第七章 論憲法

  在我們所討論的對輿論進行政治監督的問題中，最近一個關於憲法問題的學說與此有密切關係。據說：「在一切正常的國家中，法律都自然分成兩種，即根本法和臨時法。也就是說，一部永久性的法律用於分配政治權力和據以處理公眾事務；還有一部法律是經由已成形的各種權力機構的審議而產生的。」該觀點在首先確立了這一區別之後，又進而推論說：「這兩種法律的重要性是十分不同的：在誕生時，第一種法律就比第二種法律具有更大的嚴肅性，並且應當宣布它不能輕易被修改。」1789年的法國國民議會把這個原則發揮到了極致，並且似乎想要制定出一切想得出來的保證，以使他們所起草的文件萬古長存。不論根據什麼理由，這部憲法在十年內，是動不得的；任何一處修改，都必須得到連續兩任的普通國民議會的認可；經過這些手續以後，還必須選出一個修訂憲法的議會，而這個議會還不得在任何沒有事先指定他們考慮的問題上進行修改憲法。

  不難看出，這些預防措施違反了本書所提出來的原則。「為了全人類，為了千秋萬代！」是這個國民議會工作的座右銘。剛剛從一個絕對君主專制制度的黑暗統治下解放出來，他們就要給未來的世世代代規定出充滿智慧的教訓。他們似乎做夢也想不到後世子孫很可能會到達的智力的完善和進步的頂峰。前面已經講過，人類在正常狀態中不該受永久清淨無為主義的束縛，隨著他們日益增多的觀察和經驗，其觀念見解應是靈活多樣、不受限制的。因此，最不受永久性原則影響的社會形式，看來才是最適當的。但是，如果關於本問題的這種觀點是正確的，那麼那種認為應該賦予任何政府的所謂憲法以永久性和使一種稱作根本法的法律比另外一種法律具有更不可改變的觀念，其依據一定是出於誤解和錯誤的。

  產生這種錯誤的根源大概可以追溯到在整個文明世界中建立起來的各種政治壟斷的形式。首先，只有根據人民的選擇，政權才能公正地誕生；或者更準確地說，政權的各項規定都應當順應人們對公平和真理的普遍理解。但是我們現在所看到政權，不是由一個國王或一群貴族壟斷，就是部分由他們來管理，因此我們有理由說：這些當權派所制定的法律是一回事，而符合制定法律初衷的法律又是另一回事。實際說來，這種制度具有一種極強的排他性，它讓我們看到一個矛盾體——其本質優良，但卻難以實施。如果一個民族毅然決然地偏向要一個國王或一群貴族，那就似乎就不可能說這個國王或這群貴族不該成為他們的政權的一部分。但是，另一方面，你一旦承認這種排他性的政治制度，你就違背了承認這種制度的初衷，並且阻礙了民意可發揮的真正作用。

  如果我們從來沒有看見過專制和獨裁的政權形式，我們也許永遠不會想到要把某些法律從法典中抽出來命名為憲法。當我們看到某些個人或某些人的集團對一個民族的事務行使一種獨有的監督權時，我必然要問他們是怎樣得到這種權力的？而回答一定是：根據憲法。但是，如果在一個國家裡除了人民的權力，我們看不見其它任何權力的存在，人民有一群代表和一定數目的公職人員來幫其辦事，人民還可以隨意糾正和更換這些人，那麼這些人是怎樣得到監管權的問題就不會出現。

  一個反對近代歐洲政府的典型觀點是：「它們沒有憲法。」[1]如果把這種意見理解成為：它們沒有稱為憲法的成文法，它們的憲法是逐漸產生的，而不是瞬間誕生的，那麼這種批評則顯得咬文嚼字，缺乏實質。在任何其他意義上，我們應該懷疑把這種說法等於一種讚揚，一種他們絕對不應該得到的讚揚。

  回頭再談一談永久性的問題。不論我們承認還是反對憲法和普通立法之間的區別，以下的看法總是真實的：從道理上講，一個國家修改憲法的權力必須跟憲法永遠同時存在。在這種情形下，永久性的說法就成了最大的笑話，它就等於對全國說：「你相信某些事是正確的或是目前必須做的嗎？我們保證在十年之後完成它。」

  如果需要進一步說明這種理論的愚蠢，我們可以對以下兩難命題進行論證：要想統治一個國家的人民，要麼應該遵循他們自己對正義和真理的理解，要麼應該採取截然相反的做法。當然，後一種說法不能公諸於眾，只能做為暴政中含糊的規則。但是，如果第一種說法是符合實際的，那就無異於荒謬地對全國說：「你在九年前選擇的政府是合法的政府，而你們現在所擁護的政府是不合法的。」這和堅持要他們接受他們最遙遠的祖先（甚至其中包括最專橫的篡奪者）的統治，是同樣荒謬可笑的。

