第三章 第二帝國的危機

  19、20世紀交接之時大英帝國臻於極盛，英國殖民地遍布於全世界，東、西、南、北到處都有米字旗飄揚，英帝國成為名符其實的日不落帝國。然而，維持這個帝國是要付出代價的，遼闊的帝國帶給英國無盡的財富，也意味著英國為征服、統治和維持這個龐大的帝國，需要投入多少人力和物力。帝國從福音變成魔咒，變成掛在英國脖子上的沉重磨盤。為此，大英帝國面臨新的調整，它嘗試改變殖民地的統治方式，從自治領的代議制到印度、埃及等的「開明專制」，從黑非洲的直接統治到附屬國的間接統治，都體現了調整的嘗試。英國一以貫之的「分而治之」策略，也表明大英帝國有一定的彈性。然而，這些情況同時也表明：帝國輝煌的光環下不祥之兆已經聚集，從民族主義的興起，到獨立意識的增強，都預示帝國的末日正悄悄到來。

  18世紀以來，英國憑藉強大的經濟實力和海上霸權，把政治、經濟、文化勢力滲透到遙遠的世界，在全球範圍內擴展殖民地，建立依附國，構建勢力範圍，締造了日不落帝國。到20世紀初，當世界領土幾乎被瓜分完畢時，英國占有了最大的份額。1800年英國擁有150萬平方公里殖民地，2000萬人口；1880年擁有770萬平方公里殖民地，人口2.6億；1899年達到930萬平方公里土地，3億多人口；1900年擁有1100萬平方公里土地，3.9億人口；到1914年增加到3350萬平方公里土地和4億多人口，相當於英國本土的139倍，人口的10倍多，相當於地球陸地面積和當時人口的1/4!英帝國的領土遍及於東西兩個半球，分布在除南極以外的世界六大洲，是當時世界上最龐大的帝國，也是有史以來世界上最龐大的帝國。

  在1911年英帝國人口中，有6000萬白人和3.44億有色人種。在各殖民地，印度人口達3億之多，西非殖民地次之，有1800萬，埃及和蘇丹有1100萬，東非和南非各有760萬，人口最少的是紐西蘭，但也有100萬之眾。（表56）

  表56 1911年英帝國人口分布（單位：萬人）

  讓我們追隨太陽的運轉軌跡，來清點英國殖民地和勢力範圍：從紐西蘭向西，是澳大利亞殖民地，還有太平洋中的許多島嶼，星星點點地分布在大洋之中。進入亞洲，從馬來半島開始，向西經印度次大陸，沿波斯灣直到阿拉伯半島和兩河流域；向北經緬甸、印度、中國西藏，再進入中國內陸，這是一片廣大的亞洲區域。進入非洲，包括北非、東非、南非、西非殖民地，英國在非洲占取了最大的份額，也獲得最多的財富。越過大西洋，它據有北美的加拿大、紐芬蘭，南美的英屬蓋亞那、福克蘭群島，還有加勒比海上大大小小的群島，那裡是非常富裕的地方。

  白人殖民地大部分位於最適合人類生存的溫帶或寒溫帶，包括加拿大、南非、澳大利亞、紐西蘭。這些殖民地是英帝國最重要的組成部分，英國是母國，它們是自治領，是母國的分支，主要由白人居住，實行自治，管理內部事務。帝國的其他區域大多位於熱帶或亞熱帶，氣候炎熱，居民主要是黑色和棕色人種，只有少數白人在這裡定居。

  殖民地是英國重要的原料產地與商品銷售市場，英國通過繁忙的商路向殖民地輸送工業品，殖民地則向英國提供原料和農產品。英國從加拿大獲取木材和小麥，從紐芬蘭獲取豐富的水產資源；從澳大利亞和紐西蘭獲取牛羊肉、奶製品、羊毛和礦產；從印度獲取棉花、茶葉和香料，從馬來半島獲取橡膠和水果；從非洲得到各種熱帶作物和礦物，包括黃金和鑽石；從加勒比得到菸葉和甘蔗，還有其他熱帶美洲原材料。在這繁忙的商業活動中，英國建構起幾條國際海上航線，服務於英國與殖民地的貿易活動。第一條是最為繁忙的大西洋航線，它從英國穿越大西洋，直達美洲的加拿大或牙買加。第二條穿過地中海到埃及，再由蘇伊士運河到印度、東亞和澳洲。第三條沿非洲西海岸南下直達好望角，中途可到達西非各個港口；從好望角穿越印度洋，就到了印度、錫蘭、馬來半島，雖說這是從葡萄牙時期就有的傳統航線，可是到20世紀初它仍然很重要。最後一條航線從加拿大西海岸斜插太平洋，可以到澳大利亞和紐西蘭，這條航線發展得相對較遲，是隨著澳洲的開發而重要起來的。這四條航線在不同的地點相互交叉，為英國構築了一個世界性的海上交通網，而這些，就是英帝國的生命線。

  商路上有一些重要的戰略據點，是維護帝國的生命點，其中包括地中海口的直布羅陀，地中海中的馬爾他島；紅海的出海口亞丁，大西洋沿岸的弗里敦；大西洋中的阿森松島（Ascension）、聖赫倫那島、百慕達群島；非洲南端的開普敦；印度洋中的模里西斯和塞席爾，錫蘭的科倫坡（Colombo）；連接印度洋和太平洋的馬六甲海峽、新加坡，以及中國的香港。在太平洋航線上，最重要的是斐濟群島。

