第三章 第一帝國形成

  復辟時期的英國殖民開拓，因得到政府的積極參與和支持，明顯加快了步伐。隨著賓夕法尼亞殖民地的形成，英國基本上完成了它在北美沿岸建立殖民地的過程。這些殖民地，加上18世紀建立的喬治亞（Georgia），連同英國在西印度群島的殖民地在內，共同構成了大英「第一帝國」的主體。到17世紀末，英國人已在北美大西洋沿岸的狹長地帶，即從北部的薩科灣（Saco Bay）一直延伸到南部的查爾斯頓，在這片廣大的地區站穩了腳跟，形成了南、中、北三塊各具特色的殖民區。此時，法國和西班牙也在北美保有力量，其勢力範圍並不亞於英國，但在人口和資源方面卻不能與英國相比。1660年，英國在北美殖民地的人口總數達到7.5萬人，而加拿大的法國移民僅為3000人，佛羅里達的西班牙人口則極少。1700年，英國在北美殖民地的人口總數達到25萬人，而同一時期法國人和西班牙人加在一起，大約只有1.5萬人。可見，英國人在北美已占絕對優勢。

  與17世紀初不同，儘管私人在殖民地創建方面的作用仍然明顯，但政府大大增強了介入力度，這不僅體現為英王頒布的特許狀內容更詳細，因而極大限制了殖民地當地的權力，使殖民地更加依附於宗主國，而且體現為特許狀的內容更有針對性，突出了政府的意圖，重商主義原則得到了更加切實的貫徹。為了加強對殖民地的行政和經濟控制，1660年英國設立了諮詢性質的「貿易委員會」（Council of Trade）和「對外拓殖委員會」（Council of Foreign Plantation），它們需要定期向國王報告情況和提供建議。1672年，這兩個機構合併成「貿易和拓殖聯合委員會」（Joint Councilfor Trade and Plantation），其職能是向國王提供有關殖民地及貿易方面的建議，但不久之後又被撤銷。1675年，樞密院設立「貴族貿易和拓殖促進會」（Lords of Trade and Plantations），由具有一定地位和影響的人組成，其主要職能是向政府提供殖民地執行關稅法的有關情況，推動殖民政策的貫徹執行，強化殖民地對宗主國的服務功能。這些機構的設立表明，復辟政府試圖統一管理殖民地問題，重點是維護英國的經濟利益。作為宗主國，英國認為建立殖民地並使其為宗主國服務，是重商主義的重要內容和根本目的；執行《航海條例》，既是英國與其他歐洲國家進行競爭的需要，也是各個殖民地的義務，還是宗主國對殖民地提供的實質性保護。但在殖民地看來，《航海條例》毋寧是英國強化對殖民地管理的基本措施，因為它剝奪了殖民地的自主權，限制了殖民地的經濟自由，提高了殖民地對外貿易的成本。所以，殖民地的不滿和抵制使《航海條例》難以順暢執行，英國並未達到預期目標。英國強化對殖民地的管理，伴隨著殖民地加強抵制和鬥爭，這樣的博弈與英國國內政局的變化聯繫在一起。

  在已建立的殖民地中，新英格蘭的地理和自然條件與英國本土相似，所以不大能向英國提供稀缺的原料及產品，所以新英格蘭利用其自身優勢，比如便利的港灣條件，發展出與商品銷售有關的行業，比如造船業和航運業。1635年，新英格蘭至少有6家造船廠。5年之後，其所造船舶幾乎包辦了英國與麻薩諸塞之間的航運。17世紀中後期英國頒布的《航海條例》，雖然對新英格蘭的轉口貿易有所限制，但也給新英格蘭的產業升級和航運業發展提供了新契機。1663年的《主要物產法》，雖然禁止把商品直接從歐洲運入北美殖民地，以保護英國在北美的市場，但仍有一些商品不在列舉之列，如奴隸、馬匹、鹽和蘇格蘭食品等，可以直接輸入北美殖民地。英國政府並未明令禁止新英格蘭同西印度群島和北美其他殖民地之間的貿易活動，這類貿易仍十分活躍，各地之間形成了互通有無、取長補短的關係，而與西印度群島的貿易，幾乎就成了新英格蘭經濟的生命線。第二次和第三次英荷戰爭的爆發和新《航海條例》的貫徹實施，進一步打擊了荷蘭的貿易，新英格蘭商人趁機用走私貿易填補荷蘭的空缺，這不僅使其與西印度群島之間的貿易繼續發展，而且與歐洲國家的商業往來也迅速擴大。到17世紀80年代，新英格蘭商人基本控制了西印度群島的運輸業，他們將本地和西印度群島的產品，如穀物、糖類、魚類、木材等，運往歐洲等國，然後不經英國，逕自直航美洲，攜帶回來大量的歐洲產品。有記載說，1675年時波士頓的市場上充斥著法國商品，新英格蘭商船往返於英國和歐洲的一些港口，從17世紀下半葉起，「他們已經開始滲入到英格蘭和愛爾蘭，侵入英國商品的邊緣」，「新英格蘭為此在倫敦臭名昭著。」新英格蘭商人還加入了連接非洲和西印度群島的三角貿易，以販賣黑奴為其主要內容。走私貿易和三角貿易推動了新英格蘭的經濟發展，特別是航運業和造船業，但是也加深了它與宗主國之間的經濟矛盾，這種矛盾因宗教問題而變得更加複雜了。