  以尋常形式選出來的國民議會是有資格修改普通法的，而它很有可能在修改根本法時也具有修改任何一部最不重要立法的同等資格。除非在一個尚保存著部分君主制度和貴族制度的國家裡，否則國民議會的這種功能永遠都不會有什麼危險；但在這種國家裡，人們也一定會發現永久性的原則乃是抵禦這種危險的無力的解毒劑。這個問題上的正確原則應該是：任何國民議會，即使是以空前的嚴肅性選舉出來的，也沒有資格強行制定任何違反公眾是非標準的法令規章；即使一個通過公正選舉產生而來的尋常權力機關也有資格順利通過民意對修改法令的要求。其實，憲法和一般法律在現實中總是很難區分的。出現頻率較高的國民議會往往會發現他們在企圖做最有利於國家的事時總是感到躊躇，因為他們擔心會侵犯憲法。在人民習慣了平等的想法而政治壟斷為人所不容的國家裡，任何國民議會也不會企圖做出對憲法有害的變更，人民更不會甘心受害，而且也一定有辦法很容易地在不會十分妨礙社會安寧的情況下避開這種危害。在這個問題上理性告訴我們的是：「給我們平等和正義，但是我們不要憲法。讓我們毫無拘束地根據自己的判斷並且隨著我們理解力和知識的進步來不斷地改變我們社會制度的形式」。

  在法國國民議會開始執行職務時（1792年），在這個問題上，法國最流行的看法是：國民議會的任務只在於提出憲法草案，然後交各地區通過，並且只是在通過之後才能成為法律。這個觀點現在值得認真加以探討。

  關於這個問題，我們首先想到的是：如果憲法必須容許各地區自行修改，那麼一切法律就都應當經歷同樣的程序，這裡所謂的法律是指一切適用於可能發生的具體情況的一般原則的聲明，甚至可以包括應付一切個別緊急情況的條文，只要這種情況在時間上容許作這種修改。如果有人認為法律條文的重要性是逐級遞減的，即從根本法到一般法律，從一般法律到具體規定，越來越不重要，那就是錯誤的。歷來組織得最完善的立法機關也可能通過最不符合正義的法案。一項旨在反對改變議會組成的法律，比一種把全國代議機關的任期從二年改為一年或三年的法律，對於社會福利而言，具有更大的危害。捐稅已經證明是一種行政機關的規定而不是一種立法[2]；但是一種十分苛刻而不平等的捐稅，其危害並不亞於任何一項可能設想出來的立法。

  

  可以進一步指出，地方政府對某些憲法條文（不論條文多寡）的批准可真可假，這將取決於他們為實現這一目的而採取的不同方式：如果各地區政府只用一種簡單的贊成或反對來決定這些憲法條文的話，那就是欺騙。任何人或任何集體在運用他們的智力時，都不可能以這種方式來決定任何複雜的制度。情況往往是：有些事情他們贊同，有些事他們並不贊同。另一方面，如果把這些條文交給各地區政府作無限制的討論，那麼這個過程一經開始，就難以預料何時才能告終。某些地區將反對某些條款；如果修改這些條款以獲得他們的通過，很可能這種用來討好社會上部分人的改動會使這項法律不易為另一部分人所接受。我們怎麼能夠得到保證這些持反對意見的人不會為自己建立一個單獨的政府呢？可能提出一些理由在企圖說服少數派向多數派讓步，但這些理由絕不會像有時在特定的議會上提出來說服少數成員作這種讓步的那些理由那麼明確有力。

  在實際採用任何特定原則時，無論如何，我們都應該徹底理解這個原則的意義並要認識清這個原則將會導致的結果。這種得到地區政府認可的原則可能產生的直接後果（也許經過一種健康的逐步發展的過程）乃是一切政權的解體。如果擁護這個原則的人們同時又徹底擁護大帝國的立法統一，還有什麼能比這種矛盾更加可笑？同理，隨著個人判斷的原則影響大眾思想程度的加深，我們也許可以期待他能推翻社會以集體資格來採取行動的可能性。國民代表的最重要決議應該受到他們所代表的各地區的批准或否決，正為了同樣的理由，各地區本身的決議，只是在有關的個人批准這些決議的情形下才能像實際所許可的那樣儘快地付諸實施。

