第一篇 都鐸時期 第一章 國王與政府

  都鐸王朝（Tudor Dynasty）是英國從中世紀向現代轉型的時期，在這一時期，英格蘭政治體制中發生的最深刻、最具影響力的變化是王權轉型，王權從等級君主制轉變成專制君主制，即所謂的「新君主制」（New Monarchy），都鐸君主也從貴族領主第一人轉變成現代國家的主權所有者了。與此相對應，中世紀等級狀的權力與義務的關係，轉變成由上而下的統治和被統治的關係，通過建立從中央到地方的官僚體制並且壟斷武力，都鐸王朝的政治權力滲透到每一個人以及社會的各個方面。都鐸因此而建立了一個現代性質的國家，並與之等同為一體，其權力也走向前所未有的頂峰。

  應該指出，早在1471年，當約克（York）家族的愛德華四世（Edward Ⅳ of England,1442-1483）取得巴尼特戰役（Battle of Barnet）勝利時，英國已進入政治上相對穩定的時代，愛德華的某些措施也為都鐸王朝的政策奠定了基礎，例如，他利用中等階層渴望王權強大、消除動亂和不安的社會心理，推行一系列加強王權的措施，目的是通過提升王室的經濟獨立地位，來避免貴族（Grandee）與議會的掣肘。首先，他沒收敵對的蘭開斯特派貴族的領地，擴大王室領地。第二，他說服議會授予其終身享用關稅權，包括對羊毛、皮革、呢布的出口稅和對一般商品徵收「噸稅」（tonnage tax）和「磅稅」（poundage tax）的權利，使關稅成為君主收入的主要來源。他還親自向富商平民遊說，讓他們「自由捐贈」，獲得臨時性捐款；作為回報，他吸收騎士、法官、律師等平民進入御前會議，以此與貴族抗衡。第三，他著力保護並親自參與商業活動，通過代理人將上等的羊毛、呢布和錫等商品運到義大利和希臘，獲取厚利，被時人稱為「商人國王」（merchant king）。第四，他規避大陸戰爭，節約王室開支，例如與法王路易十一（Louis XI of France,1423-1483）簽訂《皮基尼條約》（Treaty of Picquigny），暫停了對法戰爭。由於上述幾個原因，愛德華四世能夠做到「自己養活自己」：他在位22年，僅召集六屆議會，無疑，這些措施都為都鐸王朝提供了經驗，英國也因此而開始走向政治穩定。

  1483年愛德華四世去世後，年幼的愛德華五世（Edward Ⅴ of England,1470-1483）以長子的身份繼承王位，但是愛德華四世的弟弟理查篡奪其侄兒的王位，自立為理查三世（Richard Ⅲ of England,1452-1485），引起約克家族內部的叛離，從而為都鐸的興起創造了條件。兩年後，亨利·都鐸（Henry Tudor）在博斯沃斯戰役（Battle of Bosworth）中擊殺理查，英格蘭王位轉給了都鐸家族，亨利·都鐸是蘭開斯特（Lancaster）家族的遠親，於是這位來自威爾斯的小貴族就成了都鐸王朝的開國之君。都鐸統治確立後，亨利七世（Henry Ⅶ of England,1457-1509）能夠順應歷史大勢，抓住機遇，在結束英國中世紀的封建分裂的基礎上，接受了愛德華四世的政治遺產，推動英國王權從等級君主制向專制君主制的轉變，帶領英吉利民族走上了現代主權國家建設的新時代。為此，他採取了以下主要措施：

  首先，他剷除王位爭奪人，爭取歐洲君主對都鐸王室的承認。在經歷了百年戰爭（Hundred Years'War）和玫瑰戰爭（Wars of the Roses）的動盪之後，英國人普遍渴望和平，希望國家統一，亨利七世巧妙地利用了這種情緒，在英吉利民族主義不斷增長的背景下，成功地消滅了王位的覬覦者。1486年，他迎娶愛德華四世的女兒、約克家族的伊莉莎白（Elizabeth of York,1466-1503）公主，而他作為蘭開斯特家族的代表，以此婚姻就將兩個曾經敵對的家族聯合為一體了，消除了約克家族叛亂的藉口。同年，他還鎮壓了由約克派貴族林肯伯爵（Earl of Lincoln）、羅弗爾勳爵（Lord Rovel）和愛德華四世的妹妹、勃艮第公爵夫人瑪格麗特（Margaret of York,Duchess of Burgundy）支持的假沃里克伯爵（Earl of Warwick）。1492-1496年，他又擊敗由法王查理八世（Charles Ⅷ of France,1470-1498）、蘇格蘭國王詹姆士四世（James Ⅳ of Scotland,1473-1513）和瑪格麗特以及神聖羅馬帝國皇帝馬克西米連一世（Maximilian I,Holy Roman Emperor,1459-1519）共同支持的假稱愛德華四世次子約克公爵的珀金·沃貝克（Perkin Warbeck,Duke of York）。當亨利七世取得王位時，法國、尼德蘭（Netherlands）和蘇格蘭的統治者都相對虛弱，比如查理八世繼位時年僅13歲，尼德蘭的統治者也未成年，詹姆士四世繼位時也僅15歲，這些都是亨利鞏固其王位的有利條件，於是他通過聯姻、合約等多種方式，儘可能爭取西歐國家的承認。1489年，年僅三歲的亞瑟王子（Arthur Tudor of England）和西班牙公主凱薩琳（Katherine of Aragon）訂婚，並於1501年舉行婚禮。五個月後亞瑟王子卻去世了，為了維持英國和西班牙的聯姻關係，亨利七世又安排其次子亨利和長他六歲的寡嫂成婚，這種王室聯姻使都鐸王朝從1489年起就得到了大陸強國西班牙的外交認可。