  新英格蘭多數移民是清教徒，他們到北美來的初衷，是為了擺脫宗教束縛，享受自由的宗教生活。他們對不屬於清教的查理二世一直存有戒心，並時刻關注著王室的態度。查理二世即位時，新英格蘭雖然仍然「完整地保持著麻薩諸塞特許狀，並且毫不含糊地提醒新國王，他們享有他父親所賜得的特權，」但私下裡，他們又秘密窩藏那些判處查理一世死刑的人。針對新英格蘭在政治和經濟方面的不端，查理二世於1662年頒發特許狀，把康乃狄克劃為王室直轄殖民地；同年，英王致信麻薩諸塞，要求其對現有的一些不完全符合特許狀內容的法律進行修改，重申殖民地的法律應當與英國法律一致。該要求遭到麻薩諸塞議事會的拒絕，1664年國王令人前往調查，特別是調查新英格蘭執行《航海條例》的情況。調查人員報稱，麻薩諸塞執行《航海條例》不力，建議國王將先前頒發的特許狀予以撤銷。針對新英格蘭商人的違法行為，1673年英國議會制定的殖民地貿易法，即「殖民地關稅法」中專門列出條文，規定從英屬某個殖民地轉運到另一個殖民地的貨物也應交納關稅；新英格蘭商人需向當局出具一份保證書，承諾將貨物運往英國。1676年，英國政府開始向北美各殖民地派遣稅吏，他們應就殖民地的關稅及貿易問題向英王及政府經常作匯報。

  英國的強力措施，激起了殖民地商人和種植園主的不滿。1677年，麻薩諸塞議事會致函倫敦樞密院，稱「根據法律學者通常的言論，我們恭順地認為，英國的法律僅限於四海之內，不施及美洲……我們在議會裡沒有代表，故考慮，我們不該在自己的貿易中受到英國法律的妨礙。」這種公開的離心行為，恰是英國政府所擔心的，也是它不能容忍的。1681年，英國又在各殖民地建立海事徵稅站，負責徵收殖民地因違背《航海條例》而應補繳的稅款。不久，樞密院所屬的貴族貿易和拓殖促進會派帝國稅務官愛德華·倫道夫（Edward Randolph）前往麻薩諸塞，但麻薩諸塞議事會置之不理，不僅不承認倫道夫的權力，並且依然我行我素，甚至還關押了倫道夫任命的助手，英國與麻薩諸塞殖民地當局之間的矛盾不斷加深。1684年，英國政府宣布取消麻薩諸塞和其他幾個殖民地的特許狀，使之成為王室直轄殖民地。英王還直接任命總督和參事會，解散殖民地的代議政府，削弱殖民地市政會的權力。針對英國政府的強行壓制，新英格蘭的清教徒採用許多政治手段，甚至一度控制殖民政府，打算以武力相抗爭，但終歸沒有成功。