  如果真的確立這個原則，它所產生的第一個後果一定是憲法被縮減到只有很少的幾項條款。一部十分複雜的法典要獲得許多地區的審議批准是不切實際的，而且這種不實際很快就會表現出來。實際上，一個完全或局部為一種政治壟斷所統治的國家的憲法必然是複雜的。但是，在註定由人民自己管理的國家裡有什麼複雜的必要呢？這種國家的全部憲法不會應該超過兩條：第一是按照人口把全國劃分為若干相等的部分；第二是規定選舉一個國民議會的確定期限。這還不必說，後一條也很可能是不必要的。

  由我們討論的原則所產生的第二個後果是這樣的：我們已經看到，把重要的立法條文提交各地區審議，其理由跟把憲法條文本身交由各地區審議的理由是同樣有說服力的。但是經過幾次試驗以後，我們不能不感覺到把法律送交各地區審議的這種方式乃是一種不必要的迂迴程序（除非在對普遍安全十分重要的情形下），所以不如儘可能准許各地區在沒有國民議會幹預的條件下制訂自己的法律。在上一段里我們講到一個帝國的憲法，例如像法國的憲法，可以被限制在很狹窄的範圍之內時，已經假定了這種後果是正當的。實際上，如果一個國家被分成若干適當的地區，各有向國民議會派遣代表的權力，那麼各地區根據自己對正義的理解來管理內部事務，看來是不會對全國性的事業產生什麼不利影響的。這樣，最初是一個立法統一的大帝國會很快變成一個包含許多小共和國的聯邦，它具有一個全國性的國會或近鄰同盟委員會，以便在非常時期實現合作。大帝國和立法統一的觀念顯然是軍事英雄主義時代的野蠻殘餘。政權越是交給人民，越是簡化到教區管理制度那類性質的東西，誤會和敵對的危險也就越接近零；政治科學越脫去它現在神秘的外衣，社會真理也就越會顯而易見，而各地區也就越容易服從理性的指導。

  從同一原則產生出的第三個重大後果就是法律的逐步消亡。如果由各個地方的代表所組成的龐大議會是唯一的立法機關，他們一定會單憑想像就認為若要管理其所代表的廣大領土上全部居民的事務，浩如煙海的各項法律是必需的。一個大都市，受商業競爭原則的影響，對於接受一大套關於細則和獨占權的法律是不會躊躇的。但是，過看一種最符合人類天性需求的純樸生活的小教區的居民，不久就會懷疑是否需要一般的法律。他們一定不會根據某些書面原則來判斷案情，而是根據每一個具體案件的實際情況和需要。這裡只適於提一提這個後果，至於廢除法律所產生的利益，我們將在下一篇中詳細研究[3]。反對聯邦制度替代立法統一制度的主要觀點是：「聯邦成員有可能擺脫他們對於全民事業的支持。」為了給這種反對意見一個有利的環境，我們不妨假定：「聯邦的中心，像法蘭西那樣，是處在許多國家的包圍中的，而各國政府都迫切地想用一切欺詐和暴力手段來鎮壓在這個鄰國的人民中開始出現的熱愛自由的傲慢精神。」即使在這種情況下，我們也可以相信，這種危險多半出於想像而不是真實的。根據假定，國民議會不許使用強力來對付這些不滿的地區，因此必須進行說服；完全可以看出，如果只許我們用說服這一種辦法，我們的說服力一定會增加十倍。他們不能不非常明確而簡單地說明獨立自主的好處；不能不使一般人民相信，他們的意圖只不過是要使一切地區的一切個人都能不受擾亂地追求自己的美好理想；並且在他們的主持下，一定不會有暴政，不會有像從會議和法庭的猜疑中產生的專橫的懲罰，不會有敲詐勒索，也幾乎不會有捐稅（我們不久將提出關於捐稅的某些看法[4]）。在一個已經擺脫了專制政治的根深蒂固的罪惡的國家裡，對於自由的熱愛是不可能不廣泛普及的。因此，擁護全民事業的人會很多，而不滿的人則會很少。如果有少數地區竟糊塗得情願向壓迫和奴役屈服，他們很可能不久就會悔悟，他們的背離會使更有覺悟和更勇敢的人更加積極努力。我想到擁護普遍福利的戰士們會熱情地宣布：他們需要的只是自願的擁護者，那將是令人神往的。這樣一個宏偉的原則是不可能對他們的事業百害而無一利的。

  [1] 參見潘恩：《論人權》。

  [2] 參見第五篇第一章。

  [3] 參見第七篇第八章。

  [4] 參見下文。