  亨利七世的和平外交思想，也影響到法蘭西和蘇格蘭的傳統盟友關係。15世紀末，逐漸統一起來的法蘭西幅員遼闊，它的地域從英吉利海峽延伸到地中海沿岸，在人口數量和財富方面都三倍於英國。英王精明地認識到，戰爭威脅比戰爭本身獲利更多，因此當1491年法王查理八世吞併布列塔尼（Brittany）時，亨利七世經議會批准率英軍渡海，包圍了法國北部港市布洛涅（Boulogne）。法王無力同時對付西班牙、神聖羅馬帝國和英國的攻擊，也擔心引起布列塔尼貴族的反抗，於是於1492年和英王達成《埃塔普勒條約》（Treaty of Etaples）。根據該條約，英國終止了對法國王位和領土的要求，彼此保證不支持對方的敵人，允許兩國臣民平等通商，法王償付英王在布列塔尼的債務，並在未來15年中每年向英王支付五千鎊年金。這樣，亨利七世一舉兩得，他不僅將議會給他的稅金儲存起來，而且得到了法國繳納的大量貢金。《埃塔普勒條約》簽訂後，亨利很快在1502年又和蘇格蘭簽訂了永久和平條約，並在第二年把他的長女瑪格麗特嫁給蘇格蘭王詹姆士四世。通過這一聯姻，中世紀以來蘇格蘭和法蘭西結盟對付英格蘭的消極影響受到了遏制，從而為蘇格蘭和英格蘭之間實現和解、並最終實現合併埋下了伏筆。

  其次，他力求做到經濟自立，擺脫貴族對國王的約束。都鐸君主能否實現英格蘭的和平與安全，並獲得其臣民對其統治合法性的認可，相當程度上取決於他們能否結束中世紀盛行的貴族動亂。為此，亨利七世採取了嚴厲的遏制政策以對付企圖叛亂的貴族。他在位時期，有九個貴族被剝奪爵位，其中三個是永久性的；五分之四的貴族被置於交納財產保證金的處境下。然而出於友誼、血統以及政治的需要，都鐸君主也封授新貴族，但在這方面亨利七世的態度非常謹慎，除了將其叔叔賈斯珀·都鐸（Jasper Tudor）封為貝德福德公爵（Duke of Bedford），將自己的兩個兒子亞瑟和亨利分別封為康沃爾公爵（Duke of Cornwall）和約克公爵外，亨利僅僅封授了三個伯爵。結果，亨利繼位之初，英國尚有20個公爵、侯爵和伯爵，而到他去世時僅剩下一個公爵和九個伯爵，高級爵位人數減少了一半。爵位減少的原因之一在於男性繼承人的缺失，但是，亨利無意遏制這種貴族的自然減員現象，反而對這種現象的擴展起了推動作用。1489年，他同意晉封諾丁漢伯爵（Earl of Nottingham）為伯克利侯爵（Marquess of Berkeley），但有個附加條件，就是不能將伯克利侯爵爵位傳給他的兄弟。結果，諾丁漢死後，伯爵和侯爵兩爵位同時後繼無人。除了剝奪爵位和財產、嚴厲鎮壓叛亂的貴族外，亨利還限制貴族豢養家兵，限制家僕穿著號衣，禁止貴族興建新城堡、儲存新武器，以防貴族地方勢力坐大。亨利七世之後，都鐸君主繼續遏制貴族勢力，如亨利八世（Henry Ⅷ of England,1491-1547）時期有12個、伊莉莎白一世（Elizabeth I of England,1533-1603）時期有6個貴族被褫奪爵位，1572年諾福克公爵（Duke of Norfolk）被殺，到都鐸王朝終結，英國竟然沒有一個公爵。

  在經歷了玫瑰戰爭時期貴族間的自相殘殺之後，都鐸君主更傾向於「收編」而不是消滅貴族勢力，其辦法就是大棒加胡蘿蔔。在君主專制的權力框架中，只要服從君主的權威，貴族就仍然能成為都鐸專制的受益者。在政治上，貴族可以出入宮廷，出任官職，領導軍隊，參加議會，其政治角色日益多樣化，獲得眾多的好處。在經濟上，他們或者得到特許權，可以直接參與工礦業、交通運輸業、商業貿易等經營活動，或者從君主那裡得到官職後，可以管理國家經濟，而不僅僅局限於土地之上。雖然貴族可以影響君主，卻不像以前那樣能夠左右君主；雖然都鐸需要貴族服從，但是不怕貴族不服從。雖說在都鐸國家的權力框架中，貴族是中央和地方的重要聯結點，承擔著不可或缺的地方治理和軍事指揮職能，但在王權和社會的雙重作用下，都鐸時期貴族的權力性質與以前不同，他們只代表國家的權威，行使都鐸君主賦予或者許可的權力，由此，英格蘭貴族邁上了向現代統治階級轉變的漫長之路。

  在遏制貴族勢力的同時，亨利七世還試圖在財政方面擺脫議會的制約，走出中世紀貴族政治的窠臼。一方面，他通過繼承權得到蘭開斯特公爵領地、約克公爵領地和里奇蒙伯爵（Earl of Richmond）領地的收益，使王室僅從領地和封建監護權得到的收入就從每年2.9萬鎊上升到4.2萬鎊，增加45%;另一方面，都鐸王朝初期，隨著海外貿易的不斷擴大，英王終身享用的關稅就從每年3.3萬鎊上升到4萬鎊，增加20%,此外，王室法庭收繳的罰金、國王個人的經商收益和出租王家艦隊的獲利，加上議會撥款和教士稅，總收入超過了13.3萬鎊。根據學者統計，1485-1490年，亨利七世的平均歲入約為5.2萬鎊，為了支付開支和償付債務，他不得不向主教、倫敦和義大利的商人借款。1492年他實現收支平衡並開始有結餘，在其統治的最後五年他的年收入達到14.2萬鎊。弗朗西斯·培根爵士（Sir Francis Bacon）認為，亨利去世時擁有價值180萬鎊的現金珠寶。亨利七世在位的24年間，只開過七次議會，共持續210天，相當於平均每年9天，其中1497-1509年只召集過兩次議會。通過財政自立，他既贏得了社會的尊重，也擺脫了中世紀等級君主的角色。

