第二章 城市化與城市病

  19世紀鑄造了一個城市社會，既帶來城市的諸多優越性，也引發了嚴重的城市病，從環境惡化到犯罪猖狂，從擁擠到疾病叢生，從工作到生活狀況的惡化，彰顯了城市化這把歷史大錘的正負效應。1851年，「在不列顛島上，住在城市的人口（儘管常常很少）第一次超過住在農村的人口：這同英國的過去、同任何別的國家的經濟都形成鮮明的對比。」英國城市人口超過了農村人口，英國基本上完成了從鄉村社會到城市社會的轉變，到1911年，城鎮人口達到79%。

  城市化與工業化是孿生姐妹。馬克思說：工業革命「創立了巨大的城市，使城市人口比農村人口大大增加起來，因而使很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態」。農村人口向城市遷移，城市人口中外來移民特別是青年移民占很大比例，到1851年，倫敦（London）和其他61個英國城鎮的近60%的人口可能是從農村遷入的；伯明罕一半以上人口是移民。人口遷移在19世紀中葉達到頂峰，鐵路建設進一步刺激了人口移動，工業城市成為特殊的磁鐵，倫敦是其中最大的磁鐵。

  工業革命開始後，在煤鐵礦資源密集地區和工業發達地區，崛起了一大批工業城鎮——棉紡織工業中心是曼徹斯特（Manchester）、索爾福德、斯托克波特（Stockport）、波爾頓（Bolton）、奧德姆、伯里（Bury）、普雷斯頓（Preston）等等，織襪和花邊工業中心是諾丁漢（Nottingham）、德比和萊斯特（Leicester），利茲（Leeds）、哈德斯菲爾德、布拉德福（Bradford）和約克郡（Yorkshire）西區則是毛紡織工業中心，伯明罕及其附近的伍爾弗漢普頓（Wolverhampton）、沃爾索爾（Walsol）、威尼茲伯里（Weinysbury）等也成為工業城市。煤鐵工業的中心在南威爾斯，包括卡迪夫（Cardiff）、斯旺西（Swansea）、紐波特（Newport）、默瑟爾提德維爾（Merthyr Tydfil）等等。交通樞紐和海港城市在運河、鐵路、海運的刺激下發展起來，而位於交通咽喉處的古老城鎮也會變得繁榮。此外，還有一批以療養、旅遊和度假為主體的溫泉、海濱城市，風景名勝地區也得到發展。

  如果說工業革命開始時，英國城市尚是寥若晨星的話，那麼到19世紀末，城市已經如夏夜的繁星般布滿英國。1801年英國有1036個大小城鎮，1911年達到1541個。新興的工業城市發展神速，1801-1851年，紡織工業城市的人口增長率是229%,港口城市是214%,製造業城市是186%,發展規模都很驚人。北方新興工業城市如曼徹斯特、伯明罕、利茲、謝菲爾德、布拉德福和諾丁漢的人口以前所未有的速度增長，曼徹斯特在1811-1821年增長40.4%,利物浦（Liverpool）在1821-1831年增長43.6%,利茲增長47.2%。1841-1851年，伯明罕人口增長22.3%,謝菲爾德增長22.4%,伍爾弗漢普頓（Wolverhampton）增長21.8%。1861-1911年，米德爾伯勒（Middlesbrough）人口增長6倍，蘭開郡的海濱城市布蘭克浦（Blackpool）增長了17倍。

  老城市也獲得新的增長空間。在倫敦工業區，1861年人口中當地出生的占69.71%,1881年這個數字為73.04%;在倫敦其他區域，1861年倫敦的出生者為58.28%,1881年為59.89%。這些數字說明：更多的外來人口在倫敦定居下來。工業化使毛紡織業的中心從諾里奇（Norwich）轉移到約克郡西區的利茲和布雷福德，利茲居民從1775年的1.7萬人增至1851年的17.227萬人，增加了9倍多。

  在城市化過程中，城市規模擴大，大城市日益增多。1801年時大城市還屈指可數，倫敦人口是第二大城市曼徹斯特的14.5倍（見表36）。然而到1861年，幾十萬人口的大城市達到了13個，如曼徹斯特有50.1萬人，利物浦47.2萬人，格拉斯哥44.3萬人，伯明罕35.1萬人。1901年，上述幾個城市的人口分別增長到103.5萬、88.4萬、100萬和84萬，幾乎都翻了番。特大城市數目也在不斷增長，1851年有10個10萬人以上的大城市，1861年有16個，1911年有42個。到19世紀末，英國已成為高度城市化而且是大城市化的國家。

  表36 19世紀英國主要大城市的人口增長表（單位：萬人）

  如果說工業化使曼徹斯特、伯明罕迅速變成大城市，那麼倫敦就從大城市變成了大都市。丹尼爾·笛福（Daniel Defoe）在18世紀就把倫敦說成是巨型怪物；19世紀的倫敦人口則以每10年幾乎20%的增長速度飆升不止，到1901年，倫敦的人口等於排列在它後面的18個大城市人口的總和，幾乎是歐陸4個最大的城市巴黎、柏林（Berlin）、維也納（Vienna）和聖彼得堡（St Petersburg）人口的總和；這意味著，每5個英國人中就有1個是倫敦人，威廉·科貝特因此把倫敦說成是一個腫瘤。