  殖民地為帝國財政作出了巨大貢獻，從英帝國稅收分布表來看（表57），印度的收入幾乎一直是英國本土財政收入的一半，可見它在帝國內部的重要性。在1897-1911年期間，澳大利亞的財政收入增長了近1倍，加拿大則增長了近3倍，西非（奈及利亞、黃金海岸、塞拉里昂和甘比亞）增長5倍。

  表57 英帝國稅收分布表（單位：萬英鎊）

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  南非的黃金維持著倫敦的世界金融中心地位，從世界和英帝國的黃金產量來看（表58），英帝國所占的份額越來越大，1901-1911年英帝國在世界黃金產量中的比例從46.29%增長到59.1%,其中德蘭士瓦所作貢獻就從2.03%增長到37%。

  表58 世界和英帝國的黃金產量

  經濟學家傑文斯在1865年曾說：「北美和俄羅斯的平原是我們的穀倉；芝加哥和敖德薩是我們的礦區；加拿大和北歐半島為我們種樹；澳大利亞為我們牧羊；還有阿根廷為我們養牛；秘魯送來白銀，南非進貢黃金；印度人和中國人為我們種茶，地中海是我們的果園；至於我們的棉花種植園正在從美國南部向地球一切溫暖的地方擴展。」總之，整個世界都在為英國服務！

  30年之後，英國仍然是世界最大的帝國，在五大殖民帝國中名列前茅：

  表59 20世紀初世界五大殖民帝國對比表

  這個帝國靠奪取和控制一大批戰略要地來支撐，靠皇家海軍來保衛，靠打擊對手和鎮壓殖民地來維持，靠霸占海洋來生存。一直到19世紀末、20世紀初，英帝國通往遠東或加拿大的海上航道始終保持通暢，從未受到過真正威脅，無論是從蘇伊士運河到波斯灣，還是從好望角到印度洋；無論從開普敦到廣州，還是從直布羅陀到孟買，英國把海上交通看作是帝國的禁臠，所有挑戰者都會受到無情打擊。這就是所謂「不列顛治下的和平」。

  那時的英國人浸染著帝國的矯情，格拉斯頓說：「帝國情緒是與每一個英國人與生俱有的。」卡納溫勳爵說：我們的責任是向世界「傳播明智的法律、優秀的政府以及組織良好的財政」，向世界「提供一種體系，以使最謙卑的人可以與最偉大的人平等地享有不受壓迫的自由」。對19世紀英國人來說，擁有並統治最大的殖民帝國不僅合情合理，而且是英吉利民族所擔負的世界責任，是上帝賦予他們的神聖使命：「英國人對帝國的狂熱已經達到了如醉如痴的程度了」，「一想起帝國，每一個英國人的心中就必然充滿驕傲。」因此，每一個不經意的舉動都會散發濃厚的帝國意識：歷史教科書描述帝國的建立、讚美帝國的偉大；大英博物館陳列世界各地的文物，有意無意地頌揚殖民者掠奪的功績；維多利亞女王的塑像在全世界矗立，無聲地昭示著大英帝國的輝煌；當英布戰爭中英軍解除馬弗金之圍的消息傳來後，英國舉國歡騰，倫敦人高唱愛國歌曲，在大街上慶祝遊行。帝國意識滲透在每個英國人的肌膚中，有書宣稱：「少男少女共學習，要做帝國之藩籬。英倫人民無所懼，吾國強大不可移。」殖民主義者對殖民統治大唱讚歌，羅得斯多次說：「我們碰巧成為世界上最好的種族，擁有體面、正義、自由、和平這些最高的理想。」連自由主義的旗手約翰·密爾（John Stuart Mill,1806-1873）都在讚揚英國對印度的統治，說它「不僅在意願上是最純潔的，而且是有史以來對人類最為有益的統治之一」。

  然而，日不落帝國真的能永遠不落麼？早在英帝國如日中天的1852年，迪斯雷利就說過「殖民地是掛在我們脖子上的沉重磨盤」。索爾茲伯里在1861年也抱怨說，英國每年支出150萬英鎊保衛殖民地，「僅僅收養了一大堆軍事駐地和一種『日不落帝國』的自滿情緒」。作家吉卜林（Joseph Rudyard Kipling,1865-1936）則首先使用了「白人的負擔」，來表達他心目中的英國與殖民地。

  其實，對「英國從殖民地究竟得到多還是付出多」的問題，英國一直爭論不休。自由主義者寧願從無形帝國的貿易中獲益，認為自由放任比開疆拓土更有效，亞當·斯密認為殖民地是「一場金錢的浪費」，保衛帝國更是納稅人的負擔。一位寫過《牛津大英帝國史》的歷史學家，甚至推算出如果英國在19世紀40代中期就甩掉帝國的包袱，那麼它可能得到相當於減稅25%的「去殖民化紅利」。1870年以後，隨著有形帝國不斷擴展，帝國的經濟效益呈下降趨勢，似乎驗證了自由主義關於帝國的「預言」，從1897年到1911年，英國對殖民地的進出口都處於下滑中，進口從85.76%下降到72%,出口從75.9%下降到68%。

