第四節 「訓政」終結與「行憲」開場

  1947年12月25日，《中華民國憲法》正式施行，但國民黨的一黨「訓政」仍在繼續，必須等待選出第一屆國民大會代表，召開大會（即行憲國大）並選出總統之後，才能宣告「訓政」終結，實現「還政於民」。所以，在實行「戡亂動員」、加強「剿匪」軍事和鎮壓異己的同時，國民黨還在緊鑼密鼓地籌備進行民意代表選舉，準備召開行憲國大，完成由「訓政」向「憲政」過渡。

  國民黨認為憲政可以為其一黨統治立下合法性基礎，「爭取選舉之勝利，俾以民主方式，取得民眾之信託，掌握政權，實行本黨主義，貫徹本黨之政綱政策」。但「憲政」與「訓政」畢竟有區別。在「憲政」體制下，總要做一些民主的表面文章，因此「戡亂」與「行憲」本不無矛盾之處。「戡亂」要求限制人民自由，加強全面統制；而「行憲」則要求保障人民權利，放鬆對社會的控制。正因為如此，國民黨內不少人擔心因「行憲」而影響「戡亂」，對「行憲」態度消極。白崇禧建議：行憲國大應予展期，俟軍事勝利後再開。戴季陶認為：「在全國動員之時期，是否宜於舉行大選，是宜詳加考慮，不可視為手段，更不可視為兒戲。」不少地方機構，如浙江、廣東、河南、台灣、熱河省參議會等亦致電蔣介石，主張不必「在內亂未息之際，粉飾太平」，建議暫不召開行憲國大。國民黨中常會經過研究後認為：用黨、政、軍全力辦選舉，不可不慎重；以各地競選情形，選舉完畢後，本黨內部一定分崩離析，民青兩黨因不滿選舉結果而橫生枝節，何能集中力量「戡亂」；再者，一切問題均決定於「剿匪」之勝敗，勝則遲選亦無妨，敗則選舉雖十分美滿亦無補於土崩瓦解。但他們也認為：憲法實施程序由國大通過，政府無權變更，延期無異違憲；而且國內外輿論因解散民盟而懷疑本黨是否有行憲誠意，如果宣布停止選舉，將使懷疑益深；再者，黨內問題由來已久，如因此而蒙違憲之名，本黨地位將益形低落。11月4日，國民黨秘書長吳鐵城將中常會的意見呈報蔣介石，請其作最後決定。蔣介石的想法不無矛盾之處。他一方面認為，「本來就現在的情形而說，共產黨如此囂張，社會民生如此不安，我們惟有集中力量，消滅共匪，根本就不應舉辦選舉，以分散剿匪的注意力」；但另一方面，實行所謂憲政又是國民黨多年宣稱追求之目標，社會各界有較大壓力，美國亦總以「民主」為由對國民黨有所指責，繼續「訓政」不無困難，因此「為要適應環境，不得已而舉辦選舉」，演一場給人看，尤其是給美國人看的政治秀。蔣介石因此決定：選舉不能停辦，應如期舉行為宜。

  「行憲」的基礎是進行各項選舉，1947年下半年要辦理國大代表、立法委員、監察委員和各地方參議會的選舉。就一般意義而言，中國地域遼闊，經濟不夠發達，交通不便，短期內辦理如此之多的選舉，資源與技術條件確實不夠。具體表現在：選舉前並無確切的人口統計，選民人數難以確定；人民的平均文化水準較低，文盲眾多，加以社會動盪，生活不安，選民投票意願不高；以往甚少舉行選舉，缺乏經驗，技術條件不足；東北、華北的多數省份處於戰區，根本無法辦理，只能指定代表；國民黨長期執政，獨占政權，中共和民盟被排除在外，國民黨在選舉中沒有真正有力的競爭者。但對國民黨而言，這些並不是難題，因為辦理選舉的目的就是為了展示「民主」而非真正實行民主。真正使國民黨感到難辦的問題，一是如何協調黨內競爭，二是如何與青年黨和民社黨協議代表名額的分配。