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  最後，亨利七世扶持中等階層，滿足社會需求，開始了向民族君主的轉變。都鐸王朝是以城市保護者的面目出現的，從一開始就重視和依靠中等階層，它不僅結束了封建混戰，而且恢復了秩序和法律。城市需要君主出面對抗封建領主，保護市民的經濟利益和市政管理權利。亨利七世還通過和西班牙、尼德蘭、丹麥、佛羅倫斯等訂立商約，促進英國的海外貿易。在亨利七世統治時期，英國的呢絨出口上升了60%。亨利七世自己也從事海外貿易，比如在1505-1506年，單是明礬（製造肥皂的重要原料）進口一項，就為王室增加了1.5萬鎊的收入。

  15和16世紀，鄉紳（gentry）是最大的土地所有者，他們所占有的土地遠遠超出貴族，占全國土地的一半，另一半則由王室、教會、大土地所有者和約曼農（Yeoman）占有。出於鄉紳的重要性，他們被都鐸王室重用，擔任地方治安法官（Justices of the peace），不領薪，自願為當地服務。亨利七世時期通過的法令中，超過10%涉及地方治安法官的職責。治安法官在得到授權後，可以在沒有陪審團（jury）裁決的情況下聽審和裁定除重罪之外的司法案件。他們還可以監督郡縣的行政管理，其勢力滲透在經濟和社會領域。他們有權質詢地方官員，包括郡守（chief）和市長。曾經由莊園法庭（Manor Court）、地方法庭管理的地方經濟事務也交由治安法官來管理。在都鐸的國家權力結構中，儘管鄉紳官職卑微，不領薪金，但他們卻從國家公權力中獲得諸多好處，包括聲望、名譽和地位。他們不僅可以利用手中的權力擴大自己在地方政治中的作用，還能優先得到很多的地方閒職，如王室行苑、獵場、莊園或城堡的管理職務等。他們是都鐸王權在地方上的代表，對於希望在地方事務中有所展露的人來說，獲取治安法官一職成為公認的先決條件。由此，治安法官就成為地方上爭相追逐和競爭的職位，鄉紳向宮廷寵臣、咨議大臣、法官等有權有勢者要求關照，甚至不惜向文吏、小官僚請求說項，以期獲得大法官（Lord Chancellor）的任命。

  都鐸時期，中世紀造成社會動盪和戰亂的兩股最大的分裂勢力即貴族和教會受到遏制，這就打破了英國一直存在的多元權力結構，而形成一種前所未有的新型國家體制——君主制民族國家（nation-state）。在本質上，這種國家是以新君主制為核心、以民族共同體（national community）為特徵的現代主權國家。都鐸君主成為英吉利國家的化身和主權體現者，換句話說，16世紀英國的國家主權表現為都鐸王權，都鐸君主作為英國的國王，具有最高統治者所具備的一切特權（privilege）和統治權。亨利七世在玫瑰戰爭的廢墟上登上王位，他由此而擺脫了任何貴族或者貴族群體的制衡，貴族原先享有的封建權力由於失去了支點，便不再構成對王權的約束或威脅。都鐸君主的特權不再源於貴族的同意，而是依據君主的身份。在立法方面，都鐸君主藉助議會，通過立法的形式來決定或解決任何問題；在司法方面，他作為司法的最終裁決者，可以左右法庭的判決。中世紀後期，議會法令曾經是唯一被認可的立法，但一旦脫離了封建權力的束縛，這種立法對於都鐸王權來說，反而成為君主進行統治的便利工具。簡言之，都鐸王權從封建狀態的多元權威之一升華為社會的終極權力，而君主也成為真正的統治者，立法、司法和行政權都只是都鐸特權的不同表現形式，君主可以任意選擇為自己服務。總之，君主根據上帝的意志統治，他是統治的源頭，並擁有統治的特權，他通過這種特權的行使，保持政府機器的運作。他是政府權力的指導者和控制者，所有的官員由他任命，高級官員由他挑選和指定；所有的外交事務以他的名義、並在他的指導下進行；議會根據他的意志而召集、休會或延期；司法以他的名義運作。根據他的利益和願望而受到影響。亨廷頓指出：「權威的合理化和權力的集中不僅對統一是必要的，而且對進步也是必要的……權力的集中對於剷除舊秩序、摧毀封建特權和封建束縛，並為新社會集團的崛起和新的經濟活動的發展都是必要的。」都鐸諸王切實履行了他們作為君主維護王國安全和司法秩序的職責，同時又順應了16世紀變動的局勢，對經濟、社會、宗教、外交等各個方面進行深刻的干預。藉助於都鐸王權，英格蘭凝聚成一個主權獨立的政治實體，迅速站在了走向強盛之路的現代化起點上。