  詹姆士二世繼位後，為進一步加強對新英格蘭的控制，建立了更為有效的管理制度，他將新澤西、紐約、康乃狄克、羅德島、普利茅斯、麻薩諸塞、新罕布夏和緬因集中於一個行政當局的管理之下，合併成單一的「新英格蘭領地」（Dominion of New England），包括立法、行政和司法權在內的一切領地事務，皆由王室指派的總督和國王任命的參事處理，取消議事會，剝奪殖民地對稅務和土地分配的發言權，還派皇家軍隊協助總督執行命令。1686年，前紐約總督埃德蒙·安德羅斯爵士（Sir Edmund Andros）出任領地總督，他到達新英格蘭後，忠實地執行英王的旨意，並按照貴族貿易和拓殖促進會的要求，「廢除久已確立的權利和特權，並且在沒有軍隊、警察和政黨支持的情況下，對五十多年來一直是自己管理自己的人民實行專制統治」。他將殖民地議事會拋在一邊，不經其同意就肆意徵稅，取消陪審團制度，廢除原先殖民地所擁有的土地所有權，建立一套新的土地所有權制度。在宗教方面，作為忠實的安立甘教徒，他蔑視清教信仰，取消各殖民地早先制定的宗教政策，把波士頓的清教禮拜堂改成安立甘教堂，支持安立甘教徒在那裡進行宗教活動。到1688年時，他已將其統治權擴展到羅德島、康乃狄克、紐約、新澤西等殖民地。至此，英國對新英格蘭殖民地的控制達到頂點。依照《航海條例》，新英格蘭的皮革、木材、漁產品等被輸往英國，消費品則依賴於英國和歐洲的輸入，導致貿易嚴重入超，到1700年，新英格蘭與宗主國的貿易逆差達到每年18萬英鎊。安德羅斯的獨斷專行，踐踏了殖民地早已形成的議事會管理傳統，也侵犯了新英格蘭人的自由，因而遭到殖民地居民的普遍反對，這為殖民地後來的反抗鬥爭埋下了伏筆。

  就英國化程度而言，維吉尼亞在早期殖民地中最為明顯。在殖民地建立後最初的半個世紀，維吉尼亞基本上維持著清教傳統，但隨著時間推移，菸草種植帶來了財富，清教色彩也逐漸消退。起初，維吉尼亞人以自己是英國人而自豪，他們希望在北美發財致富，然後能衣錦還鄉。因此，殖民地的地方政府大多是模仿英國模式而建立，各縣均有王室總督委派的法官。維吉尼亞旁邊的殖民地馬里蘭，在土壤、氣候、經濟和社會制度方面都與維吉尼亞相類似，其特殊的自然條件為發展種植園經濟提供了適宜條件。而移入該地的移民，大多為擁護斯圖亞特王朝的貴族和地主，他們積極投身於種植園經濟，使之成為維吉尼亞和馬里蘭經濟的主要特徵。種植園以菸草為主，主要出口到英國與歐洲其他國家，菸草出售之後，又從英國換回自己所必需的日常消費品及其他商品，這就形成了對宗主國的從屬與依賴關係。

  

  英國內戰爆發後，維吉尼亞曾一度表示站在國王一邊，拒絕服從革命政府。但復辟時期，維吉尼亞的經濟受到嚴重傷害，尤其是新《航海條例》嚴重地打擊了殖民地的農業，使之遭受毀滅性損失。1660年以前，維吉尼亞和馬里蘭的種植園主可以將菸草、砂糖等農產品出售給歐洲任何國家的商人，謀取高額利潤，並以低價換回自己的所需品，而根據新《航海條例》的要求，殖民地的商品必須先運到英國，這顯然有利於英國商人，他們可以利用對航海的壟斷權，提高運輸費，壓低菸草價格。因此對殖民地來說，新條例無疑縮小了農產品特別是菸草的銷路，提高了輸入品的價格，加強了宗主國對殖民地的經濟控制。菸草貿易受阻後，殖民地的菸草價格急劇下跌，物價卻不斷上漲，種植園主債台高築。不僅如此，為了強化對經濟控制，英國還加強了對維吉尼亞的政治控制。查理二世曾打算將整個維吉尼亞賜給他的兩位寵臣，只是由於遭到強烈反對，最後才將賜地縮小到波托馬克河和拉帕漢諾克河（Rappahannock）之間的一塊地方。英國還無視殖民地議事會的存在，肆意剝奪殖民地居民的傳統權利。威廉·伯克利爵士（Sir William Berkeley）受命出任維吉尼亞總督後，實行嚴厲的寡頭統治，殖民地雖然選舉了議事會，但自1661年起，有五年之久未曾召開，形同虛設。1671年，伯克利乾脆取消自由民的選舉權。這些措施終於引發了北美歷史上第一次嚴重騷亂，即「培根叛亂」，儘管叛亂被鎮壓下去了，但一般種植園主與總督、參事會以及控制地方政治的大種植園主之間的矛盾仍然存在。