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  城市化還催生出城市群和城市帶。隨著人口激增，大城市周圍出現了許多中小城市，大城市不斷兼併這些中小城市，形成當時舉世罕見的城市群。在城市群中，空間相對集中，經濟、信息和服務互相呼應，互相依託，產生了極大的聚集效應。據估計，1891年英格蘭城市群人口的分布為：大倫敦（Greater London）563.8萬人，蘭開郡（S.E.Lancashire）189.4萬人，西米德蘭地區（West Midl ands）126.9萬人，西約克郡（West Yorkshire）141萬人，默西賽德（Merseyside）90.8萬人，泰恩塞德（Tyneside）55萬人，此外，南威爾斯和蘇格蘭也有城市群。

  城市化改變了英國經濟地理的版圖。英國傳統經濟重心在倫敦及英格蘭東南部地區，現在英格蘭中部、西北部，威爾斯煤鐵地區，蘇格蘭南部都成為工業區，湧現出許多工業城市，人口也向這些地區移動。

  英國城市有明顯的專業特點，其中包括製造業城市、交通樞紐城市、旅遊休閒城市和綜合性大都市等不同類型。工業革命中，製造業城市首先發展，比如遠近聞名的「黑鄉」——斯坦福郡就因其豐富的煤鐵資源而發展起來；英格蘭中部的伯明罕擴大了它傳統的五金業，生產從槍炮、黃銅到小裝飾品的各類商品。以曼徹斯特為中心，其周邊出現一大批分工明確的工業村鎮：波爾頓是紡紗城鎮，奧德姆、布萊克本、伯里和普雷斯頓專事織布，曼徹斯特集商品貿易和金融業為一體。隨著鐵路的發展，湧現出一批以鐵軌和機車製造著稱的城市，如斯溫頓（Swindon）和沃爾弗頓（Wolverton）等。

  交通樞紐城市是隨著運河、公路、鐵路的修建發展出來的，可分為運河城市、鐵路城市和海港城市三大類。在18世紀的運河時代，70個一流城鎮幾乎全是運河城鎮；鐵路則創造了全新的鐵路城市，如希爾頓（Shilton）、克魯（Crewe）、斯溫頓、沃爾弗頓等。以沃爾弗頓為例，它起先只是個莊園所在地，在鐵路狂潮時期開辦了機車製造廠，剎那間，一座有十條街道的整齊城市便平地而起。港口城市包括著名的四大港口倫敦、布里斯托、利物浦和紐卡斯爾（Newcastle）、赫爾（Hull）、桑德蘭（Sundl and）、雅茅斯（Yarmouth）、樸茨茅斯（Portsmouth）、普利茅斯（Plymouth）等也成為重要的海港城市。其中利物浦為蘭開郡的紡織業進口了大量北美原棉，又向外傾銷各種棉布，在19世紀初，它一躍成為英國的第二大城市。

  休閒城市構成第三類專業城市，在19世紀下半葉，這是人口增長最快的一類城市。18世紀時，休閒城市為上流社會所獨享，火車時代則帶來了大眾休閒城市的崛起。法定假日的頒行，熟練工人收入的提高、廉價的火車假日優惠，以及對上流社會消費行為的模仿，都為休閒城市的發展創造了條件：紹森德（Sou thend）從1867年的3000人增加到1911年的6.3萬人，布蘭克浦則從4000人增加到5.8萬人。斯卡伯勒（Scarborough）既是礦泉城，又在海洋邊，於是很快得到發展；海濱城市布賴頓（Brighton）為倫敦的上、中層人士提供了理想的休閒場所。

  最後一個類別是綜合性大都會，以倫敦最有代表性，它一方面是英國的政治、經濟和文化中心，同時又是陸海交通樞紐。它的人口增長令人瞠目，遠非其他歐洲國家首都可比。在17世紀初，倫敦只有巴黎的一半人口，而到該世紀末就一躍而成為全歐最大的城市。工業化時期，倫敦發展越出了舊城區範圍，它隨著公路、鐵路向外伸展，將鄰近的威斯敏斯特（Westminster）、格林尼治（Greenwich）等市鎮收入囊中，形成了一個龐大無比的都市區，即大倫敦，乃至有人會說：整個英格蘭只是大倫敦的郊區而已。倫敦市內有豪華的宮殿，壯觀的政府大樓，巍峨的大教堂，實力雄厚的金融機構，多種多樣的博物館、俱樂部、藝術館等等。

  但城市的急速發展也引發了「城市病」。正當英國從一個充滿詩情畫意的鄉村社會變成機器轟鳴、廠房遍地的城市社會時，大量人口湧進城市卻造成資源配套落後、公共設施不足、城市發展混亂無序的狀態。1842年查德威克在《勞動居民衛生狀況報告書》中針對這種情況憂心忡忡地評論道：「在我國的某些城鎮裡竟如此缺乏市政管理，以致清潔方面之糟，幾乎和一個野營的遊牧民群或一支無紀律的軍隊不相上下。」工業革命中，英國人全神貫注地發展經濟、追逐利潤，對身邊的世界——城市和環境不聞不問，於是城市建設和經濟發展嚴重脫節，英國患上了「城市病」。

  「城市病」的症狀，無論在迪斯雷利的《西比爾》（Sybil,or the twonations）還是蓋斯凱爾夫人（Mrs.Gaskell）的《瑪麗·巴頓》（Mary Barton）與《南方和北方》（North and South），在狄更斯（Charles Dickens,1812-1870）的《艱難時世》（Hard Times）或恩格斯的《英國工人階級狀況》中，都有深刻的描述。