  都鐸君主不僅實現了前所未有的權力集中，而且對權力的合法性進行了革命性的變革，它將王權建立在君權神聖和民族主義這兩個合法性基礎上，從而賦予王權新的政治意義。自中世紀以來，君主就被看作是「最高統治者」，負有免遭外敵入侵、維護社會公正和國內和平的職責，而且這一地位被基督教賦予了神聖的色彩。君主自己可能經受磨難，但君主的地位從來沒有被懷疑，馬克·布洛赫曾經說：「儘管在封建社會，王權的實際有效行動變的無足輕重，但是王權至少掌握兩種重要的潛在力量，在更加有利的條件下這些力量都會擴展，這就是王權享有的古老威望這一神聖不可侵犯的遺產，以及它所擁有的通過適應新的社會制度而獲得的新生力量。」都鐸君主直接將王權追溯到上帝，並將王權神聖的傳統和都鐸新權威結合為一體，「王權神聖」（Sacred Kingship）是都鐸王權的理論出發點，成為「建設強盛的民族國家的流行理論」。從這一點出發，都鐸將自己說成是國家的無可置疑的化身，由此為自己確定了堅實的合法性基礎。亨廷頓從現代化的角度看問題，他認為「君權神授」（Divine Right of Kings）理論是一種新的權威概念，它打破了傳統社會的風俗和法律，是實行現代化的必要準備；君權神授「實際上是一種宗教性的理論，在那個意義上是用傳統的形式為現代的目標服務。」

  「全國公意」（common counsel of the kingdom）是都鐸王權的第二個合法性基礎。在中世紀後期，王權在保護私人財產、抑制封建割據、為社會提供安全保障的需要中找到了自己的特殊地位，並最終從混亂的社會紛爭中脫穎而出。「國家將提供公正和保護的主要職能從莊園和地方男爵那裡承接過來」，王權代表和平和秩序，「國王被絕大部分人堅定地支持，因為強有力的君主是免於私戰復發的保證，而私戰干擾了日常生活的各個方面。作為一個整體，英吉利民族厭倦了王朝紛爭，急於實現國內的和平。」有學者說：「民族國家為了發展，首先是利用與國土沒有聯繫的集體表象：它利用君主制神話使自己凌駕於日益失勢的封建領主之上……國王的神話粉碎了領土割據，建立了適應經濟需要的遼闊的民族共同體，所有居民都被忠君思想連接在一起。」

  都鐸王權重視新生政權的民族性質。都鐸王朝建立在玫瑰戰爭的廢墟上，從一開始就以民族的需要作為合法性基礎。由於血統方面的欠缺，亨利七世直接求助於號稱是全民代表的議會，強調「既成事實」，而不是傳統的血統原則。議會也「根據現任議會的權威」，宣布亨利和他的繼承人為英吉利國王，從這個時候起，都鐸王權就和議會結為同盟。議會拋開血統原則而迅速承認都鐸的地位，反映了經過激烈動盪的英吉利民族對於穩定的渴望，他們希望新君主能夠引領國家走向和平。這樣，議會就不僅充當了國王和臣民之間的中介，它還將自身鍛造成新王權的合法性基礎，換句話說，只有議會的認可才能使王權合法，這就為英國後來的發展埋下了伏筆。正是通過議會「公意」的認可，都鐸君主才順利完成了從貴族第一人到英吉利民族代表的轉型。

  都鐸時期，新君主不但擺脫了中世紀以來封建社會的等級框架，而且擺脫了國王作為貴族第一人的角色，成為一個真正的、至高無上的統治者。都鐸君主不僅是英吉利國家主權的所有者，而且通過合法性變革，將其自身權力奠定在神意和公意的堅實基礎上，以一種上帝代理人的面目和現代國家結合在一起，從而成為英吉利民族的象徵和代表。沒有君主，就沒有因君主才有的共同王國和國家權威，更沒有國家的權力和管理。君主就是國家，他們的健康、在位時間、子嗣多少都和王國及人民的福祉相連，他們的私人利益和王國利益之間高度吻合。英吉利民族在都鐸王權的庇護下，走進了統一和強盛的新時代。

  隨著都鐸諸王登上了英國君主夢寐以求的權力頂峰，都鐸王室面臨著前所未有的政治能力考驗。他們必須解決專制王權的效能問題，如果不能創建一套行之有效的統治機制，使公權力得以正常運行，那麼國王的權力就仍然是虛幻和不切實際的。實際上，強大的政治能力不僅是國家共同體的基本要求，同時也是現代民族國家區別於封建國家的優越性所在。出於鞏固王權的需要，都鐸君主對傳統的政府機構進行改革，建立了一套以王權為核心的現代國家機構，這就是英國歷史上所說的「都鐸政府革命」（Tudor Revolutionin Government).

  中世紀時期，公權力的分散造成統一的行政權力的缺失。事實上，封建王權甚至可以不需要政府，「巡幸君主」（itinerant kings）曾經廣泛存在於歐洲中世紀早期，像安茹（Anjou）帝國的建立者亨利二世（HenryⅡof England,1133-1189）就不知疲倦地巡遊各地。為了擴大自己的力量，包括王權在內的各種封建勢力，紛紛通過建立自己的機構來鞏固統治權，這使得中世紀的權力機構如王廷、市鎮當局、地方官以及多種司法機構、教會機構等都各有所屬，或處於彼此的較量之中，相互間的關係是分離或對抗的，不成為統一的權威或國家體系，這是歐洲封建制度的根本特徵。作為封建國家名義上的統治者，國王其實是封建貴族中的第一人，他必須尊重封建規範，受到各種封建制度的牽制，並且和貴族在協商中進行競爭，以擴大自己的影響力。雖然王國尊奉國王為統治者，然而一旦王權式微，封建貴族立刻坐大，各種封建權利也成為他們爭權奪利的工具。管轄多元化是造成中世紀權力分散、社會混亂的重要因素，如有學者評論說，13世紀的英國已經是歐洲組織得最好的國家，然而「以任何現代的標準看，都是令人震驚的無序、混亂、犯罪盛行和腐敗」。在一個公權力私有的體制中，政治機構為私人所有，無法發揮國家的功能。