  表60 英帝國內英國對殖民地的主要進出口貿易情況（單位：百萬英鎊）

  殖民地的原材料也不是輕易得來的，為了向黃金海岸內陸地區擴張，1896-1900年又發動了兩場阿散蒂戰爭，直到1903年英國控制阿散蒂首都庫馬西以後，那裡的可可、黃金和木材才能被利用。殖民地也並非總是投資的第一選擇，例如，對印度的投資雖然一直在增長——1870年1.6億英鎊，1895年2.7億英鎊，1900年3.05億英鎊，不過英國對印度的投資一直少於對美國的投資；1870-1913年英國對印度的出口也從85%下降到66%。在殖民地的投資並未帶來人們預想中的巨大收益，東印度公司那樣的「飛來橫財」似乎再也不會重現。就投資而言，有人研究了482個公司的情況，結論是對帝國的投資收益逐漸減少，1860-1884年間，國內與海外投資收益均為5.8%,而對帝國的投資收益則為9.7%;但1885-1912年利潤率下降，國內收益為5.5%,海外收益為5.3%,帝國收益只有3.3%。因此有人爭辯說，兼併和領土擴張並不是大大有益於英國。

  帝國只是為少數人謀利而已。英國的一些理論家尖銳地指出，帝國為資本家創造了大量利潤，卻對殖民地和英國的普通百姓毫無益處。J·A·霍布森（John Atkinson Hobson）認為，19世紀後期的帝國主義是「國家生活中一種讓人墮落的選擇」，從根本上迎合「自私的攫取欲和暴力統治欲」。他在1902年出版的《帝國主義》一書中斷言，資本主義不平等的財富分配造成窮人入不敷出，富人卻能積聚財富，並將這些財富作為資本投向海外，以獲得更大的收益。這就是帝國存在和擴張的動力。

  帝國負擔首先是征服的負擔，帝國史專家P·馬歇爾做過細緻的分析，他說：「在征服戰爭中以及建立新的行政機構時，導致的開支如果有很大可能要落到英國的納稅人頭上的話，英國的財政部和下院是反對的……也有一些團體基於人道主義和基督教理由，反對入侵戰爭並在一場明顯的非正義的戰爭中奪人性命……政府通常能夠比較容易經受這些批評而不至於倒台。但是一場似乎毫無理由而又代價高昂無法速勝的海外戰爭，是政府希望避免的令人尷尬的問題。」

  其次是殖民地的管理費用。殖民地雖說是原材料的供應地，是商品和金融投資市場，但控制和經營殖民地也必須付出，並承擔保護和發展殖民地的責任。殖民地越大越多，英國承擔的義務也越多，以甘比亞和黃金海岸為例，19世紀上半葉從這兩個殖民地收取的商業稅遠遠趕不上行政開銷，議會幾次建議縮小殖民地規模或將其完全拋棄，只是由於皇家海軍需要在幾內亞灣建立據點，英國才保留了這兩個地方。曼徹斯特學派在要求自由貿易的同時也提出殖民地自由，他們認為殖民地是帝國的負擔，為殖民地提供行政和安全經費得不償失，據他們統計：「我們每年與殖民地的貿易額為1000萬英鎊，而花費的保護費就高達500萬英鎊。」

  第三是鎮壓和維護統治的高額開支。科布登私下以為，指望英國去保衛遙遠的澳大利亞是荒唐的，他被稱為「小英格蘭人」。其實小英格蘭人反對的不是帝國，而是保衛帝國所需的花費。1898年為鎮壓塞拉里昂反茅屋稅起義花了4.5萬英鎊，1895-1905年東非保護地（肯亞）強迫人們交稅，支出占保護地公共開支的1/3.為鎮壓印度民族起義，共花費5000萬英鎊；布爾戰爭則消耗了2億多英鎊，相當於英國和平時期一年的軍費開支，占1902年英國國民收入的約14%,成為英國自拿破崙戰爭以來最巨大、最昂貴的一場戰爭。歷史學家說：「這次戰爭沒有能夠粉碎布爾人，但它確實粉碎了格拉斯頓式的財政制度，……戰爭……顯示了帝國的弱點，帝國似乎過於龐大，無法協調。」

  最後表現為人力的消耗。西非一直是「白人的墳墓」，一系列致命疾病如傷寒、黃熱病、瘧疾等肆虐，1819-1836年駐紮在甘比亞、黃金海岸的英國軍隊有3/4死於疫病，只有一小部分適合值勤。鎮壓印度起義動用了1.1萬名軍人；為使起義「永不重演」，多達7萬名英國士兵永久駐紮在印度。1896年，在一場反對英屬南非公司的游擊戰中，有600多名歐洲人被打死。在布爾戰爭中，英國先後動員近45萬人投入戰爭，包括25.6萬正規軍和10.9萬英國志願軍，還動員了南非、加拿大、澳大利亞和紐西蘭等地的3.1萬人參戰。三年戰爭中英方傷亡近2.2萬人，其中有1072名軍官和20870名士兵喪生。為了支持戰爭，英國先後動用1027艘艦船，除了把38萬軍事人員運到南非外，還運送了35萬匹馬，10萬匹騾子，134萬噸軍備和其他物資。戰爭的巨大負擔讓英國吃緊，最後只能與布爾人妥協。

  布爾戰爭使大英帝國的道德支柱發生斷裂。英國一向聲稱，殖民統治是向野蠻民族傳播文明，是白人對有色人種的福音教化，猶如父母對子女的關照與愛護。但布爾戰爭是白人對白人的戰爭，成千上萬的白人，包括婦女、兒童死於暴力和衝突。戰爭中白人破壞白人的財產，焚毀他們的村莊，偷盜他們的牲畜。英國人對布爾人實行三光政策，把他們關進集中營。這些措施在英國激起了從基督教人道主義到各種反戰團體的道德譴責。1900年10月，集中營里的兒童死亡率達到34.4%;據估計，至戰爭結束時，集中營中有2.5萬——2.8萬名婦女和兒童死於非命，比死於戰爭的人數還要多。參戰的布爾人有3700人陣亡，3.1萬人被俘，2萬人投降，1萬多人流亡到德屬西南非洲和莫三比克。英國失去了道德制高點，經濟學家霍布森出版的《在南非的戰爭》一書，提出「我們為誰而戰」的問題，他說戰爭不過是「為了使一小部分國際礦業和投機寡頭在比勒陀利亞處於掌權地位」。透過飄揚在比勒陀利亞上空的米字旗，英國的上層社會產生了信心危機。