  由於國民黨的一黨獨大地位，所謂競選，基本就是國民黨的黨內競爭。蔣介石在國民黨六屆四中全會上曾就選舉提出指導方針，強調必須由黨提名，不能自由競選，但選舉必須公開。為此，國民黨中央確定競選的基本方針是：黨內相互競選只在提名階段行之，一俟候選人決定，不得再有自相競爭言行；候選人必須由黨提名登記，本黨黨員必須投本黨候選人之票，違者將受處罰。但是，不能「自由競選」與「公開選舉」本身即不無矛盾，不少有心參選的國民黨人對不能「自由競選」非常不滿，便借「公開選舉」為由自行其是；國民黨各派系和各地方集團均企圖爭取在選舉中獲得更多席次，不滿競選事務由CC系控制。結果，在大半年的時間裡，國民黨上下為選舉牽扯了眾多精力，並因選舉結果的「公平」與否而矛盾四起，甚至影響到對行憲國大副總統一職的激烈競爭。其實國大代表、立法委員等所謂民意代表並無多少實際的權力，可是國民黨內部居然為此在競選中爭得不可開交，甚至不顧「戡亂之大局」，說明國民黨中央的控制力已經急劇減弱。

  國民黨黨內既在競選上有著激烈的競爭，而在協調選舉中與青年黨和民社黨的關係方面，更是矛盾重重。青年黨與民社黨擔心，在國民黨長期壟斷權力資源的情況下，他們無法以「自由競選」獲勝，因此提出國民黨應給他們分配一定的代表名額並確保其當選。早先青、民兩黨在制憲國大和改組政府時對席次所提要求，本已引起國民黨內不少人的反對，認為他們對國民黨執政並無多少實際幫助，卻屢屢提出過高要求。此次青、民兩黨提出分配代表名額的要求後，更引起國民黨內強烈的反對意見，譴責青、民兩黨的主張違背「民主」原則，是要求政治「分贓」；尤其是國民黨各級地方黨部，因為代表名額直接關係到他們的切身利益，故反對聲浪更為強烈。就理論而言，選舉本來應採取「自由競選」方式，青年黨與民社黨的要求確近乎「無理」，但如果進行「自由競選」，在國民黨壟斷了幾乎全部執政資源的情況下，青、民兩黨必敗無疑，所謂多黨「合作」執政便無從談起。因此，國民黨為避免演獨角戲，只能同意分配部分名額給青、民兩黨，以非「民主」的方式行「民主憲政」。這種近乎滑稽的「行憲」就是當時「民主」的真實寫照。

  1947年8月6日，國民黨中常會決議，先由青年黨和民社黨提出參選名單，並允諾在選舉中儘量協助。此後經過孫科等研究，提出了代表名額的分配方案：友黨名額最多不超過代表總數1/4，其中青年黨提名國大代表250-300名，立法委員70名；民社黨提名國大代表150-200名，立法委員50名。但此方案與青年黨和民社黨的要求相去甚遠。青年黨要求在各項選舉中均占1/5比例，民社黨要求國大代表名額在民社黨、青年黨、無黨派和國民黨中按1∶1∶1∶2分配。為了解決這個難題，經過吳鐵城、陳立夫、張厲生等與青、民兩黨反覆商談，最後決定分配方案為：一、國大代表，青年黨400名，民社黨300名，國民黨2000名，無黨派500名；二、立法委員，青年黨120名，民社黨80名，國民黨400名，無黨派120名（青、民兩黨實際提名人數與此有出入）。

  

  10月30日，國民政府公布《修正國大代表與立法委員選舉罷免法》，規定：國大代表，50萬人以下之縣市選舉1人，超過者每增加50萬人增選1人；立法委員，300萬人以下之省市選舉5人，超過者每增加100萬人增選1人；經政黨或500人以上提名，可競選國大代表；經政黨或3000人以上提名，可競選立法委員。11月21日至23日，由47個省市及蒙古18盟旗、西藏3選區和職業團體的2.5億選民投票選舉國大代表，凡綏靖區不能辦理投票者，在鄰近區域或指定處所照規定程序辦理。結果選出國大代表3045人，其中縣市及同等區域2177人，蒙古地方57人，西藏地方40人，邊疆地方34人，海外僑民65人，全國性職業及婦女團體291人，地方性職業及婦女團體364人（職業團體包括婦女、農業、工業、漁業、商業、工礦、教育和自由職業界團體），生活習慣特殊之國民17人。