  都鐸王權克服了無政府狀態，建立了政治秩序，由此獲得統治的特權。都鐸君主挑選和任命官員、指導外交事務、召集和解散議會、行使司法權，一切法令都以他的名義發布，也就是說，任何權力都來源於君主。君主代表國家，政治運作開始了從封建機制向現代職業官僚體制的革命性轉變，從而為政治合理化提供了平台。轉變主要體現在財務署（Exchequer）、樞密院（Privy Council）和地方政府三個方面。

  財務署是中世紀沿襲下來的財政部門，其主持者財務大臣（Lord High Treasurer）雖然是由國王任命的，但他和大法官等四位貴族一起被稱為「財務署男爵」（Barons of the Exchequer）。國王接受他們的監督和制約，這樣就制約了國王在財政方面的獨斷專行。在財政管理上，沿用中世紀舊例，採用符契（tally）和撥款的方式，一旦有錢幣收入，就需要在錢袋上加蓋封印，登記數額、名目和繳納者姓名。只有在符契的繪製者和刻畫者共同在場時，才可以發放符契，因而手續繁雜，速度緩慢，債權人持符契到地方郡長（High Sheriff）處取錢，郡長則持符契到財務署結算。財務署只是一個結算部門，不是一個嚴格意義上的財政收支機構，它本身很少有現金往來。為了強化王室對財政的管理，愛德華一世（Edward I of England,1239-1307）重用錦衣庫（Wardrobe），愛德華二世（EdwardⅡof England,1284-1327）和愛德華三世（Edward Ⅲ of England,1312-1377）則利用內廷（chamber）管理財政，財務署的功能形同虛設。愛德華四世提高了「外稽查員」（foreign auditor）的地位，「許多王室地產不再由財務署管理，而由一些專門任命的、不向財務署負責的『外稽查員』管理，這種分權的後果是專管王室歲入並審理有關案件的稅務法庭（Upper Exchequer）成為這樣一個部門：稽查員們會對它說，帳目已經在其他地方處理過了。」都鐸時期，亨利七世繼續加強英王對財政的管理，重用內廷官員，確立王室地產收益，並加強對監護、繼承、司法訟金等封建收入的控制。國王將內廷成員的任命權完全掌握在自己手中，而內廷成員的任職也沒有定製和制度保障，完全依照國王的個人意願。內廷收益由每年大約5.2萬鎊增至14.3萬鎊，遠遠超過了財務署收入。1515年，內廷作為「王室領地總稽查」（General Surveys of Crown Lands）的地位由議會法案確定下來，它不但有權接管財務署的收入，而且在宗教改革（Reformation）之前成為和財務署、蘭開斯特公爵領地事務會（Council of the Duchy of Lancaster）並列的三個王室財政機構之一。儘管英王在財政機制方面的權力仍然不夠集中，但是，亨利七世通過立法方式，明確了國王特權及機構的運作形式。

  宗教改革為財政機構改革提供了最佳契機。宗教改革中，亨利八世沒收了教會財產，增加了王室收入，1530年王室固定收入約為10萬鎊，十年後就增加到每年22萬鎊。面對激增的王室收入，無論是手續繁瑣效率低下的財務署，還是完全依憑國王特權、運作無序的王室領地總稽查，都難以適應新的變化。16世紀30年代，亨利八世以托馬斯·克倫威爾（Thomas,Cromwel,c.1485-1540）為助手，通過議會設立了一系列稅收法庭，目的是有效保證宗教改革的經濟收益。1536年，他通過議會法令成立增收法庭（Court of Augmentations），這是第一個專門設立的法庭，目的是管理被沒收的修道院財產，該法庭有權就修道院地產的出讓、租賃進行裁定，並決定收取騎士捐和什一稅。根據法令規定，該法庭設庭長一名、司庫一名、法務官一名、書記員一名、律師一名、門房一名、信差一名、徵稅員17名、稽查員10名。增收法庭的建立實現了對教會財產的整頓和變革，滿足了宗教改革初期王權掠奪教產的需要。與不掌握現金、只能通過符契和撥款進行調撥的中世紀財務署不同，同時也與完全依賴君主意志的內廷不同，增收法庭成為第一個既服從中央集權、又有著系統規章制度的財政機構，使英國的財政機構走上了合理化、制度化的發展道路。

  以增收法庭的改革方式為樣板，都鐸王朝迅速建立起一套中央集權的、制度化的財政法庭機構：1540年建立首年俸與什一稅法庭（Court of First Fruit and Tenths）和監護法庭（Court of Wards），1542年明確王室領地總稽查專門管理王室在亨利七世時期和托馬斯·沃爾西（Thomas Wolsey）專權時期獲得的土地財產，並將監護法庭和其他管理國王捐稅的財政機構合併為監護繼承法庭。議會法令對上述四個法庭的管理權限、結帳時限、專職人員及其職責、在中央和地方的徵收機制都作了規定，於是，它們和財務署、蘭開斯特公爵領地事務會一起，組成起一套既服從王權管轄，又有明確分工的財政機構體系。通過這些法庭的運作，都鐸王權克服了財政多元管理的混亂，結束了中世紀王權對現金控制軟弱的局面。