  對英國來說，西印度群島殖民地是熱帶物產的主要供給地，復辟王朝時期該地發生了重要變化。17世紀初期幾十年間，英國在西印度群島的活動雖然十分頻繁，但成效有限，第一批英國移民來到巴貝多，主要種植菸草、棉花、藍靛等作物，很難與其他殖民地競爭。自1641年引種甘蔗並掌握製糖技術後，巴貝多成了「西印度糖島之母」，此後甘蔗種植迅速推廣到背風群島（Leeward Islands）、牙買加、安地卡（Antigua）等島嶼。1650年以後，蔗糖成為西印度群島唯一重要的產品，經過20年時間，竟超過了菸草，占倫敦從殖民地種植園進口總值的近一半。甘蔗種植導致大規模的土地兼併，昔日的小業主紛紛破產，只好另尋他途。同時，甘蔗種植園又需要大量勞動力，種植園主最終找到了解決勞動力緊缺的辦法，就是大量購買非洲黑奴。從17世紀後期開始，加勒比殖民地取代巴西成為新大陸的蔗糖中心，大量的蔗糖就這樣源源不斷地流進了英國。17世紀末，西印度群島殖民地提供了英國進口貿易的9%,出口貿易的4%,而同一時期美洲大陸提供的比例只是8%和4%。英國全部貿易帶來的利潤為200萬英鎊，其中種植園貿易占60萬英鎊，種植園商品再出口占18萬英鎊。有人認為，如果將大英帝國比作一座大廈，那麼加勒比種植園的奴隸勞動，就是這座大廈的基石。

  西印度群島的戰略價值和經濟價值，日益引起英國政府的重視，但復辟時期的英國，對該地區殖民地的控制主要體現在經濟和貿易方面，《航海條例》的實施只是為了將該地區的經濟發展完全納入宗主國的軌道。1660年，有五六個利益集團要求獲得巴貝多和背風群島的特權，以繼承1627年卡萊爾伯爵詹姆斯·海（James Hay,Earl of Carlisle）的特許狀，而卡萊爾特許狀於1663年得以延期，其代價是兩地同意繳納4.5%的出口稅。雖然英王也試圖對此加強政治上的控制，但收效不大，代議制傳統已根深蒂固，輕易難以改變。雖說由英王任命總督和殖民地高級官員，但每個島都有自己的議事會，議事會由擁有自由產權的種植園主選舉產生，它有權決定稅收、制定不與英國法律相牴觸的法律。1678年，英王曾打算取消牙買加議會的自治權，但遭到強烈反對。牙買加獲准建立與巴貝多相類似的代議制度，「法律由總督、參事會和議事會共同制定。」

  與克倫威爾時期相比，復辟王朝對愛爾蘭的統治雖有所緩和，但經濟控制卻加強了。查理二世曾頒令確認新的土地所有權，同時又承諾修改克倫威爾的組織法，適當照顧天主教徒，恢復一些貴族和小地主原有的地位和土地。但由於克倫威爾黨人在愛爾蘭十分強大，英王的法令難以得到執行，結果新教徒仍然占據著大部分愛爾蘭土地，並控制議會、政府、市鎮和貿易。據配第統計，1672年愛爾蘭共有農田1200萬英畝，隨克倫威爾而來的新殖民者占據了450萬英畝，天主教徒占有350萬英畝，其餘則為早期新教殖民者所擁有。但按照宗教劃分，總人口中天主教徒占80萬，新教徒只有30萬，且多數在厄爾斯特省。英國學者弗里曼指出：17世紀，「一個新的地主階級安置在愛爾蘭了，舊的天主教地主的權力終於被摧毀了。」斯圖亞特王朝復辟後，安立甘宗成為愛爾蘭的官方宗教，愛爾蘭議會得以恢復，但完全受制於英國。英王兼任愛爾蘭王，愛爾蘭被視為殖民地，它在經濟與貿易方面受到嚴厲限制。1666年，英國議會通過《愛爾蘭牲畜令》（The Irish Catle Bill），禁止愛爾蘭牲畜輸入英國，以免損害英國地主的利益。由於愛爾蘭幾乎沒有工業，肉類、糧食出口是其主要的收入來源，因此該法令沉重地打擊了愛爾蘭的經濟。1663年和1670年頒布的新的《航海條例》，修改了愛爾蘭屬於英國範圍的內容，而把愛爾蘭視作與北美殖民地一樣，必須經過英國才能輸出自己的產品，獲得英屬殖民地的物產，並規定愛爾蘭不能建立自己的船隊。英國的殖民政策，使愛爾蘭人在政治上缺乏權利，經濟上陷入困境，此後愛爾蘭人的反抗鬥爭持續不斷。