  當時的城市完全沒有「規劃」，是無拘無束「自由」發展的產物。恩格斯曾針對他所生活的曼徹斯特城市說：「只要哪裡還空得下一個角落，他們就在哪裡蓋起房子，哪裡還有一個多餘的出口，他們就在哪裡蓋起房子來把它堵住……東一排西一排的房屋或一片迷陣式的街道，像一些小村莊一樣，亂七八糟地散布在寸草不生的光禿禿的粘土地上。」

  城市中沒有照明、排水等公共設施，夜晚漆黑一片，出門要自帶燈具，否則就寸步難行；即使自帶燈具，由於道路崎嶇不平、曲直不一，仍舊很難行走。若遇下雨，更加是滿地泥濘，遍地污水，在城市貧窮區，雨水與糞便、垃圾混在一起，情況極其惡劣。「工業革命時期城市中的條件是令人吃驚的，其污穢擁擠成為通病而非個別例外。19世紀中葉，城市衛生協會對英國主要城市當時狀況的報告中是這樣概括的：『波爾頓市——實在糟；布里斯托市——糟極了，死亡率很高；赫爾市——有些部門壞得不堪設想，許多地區非常污穢，鎮上和沿海排水系統都極壞；嚴重擁擠和普遍缺乏通風設施』。」

  住房擁擠、緊缺，環境骯髒、混亂。1853年發表的一項關於利茲的調查報告說：在被調查的658所住宅和地下室中居住著3457人，只有62個廁所。1842年的一次調查顯示：普雷斯頓422個居所里居住著2400人，共有852張床，即每個居所平均居住5.68人，每張床的平均使用者為2.8人；其中84張床由4人共同使用，28張床由5人共同使用，13張床由6人共同使用，還有一張床是8人共同使用。根據阿薩·布里格斯（Asa Briggs）的說法，三五個家庭同住一個小房間的現象並非特例，而這個房間可能只有12平方英尺甚至更小。許多人以地下室為居所，城市中一些低矮潮濕、密不通風的地下室里住滿了人，格拉斯哥、利物浦、曼徹斯特的地下室更是臭名遠揚，「據蓋斯克爾·G統計，僅僅曼徹斯特本城就有兩萬人住在地下室里。」

  還有一批無家可歸者，「倫敦就有5萬人每天早晨醒來不知道下一夜將在什麼地方度過。」無家可歸者可以到收容所過夜，倫敦的中央收容所1844年頭三個月平均每夜就有460人寄宿。如果有一兩個便士，這些人就可以到「夜店」（lodginghouse）找個棲身之所。1831年，曼徹斯特本城就有這類夜店267個。「每一個夜店容納二三十個人，所以這些夜店每夜總共要住5000-7000人。這些房屋和它們的老主顧的特點也和其他城市中的一樣。每一間屋子裡都沒有床，只是在地上鋪上五張到七張鋪，不管投宿的人有多少都統統安插在這上面，大家亂七八糟地睡在一起」。

  工人階級的住房情況尤其惡劣，他們往往住在「背靠背」的建築物里，那是一種低矮的平房，每兩排平房背靠背，每兩組背靠背平房之間有一條狹窄的過道，穿越過道與另一組平房門對門。這種住房節約用地，造價低廉，但沒有光線，沒有流通空氣，更沒有衛生設施，很容易滋生疾病。

  一直到19世紀末，城市擁擠乃至「過度擁擠」的現象仍是一個嚴重的社會問題。據統計，1891年英格蘭和威爾斯人口的11.2%、即350萬人居住在過度擁擠的環境中，到1901年仍然有8.2%。儘管19世紀80年代以後有了火車和電車，讓有條件的工人遷移到郊區較少擁擠的住房去，並且某些地方當局還致力於拆除貧民窟，但過分擁擠仍舊是住宅問題的最大頑症，如表37所示：

  表37 1885年皇家委員會調查的人口擁擠個案

  衛生問題是「城市病」的又一頑症。工業革命中大城市迅速擴張，但公共設施缺乏，經常出現人、畜、垃圾共處的現象，臭水塘舉目皆是，「街道既沒有鋪砌，也沒有污水溝，可是這裡卻有無數的豬群，有的在小院子裡或豬圈裡關著，有的自由自在地在山坡上溜達」。曼徹斯特周邊幾英里的地區內空氣不潔、水流不暢、草木不長；「在城市的最熱鬧的地區，也正是在商業中心區，堆滿了肉莊、廁所和垃圾」。「英國市區邊緣形成了醜陋的新貧民區，那裡除了污穢的棚屋，就是難看的工廠、用家庭垃圾做飼料的養豬場和骯髒的街道以及堆積如山的垃圾」。

  貧民窟成了疾病流行的孳生地，被人們稱為「霍亂國王的巢穴」。在利茲，最不衛生的地區是工人住的狹窄的房屋區，這類建築物里不具備任何一種排水設施，廁所少且前後無遮無蓋。至1830年，曼徹斯特的一半房屋、利物浦的大部分房屋都還沒有排水系統和清潔設備，恩格斯記載道：「聽說在這個區域裡，大約每120人才有一個廁所。」