  在財政機構變革的過程中，都鐸王朝經歷了劇烈的政治動盪。1540年，積極倡導宗教改革和政府改革的克倫威爾因失寵被殺；幾年以後，難以捉摸、反覆無常的亨利八世去世。從1547年起，英國又經歷了愛德華六世（Edward Ⅵ of England,1537-1553）幼年執政、薩默塞特公爵（Duke of Somerset）和諾森伯蘭公爵（Duke of Northumberl and）的專權與倒台，隨後是瑪麗一世（Mary Tudor,1516-1558）復辟天主教（Catholicism），以及伊莉莎白女王在逆境中繼承王位。但是，由王權統一領導和控制財政已成為都鐸統治的共識，因此1547年議會通過法案將國王總稽查法庭併入增收法庭，1554年又將增收法庭和首年俸與什一稅法庭併入財務署法庭（Court of the Exchequer）。此後只有蘭開斯特公爵領地事務會和監護繼承法庭單獨存在，它們分別管理蘭開斯特公爵領地收支和臨時性的來自監護權、繼承權的收支，而財務署法庭則管理國家總體財政收支。這種財政機構框架一直沿襲到19世紀初才發生根本的變化。

  為了應對現代國家前所未有的行政管理需求，不但要對政府的財政機構作出相應的變革，還要對整個中央政府機構做出根本性調整。中世紀時期，政府機構具有分散性特點，為了克服這一傾向，都鐸把中世紀的領主會議，即咨議會（Council）改造成以咨議為中心的樞密院，確立了它的核心行政地位，開始建立統一和制度化的現代國家機構。中世紀的咨議會由大貴族組成，是封建性的協商機構，貴族通過這個機構和君主協商，幫助君主進行統治。作為君主身邊最重要的商議和決策平台，咨議會一直負有重要的司法權和立法權。大貴族和高級教士始終是咨議會的主要成分，他們把與君主協商看作是天然的權利，並把咨議會當作控制和影響王權的場所。為強化君權，中世紀英王相繼使用國璽（Great Seal）、王璽（Privy Seal）乃至御璽（Signet）以代表自己，並設立相對固定的掌管人員即大法官和掌璽大臣（Lord Privy Seal）。然而多種印璽及機制的產生不僅沒有從根本上確立君主的權威，反而在一定程度上出現令出多門的現象，如在15世紀，英王可通過由國王自己使用的御璽、大法官掌握的國璽和掌璽大臣掌握的王璽三種璽印中的任何一個簽署文件，咨議會則藉助於掌璽大臣合蓋王璽發布命令。玫瑰戰爭期間，咨議會完全淪為封建貴族爭權奪利、控制王權的政治工具，表明只有統一集中的政治權力才能發展出有執行能力的行政機構。

  16世紀初，國務秘書（Secretary of State）掌管國王御璽成為國王的近臣，但他仍然不是咨議會的當然成員。克倫威爾擔任首席國務秘書（Principal Secretary of State）後，不僅提高了自身的地位，同時也推動了咨議會改革。1534年4月，在離婚案中獲得亨利八世信任的克倫威爾出任國務秘書，他以議會法令的方式，終結了中世紀的二元權力架構。隨著各項宗教改革政策的推行，國務秘書成為政令所出之處和王室政府行政的核心，改革內容涉及教俗關係、財政管理，以及司法、外交、宮廷地方叛亂等各方面事務。各個政府部門向克倫威爾請示，或者通過他向國王匯報，他以國王或他自己的名義發布命令，所以國務秘書就成為王室和各行政機構、王室和議會、王室和民眾的中介。為了應對大量的行政工作，克倫威爾招募有才幹的年輕人出任秘書，將國務秘書發展成為既能處理例行公務，又能應對緊急任務的行政官員。他還讓國務秘書的書記兼辦王璽處事務，將王璽處變為從屬於國務秘書例行公事的機構。1536年的法令確認了國務秘書向各部門發布命令的權力，並規定掌握御璽和王璽的書記可以領有常規收入，國務秘書官署這個行政中心就成為一種制度化機構。克倫威爾對於國務秘書的集權，理順了王權和行政管理的關係。

  國務秘書成為行政核心後，咨議會不再具有決策功能，而轉變為王權的咨議和行政管理機構樞密院。在1534-1536年宗教改革的關鍵時刻，為提高工作效率，國王和克倫威爾身邊出現一個近20人的會議核心，包括教會、財政、司法等各方面要人，如坎特伯雷大主教托馬斯·克蘭默（Thomas Cranmer,Archbishop of Canterbury）、溫切斯特主教史蒂芬·加德納（Stephen Gardiner,Bishop of Winchester）、諾福克公爵、薩福克公爵（Duke of Suffolk）以及愛德華·西摩（Edward Seymour）等。他們和克倫威爾一樣，就宗教、外交、軍事、行政和司法等各方面向國王提出建議，由亨利八世定奪。終都鐸一朝，雖然樞密院漸呈縮小趨勢，但其工作量倍增，而且樞密院成員的工作非常努力。在16世紀20年代，以及40-60年代，樞密院通常一周開三到四次會，到1590年則通常每天碰面，有時早晨和下午都開會。樞密院不僅是咨議機構，也是行政管理機構。無論君主做什麼決定，樞密院都必須忠實地執行。儘管樞密院在咨議功能上是被動的，但在執行過程中卻擁有完全的主動性。樞密院的行政管理工作極其繁雜，涉及戰爭與和平、外交、軍隊、財政收支、宗教、社會治安、地方政府、私人事務、發放特許權等具體問題，已經表現出現代國家權力的「全能」特點。它經常給治安法官發布命令，包括調查騷亂和犯罪、逮捕和懲罰不從國教者（nonconformists）、執行法令反對流民（vagabonds）和非法遊戲，保護耕地拆除非法圈地、規範酒館、收集中央政府需要的信息等。在經濟與社會立法方面，樞密院以君主的名義發布敕令，涉及工資和物價、穀物供給、監督濟貧、反對商品投機等。這些敕令由財務署和星室法庭（Court of Star Chamber）執行。樞密院也會派出巡迴法官（circuit judge），檢查、評估地方官員尤其是治安法官的工作；它還經常向地方發送由七八個樞密大臣（Privy Councillor）簽署的政府信件，指導地方工作。除了發布正規命令或非正式的信件外，樞密大臣還會親自到地方督促政策的執行，處理有關犯罪、防禦、宗教、軍訓、海防、港口修護、稅收、食物分發、濟貧等問題。1585年以後，因英西戰爭臨近，郡守作為地方軍事長官同樞密院保持直接聯繫，或直接由樞密大臣充任。比起治安法官，他們對於中央動議的反應更為迅速，他們及時從地方向中央發送信息，構成上通下達的雙向交流渠道。