  總之，17世紀後期，英國對殖民地加強控制的政策執行得並不順利，但英國的目的卻相當明確，就是嚴格按照《航海條例》來規劃和管理殖民地，形成重商主義的帝國體系。作為國內政治的延伸，復辟王朝在殖民地的統治具有明顯的專制主義傾向，這種傾向到17世紀80年代臻於高峰。詹姆士二世時期，甚至「設法在北美的北部、中部和南部設立三個也許是沒有代議制的總政府，以利於從倫敦進行有效的官僚主義控制，更好地實施貿易法令，增加殖民關稅收入以及建立更合理的防衛體系。」專斷的政策不僅違背英國人堅稱的自由傳統，也破壞了殖民地自主管理其內部事務的基本制度安排，既引發了國內新興力量的不滿，又受到了殖民地人民的反對。1688-1689年，當復辟王朝被推翻、瑪麗和威廉登位的消息傳來時，英屬殖民地立即爆發了一連串革命，推翻復辟時期的統治者，使光榮革命發展成一種「跨洋現象」。儘管各殖民地鬥爭的方式不同，但目標是一致的，就是反對宗主國對殖民地的過度控制，反對西班牙式的帝國統治。當時沒有人要完全脫離英國的統治，殖民地在很大程度上還要依賴英國。1690年5月，麻薩諸塞、普利茅斯和紐約等殖民地的代表集會，一致同意向法屬加拿大發動武裝進攻，以表現對威廉瑪麗新政權的效忠之意。在加勒比海地區，英法爭鬥從未停止，英屬殖民地不斷受到法國人的攻掠，急需宗主國給予支持和幫助。在殖民者看來，光榮革命的成果令人鼓舞，在一定程度上是對殖民地政治體制的合理性的認同。根據1689年的《權利法案》，許多「英國人自古就有的」權利得到恢復，王室的權力受到限制，議會高於王權的政治原則得以確認，君主立憲成為英國的政治制度，在這個制度下，國王、貴族和平民都有各自的權利與義務，並獲得法律的保護。因此，殖民地把光榮革命看成是「分享革命」，認為英國議會反對的是英王的專制獨裁，捍衛的是全體英國人的權利，殖民者作為英國人的一個部分，自然也應分享革命的成果。1689-1692年，英屬美洲殖民地的代表經常去倫敦，頻繁出入於英國的議會及政府機構，表達殖民地的訴求，進行疏通活動。

  但對英國來說，殖民地的要求又過分了。在英國議會看來，殖民地雖然是王室的海外領地，甚至在國王頒發的特許狀中，也規定殖民地居民與本土國民享有同樣的權利，可是這些權利與真正的英國人的權利不能相提並論，殖民地作為宗主國的附屬部分，必須為宗主國服務。正如一位侯爵在英國議會上院講話時所說：「要是他們（移民）勞動的收益不回到他們在這裡的主人手裡，那麼，許可他們到北美這個地方究竟目的何在呢？我認為，假如殖民政策的好處沒有增加英國的利益，那麼這項政策就連一分錢也不值」。此時的新君主威廉三世，儘管忙於其他事務，尤其是與法國路易十四的戰爭，無暇顧及美洲殖民地，但他的殖民政策還是很明確，就是堅持自克倫威爾以來的重商主義，嚴格實行《航海條例》，對殖民地實行有效的整頓和控制，使其服務於英國。當然，他作為加爾文派的宗教信徒，對殖民地抱有同情心，反對詹姆士二世將英國國教強加於新英格蘭，或者企圖恢復天主教。他也不贊成詹姆士的總督管理制度，以及專斷的統治方式。「從根本上說，新國王的原則是：在美洲的英國人應享有如同英國一樣的代表自治權利，但是代表立法機關應處處受到在英屬美洲的王室代表的制約。」所以對美洲而言，光榮革命雖帶來重大影響，但這種影響並非完全是殖民地所期望的。

