全國自由黨聯合會」（National Liberal Federation）。與此同時，兩黨地方組織也普遍建立，形成了從全國到地方的完善組織系統。

  工黨（Labour Party）的崛起是20世紀英國政治史上的大事。1884年全體工人階級獲選舉權，工人選民的政治組織工作迫在眉睫。1893年在布雷德福召開的一次代表會議上成立了一個「獨立工黨」（Independent Labour Party）。1900年，工會代表大會（Trades Union Congress）在倫敦召集會議，社會主義團體（費邊社Fabian Society、社會民主同盟Social Democratic Federation等）派代表出席，會上成立了「勞工代表權委員會」（Labour Representation Committee），專門負責選舉工人議員事務。1906年，委員會改稱「工黨」。工黨成立後很快就取代了自由黨，在不到20年時間裡它成了英國的兩大黨之一。

  工黨取代自由黨的重要原因，是它奪走了自由黨（Liberal Party）的選民，使自由黨成為無本之木。19世紀末，保守黨（Conservative Party）已逐漸侵占自由黨的地盤，爭取到許多中等階級選民。自由黨日益依靠新獲得選舉權的工人階級選民，但在經濟利益上，它又不能代表工人階級。工黨成立後，工人選民很快就被工黨吸引去。英國的政治傳統一直是兩極化的，英國的選舉制度也保證兩黨制。自由黨被擠到中間的地位之後，「中間立場站不住」，自由黨於是很快就衰退為無足輕重的配角。

  「中間立場站不住」，多年來的實踐證明了這一點。在20世紀，還有一次對兩黨政治構成嚴重挑戰的事件，那就是1981年成立「社會民主黨」（Social Democratic Party）。但社民黨一開始就站在工黨和保守黨之間，並且與殘存的自由黨結成同盟，企圖建立一個強大的中間力量。但這種企圖最終還是失敗了，中間立場的確站不住。

  在其他英國小黨中，有一些是極端的政治派別，如20世紀30年代出現的「法西斯同盟」（British Union of Fascists）。但多數小黨是民族主義政黨，如愛爾蘭的新芬黨（Sinn Fein），蘇格蘭的民族黨（Scottish National Party），威爾斯的民族主義黨（Plaid Cymru）等，它們都多多少少地起過或正在起某些實質性的作用。1993-1994年，新芬黨與英國政府的會談又一次引起人們對愛爾蘭問題的關注。英國共產黨（Com munist Party of Great Britain）成立於1920年，曾有一批左翼知識分子加入其中，它在歷史上曾產生過5名議員，1990年約有9000名黨員，1991年受蘇東變局影響改名為「民主左翼」（Democratic Left）。

  保守黨和工黨有哪些不同？在組織方面，保守黨由三條交叉線組成，第一條是議會黨團，第二條是全國同盟和地方黨組織，第三條是中央辦公廳。議會黨團是真正的「黨」，它是黨的領袖和中心實體；全國和地方黨組織是黨的「運動」，它為「黨」提供民眾支持；辦公室是辦事機構，為「黨」的實際活動服務。全國同盟每年召開年會，討論黨的綱領。但年會對「黨」沒有約束力，「黨」實際上是由領袖控制的，政策也由領袖們制定。議會黨團中有一個后座議員的自發組織叫」1922年委員會」（1922Committee），雖然是非官方性質，無權參與政策制定，但執政的保守黨領袖卻經常應召參加其會議，回答后座議員的問題，聽取他們的意見。遲至1975年，保守黨才制定出由議會黨團選舉黨的領袖的程序，在此之前，黨的領袖是由黨內元老向各方徵求意見後推薦出來的，往往採取由國王任命為首相的方式正式產生。

  工黨的基礎是工會（trade unions），1918年以前它只吸收集體黨員。所有加入工黨的工會和社會主義團體的成員從理論上說都是黨員。1918年以後它開始吸收個人黨員，隸屬於地方黨組織。工黨有一個全國執行委員會，由每年召開一次的黨代表大會選出並執行其決議。執委會對工黨議會黨團（Parliamentary Labour Party）有很大影響力，而工黨議會黨團在政策制定中又起很大作用。工黨領袖和副領袖都由選舉產生，起先由議會黨團選舉，1981年調整選舉辦法，使工會獲40%的權重，選區工黨組織和議會黨團各得30%,因此工會對工黨的發言權增大了。但約翰·史密斯擔任工黨領袖後於1993年修改選舉辦法，將工會、選區工黨組織和議會黨團的選舉權重都設為1/3，並規定前二者在選舉時按黨員個人計票而不是按地區組織計票，通過這一改變，壓低了工會在工黨中的影響力。