  縱觀都鐸一朝，君主掌控著國家的根本決策，樞密院只是行政機構，以這個機構為依託，都鐸君主形成了「王在樞密院」（King in the Privy Council）的統治方式。樞密院同時也是半司法機構，發揮著查詢煽動暴亂、叛逆和重大經濟犯罪的職能。樞密大臣由國王指定，並且只向國王負責。「如果說中世紀的咨議會對國王起到牽製作用，有時甚至指導國王如何行動，那麼都鐸時期的樞密院則是國王的奴僕」。儘管樞密大臣可以就相關問題向國王提出建議，但是，這是樞密大臣對君主應盡的義務，而不是天生的權利。樞密院和君主之間，前者是建議者，後者是決策者，是否採納，甚至是否考慮前者的建議，完全由君主個人定奪。都鐸君主固然還保留著中世紀那種與貴族商議的傳統，但商議不再是被商議者的權利，而僅僅是君主開明的美德。由誰提供建議也由君主說了算，這是都鐸諸王獨有的權力。

  亨利七世時期樞密院規模最大，多達227人，但被指定為樞密院成員並不意味著國王就一定召集這個人開會，更不意味著他有權不經召集參加會議。在上述227名樞密院成員中，有44人從未參加過任何會議；在183個參加過樞密院會議的人中間，經常出席會議的有20人，活躍的大約只有12人。亨利七世對樞密大臣的選擇有全權，「忠誠和能力成為亨利樞密院成員資格的根本標準，強勢的貴族、主教、民法或者宗教法的學者全都包括，但是只在國王的意志之下」。亨利八世時期相繼出現了兩位能幹的樞密大臣，從1515年擔任大法官起，托馬斯·沃爾西就深得英王信任，因而被某些觀察家評價為「ipserex」（真正的國王）。當然，亨利是終極的決策者，沃爾西只承擔執行職能，而且他因為不能跟上宗教改革的步伐，後來被亨利拋棄了。16世紀30年代，擔任國務秘書的克倫威爾成為樞密院的領導者，並對樞密院進行改革。但是，這種改革並未改變國王和樞密院的關係，也未影響政府決策的過程，他「改變的是管理活動的層面，曾經由沃爾西個人承擔、克倫威爾監督管理的焦點，現在集中於一個機構中，其做出的決定和個別大臣的來去無關」。有學者評論道：「為了庇護和好處，亨利的大臣和廷臣投身於持續的政治投機和競爭，但是，國王保有根本的權力源泉」。伊莉莎白一世和樞密院的關係在都鐸時期最為典型，女王不歡迎、也不期待樞密院達成一致的建議，以免使自己為難，可能正因為如此，她允許樞密院內部派別對立，如1560年代羅伯特·達德利（Robert Dudley）和伯利勳爵威廉·塞西爾（William Cecil,Lord Burghley）之間、1590年代埃塞克斯伯爵羅伯特·德弗羅（Robert Devereux,Earl of Essex）和羅伯特·塞西爾爵士（Sir Robert Cecil）之間的不和。約翰·戴維斯爵士（Sir John Davis）指出：「她（女王）通過他們（樞密大臣）看和聽，但是判斷和選擇全在自己」。在繼位、婚姻、蘇格蘭的瑪麗等敏感問題上，大臣們以個人或集體的方式試圖左右女王，但是極少成功，而她拒絕或者不理會樞密院建議的情況則屢見不鮮。像亨利八世一樣，伊莉莎白相信她的權力是由上帝授予的，她的行政權不受其顧問們的影響。她把自己視為國家政治體制的首腦——一個不受身體指揮的頭腦。羅伯特·諾頓爵士（Sir Robert Norton）評價說，「儘管（女王）經常和大臣商議，在做決定方面她是絕對的，這一點在其晚年時尤為明顯」。

  地方行政機構改革也是「都鐸政府革命」的重要方面。都鐸時期，亨利八世首先加強對西南和北部邊區的管理。威爾斯在15世紀時盛行「邊區習慣」，貴族分裂勢力猖獗，國王的命令難以推行。1534年和1536年的法令正式以英格蘭的普通法（Common Law）體系取代威爾斯的習慣法（customary law），廢除了威爾斯邊區（Welsh Marches）的自治特權。在與蘇格蘭接壤的北部邊區，珀西（Percy）、內維爾（Neville）等大家族一直擁有司法和軍事特權，1536年北部發生都鐸史上規模最大的宗教暴動，即所謂的「求恩巡禮」（Pilgrimage of Grace）。亨利八世在鎮壓暴動後，於1537年設立北方事務會（Council of the North），它直接受制於國王和樞密院，擁有統轄北方各郡的全權。通過宗教改革，都鐸王朝徹底根除了舊貴族割據的狀態，鞏固了不列顛統一的基礎。