  1691年，麻薩諸塞重新得到了英王頒發的特許狀，並成為王室直轄殖民地，但它恢復「公司特許殖民地」（Charter Colony）地位的願望沒有實現。特許狀規定：麻薩諸塞實行地方自治和宗教寬容，但英王任命的總督有權否決議事會法案，使其受到明顯限制；殖民地成立兩院制議會，上議院議員由議事會推選，下議院議員根據財產而非宗教條件選舉產生，因此削弱了清教專制的色彩。英國對殖民地制定的法律擁有最後決定權，這就保證了母國對殖民地的宗主權。普利茅斯和緬因劃歸麻薩諸塞，新罕布夏保持獨立。康乃狄克和羅德島依據查理二世特許狀的規定，保留自治殖民地地位。紐約局勢穩定後，英國恢復了殖民地議事會，議事會由中產階層選舉產生，有制定法律的權力，但需呈報英王批准。同一年，馬里蘭的業主統治權被取消，變成王室直轄殖民地，實行宗教自由。國王任命殖民地的總督和參事會，土地所有者和農民選出的代表組成議事會，殖民地事務由總督、參事會和議事會共同管理。東澤西（East Jersey）和西澤西（West Jersey）回歸其業主，賓夕法尼亞仍屬於威廉·佩恩。具有諷刺意義的是，加勒比海地區的殖民地沒有發動起義，反而得到新國王的特別關照。英國政府不僅取消了皇家非洲公司的黑奴貿易壟斷權，使進入西印度群島種植園的奴隸人數大為增加，而且於1690年幫助殖民地從法國手中奪回了聖克里斯多福。英王還任命斯圖亞特專制統治的反對者和大種植園主擔任背風群島和牙買加的總督。1693年，英國廢除了1685年詹姆士二世定下的蔗糖稅。英國新政府推行的殖民地政策，「幾乎等於恢復到15年或30年前的自由派殖民政策，可能還反映了英國資產階級革命的輝格主義內涵及其對財產和自治權利的尊重。」

  從重商主義的角度來理解，新政府的基本政策並無改變，但它允許殖民地建立或恢復代議機構，在這個意義上可以說，光榮革命後英國與殖民地之間通過一種「典型英國式的妥協」，重新確立了雙方的關係，重建了殖民地的統治秩序。隨著國內政局的穩定、後顧之憂的解除，英國政府對殖民地的政治統治逐步定型。到17世紀末，英國不僅建立了以美洲為主的龐大殖民帝國，而且基本形成英國特色的殖民統治體制，大英第一帝國初步成型。

  按照這種體制，英國通過貫徹實行重商主義來達到管理殖民地的目的，因而第一帝國是一個「不依賴軍隊而依靠船隊支撐的海外貿易及殖民帝國。」在英國看來，建立和發展殖民地的基本目標是為英國的經濟服務，政府對殖民地的管理應當側重於殖民地的貿易政策，政治方面的控制就相對薄弱。與其他殖民帝國相比，英第一帝國的基本特徵就是經濟上的重商主義。從理論上說，英國殖民地是作為英王的海外領地而存在的，英王頒布的特許狀是殖民地合法存在的依據，所以英王對各殖民地擁有至高無上的管轄權。光榮革命確立了君主立憲制，議會成為英國的最高權力所在，商業資本作為英國經濟的重要力量，力圖利用議會來保護他們在世界貿易中的利益，因此議會日益關注英國的殖民事務。在商業階層的推動下，議會於1696年頒布了最後一個《航海條例》，即「防止欺詐行為和整頓殖民地貿易中種種弊端的法令」。據此，只有用英國或愛爾蘭製造的、英國人所有的，且至少有四分之三的船員為英國人的船隻運輸的商品，才能出入英國殖民地，否則一律禁止。為了辨認船隻身份，條例規定所有英國船隻都必須到海關登記驗證。為此，每個殖民地都建立了由英國財政部管轄的正規海關，配備正式的海關工作人員。海關人員的執法權很大，他們可以從法官或海軍司法處領取「緝私令狀」，憑此令狀，就可以進入任何船隻或倉庫搜查走私物品，必要時甚至可以動用武力，並有權啟動法律訴訟。該條例還要求所有殖民地，其總督都必須宣誓，保證實施《航海條例》，否則應被撤職，殖民地議會自行頒布的法令，不可與《航海條例》相牴觸。為了貫徹《航海條例》，樞密院命令各殖民地設立海事法庭，其法官由英王任命，無須陪審團參加，法庭即可進行審判；它還命令各殖民地總督恪盡職守，協助並配合英國委派的相關官員，執行該條例。1696年的《航海條例》是對過去所有的《航海條例》的一次總結、清理和補充，它旨在整頓和強化「執行機構」。