  城市污染嚴重，以倫敦為例："250萬人的肺和25萬個火爐集中在三四平方公里的地面上，消耗著大量的氧氣……呼吸和燃燒所產生的碳酸氣，由於本身比重大，都滯留在房屋之間，而大氣的主流只從屋頂掠過。」倫敦霧（其實是霾）如「豌豆湯」般籠罩在倫敦上空，它與大本鐘（Big Ben）和威斯敏斯特大教堂（Westminster Abbey）一樣，成為倫敦的著名「景觀」。19世紀末倫敦霧日每年有3個月之久，「在冬天，100多萬隻煙囪同時呼出煙、菸灰、硫酸氣、水蒸氣、碳酸氣，整個城市煙氣騰騰像一個巨大的火山口一樣。"1881-1885年間，「在12月和1月，倫敦市中心所能見到的明媚的陽光不足牛津、劍橋、莫爾伯勒（Marlborough）和蓋爾得斯通（Geldeston）等四個小鎮所享有的陽光的六分之一。」

  河流污染也造成嚴重的衛生問題，影響著城市的發展。據記載，由於泰晤士河水太髒，1832-1886年倫敦曾有4次霍亂流行，僅1849年就死亡1.4萬人。在一段25英里長的河道里，一年中有9個月河水不含氧。河水的污染「搞臭」了倫敦，每逢夏日，其臭難忍。據記載，1858年7月天氣酷熱，泰晤士河成了臭河，河中散發的臭味彌散空中，連議會大廈都要給窗戶蒙上厚厚的帘子，掛起浸泡過消毒水的被單，點上薰香，仍舊無濟於事，因此，這一年就以「大臭年」（Great Stink）留名史冊。1878年3月，「愛麗絲公主」（Princess Alice）號遊船在泰晤士河一條下水道口沉沒，640人遇難，其中許多人並非淹死而是被河水毒死。

  泰晤士河的污染並非個案，其他河流都有類似命運。恩格斯在《英國工人階級的狀況》中描述說：流經利茲的艾爾河（Aire），「像一切流經工業城市的河流一樣，流入城市的時候是清澈見底的，而在城市另一端流出的時候卻又黑又臭，被各色各樣的髒東西弄得污濁不堪了。」而流經約克的卡爾德河（Calder）在1852年之前還是魚類喜愛的棲息地，至1867年，連皇家委員會也不得不沮喪地承認：「流經約克的與其說是河水，不如說是墨汁。」布拉德福河曾是男孩們捕魚的樂園，現在被工業潮流染成黝黑，「只需一根火柴，就可以將它點燃」。

  犯罪是又一個「城市病」。城市化使人們從彼此熟悉的鄉間社會轉入了具有強烈匿名性的城市社會，為犯罪率上升提供了客觀條件。私有財產的惡性膨脹一方面使任何「侵犯」都成為犯罪，以前被鄉村社會視為正常的行為被認定為侵犯財產，另一方面又使許多人為聚斂財富而不擇手段，或因擁有太多的財富而為所欲為。從19世紀上半葉起，英國的犯罪數量快速增長。按英國內務部公布的犯罪數據統計：英格蘭和威爾斯歷年發生的刑事犯罪案為：1805年4605起，1815年7898起，1825年14437起，1835年20731起，1842年31309起；短短37年中，犯罪數字增加了6倍。另一數據顯示：在1805年受到法庭起訴的男女分別為3267人和1338人，到1842年激增到25740人和5569人。可以說，19世紀上半葉是英國犯罪率極高的時代。

  兒童犯罪是個嚴重的問題。狄更斯在《霧都孤兒》（Oliver Twist）里描寫了貧民窟里受成年人控制的兒童扒竊團伙，白天在大街上扒竊行人錢包，夜間則翻窗入室行竊。統計數字顯示：1840年代在英格蘭和威爾斯送交審判的人當中，有20%-25%年齡在15-19歲之間，在全國範圍內這個數字是10%,另有25%是20出頭的年輕人。

  賣淫是另一個嚴重問題。根據1837年倫敦警方的記錄，當時妓院中的妓女數量是895人，街妓1612人，暗娼竟高達3864人，比前面兩種類型加在一起還要多；可是英國媒體的估計要遠遠超過這個數字，它們認為倫敦的妓女有12萬之多：在表面上性道德嚴厲的維多利亞時期，賣淫業竟可以如此興旺，實在是嘆為觀止！因此《泰晤士報》在1858年1月8日感嘆道：在歐洲，沒有一個首都像倫敦那樣不分白天黑夜地展示賣淫。賣淫必須有賣淫的對象，在當時，日趨富裕的城市中中等有產者恰恰是賣淫業最大的市場，從而對中等階級的道德宣教構成辛辣的諷刺。

  「城市病」的根本原因，一是在工業化和城市化進程中出現了資源分配的極度失調，造成嚴重的地區差異和貧富不均；二是英國在市場經濟的信條下執行自由放任主義，造成政府對社會問題不作為，縱容並加劇了城市病，使其不斷累積並長期延續。因此治理城市病，一方面要儘可能縮小社會差距，構築和諧社會，另一方面要政府管理到位，承擔應盡的社會責任。這些，都需要改變根深蒂固的自由放任思想偏見，把放任自流變成政府干預。但這種轉變必然會衝擊到被奉為金科玉律的私有財產，並在一定程度上對「個人自由」形成限制。市政改革就是在這個背景下出現的。