  在地方管理體制上，都鐸政府保留了中世紀形成的多種地方權力機構，如郡法庭（County Court）、百戶區法庭（Hundred Court）、城市法庭（City Court）、莊園法庭等，隨著專制王權的加強，它們成為現代國家體制下的自治機構，服從於至高無上的王權。為了強化地方管理，都鐸政府保留了教區（parish）體制，並將其改造成為基層行政單位，通過使用不付薪金的地方鄉紳和靈活運用各種委員會，形成了教區和委員會結合的地方治理模式。委員會是為完成特定的職責由中央授權組成的組織，有些委員會是調查性的，如1552年的補助金委員會、1570年以後許多郡的不從國教者調查委員會、1548年成立的圈地調查委員會、1549年教會法（Canon Law）起草委員會等都屬於臨時的性質。它們將調查結果上報國王或大法官，通常是樞密院，自身沒有實際執行的權力，其報告也未必為政府所採納，如教會法起草委員會的報告就在1553年被拒絕，該委員會也在愛德華六世時被解散了。與調查委員會不同的是行政性或者司法性的委員會，如直接稅委員會、徵兵委員會、採購委員會、水利委員會等。它們不僅有權收集證據，同時還有強制執行的權力，如徵兵委員會可以懲罰犯過錯者，水利委員會能夠發布命令，要求對水利設施作必要的修理，司法性質的委員會最能體現國王的權威，它們以國王的名義管理普通法，懲罰罪犯。有的司法委員會由高級官員組成，有的則由地方上有相應能力的人組成，形式靈活，彈性較大。委員會彌補了官僚制度的不足，大大增強了都鐸時期的國家整合能力。一方面，國王得到地方集團的認可和合作，將地方權威整合進國家權威之中；另一方面，地方貴族、鄉紳和律師經王室的信任而提高了自身的威望，將君主的意志貫徹下去，實現了郡、城鎮和鄉村的自理。因此，委員會是都鐸整合整個國家的關鍵機制，並被譽為都鐸「有效統治的真正秘密」。

  在都鐸委員會體制中，治安委員會（Commissions of the Peace）的應用最為廣泛。治安法官起源於14世紀初的治安維護官（Wardens of the Peace），其職責是維護公共安全。治安法官沒有薪金付給，只領取出席季法庭（Quarter Session）時每日4先令的補貼。法令規定，每年擁有20鎊地產收入者方可擔任治安法官，因面鄉紳是地方治安法官的主要充任者。愛德華三世時期，他們獲得了逮捕犯罪嫌疑人、審判除叛逆罪（treason）外的大部分案件的司法權。14世紀中葉黑死病（Black Death）暴發後，他們又被授予監督和規範地方市場、固定物價和工資等社會管理的職能，實際上擁有了對地方事務的部分治理權。都鐸時期，治安法官具有的經濟和社會職能主要包括以下幾個方面：第一，實施濟貧。1531年法令授權治安法官甄別流浪者，懲罰有勞動能力的流浪者，強迫他們進行勞動；對無勞動能力者，在予以登記後准許行乞。1547年的議會法案進一步授權治安法官加強對流浪者的管理和處罰，可以採取火烙、定期奴役、終身奴役，直至處死等手段。1552年的法令授權他們負責監督教區的濟貧工作，各教區指定兩名濟貧員，由他們向教區居民徵收濟貧說。第二，管理貿易。治安法官有權規定和管制物價，頒發地方性工商業條例，規範度量衡器具，監督糧食的生產、倉儲與買賣，監督呢絨和酒類的生產質量，並防止囤積和壟斷。第三，維護宗教安全。負責向樞密院報告任何從羅馬偷運十字架、宗教繪畫，或其他「迷信物什」的人及住址，對不參加國教聖事的人進行罰款，搜查教皇書籍，將不從國教者驅離教區等。第四，社會管理。1563年的《技工法令》（Statute of Artificers）授權治安法官每年規定一次當地技術工人的工資，並對勞工與僱主之間的紛爭作司法裁決，由此，治安法官操控了對教區居民的控制管理權，成為王室政府在地方上的主要代理人。都鐸時期，治安法官被稱為都鐸的「女傭」（charwoman）；在1582年首次出版的治安法官引導手冊中，威廉·倫巴德（William Lambard）抱怨太多的法令需要執行，腰都被壓彎了。

  都鐸政府不僅將地方鄉紳納入了國家的權力框架，而且加強了對他們的監管和教育。在紀律監督方面，巡迴法官負有監督並向樞密院匯報治安委員會工作的職責，治安法官會被問責，或被責令在地方上公開認錯或者道歉，甚至被撤職。與清洗和懲罰相比，都鐸政府更多採用宣傳和教育手段，加強鄉紳的法律意識，培養他們的責任感。從沃爾西開始，一直到1530年，都鐸政府都要求郡守和治安法官每年進行宣誓，宣誓內容包括不能反抗王室命令、不能接受賄賂和組織腐敗的陪審團、嚴格管束副手和文書等。治安法官的宣誓在星室法庭舉行，要求治安法官儘可能參加，缺席者要在本郡由巡迴法官引導宣誓，並需要聽取關於治安法官職責的布道。伊莉莎白時期，布道演說由大法官向巡迴法官發表，再由他們向各郡的治安法官傳達。

  在都鐸王權的推動下，以財政、樞密院、地方政府體制為主要內容的行政改革，結束了中世紀政出多元的狀況，實現了政治權力所有權和執行權的分離，在英國歷史上第一次建立了統一的、以行政執行為己任的政府，將王國行政推進到現代政府狀態。這就是「都鐸政府革命」的實質。隨著「都鐸政府革命」的推行和現代政府的確立，都鐸時期的國王私仆和國家官員合二為一，都鐸政府邁進了現代官僚制度的門檻。這是都鐸王權對現代國家建設的重要貢獻，也是「都鐸政府革命」的另一項重要內容。