  為掌握控制殖民地事務的主動權，英國議會曾打算建立一個貿易與拓殖委員會，負責制定實施與殖民地相關的各種政策。議會認為，先前的貴族貿易和拓殖促進會不能發揮實際作用，不能滿足現實中特別是戰爭時期的要求，它「已經變為一個負責整個貿易的委員會」，無力執行殖民地政策。但議會的計劃未能實現。此時英王也意識到，為了強化殖民地的貿易及軍事防衛，應當對殖民地管理機構進行必要的調整。1696年4月30日，威廉三世授權成立了管理殖民地事務的「貿易會」（Board of Trade），這個機構隸屬於樞密院，其成員由國王任命，最初包括樞密院成員和殖民地事務專家。由貿易會來管轄殖民地，本身就反映了英國殖民政策的本質，即在帝國範圍內奉行重商主義，維護和促進貿易發展。根據授權，貿易會的任務是監督英國與其他國家的貿易，接收殖民地總督報送的信件及官方文件，據此提出建議或信息，送交有關部門予以處理。它還負責起草涉及殖民地事務的法律文件，交由議會通過。貿易會本身不是一個行政單位，它沒有人事權，也沒有對重大問題的決策權，無權發布命令，只是樞密院下屬的諮詢機構。不過，由於它是專門思考殖民地事務的顧問機構，所以提出的建議多半被採納，其作用不可小覷。貿易會忠實地執行重商主義政策，提出了許多維護英國經濟利益的建議和報告。它曾建議政府頒布法令，禁止殖民地發展工業，防止與宗主國形成競爭；它還促使樞密院反對殖民地發展船運，並鼓勵殖民地生產英國需要的工業原料。1698年，它向政府提交一份調查報告，稱英國要關注北美殖民地的家庭羊毛手工業，稱其極大地威脅了英國的羊毛紡織業。根據這份報告，英國議會於1699年通過《羊毛紡織品法》（Woolen Act），禁止從殖民地向英國本土及其他國家出口羊毛及紡織品，殖民地之間的這類出口也屬非法。為了降低英國毛織品在北美的銷售價格，英國政府在1700年取消了英國運往北美的毛織品出口稅。貿易會還提出廢除殖民地特許狀的建議，不過未被採納。17世紀末到18世紀初，英國對殖民地的控制與管理，總體上比以前更有效，貿易會在這段時間的作用較為明顯，它的成立標誌著英國殖民地管理走上了正常化軌道。

  但因為英國對待殖民地，主要看重其經濟價值，加上英國政府在多數殖民地建立的過程中並未發揮多少作用，所以相對而言，英國對美洲殖民地的政治管理一直比較鬆懈，事實上可以說是十分隨意，又相當不規範，主要表現為管理機構眾多、部門職權重疊、缺乏相互協調。除了貿易會外，英國的議會、樞密院、海軍部、陸軍部和財政部等部門，都有管理殖民地的部分權力。議會可以制訂、頒布和修改有關殖民地的法律，它在光榮革命後逐漸取代英王，成為殖民地政策的制訂者，在殖民地問題上擁有絕對發言權；樞密院設有上訴和申訴機構，可以受理與殖民地有關的申訴案件，18世紀之前還代表英王委任殖民地總督；殖民地的財政包括稅收在內，由英國財政部負責，海關和鑄幣也為財政部控制；此外，陸軍部和海軍部分別負責殖民地的防衛安全、打擊走私及駐軍等事項。從表面上看，上述機構分工具體，各司其職，但實際上則是各自為政，缺乏統一集中的管理。雖然在維護國家利益方面目標一致，但它們在實際工作中，卻以自己的利益來衡量、處理殖民地事務，沒有哪個部門試圖協調與其他部門的行動。議會也從未為殖民地制訂憲法，很少干涉殖民地內部事務，正如英國政治家埃德蒙·伯克（Edmund Burke）所說：「這些殖民地的形成、發展和繁榮似乎是由一種趨勢或個人的傾向所造成的，在規劃我們的殖民地方面明顯缺少立法精神。」很明顯，這種管理體制必定累贅而缺乏效率。