  市政當局對基礎設施進行改造，這方面比較典型的成就是泰晤士河治理。19世紀早期，泰晤士河是一個開放的下水道匯聚處，各種生活與工業污水無序排入，對倫敦公共衛生造成災難性影響。為改變這種情況，倫敦當局著手建立一個現代下水道系統，由工程師約瑟夫·巴澤爾傑特（Joseph Bazalgette,1819-1891）規劃建造了5條相互銜接的下水道，包括450英里的主幹道和1.3萬英里（約2.1萬公里）的支道。工程到1868年完工，總花費460萬英鎊。與此相配合，還興建了泰晤士河堤工程，包括3英里長的河堤與大道。通過整治，原先污濁不堪的爛泥潭變成了漂亮的大道和裝飾性花園，泰晤士河水污染得到緩解，河道也被改造，成為更易航行的商業通道。1875年又建成133公里長的交叉下水道，穿越倫敦市。

  《1876年河流污染防治法》是英國歷史上第一部防治河流污染的國家立法，也是世界上第一部水環境保護法。法案不僅詳細列舉了禁止排放的各類污水和違法行為（比如工業廢料、顆粒和懸浮狀污染物、下水道污水排放等），還任命專家擔任審查官，向工作部門提供實施建議，並通過技術監測控制河流污染。這是一部「框架性」法案，其原則一直沿用到1951年。1898年，英國再次任命由多名專家組成的皇家委員會，調查污染來源和監督河流防治的進度。這個委員會提出了許多切實可行的方案供政府採納，在河流防治方面發揮了很好的作用。

  空氣治理也提上日程，就倫敦而言，它必須摘掉「霧都」之名。治理大氣污染的主要任務是清除煙塵，為此，需要用議會立法來限制燃料使用的時間、地點及污染物的排放量。1843年，議會通過了控制蒸汽機和鍋爐排放煙塵的法案；1863年又通過第一個《鹼業法》（Alkali Works Act），要求制鹼業抑制95%的排放物，以控制生產中產生的毒氣。1874年議會頒布第二個鹼業法，要求採取「切實可行的措施」來控制有毒氣體，並且制定了氯化氫的最高排放標準。至於對家庭壁爐和工廠鍋爐的煤煙排放，主要在技術上和教育上進行。以倫敦為例，1880年成立了消除煙霧委員會（The Smoke Abatement Committee），該委員會展開消煙展覽系列推廣活動，舉辦講座，宣傳消煙知識，推廣無煙煤，獎勵減煙霧消煙霧的壁爐和鍋爐等。不過，總體說來，19世紀英國城市的消除煙霧效果不佳。真正解決煤煙問題要到20世紀。

  在19世紀30、40年代，霍亂多發使人們意識到城市的水質關乎居民的生死，於是由市政管理機關經營自來水的思想被提上了議事日程。1846-1865年間，一共有51個市政府新建或購買了供水公司，取代了原有的私人水公司；在1866-1895年，又有176個城市提供市營自來水，供水成為地方政府的重要職能。經過半個多世紀的治理，英國城市的供水、排污及整個衛生狀況有了明顯的改善。「到80年代中期，合乎衛生的都市生活的起碼要素，在所有較大的社區中都已具備了。水既充沛又清潔——往往在城市比在鄉間還更為充沛，更為清潔」；倫敦也成為整潔、乾淨的城市大都會。

  50-60年代煤氣市營成了新的熱點。1867年格拉斯哥（Glasgow）市政府購買了兩家私營煤氣公司，1870年利茲以763243英鎊的代價也購買了兩家私營煤氣公司；1871和1872年，布拉德福和波爾頓也分別購買煤氣公司，到1875年，全英已有76個市政府擁有了自己的煤氣公司。到19世紀末，各城市的煤氣基本市營，不僅價格比較便宜和固定，而且設施也更加統一與安全，便於維修更換，於是在市民中普遍使用，連工人階級住宅也安裝使用。並且煤氣用來照明，街道兩邊都安裝了煤氣燈，摸黑走夜路的情況成為歷史。以後，浴室、醫院、公園、供電、有軌電車等公共設施也漸由市政管理和經營，公用事業逐步擺脫私營體制單純牟利的動機，轉變成為市民服務的「公用事業」。

  伯明罕在這個階段的市政公用事業改革中落在後面，直到1870年約瑟夫·張伯倫（Joseph Chamberlain,1836-1914）當選為伯明罕市長，才開始許多城市改造工作，比如開闢公園、鋪設街道、提供自來水和煤氣等。1870年，張伯倫以自治市的名義強制購買兩家相互競爭的煤氣公司，該公司頭一年運營中就掙得3.4萬英鎊利潤。1876年，由於水污染導致伯明罕傳染病死亡率上升，他才強制購買了伯明罕供水公司，創立了伯明罕市供水部（Birmingham Corporation Water Department）。張伯倫倡導的這種由市政府組建公共事業公司、以商業模式進行經營的方法被稱作是一種「市政社會主義」，張伯倫由此被視為是「激進派」，他也開始在全國政治舞台上嶄露頭角。