  這場戰爭讓人們感覺到帝國擴張的沉重負擔，後來當首相的自由黨政治家坎貝爾班納曼（Henry Campbell-Bannerman,1836-1908）說：英國無論如何「已經不能負擔一個戰鬥的帝國了」。連一向熱衷於帝國擴張的張伯倫也持同樣觀點，戰爭結束後一個月，1902年6月，他在殖民地會議上向各自治領呼籲：「筋疲力盡的巨人在命運的巨大軌道上蹣跚，我們已經多年承擔責任了，我們認為，該是我們的孩子幫助我們支撐它的時候了。」戰爭的挫折給英國人的帝國熱情當頭潑了一盆冷水。

  確實，為支撐帝國，英國必須維持巨大的防務開支，1860-1912年英國用於防務方面的開支平均每年占母國預算的37%,自治領的3.3%,印度的32.5%（除土邦外），在其他依附地為2.8%。

  表61 1909年列強防務開支對照表

  從上表可以看出，英國人口相對少，防務開支卻最高。直到1909年，英帝國的防務開支大部分是由母國承擔的，1910年的開支幾乎是1890年的2倍。

  為保衛帝國和通往殖民地的航道，英國不斷擴大海軍力量，1880年英國海軍預算為1020萬英鎊，1890年為1380萬英鎊，1900年增加到2920萬英鎊。1889年索爾茲伯里政府提出「雙強標準」，即英國海軍總噸位應該是第二、第三海軍強國噸位數之和，同年的《海軍防衛法》撥款2150萬英鎊建造10艘戰列艦，還實行了各種軍艦設計建造的標準化。在1897年慶祝維多利亞女王登基60周年的活動中，英國有165艘軍艦接受女王檢閱，盛況空前。

  為減輕母國的負擔，英國開始重新考慮帝國的防衛政策，殖民地會議承擔了這項任務。許多人把帝國聯邦運動看作一場失敗，但正是帝國聯邦運動促成了殖民地會議的召開。1886年8月9日，帝國聯邦協會的一個代表團來到外交部，向首相索爾茲伯里提出一項建議，就是在英國政府的贊助下，召開一次由自治殖民地參加的代表會議。索爾茲伯里接受了這個建議。

  1887年4月4日維多利亞女王登基50周年之際，在倫敦召開了第一次殖民地會議，所有自治殖民地都派代表出席，多數殖民地政府總理參加了會議。帝國聯邦協會的出版資料顯示：出席會議的人員中英國有11人，紐芬蘭2人，加拿大2人，開普殖民地3人，納塔爾1人，新南威爾斯3人，塔斯馬尼亞2人，南澳大利亞2人，維多利亞4人，昆士蘭2人，西澳大利亞2人，紐西蘭2人。

  會議討論共同感興趣的問題，尤其是防衛與貿易問題。與會者同意「其他事情都可以等待，但帝國防衛問題一天都不可等待。」作為會議結果，澳大利亞和紐西蘭同意每年向皇家海軍支付12.6萬英鎊，為皇家海軍太平洋艦隊開支之用，而英國則同意在未得到殖民地同意之前，不削減太平洋艦隊。會議還同意在溫哥華和澳大利亞之間鋪設一條海底電纜，並把英女王的稱號改為「大不列顛和愛爾蘭、殖民地和所有附屬國的女王和印度女皇」。

  這一屆殖民地會議本身並不重要，但意義卻很特別，因為它讓母國領導人與各殖民地政府首腦第一次坐在一起，討論帝國的有關事項。它試圖在各殖民地之間創造一種親近感，並且在英國人中強化帝國熱情，讓他們為帝國的存在而自豪。

  1894年在渥太華（Ottawa）舉行了第二屆殖民地會議，與會代表分別來自加拿大、開普殖民地、紐西蘭、塔斯馬尼亞、南澳大利亞、昆士蘭和維多利亞，英國代表是澤西伯爵（Earl of Jersey,1845-1915）。會議通過了諸項加強帝國聯繫的決議，比如鋪設加拿大與澳大利亞之間的海底電纜，開通英、加、澳之間的快遞郵路等。會議還討論了殖民地之間的貿易和關稅問題，提出殖民地相互間的貿易優於外國貿易，但這個建議只得到加拿大、塔斯馬尼亞、開普殖民地、南澳大利亞、維多利亞的贊成，新南威爾斯、昆士蘭和紐西蘭反對。會議最後決議：在母國能找到辦法解決與殖民地的關稅問題之前，希望各殖民地採取措施，使其他殖民地產品或部分產品比外國產品更有優勢。

  第二次殖民地會議同意定期召開殖民地會議，討論共同關心的問題，主要是防務和貿易問題。加拿大主動提出給英國進口商品以優惠關稅，其他殖民地也對關稅問題發表了見解，這就把帝國特惠關稅問題提出來了，它很快就成為一個嚴重的政治問題。