  政治控制的鬆散性給殖民地當局擴張自己的權力提供了空間。英國各殖民地的政府體制是在殖民地建立和發展過程中逐步形成的，它一般由總督、參事會和議事會組成，與英國的國王、上院和下院相類似，因此基本上是對英國政制的模仿和移植。不過，由於殖民地的自然和社會環境不同，在實際運作中各殖民地又表現出自己的特點。一般來說，總督的權力比較大，在相當長時間內都是殖民地統治的核心。總督產生的辦法因地而異，在王室直轄殖民地由英王委派，是英王的代理人，並根據特許狀及有關命令行使職權；業主殖民地的總督由業主指定，但需英王批准；在自治殖民地，總督由有產者選舉產生。在各殖民地，總督是英國權力的體現者，他們在前往殖民地以前，須立約效忠英王，並宣誓執行英國的相關法律。在殖民地，總督會同有關部門負責監督《航海條例》的實施，並定期向宗主國匯報。總督有權任命下級官員、建立法院，並隨時任命或替換法官，有權召集或解散殖民地議會，有權否決殖民地立法機構通過的法案，其中包括損害英王特權、違反英國管制貿易、與英國法律相牴觸、干涉奴隸輸送及契約傭僕、使用紙幣等法律。此外，總督還是殖民地的軍事領導人，有權任命軍官、指揮軍隊。

  殖民地參事會有一定的行政、立法和司法職能，有權接受和審理下級法院移交的上訴案件，並在許多方面充當總督的顧問。參事會成員通常由總督任命（麻薩諸塞等少數殖民地由選舉產生），並經英國貿易會批准。作為一個榮譽和特權機構，參事會通常由殖民地總督指定人選，所以在重大問題上往往與總督保持一致，因而就成為總督控制之下的一個政策諮詢機構。後來，它發展成殖民地議會的上院。

  殖民地議事會（下院）是殖民地政治體制中代表殖民者利益的機構。尤其在公司和業主殖民地，議事會起初權力都很小，但經過不斷鬥爭，又逐漸成為獨立的立法機構。光榮革命後，議事會的合法性在理論上得到承認。代議制在英國的確立、《權利法案》的通過，以及約翰·洛克（John Locke）政治思想的傳播，都對殖民地產生了深刻的影響。在殖民地居民看來，他們作為英王管轄之下的臣民，理應獲得英國人所擁有的一切權利，殖民地議事會也應享有與英國議會同等的權利。為了這種權利，殖民地居民同總督展開了長期的鬥爭，其目標是力爭殖民地議會能像英國議會控制英王一樣，制約甚至控制總督。到17世紀後期，儘管總督的權力依然很大，議事會並沒有獲得英國議會那樣的權力，但它可以利用徵稅權和控制總督薪水的權力，迫使總督作出讓步，以此來影響和控制殖民地事務。新澤西議事會的一名議員就曾公開宣稱：「我們可以使這些總督經常陷入窘境，這樣我們就可以迫使他們做我們喜歡的事。」英王和英國議會是通過加強總督和其他皇家官員的權力，來維護英國利益，特別是經濟利益的，而殖民地的種植園主、農場主及工廠主，則竭力通過議事會來抵制英國的政策。於是，「英國能否控制殖民地，主要取決於皇家總督與殖民地議會的合作是否成功。由於每一項立法都須經總督和議會同意，如果這兩方面拒絕合作，宗主國和殖民地的需要都不可能得到滿足。」為了使殖民地的管理富有成效，總督與議事會在鬥爭的同時，也在許多問題上達成妥協。這樣，議事會就逐漸演變為維護殖民地利益的政治機構，代表殖民地居民行使權力。不過直到18世紀初，議事會對英國議會的法令基本上都是服從的，當時在英王直轄殖民地就流傳著這樣一句話：「在殖民地法律沒有提到的地方，英國法律必須被遵奉著。」即便在自治傾向更強的自治殖民地，英國法律一般也能得到遵守。在母國與殖民地的關係中，英國因殖民地的存在和發展而獲利，並走向強盛，美洲殖民地則因得到英國的保護而獲得自身發展的機會。就是說，雙方的共同利益和彼此需要，構成了第一帝國的殖民地體系得以維繫並正常運作的根本需求。不論在王室直轄殖民地，還是在業主殖民地，或是在自治殖民地，代議制及議事會的權力的擴大，都體現著殖民地自治傾向的加強，這既是英國重商主義實施的結果，也是大英第一帝國政治體制中一個基本的特色。