  此次國大代表和立法委員採用直接與無記名單記法選舉，選民需要在選票上寫出被選舉人的姓名，在當時識字普及率不高的情況下，不懂書寫的選民勢必要請人代書，既違選舉之秘密原則，又使舞弊之舉較易發生；選民憑選舉權證領取選票，投票時並未嚴格核對選票與其本人是否相符，更為舞弊大開方便之門；在廣大的小城鎮與鄉間，普通民眾對選舉之事懵懂無知，只能任人代辦或操縱。據時人揭露，在選舉中「操縱把持以及偷天換日之醜態，不一而足」，難怪與國民黨合作參選的民社黨領導人張君勱「強調此次選舉僅是騙人戲法，包辦選舉，扣留選票，塗改選票違法事，不勝枚舉，此實盜竊民主」。儘管國民黨與青年黨和民社黨事先已經達成了名額分配的協議，並將兩黨的名額分配至各選區，要求各地黨部確保其當選。但在選舉中，不少地方的國民黨黨部對此置之不理，布置手下只投自己中意的國民黨候選人的票。在國民黨基本控制了地方政權和政治資源的情況下，青、民兩黨在競選中有勁使不上，結果兩黨候選人落選者甚眾，未能占滿事先分配的名額。青年黨黨魁曾琦在家鄉四川隆昌參選，尚須張群、陳立夫和國民黨四川省黨部主委黃季陸親自出馬為其說項拉票，方才勉強當選，而青年黨四川省黨部主委姜蘊剛則無此「幸運」，他在彭縣本籍競選時還是以落選收場。由於地方利益之所在，一些國民黨中央提名候選人的選票也落後於地方支持的未提名候選人，由此又加劇了國民黨內部的地域和派系矛盾。

  國大代表選舉前，青年黨和民社黨本以為經過黨派協議的選舉應可保證其利益，但選舉結果卻與他們的期望相差甚遠，令他們甚為不滿。他們認為國民黨違背事先所作的諾言，要求兌現兩黨的代表名額。對於國民黨而言，實行憲政就要對外表現非一黨壟斷政權，實現多黨合作，而所謂多黨合作，當時也只有青年黨和民社黨捧場，因此對他們的要求，國民黨內縱有諸多反對意見，但為了不破裂與兩黨的關係，也不能不勉予同意。11月28日，國民黨中常會決定，國民黨、青年黨和民社黨國大代表、立法委員和監察委員的競選均須由各自政黨提名。此案交國務會議通過時，青、民兩黨為確保不再出現意外情況，臨時動議加上了三黨候選人沒有被其所屬政黨提名者即便當選亦無效之規定。12月5日，國民黨中常會通過《政黨提名補充辦法》，決定在分配給青、民兩黨的選區，已當選的國民黨代表須讓予青、民兩黨，未經提名之黨員當選者亦須退讓。這些規定通過後引來國民黨內一片譁然，不少輿論也頗不以為然。在競選舞弊的醜聞之外，動用行政方式改變選舉結果成了此次選舉中又一出滑稽劇，並為國民黨的內部矛盾火上澆油。若干已當選為國大代表但又被要求讓出的國民黨員向國民黨中央陳情請願，表示他們當選的資格不能由政黨或行政機構撤銷。在接見他們時，孫科承認「此次選舉太遷就事實，精神上已與憲法相違背」；負責選舉事宜的「行憲國大」籌備委員會秘書長洪蘭友則說：「依國法，諸君可稱理直氣壯，但依黨紀，諸君實應犧牲退讓。"12月29日，國民黨中常會再度開會，討論此一棘手問題。孫科、陳布雷、邵力子等均認為，國大代表已經選出，如果硬性改變，則於政府不利，可在即將舉行的立法委員選舉中照顧青、民兩黨的要求；梁寒操等提議：辦理已選出的國大代表的退讓應以勸導方式，不可強制執行，以免引起黨內意見；還有人竟然異想天開地提出，已當選的國民黨員可以加入青、民兩黨，或與青、民兩黨代表各任若干年，以免糾紛；但多數人主張嚴格紀律，執行與青、民兩黨的協議，以免失信於人。會議決定維持既有決定，即凡未經中央提名當選者必須放棄，否則撤銷其當選資格，開除黨籍。但是，國民黨的所謂紀律處分，此時已不能壓服黨員對權位的追求，在國民黨中央開除黨籍的嚴令之下，諸多未經提名的當選代表仍不願退出，此事一時懸而未決。