  工黨議會黨團產生一個12人委員會，稱「議會委員會」，這12人加上黨的正副領袖、上下院工黨領袖和上下院工黨黨監等6人，形成黨的真正的領導集團，是工黨的前排議員。

  在黨的領導層的社會構成方面，20世紀兩黨差別逐漸縮小。20世紀初，保守黨議員主要有兩部分人，專業人員（律師、醫生等）占52%,經營管理人員占32%。工黨議員中工人占72%,使其「工黨」的性質顯得非常突出。但從40年代起，情況就發生了很大變化。保守黨基本維持原樣，工黨工人出身的議員則逐步降到40%、30%,甚至20%,專業人員的比例則上升到30%-40%、甚至近50%。現在，兩黨議員中最大的職業集團都是「專業人員」了。兩黨議員在文化程度方面的差距也迅速縮小，1906年（工黨成立的那一年），保守黨議員中有57%受過高等教育，工黨則無一人。1979年，保守黨為73%,工黨為57%,兩黨議員的社會經歷和心理素質實際上都在接近。

  這種接近反映在政治立場上。工黨剛出現時，曾被當時的兩大黨（保守黨和自由黨）共同視為危險的敵人，特別是1918年工黨發表「以生產資料公有制為基礎的」正式綱領後情況更是如此。但在1924年和1929-1931年，接連兩屆工黨政府表明，工黨只不過是現存體制內的一支力量，這以後，工黨就以兩大黨之一的面貌出現了。它的「公有制」綱領雖然保留到布萊爾出任黨領袖，但從未全面執行過。第二次世界大戰以後大約30年的時間裡，兩黨在許多方面並沒有太大差別，包括福利主義和部分工業部門的國有化政策。《泰晤士報》一篇文章談起在柴契爾夫人上台前的保守黨時說：

  那些人（指保守黨）相信：像他們自己這樣的人舒舒服服地坐在頂層，有責任關照處於底層的人，就如軍官照料他們的軍隊、地主照料他們的佃戶那樣。由於他們的私人財產縮減了，他們就把國家當作行此善事的施主，於是福利國家被接受了，保守黨幾乎變成另一個工黨。

  這30年是20世紀的「共識」時期，此後兩黨間又拉開距離，以柴契爾上台為標誌。

  兩黨的社會基礎曾經有過相當大的差別，但70年代開始又迅速縮小。1967年還有學者說：「階級是英國政黨政治的基礎，其他都是擺設、是小事。」但20年之後情況就大不相同了。總的來說，工黨的社會基礎主要是體力勞動者及其家屬，保守黨的社會基礎主要是非體力勞動者。這在70年代以前表現得十分明顯，1966年，變化發生前最後一次大選，工黨得票中81%來自體力勞動者，保守黨得票中60%來自非體力勞動者。1963年一項調查表明：在公開表示支持兩大黨中某一黨的選民中，72%的體力勞動者支持工黨，75%的非體力勞動者支持保守黨。1966年以後情況發生變化，工黨支持者中體力勞動者減少了，非體力勞動者增加了，保守黨支持者則發生波動性變化，兩黨的社會基礎正在縮小差別。下面這張圖是1959-1979年七次大選中兩黨獲社會階層支持的情況，它表明，工黨在更大程度上依靠單一社會階層的支持，這種情況導致工黨在70-80年代大選中表現不佳，因為只要這個階層與工黨產生不和，工黨就得不到選票。保守黨社會基礎則較寬闊，因此在大選中活動的餘地比較大。

  從圖中可以看出，兩黨雖然都有基本的社會基礎，但都從對方基礎中控制到相當大一個比例的支持者。在20世紀，體力勞動者占選民總數的大部分，因此保守黨必須在體力勞動者中尋求支持，否則它就永遠不能掌權，這樣，保守黨綱領中必須有一些吸引體力勞動者的東西，這就是它認可福利制度的根本原因。另一方面，工黨能夠吸引的體力勞動者逐漸減少，這使它必須到非體力勞動者中去爭取選票。可是這樣一來黨內政策就發生分歧：到底對「中等階級」作多少讓步才好呢？工黨的內部政策分歧一直比保守黨大得多，這影響了它在多次大選中的表現。

  從1979年起，工黨在四次大選中連續失利，這迫使它認識到：要想在選舉中取得勝利，就必須擴大黨的社會基礎。工黨從建黨之初起就依賴工會支持，工會在黨的政策制定中一向有很大影響。但這也使工黨擺脫不了「階級黨」的形象，似乎它只代表一個階級，甚至只代表一個「壓力集團」，即工會。這在20世紀上半葉體力勞動者占據社會多數時未必不是好事，但二戰後，「中等階級」和「白領階層」越來越膨脹，社會結構已發生重大變化，工黨的「階級黨」色彩就嚴重妨礙了黨的發展，工黨在大選中連連失利，其基本原因就在於此。為擺脫頹勢，工黨必須脫下「階級黨」的外衣，爭取更廣泛選民的支持。在組織上這要求工黨改變黨員的社會階級成分，並儘可能削弱工會在黨內的影響，為此，工黨領導層採取了許多措施。