  與此同時，城市規劃與改造工作也開始了，主要包括兩方面內容：一是清除貧民窟、拓寬街道、建設新城區，二是修建公園、綠地等公共空間，注入文化內涵。在市政建設方面，格拉斯哥市議會率先設置了城市改善基金，以立法形式大刀闊斧地對市中心的擁擠區域進行改造。改造後的格拉斯哥市中心不僅街道寬闊，還有綠樹成蔭的公共廣場和公園。城市改造將新鮮的空氣和燦爛的陽光帶進了城市，大大改善了市民的居住環境。愛丁堡也在1850-1875年間把原先擁擠雜亂的街區改造成文化街，街兩旁矗立著大學、中學、研究所、博物館等文化學術機構。

  在建設綠色城市方面，從19世紀中期開始英國掀起了公園熱，為市民提供休閒、活動的場所。公園是專門開闢的公共空間，有專人管理，園內有曲折的小路，有水池，有大量花草灌木，還有寬敞的草地供人們嬉戲，讓孩子們放風箏、蹦蹦跳跳。公園中一般都有出售熟食的小店，還可能有小船泛舟湖上。公園改變了城市骯髒的、工業氣息濃厚的、唯利是圖的醜陋面貌，提供了充滿自然情調的開放的空間。

  通過以上這些措施，英國的城市面貌逐步發生改變，到1892年7月，恩格斯發表《英國工人階級狀況》之後的第48年，他在德文本第二版序言中說：「這本書里所描寫的那些最令人觸目驚心的惡劣現象，現在或者已經被消除，或者已經不那樣明顯。下水道已經修築起來或改善了；在最壞的『貧民窟』中間，有許多地方修建了寬闊的街道。」因此，「城市病」已得到初步控制。

  為解決住房問題，許多個人、民間組織作出了長期努力，政府也最終參與到這個過程中。而工人階級的住房問題是最嚴重、也是最難解決的，住房問題歸根結底是工人階級住房問題，不改善工人階級的住房條件，英國城市永遠是貧困和疾病的淵藪。

  工業化早期的工廠沿河而建，遠離城市，工廠主常常要為工人提供住宿，多數工廠的住宿條件極差，一般是背靠背的平房，空間小、環境骯髒，經常是幾個人共用一張床。但也有一些模範工廠給工人提供較好的生活環境，比如羅伯特·歐文的新拉納克廠就是一個很好的例子。其他例子有：提圖斯·索爾特（Titus Salt,1803-1876）在艾爾河（Aire）河谷建立的索爾泰爾（Saltaire）模範村莊，愛德華·阿克羅伊德（Edward Akroyd,1810-1887）在科普雷（Copley）建造的模範住宅以及在阿克羅伊頓（Akroydon）建造的模範住宅小區等。其中阿克勞伊頓可說是田園住所的真正先驅，它圍繞一片鄉村綠地而建，住宅是石板瓦屋頂，採用了網格狀街道設計，有後院和小巷，在當時十分顯眼。

  一些民間團體也致力於改善工人階級居住條件，其中一個著名的團體是「改善勞動階級狀況會社」（Society for Improving the Condition of the Labouring Classes），另一個是「改造工業階級住宅都市協會」（Metropolitan Associationfor Improving the Dwellings of the Industrious Classes）；後者於1874年在倫敦法靈頓路（Farringdon Road）建起一座6層樓的建築，提供了260套住房以及一些商店；而在此之前，它已經修建過1122套家庭住所。

  1862年美國商人喬治·皮博迪（George Peabody,1795-1869）捐贈15萬英鎊建立了皮博迪信託會（Peabody Trust），用於多層住宅建設項目，到1887年已建成5014套住宅。1863年英國慈善家西德尼·沃特洛（Sydney Waterlow,1822-1906）開辦了「改善工業住宅公司」（Improved Industrial Dwellings Company），啟動資本為5萬英鎊，它也建造5至7層的樓房，主要為技術工人提供獨門公寓。這些人的工作為其他人所仿效，倫敦工人區出現了一排排所謂的「模範住房」（modeldwellings）。1867年成立的「技工、工人和一般住宅公司」（The Artizans'and General Dwellings Company）主要發展郊區住宅，但也只限於為富裕工人提供住宅。

  1884年成立的「倫敦東區住宅公司」（East End Dwellings Company）則為最窮的非熟練工人和季節工提供最低標準的住宅，它的第一個工程是斯特普尼（Stepney）的凱薩琳住宅（Katharine Buildings），提供281個單人房間，共用盥洗間和廁所。女慈善家和社會活動家奧克塔維亞·希爾（Octavia Hill,1838-1912）通過改造舊住宅為工人提供廉價居所，直到今天，在美國和德國還存在奧克塔維亞·希爾組織。此外，威廉·利弗（William Lever,1851-1925）、喬治·凱德伯里（George Cadbury,1839-1922）、約瑟夫·朗特里（Joseph Rowntree,1836-1925）也分別在利物浦、伯明罕和約克（York）啟動建設項目，企圖為工人階級提供較好的居住空間。

  但要根本解決住房問題卻有賴於政府的立法。從19世紀40年代開始，各城市紛紛制定地方法規，規範住房標準。利物浦市政會於1840年頒布《關於調整利物浦房屋建築的條例》，1842年又頒布《利物浦建築法》，其中對居民住房和建築物提出要求。針對倫敦的特殊情況，政府頒布一系列住房條例，如《1844年首都建設法》《1855年首都建設法》《1862年首都管理修正案》等。其他城市一般會在國家「公共衛生法」的框架下用地方性法規調節住宅建築的某些方面，比如說背靠背建築、住房間距離、兩排建築之間的街道寬度等等，以改變人口擁擠的狀況。