  1897年舉辦了維多利亞女王登基60周年慶祝大典，各殖民地代表也再次齊集倫敦，並召開第三次殖民地會議，殖民大臣張伯倫做主席，13個殖民地的總理參加。會議討論了政治關係、商業關係和國防事務，殖民大臣張伯倫提出加強英國與殖民地合作的三項建議，即在商業上建立統一的關稅聯盟，在政治上成立統一的帝國議會，在軍事上形成統一的帝國防禦體系。帝國議會（Federal Council）的主張為殖民地代表所婉拒，他們寧願宣稱殖民地與英國的關係是「滿意的」，不需要改變。而在貿易問題上殖民地就直截了當地拒絕帝國關稅同盟（Imperialcustom msunion），認為那樣就取消了殖民地的保護性關稅；相反，他們要求實行帝國特惠制（Imperial Preference），以增強向英國出口的能力，英國因此不能接受，從而無法實行。但加拿大同意削減英國貨物的入口稅，算作是帝國特惠制的最初嘗試。

  關於帝國防禦問題，海軍部希望建立統一的帝國海軍，陸軍也提出類似建議。開普殖民地總理在會上答應支付軍艦費用，但回到開普就收回了諾言。澳大利亞只願意繼續承擔太平洋地區的年度防衛費用；加拿大堅決反對統一的帝國防禦計劃，對統一的關稅同盟及帝國議會也不置可否。這次會議最後無果而終，只作出了如下決議：集會的總理們一致認為，在目前條件下，聯合王國與各自治殖民地的政治關係基本令人滿意。

  1902年，張伯倫主持了他畢生最後一次殖民地會議。1900年他曾提議建立「帝國會議」（Imperial Council），側重處理帝國防務問題，但沒有得到足夠的響應。在1902年會議上，張伯倫首先讚揚各自治領和自治殖民地在英布戰爭中的作用：「在整個這段期間，我們一直受到我們本血統和本民族人民的支持、加強、鼓勵和幫助。自戰鬥開始的第一天起直到投降條件簽訂之日為止，我們一直獲有英王的所有各領地和附屬地的同胞們的誠摯關注和讚許，我們一直獲有他們的積極的幫助，我們一直獲有他們道義上的支持。」出於這種同胞之情，張伯倫希望這次會議能取得實質性結果，切實鞏固大英帝國。

  會議討論了帝國防務問題，英國建議各自治領和殖民地共同承擔防務開支，這一次得到了積極的回應。大洋洲各殖民地同意每年將海軍捐款增加到20萬英鎊，開普殖民地每年撥出5萬英鎊，納塔爾殖民地撥款3.5萬英鎊，紐芬蘭同意每年出資3000英鎊，只有加拿大拒絕出資。在關於帝國與其他國家關係方面，英國允諾在可能的範圍內徵求各有關自治領和殖民地的意見，使它們能夠參與帝國外交政策的制定和執行。

  但張伯倫提出的改革關稅和帝國特惠制卻遭到反對。這種政策與英國一貫推行的自由貿易背道而馳，自治領對此眾說紛紜，其中加拿大尤其不願意降低英國貨物的進口稅，最後，與會各方同意向特惠制方向努力，但不做任何決定。受此打擊，以及在內閣中與其他大臣政策相左，張伯倫辭去殖民大臣一職。

  但會議還是將殖民地會議明確為帝國的一個常設機構，每三年開一次會，討論與帝國有關的各種問題，以增強帝國內部的聯繫。1904年又設立帝國國防委員會，負責協調帝國的防禦戰略。

  也是在1902年，首相貝爾福試圖用一種新的方式來維持英國與自治領、殖民地的關係，於是就開始了對「大英國協」概念的探討，這種探討影響了英帝國後來的發展。1907年的殖民地會議形成決議，英國正式啟用「自治領」一詞取代「殖民地」，殖民地會議也改稱「帝國會議」。名稱的變化反映了身份地位的變化，標誌著白人自治殖民地成為帝國內部具有不完全國家身份的特殊實體。自治領與英國之間的地位差別縮小了，自治領向主權國家方向發展。即便如此，加拿大民間仍然發出不同的聲音，在一本1908年出版的書中，有人把加拿大看成是在「帝國內的獨立」，這種獨立應該與英國的獨立一樣，加拿大議會應該具有和威斯敏斯特議會一樣的權限；「自治領」這個詞仍然隱含著從屬性，加拿大應該屬於加拿大人，而不屬於英國人。

  隨著殖民地會議轉變成帝國會議，大英帝國開始了從帝國到聯邦的轉變，英國也開始改變帝國政策，從19世紀晚期致力於擴大帝國版圖，轉變為20世紀初完善殖民地內部的治理和加強帝國內部的聯繫。

  針對不同類型的殖民地，英國實行不同的統治方式。英國殖民地大致可以分為三類——加拿大、澳大利亞這樣的白人移民自治領；印度、埃及這樣的非移民殖民地；分布於非洲與其他地區的英國附屬地。

  移民殖民地在1907年正式改稱為「自治領」，成為殖民地中「成熟的子女」。這類殖民地通過大量移民的方式，將母國的政治、經濟、文化和生活方式全盤移植到殖民地，最終實行自治。自治領擁有很大程度的獨立性和自主權，英國政府一般只控制其外交和防務。自治制度有效地緩解了英國與殖民地的緊張關係，既維護了英國的宗主國利益，又保證了殖民地的相對權益。這一類殖民地包括加拿大（1867年）、澳大利亞（1901年）、紐西蘭（1907年）、紐芬蘭（1907年）和南非聯邦（1910年），其中除南非之外，其共同特點是白人占人口多數，文化傳統比較單一，與母國的關係相對平和。