  國大代表選舉之爭執已成僵局，立法委員之選舉又至。有了國大代表選舉的前車之鑑，青年黨和民社黨對國民黨更不放心，強烈要求國民黨誠意履行分配名額之承諾。為了緩和青年黨和民社黨對國民黨的不滿，國民黨決定將原定於12月21日至23日舉行的立法委員和監察委員選舉延期1個月舉行，以便有更充分的時間達成黨內外之妥協。12月7日，國民黨中常會決定，在立法委員選舉中，各選舉事務所應嚴格審查，凡簽署提名候選人為國民黨籍但未經中央提名者一律不予公告，或雖公告亦予撤銷。1948年1月21日至23日，立法委員選舉在各地舉行，最後選出773人，其中各省市622人，蒙古地方22人，西藏地方15人，邊區6人，海外僑民19人，職業團體89人。監察委員則由各省市議會、蒙藏地方議會（尚未成立）及海外僑民團體選舉。至1948年4月，除新疆、西康、綏遠省外，其餘省市共選出監察委員150人。在此前後，還進行了全國各省市縣地方參議會選舉。至1948年4月，除安東、興安、黑龍江、合江、嫩江、松江省和西藏地方外，各省均已成立省參議會或臨時參議會；除大連和哈爾濱市外，各院轄市均已成立市參議會；此外，已有1478個縣市成立參議會，322個縣市成立臨時參議會。

  與國大代表選舉相比，立法和監察委員選舉的結果更是大大出乎青年黨和民社黨預料。雖然選舉前青年黨和民社黨已經多次要求，國民黨中央亦有嚴厲的指示，但青、民兩黨當選為立法和監察委員者各不過10多人，遠遠不及事先協議的名額，使青、民兩黨難免有受騙上當之感。他們公開指責國民黨是「黨高於國，私重於公」，「若惟恐一黨之失其專政，則又何必開國大辦選舉？」民社黨人用一則比喻辛辣地形容了國民黨的態度：「有人約你吃飯，說是誠意相邀，請他到家一敘，等到飯罷起身，忽然索討飯帳，你問他不是來約你去吃的嗎？他說不管，吃飯還有白吃的嗎！」這確是在國民黨一黨獨大之下，名為參政、實為幫閒的青年黨和民社黨形象與地位的真實而生動的寫照。