  但地方性法規並不能徹底解決問題，必須要有中央政府的干預。議會通過的第一部住宅法是1866年的托倫法（Torren's Act）；1875年《公共衛生法》第157款授權地方當局制定地方法規，規範街道的布局和鋪設、新住宅的建設、住房周邊空間和相關的衛生設施。1879年法律給予地方當局拆除貧民窟的權力，但是未被廣泛執行，只在格拉斯哥、愛丁堡、利物浦和伯明罕拆除了有限的貧民窟。約瑟夫·張伯倫做伯明罕市長期間，拆除貧民窟建設起煥然一新的市政街（Corporation Street）。該項目花費了當地政府30萬英鎊，貧民窟居民則重新安置到郊區。效果非常明顯，市政街的死亡率從1873年的53‰下降到1879-1881年間的21‰。張伯倫還開闢了公園、道路，建設了學校和博物館，到90年代，伯明罕獲得了「世界上治理最佳城市」的美譽。

  1875、1882和1885年議會相繼頒布了三部《工人階級住房法》（Housing of the Working Classes Act），授予首都公共事務委員會（Metropolitan Board of Works）清除和改造貧民區的權力；1890、1894和1900年又先後通過新的《工人階級住房法》，對地方機構的職責作了明確說明。其中1890年立法是改善工人住宅的重要舉措，標誌著政府開始直接參與工人的住房建設，地方政府成為房東，營建所謂的「公共住房」（council house）。在1890-1914年間，新成立的倫敦郡議會（London County Council）更新了2.2萬所住宅，又新建2.5萬所。地方當局中最活躍的是利物浦，它在該法框架下修建了2895個住所（全部是公寓），占民居住房的1.3%。1900年《工人階級住宅法》將賦予倫敦的權力擴展到外省城市，據統計，在1890-1914年間建造的所有住宅中，地方當局提供了大約5%。

  經過以上這些努力，特別是改善工人階級住房條件，到1901年，全國的住房狀況已經有極大改進，當時，只有18%的居民居住在3居室或以下的住處，但倫敦的比例是38.8%;在布里斯托，有84.8%的居民有4居室或5居室住房，在諾丁漢有87%,在紐卡斯爾有46.7%。在德比，超過4/5的人有5居室住房，在布拉德福這個數字還不到2/5，而蓋茨海德（Gateshead）只有1/5.（見表38）

  表38 1901年幾居室住房居民占總人口的百分比（單位：%)

  從表中可以看出，儘管各地的情況不盡相同，但到世紀末城市住房問題已基本解決，卻是個不爭的事實。

  為解決城市衛生問題，政府也必須承擔起責任。鑑於「所有的市鎮，不論是新的還是老的，都面臨著公共衛生的嚴峻問題」，中央和地方政府最終都不得不正面應對、並著手解決。

  1838年一個由三位醫生組成的委員會調查了倫敦的衛生情況，並將調查結果作為當年濟貧法委員會報告的附錄予以公布。1842年政府發布了《英國勞動人口衛生狀況報告》，認為「飄著惡臭的廁所、污水溝和被污染的飲用水」是引發霍亂的根源。1844和1845年，城鎮衛生委員會提交《大城鎮和區域狀況調查第一和第二次報告》，而恩格斯的《英國工人階級狀況》也在同一時間面世。這些報告提供了當時城市公共衛生的詳盡資料。

  在這些報告的基礎上，英國政府於1848年頒布第一部改善工業城鎮環境的立法《公共衛生法》，把公共衛生置於國家的監督下，開創了中央政府干預城市治理的先例。該法律要求對污水和廢棄物進行集中處理，在中央的統一管理下，由地方當局負責清潔水供應、排污、城市清掃等事宜。由於該法是由查德威克推動的，因此又被稱為《查德威克法》。根據該法，在1848-1854年間全國共成立182個地方衛生委員會，負責維護城市衛生；此後25年中，又有數百個類似的委員會問世。

  1871年英國成立地方政府部（Local Government Board），次年通過新的《公共衛生法》，該法把全國分為若干衛生區，每個區設一個公共衛生局，各區都必須任命一名醫官和一名檢查員，對城市供水、排污和貧民窟清理進行監督。1875年又一次頒布《公共衛生法》，這項法律標誌著全國公共衛生體系的建立，是衛生建設方面的里程碑，它不僅授權城市衛生當局制定地方法規，而且授權在地方政府部的指導下採取衛生方面的措施。隨著這些法律逐一被執行，城市的衛生面貌大有起色，60年代後，城市居民的死亡率顯著下降。在三年時間裡，英國的公共衛生系統就基本建立起來了，這項法律直到1936年才被新的衛生法取代。

  為解決城市犯罪問題，政府也採取了許多措施。19世紀中葉是英國犯罪史上的重大分水嶺，記錄在案的大多數犯罪穩步下降。從19世紀50年代末到1909年，英國的可訴訟犯罪率穩步下降：盜竊報案率（每10萬人）下降35%,普通毆打率下降71%,傷害率下降20%,兇殺率下降42%;從60年代初到90年代末，投報的搶劫與入室偷竊率下降35%。