  愛爾蘭也走上了爭取自治的歷程。1870年，在艾薩克·巴特（Isaac Butt,1813-1879）領導下成立了「愛爾蘭自治會」（Irish Home Government Association,1873起稱Irish Home Rule Association）。巴特是律師，長期為芬尼社出庭辯護，後來滋生出愛爾蘭自治思想。愛爾蘭自治會只要求自治（home rule），讓愛爾蘭人自己管理自己的事務，並不要求脫離英國。1871年巴特進入英國議會，開始領導自治運動。在1874年英國大選中，自治黨獲得了100個愛爾蘭議席中的58個，1880年獲得60個。不過，由於愛爾蘭議席在英國議會總席位中的比例小，巴特又比較謹慎，因此愛爾蘭的訴求很難在議會中真正表達。1879年巴特去世，查爾斯·帕內爾接過愛爾蘭自治運動的領導權，這時，出現了1885年的議會大選，給愛爾蘭自治黨提供了千載難逢的機會。

  當時自由黨比保守黨多得86個議席，而愛爾蘭自治黨恰好得到86個席位，按照大選組閣的規矩，自由黨單獨組閣，必須得到愛爾蘭自治黨的支持，否則這個政府是不穩定的；而保守黨如果和自治黨合作也可以組閣，於是自治黨的立場就成為由誰組建下一屆政府的關鍵了。格拉斯頓決定支持愛爾蘭自治，把自治黨拉到自己一邊，從而確保自由黨掌權。於是，1886年自由黨上台後立即提出「愛爾蘭自治法」，按照這個法案，愛爾蘭將組織自己的議會，並成立責任制政府，處理愛爾蘭自己的事務。倫敦政府管理愛爾蘭的外交、軍事、財政和關稅等，如果愛爾蘭議會的法律與英國法律相牴觸，那麼英國國王可以否決愛爾蘭法律。格拉斯頓堅持認為，帝國統一和愛爾蘭自治並非不兼容，但這個立場遭到大多數英國人的反對，保守黨認為其荒謬愚蠢，連自由黨內部也發生了分裂，以約瑟夫·張伯倫為首的93名「自由黨統一派」也反對法案，格拉斯頓於是被迫下台。

  在1886年7月的大選中，格拉斯頓的自由黨慘敗，只獲得191個席位。自由黨於是和自治黨結成聯盟，繼續為愛爾蘭自治而鬥爭；張伯倫的「自由黨統一派」則與保守黨結盟組成聯合政府，堅決反對愛爾蘭自治。自由黨的內部分裂由此開始，一直到20世紀初，都不能挽回這個黨的頹勢。由於保守黨在下院的地位穩固，自治黨失去了制衡能力。不久，帕內爾因風流韻事受到輿論譴責，政治上陷於被動，心緒不安，不久病故，自治運動受到沉重打擊。

  1892年格拉斯頓第四次組閣，再次提出愛爾蘭自治法，除原有內容外，還規定愛爾蘭向倫敦議會選派80名議員，並允許愛爾蘭貴族進入英國上院。該法案在下院討論了82次，辯論異常激烈；1893年7月27日雙方在下院幾乎動武。不過，法案最終以43票的多數獲得通過，但在上院卻以419票對41票遭到否決。格拉斯頓的愛爾蘭自治事業功敗垂成，愛爾蘭留在聯合王國內部的最後機會終於丟失了。

  到20世紀初，愛爾蘭民族主義更為高漲，出現了愛爾蘭文化復甦運動，以恢復和弘揚凱爾特文化為特徵。1905年，誕生了主張愛爾蘭獨立的政黨「新芬黨」（Sinn Fin）。在1910年大選中愛爾蘭自治黨又獲得平衡地位，當時自由黨獲274席，保守黨加自由黨統一派得273席，工黨獲得41席，愛爾蘭自治黨獲得82席。在這種情況下，自由黨再度把愛爾蘭自治問題提上議事日程，1912年「自治法」在下院獲通過，該法規定愛爾蘭可以建立兩院制議會，上院議員由英國任命，下院議員由選舉產生，行政權操在總督手中，外交、軍事、稅收等仍由英國掌握。1914年英王批准了該法案，但第一次世界大戰恰巧爆發，英國政府藉口戰爭，宣布延期執行自治法；等到戰爭結束，愛爾蘭已不再滿足於自治了，它要求完全的獨立。

  對印度和埃及這樣的非移民、非白人殖民地，英國採取恩威並重的手法，希望以此來鞏固它的統治。英國人牢牢守住最高宗主權，同時進行某種改革，作出一些妥協，比如增加當地人的參政權利，在地方事務及次要事務上與當地人合作，使他們為英國統治服務。在經濟上，把殖民地作為原料產地和商品推銷地，推行單一作物種植制。

  英國於1882年占領埃及之後，一直宣稱它只實行「暫時」管理，但實際上埃及已落到英國手裡，受英國控制，英國駐開羅總領事（Consul-General）成了埃及的太上皇，巴林（Evelyn Baring）在這個位置上占據24年之久（1883-1907），是埃及的實際統治者。繼任的戈斯特（Eldon Gorst,1861-1911）繼承巴林的政策，扶持埃及原統治集團，增加地方政府中埃及人所占的比例，同時對民族主義實行打壓，頒布《放逐法》，規定未經審判便可囚禁任何人。1911年繼任的基欽納勳爵同樣使用「胡蘿蔔加大棒」的辦法對付埃及人，他加大埃及立法會的權力，同時又厲行鎮壓。經濟上，在埃及推行棉花單一作物種植，為英國紡織業提供原料。