  根據1981年關於選舉黨的領袖的規定，工會曾取得40%的發言權，選區黨組織和工黨議會黨團各取得30%。這一規定大大加強了工會在黨內的地位，而且由於選舉是以集團計票的，因此最終決定權實際上操縱在工會領袖和地方黨組織領導人手裡，普通黨員並沒有發言權。1992年約翰·史密斯（John Smith）接任工黨領袖後對這一規定作了修改，根據後來通過的決議，工黨選舉領袖將實行一人一票制，即所有黨員包括工會內的集體黨員都以個人為基礎進行投票，最終結果由參加投票的黨員過半數來決定。從形式上看，這是加強了個人在黨內的權利，實質卻是削弱工會和地方黨組織的影響，在把權力分散到個人的過程中，強化黨的領導層的決定權。史密斯還把工會、地方黨組織和議會黨團在領袖選舉中的權重比例修改為各占1/3，由此工會在黨內的影響進一步削減。1994年托尼·布萊爾繼任工黨領袖，他進一步改變黨的社會基礎，在修改黨章的同時大力發展個人黨員，在不到兩年時間裡將其人數從25萬發展到大約40萬（保守黨大約有50萬黨員）。這些人中多數是年輕、有專業技術特長的「中等階級」，反映了工黨在改變黨員成分方面的認真嘗試。通過這些努力，工黨現在的社會基礎發生了巨大的變化。現在，工黨已徹底拋棄「階級黨」的外衣，而努力塑造「全民黨」的形象。近20年的黨內變革使工黨在建黨原則與社會基礎方面與保守黨已相差無幾，這為它取得較廣泛的社會支持並在90年代末重掌政權打下了基礎。

  我們已經考察了英國政治制度中的許多方面，最後來考察政府的情況。政府實際上是當代英國真正的權力聚焦點，有些學者說它是「內閣獨裁」或「行政專制」。撇開各種理論上的推論，如今英國政治制度的真正運作情況是：政黨通過競選，產生一個選舉出來的議會「多數」，「多數」組成政府，由多數黨領袖擔任首腦。政府組成之後，再通過政黨控制議會，使英國的政治機構在「多數」的原則上得以運行。

  從理論上說，議會通過立法指導政府工作，政府服從議會指導，這叫作「議會制責任政府」，然而在實踐上，立法草案絕大多數出自政府之手，政府依靠政黨來約束本黨議員，使他們在表決時與政府保持一致。在20世紀，議會和政府的關係是顛倒的：不是議會控制政府，而是政府控制議會。關於這一點，擔任過工黨大法官的埃爾溫瓊斯勳爵（Lord Elwyn-Jones）1984年就曾在上院說：「政府正對議會做出巨大的傷害……人們越來越擔心下院和上院正在變成符號，而政治權力已完全落入行政之手。」甚至早在1950年5月17日，上院就曾辯論過一項決議，其中說：「內閣正在增長的權力對國家的民主憲政是一個威脅。」在整個20世紀，只發生過一次當權政府丟掉對議會多數控制的情況，即1979年卡拉漢（James Callaghan）政府，其他所有政府都成功地保持著議會多數，行政的權力是相當穩固的。

  人們還進一步這樣說：政府作為一個整體也失去其權威了，實權落到首相手裡。1964-1970年在工黨政府中連任數職的克羅斯曼（R.Crossman）曾抱怨說，他任職期間從未對政策的制定發生過影響，政策都出自首相一人。邱吉爾擔任首相時說過：「我所需要的一切，就是在適當的討論之後聽從我的意見。」霍姆勳爵在擔任外交大臣時則說：「每個閣員在某種意義上都是首相的代理人——是他的助手……內閣是首相的，首相是為內閣的所作所為直接對女王負責的人。」因此有人說，英國政府起初是「國王陛下的政府」，然後是「內閣政府」，現在則是「首相的政府」。

  20世紀的首相確實權勢很大，1936年愛德華八世國王（EdwardⅧ,1936年1-12月在位）的退位，幾乎是由首相鮑德溫（Stanley Baldwin）逼退的。第二次世界大戰中，邱吉爾的權威無與倫比，這當然和戰爭有關。1962年7月，麥克米倫一下就解除了7個內閣大臣（占內閣總數三分之一）和9個非內閣級大臣的職務，這件事被稱作「長刀之夜」，表明首相的地位遠遠超出於大臣之上。柴契爾夫人更是以其領導作風強硬而著名，如學者所說：「與多數首相不同，她不僅主持內閣討論，還積極參與其中，通常出現的情況是：她支配他們。」

  許多人認為英國首相的權力實際上比美國總統還大——美國總統還必須隨時當心國會惹麻煩，英國首相則在絕大多數場合控制著議會；美國總統必須為他所任命的每一個政府部長爭取國會的批准，英國首相則願意指定誰就可以指定誰，願意解僱誰就可以解僱誰；美國的立法權完全控制在國會手上，英國的法律草案則基本上出自政府，而首相是政府這條船的船長。

  我們可以用這樣一個比喻來描述英國政治制度以及它在幾百年中的變化情況：英國政治制度仿佛是一架大機器，它依靠傳統的慣例在運轉。在運轉的過程中，一會這個部位顯露出來，一會那個部位顯露出來，於是我們看到權力的重心從國王轉到上院，再從上院轉到下院，首相和政黨都在這部機器中起作用，只不過它們彼此間的相對位置不同而已。不過從整體上看，這部機器從來都沒有被改裝過，因此從表面看起來，它似乎一點變化都沒有。

  20世紀的英國政治制度，只不過是這樣一個連續過程的延續而已。