  從表39可以看出，從19世紀中葉到20世紀初，英格蘭和威爾斯的可訴與不可訴的逮捕和傳票在數量與比例上基本平穩，有的甚至低於20世紀初的水平。

  表39 可訴與不可訴的逮捕和傳票的數量與比率（英格蘭和威爾斯）

  針對財產的犯罪明顯下降，但另一方面，其他形式的犯罪卻引起人們注意。60年代所謂的「武裝搶劫」（garrotting）造成廣泛的恐慌，1862年有一位議員晚間回家途中被搶，報紙雜誌大肆渲染搶劫時的恐怖氣氛，一時間人人自危，個個恐慌。儘管實際的搶劫並不算太多，據報導9月份2起，10月份12起，11月32起，12月14起，1月份2起，但報刊卻營造了談虎色變的氛圍，成為聳人聽聞的大事。1888年8月7日到11月9日又發生了「開膛手傑克」（Jack the Ripper）事件：在倫敦東區的白教堂（White Chapel）一帶，兇手以極其殘忍的手法連續殺害了至少5名妓女，其死狀極其慘烈，經媒體一渲染，引起極大的恐慌。這件事始終未能破案，「傑克」也成為歐洲文化中臭名昭著的神秘人物，為偵探小說提供了無限的遐想空間，直到最近還有人嘗試用DNA去偵破此案。

  專業性很強的犯罪也在19世紀晚期出現了。比如70年代名噪一時的小偷皮斯（Charles Peace）在富人區居住，平時偽裝成紳士，出沒於倫敦南部的富裕家庭行竊，盜得大量財物。1855年的火車大劫案是團伙犯罪的典型案例，犯罪人經過有組織的周密考察、詳細踩點，細緻分工，在從倫敦到巴黎的快車上盜得價值1.2萬英鎊的金幣，轟動一時。另一種專業型犯罪是有組織的敲詐，它在倫敦和其他城市發展很快，常常與賭博、賣淫和販毒糾結在一起。此外，商業犯罪不斷增加，被抓獲的犯罪人多數都是銀行或商業公司的白領職員。1850年，在英格蘭和威爾斯只有過948次針對盜用公款、欺詐、偽造帳目的審判，而到1900年增到2948件；1900年被控貪污公款的職工案件達1378件，卻很少抓到大人物。事實上，資本主義的增長和工業化為無良商人和實業家提供了無窮的機遇，讓他們在光鮮的外衣包裹下進行投機和詐騙，據估測，19世紀多達1/6的公司有不正當的推銷，「鐵路大王」喬治·哈德森（George Hudson,1800-1871）在40年代的鐵路狂潮中賺取大量財富，其手段令人生疑；1856年1月提普雷利合股銀行（Tipperary Joint Stock Bank）破產，暴露出主管約翰·塞德勒（John Sadleir,1813-1856）的行騙醜聞，他盜用了大約20萬英鎊資金，還採用發行虛擬股票和假造產權證的方法獲利；後來，狄更斯以他為原型在《小杜麗》（Little Dorrit）中塑造了銀行家莫多爾（Merdle）。十年後，基德明斯特（Kidderminster）的議員阿爾伯特·格蘭特（Albert Grant,1831-1899）為公司做推銷賺大錢，而這些公司卻是一文不名的；1874年，格蘭特因賄選被逐出議會。

  儘管有以上種種劣跡，1900年與1800年相比，英國的犯罪率顯然下降了，社會秩序也更好了。原因並不單一，但經濟狀況的改進與國家機器的加強是兩個重要方面。

  19世紀中葉英國完成了工業革命，成為世界工廠，由此產生的大量利潤在一定程度上提高了英國的整體生活水平，貧窮問題有所緩解，小偷小摸現象明顯減少。城鎮改造和清理貧民窟也使許多犯罪失去巢窠，有利於提高安全保障。

  另一方面，警察部隊的建立更為重要，為現代社會提供了一支專業化的治安力量。現代警察制度發源於倫敦，1829年，由當時的內政大臣羅伯特·皮爾倡導，議會制定《首都警察法》，由此建立倫敦警察。那是一種全天候、職業化和層級制的保安部隊，皮爾借鑑軍隊的組織方式，包括統一著裝、實行警階制度、強調指揮的權威性等，警察因此是一支準軍事力量。倫敦警察總局設在蘇格蘭場（Scotl and Yard），後來，人們用「蘇格蘭場」來指代英國警察。

  1835年《市鎮自治機關法》授權各自治市建立自己的警察力量，但進程卻很緩慢，到1837年，171個自治市中只有93個建立了警察；1840年達到108個，但1848年仍有22個自治市沒有警察。

  警察承擔三大任務：防止和控制犯罪、預防性巡邏、執行準軍事行動。為「防止犯罪」，警察實行日夜巡邏，在巡邏期間，尤其是夜間巡邏時，他們需檢查住戶的門窗是否關好，因粗枝大葉而沒有發現門窗開啟的警察很可能受到上級訓斥。警察還負責街頭的禮儀規範，隨便擺攤、在街頭嬉戲、穿著不莊重、女性夜間單獨行走等，都屬警察的管轄範圍。此外，警察還要負責更多的公務，如街道照明、報時、火警等。警察的出現使英國各城市治安狀況明顯改善，對抑制和打擊犯罪起了重要作用。

  總之，在19世紀，英國經歷了城市化過程，由此成為第一個城市型國家。在這個過程中，各種「城市病」接踵而至，為醫治這些城市病，英國又付出了巨大努力。到19世紀結束時，現代形式的城市已基本形成了，工業化加城市化，構成現代英國的基本特徵。