  在印度也是這種情況，寇松（George Curzon,1899-1905）和明托（4th Earl of Minto,1905-1910）任總督時，同樣揮舞「胡蘿蔔加大棒」。寇松曾說：「只要我們統治印度，我們就是世界上最強大的國家；可一旦丟掉了印度，我們的地位將一落千丈，降格為一個三流國家」，因此，「沒有印度就沒有大英帝國」。為了爭取印度人的好感，寇鬆開辦學校，興修水利，改良農業生產，改革稅制，減輕農民負擔，保護農民利益，還大力修築鐵路，發展公共事業；另一方面，他又減少印度人在市政機構中的比例，使英國人占據多數，並且不讓印度人擔任高級文官，取消印度人對教育的控制權——這些就是所謂的「開明專制」。他認為開明專制是適合於印度的統治方式，「沒有其他任何統治形式適合一個因印度教徒和穆斯林的宗教仇恨而分裂的種族各異、語言不同的廣大人口，而且也沒有一種比村委員會更大的自治政府的經驗適合於它。」

  1905年寇松拆分孟加拉省，以分化和削弱民族主義運動，此舉引發了大規模的民眾反抗，孟加拉發生罷市，許多人上街遊行，有些地方還發生暴動，民族主義知識分子的訴求第一次與民眾運動產生對接。明托在這個時候上任，他面對的是「強烈不滿的遺產」，局勢極為動盪，到任後他連續兩次受到炸彈的襲擊，國大黨也在1906年宣布以「自治」作為鬥爭目標。明托於是又一次揮舞「胡蘿蔔加大棒」，他一方面加強鎮壓，逮捕和流放了許多民族主義領導人；另一方面又實行改革，調整統治政策，啟動了所謂的「莫萊明托改革」（Morley-Minto Reform）。在這種情況下，1909年英國議會通過《印度立法會議法》（Government of India Act），規定印度人可以參加設在倫敦的印度事務委員會和設在德里的總督行政委員會，並增加各級立法會議中印度議員的人數。他還在隸屬於副王的行政會議中任命了一個印度人，這些改革暫時平息了印度的局勢，使英印政府渡過了20世紀第一次群眾運動的高潮。應該指出，改革並沒有改變專制統治的本質，英國統治印度的整套機制原封不動地保留下來了。英國的統治並沒有改變普通印度人的困苦生活，據估計，在19世紀晚期的饑荒中，有1500萬印度人死於飢餓。

  在附屬殖民地，像赤道非洲、加勒比、太平洋和東南亞這些地區，英國人廣泛採用「間接統治」形式。附屬殖民地可以分為直轄殖民地和保護領兩類，前者直接歸英國殖民當局管理，後者有名義上的「國家」地位。自印度民族大起義之後，英國感覺到直接的統治不是好辦法，因此在很多地方實行間接統治，其特點是保留該地原有的管理體系和統治者，但要求他們按英國的指令行事。這種做法的好處，是英國人不需要直接面對殖民地普通民眾，當地原有的統治者（例如酋長）充當了殖民當局與當地民眾之間的緩衝器。這一類殖民地面積總計超過200萬平方公里，80%以上分布在非洲和亞洲。

  這一制度是由奈及利亞殖民地總督盧加德（Lord Lugard,1858-1945,1914-1919在任）創立的，後推廣到烏干達、阿散蒂、巴蘇陀蘭等地。1900年前後奈及利亞分為南北兩個省，間接統治方法是他在北奈及利亞首創的。當時，北奈及利亞的土著國家十分強大，盧加德決定利用當地「天然的統治者」實施實際統治，英國官員進行監督，按照他的解釋：「每一個素丹和埃米爾以及主要的官員均由遍及全國的英國高級專員來任命，……被任命的埃米爾和酋長將按照舊時的方式統治人民並按照高級專員的建議收稅，但是他又必須遵守總督的法律和駐紮官員的意願。」後來他將這種方式推廣到南奈及利亞，1914年兩地合併後，整個奈及利亞都實行了間接統治制度。在間接統治制度下，土著統治者擁有某些權力，比如維持社會秩序，徵收賦稅，傳達和執行殖民當局的命令和政策，在稅收中留取一部分用於日常行政開支，按土著法對土著居民實行審判等。通過這種方式，從奈及利亞的酋長到烏干達的國王和貴族，都變成了英國殖民地的基層官員。

  總之，從19世紀晚期開始，英國調整了在各種類型殖民地的統治方法，藉助分而治之的手段，加強了對殖民地的控制。但這並沒有能夠阻擋殖民地的離心傾向，事實上，殖民地成長的過程也就是它們離心的過程，無論自治領還是其他殖民地，離心的傾向越來越明顯。

  像加拿大、澳大利亞、紐西蘭這樣的移民殖民地，隨著其經濟力量逐日增長，便日益感覺到自己正在成熟，自治政府提升了它們對自我管理的自信心，在海外出生長大的移民後代與英國的關係已不像其祖輩那麼親密，新的「家」導致新的身份認同，一旦新的認同產生，脫離母國就是一種趨勢。加拿大在這方面首當其衝，其自主意識越來越強。早在布爾戰爭之初，法裔加拿大民族主義領袖布拉薩（Henri Bourassa,1868-1952）就竭力反對加拿大捲入戰爭，他說：「如果我們派出2000人、花費200萬加元去與兩個總人口不過25萬人的國家作戰，那麼我們又要派多少人、花費多少錢來與第一流強國或強國聯盟作戰呢？」戰爭期間，加拿大國防部長博登（Sir Robert Laird Borden,1854-1937）曾隔著桌子對一位英國將軍大吼道：「我問自己這個問題：加拿大仍舊作為帝國的一個部分是否值得？」針對歷屆殖民地會議的首要議題，即帝國防禦問題，加拿大不願自動承擔參與戰爭的責任，正如總理洛里埃所指出：加拿大不認為有義務參加每一場戰爭。加拿大還拒絕向英國皇家海軍支付軍費，同時又要求組建自己的海軍。從1909年起，加拿大堅持「加拿大必須有自己的、由加拿大人控制的海軍，這支海軍應儘可能由加拿大人親手締造、並由加拿大人組成」。

  1900年以後，由英國全面負責帝國的防衛已經非常困難了，英國希望白人殖民地能夠分擔，包括提供軍隊和軍費。在支付軍費問題上，殖民地的態度讓英國人失望，它們不肯付錢，或只是象徵性地支付極少金額。1909年大英帝國決定各自治領建立海軍並建立自己的國防體系，但殖民地並不肯把自己的軍隊交給英國指揮。以澳大利亞為例，在1859年之前，澳大利亞海上防禦完全依靠英國皇家海軍，1859-1913年澳大利亞聯邦政府參與維持和控制。1909年英、澳雙方在進行詳細的討論之後決定組建澳大利亞艦隊，第一批艦艇於次年11月抵達澳大利亞，1911年7月該艦隊正式更名為「皇家澳大利亞海軍」，1912年10月艦隊的全部控制權正式移交給澳大利亞。一戰前夕，澳大利亞海軍擁有3800名現役軍人，一艘戰列巡洋艦、6艘輕巡洋艦、2艘潛艇、相當數量的保障及輔助船艦。

  在經濟方面，自治領竭力維護其自主性，以加拿大為例，科布登早就說過：「我們聽到了加拿大的忠誠，然而這種忠誠實際上是極大的諷刺，他們既不納稅，又不遵守帝國法律，也不履行戰爭義務，他們甚至要求放棄盎格魯——撒克遜種族對他們領土的宗主權。他們建立的關稅制度不僅排斥外國產品，而且排斥母國商品。」自1878年以來加拿大就抵制英國的自由貿易政策，實行保護關稅。加拿大政府提出和英國實行平等互惠關稅制，並於1897年率先給英國工業品以優惠稅率。1898年加拿大把對英國的關稅優惠率提升為25%,1900年又提升到33%。1906年加拿大財政部長對前來洽談的英國代表說：「加拿大已經給過了，下一步應該由英國走出。」英國遲遲不願做答，各自治地區於是彼此簽訂互惠協定，把宗主國拋到一邊。

  離心傾向不僅在自治領滋長，而且從印度到西非，從埃及到東亞，受過西方教育的殖民地知識分子都逐漸走上爭取獨立之途。印度在1885年組建國大黨，早期的國大黨成員來自中產階級，受過西方教育，許多人還為英國殖民政府工作，是政府職員。印度的民族主義就是在殖民統治的夾縫中成長起來的，正是在這些人中，滋生出早期的印度民族主義者。起初，英國統治者贊成在這些人中建立政黨，認為與其讓其暴露在極端思想的侵害下，不如給他們一個活動的場所，讓他們支持殖民統治。因此在一名退休的英籍軍官艾倫·休謨（Allan Octavian Hume,1829-1912）的策劃下，在孟買成立了「國民大會黨」（the Indian National Congress）。國大黨後來成為民族主義的旗手，最終把印度引上獨立之路，這是英印統治者始料未及的。

  埃及的情況也是這樣。鎮壓阿拉比起義後，英國把埃及變成它事實上的殖民地，並在20世紀初將它列為保護國。但埃及人民的反抗一直沒有停止，新世紀剛剛來臨的時候，埃及的民族主義運動很快就翻開了新的篇章。

  在非洲，宗教運動成為民族意識最早的啟蒙師。伊斯蘭教在撒哈拉以南非洲傳播很快，整個部落、有時整個地區皈依伊斯蘭教，在後來動員民眾、反抗殖民統治的鬥爭中將會起號召作用。赤道非洲與南部非洲基督教的傳播，一方面有利於西方的統治，有利於殖民者的精神控制；另一方面又有可能滋生出「本土的」教會，這些教會憧憬基督教的「平等」與解放，後來發展成傳播民族主義思想的動員中心。

  儘管如此，直到第一次世界大戰爆發前夕，英帝國看起來仍舊是牢不可破的，白人殖民地仍舊向英國表示效忠，而且在很大程度上與英國有密不可分的經濟和防衛關係。印度基本上是平靜的，知識分子的離心傾向還沒有轉變成強大的民眾運動，也沒有找到它發動民眾的合適方法。黑非洲殖民地基本上仍處於無意識狀態，民族意識尚有待開發。英國在亞洲有強大的勢力，除了與俄國的角逐之外，似乎還找不出其他國家在向它挑戰。英國殖民地遍布全球，它們既忠誠又剛開始產生朦朧的自主意識，這就是第一次世界大戰前的英國殖民地狀況。英帝國何去何從，殖民地向什麼方向發展，這些問題就要留給20世紀去解決了。