  國民黨中央對青、民兩黨代表名額一事亦頗為頭疼。他們本希望通過分配名額的方法，在一定程度上滿足青年黨和民社黨的要求，但從中央到地方對此都有相當多的反對意見，尤其是地方黨部在中央決策後的所作所為，表明國民黨中央的控制力已有明顯下降。當選舉結束後，再欲改變更為困難，有進一步引發黨內分裂的危險，且有違背「民主」原則之譏；而不予改變，又可能進一步刺激青、民兩黨的異議，使所謂多黨合作更為名不副實。對於此種頗為尷尬的局面，國民黨中央權衡利弊，決定儘量滿足青、民兩黨的要求，以便使「行憲」不至於半途而廢。1948年1月30日，國民黨中常會決定，當選之國民黨員非經正式提名者，均由中央指派委員召集談話，切實勸讓。2月4日，中常會又決定，退讓者可得總裁或中央黨部的書面獎勵和一定的經濟獎勵，否則將予以黨紀處分。此次選舉中由簽署當選的代表共600多人，需要國民黨讓予青、民兩黨者不過為160多人，但國民黨當選代表就是不願「顧全大局」，直至「行憲國大」召開在即，已被下令退讓的國民黨國大代表，仍拒不理會中央命令，逕行向國大報到，而青年黨和民社黨代表則以不出席國大相威脅。為了解決這個難題，國大主席團建議增加若干名職業代表，然為立法院以「不合法」所否決。為避免破裂與青、民兩黨的關係，3月27日，蔣介石對國民黨代表訓話，表示他將「根據黨的協議，依照黨的決策，信守黨的諾言，執行黨的紀律，對於本黨同志應否當選代表，能否出席大會之問題，行使黨章所賦予總裁之最後決定權」。他決定由選舉總事務所直接頒發當選代表證書，以免紛爭；同時，「深望諸同志體念黨的決策，遵守黨的紀律，犧牲小我顧全大局」。在蔣介石表態後，青年黨和民社黨就勢下台階，同意出席國大。但國民黨代表這次對蔣介石也不給面子，多位被要求退讓的代表發起絕食抗議，還有代表準備抬棺衝擊會場，另有1322名代表聯署提議，要求接受這部分代表參加國大。最後，大會主席團決定將他們作為列席代表，享有正式代表的權利，但不得參加表決與投票，總算使這個喧騰多時、鬧得沸沸揚揚的代表名額問題最終得以收場。就是為這樣的「假」民主，國民黨從上到下有大半年時間被牽扯其中，結果非但沒有加強黨內團結、轉變內外觀感，反使黨內外對選舉結果均不滿意，加劇了各種矛盾衝突，甚而「軍中的特別黨部忙於辦選舉，就在前線也是如此」，「對剿匪軍事不能不分了心」。選舉結果不是加強而是削弱了國民黨的執政力量，實為得不償失。

  3月29日，第一屆國民大會在南京國民大會堂開幕。會議法定代表總額為3045人，共選出代表2961人，總計報到代表2878人。本次國大的惟一任務是選舉總統與副總統，但是國民黨籍代表總嫌國大的權力過小，亟思有所修正，在國大開幕後，他們首先動議修改國大「議事規則」，增加了國大「得聽取政府施政報告，檢討國是，並得提出質詢建議」的規定。為此，國大連續多日聽取國民政府各部門負責人的施政報告，並進行質詢。

  4月9日，蔣介石向大會報告國民政府的施政方針。針對與會代表最關心的經濟和軍事問題，蔣介石在報告中作了重點說明。在經濟方面，他承認情況「確係相當嚴重」，「大多數人民生活窮困，生產萎縮，而形成經濟失調的現象」，並表示「這是我應該負責的」；但他又聲稱：「法幣的準備非常充足，金融的基礎非常鞏固。金融基礎的鞏固，就證明我們經濟的基礎並未動搖。現在人心惶惶，以為經濟即將趨於崩潰，這完全是受了共匪及其工具宣傳的影響，對國家失了信心，因而造成了自己害自己的恐慌心理。」在軍事方面，他仍以國軍占領膠東和陝北為兩大「成功」，但承認自戰爭開始後國軍已損失了17個師，不過他解釋這些部隊的戰鬥力不強，「無異於自歸淘汰，於整個國軍實力，可說是無所損失」。蔣介石的本意是緩解代表們對軍事形勢的「恐慌」心理，為代表們打氣，所以他一再強調，「我本著二十餘年來統兵作戰的經驗，省察軍事實際的情形，對於剿匪軍事，確實非常樂觀」；「大家應該信任我的計劃，加強勝利的信心」。可是言猶在耳，4月22日中共部隊重占延安，令蔣介石一直以此為重大軍事「成功」的說法又告破產。除蔣介石之外，國防部、財政部、經濟部、交通部、糧食部、外交部、內政部、教育部和社會部部長，均就本部門工作作報告，但內容均較為低調以至灰暗，這也是當時國民黨面臨的實情。

  對於上述報告，與會代表提出若干質詢，但對如何才能真正解決問題，代表們也拿不出什麼辦法。與會代表對東北局勢的惡化態度最為激憤，強烈要求懲辦陳誠等負責人，甚至有「殺陳誠以謝國人」的鼓譟。不過，陳誠為蔣介石之頭號心腹大將，蔣介石雖在東北易將，以衛立煌代陳誠，但並不表示對陳誠的不信任，而是令其暫避風頭，待機重出。與會代表對此無可奈何。會議還通過了246件議案，但多為老調重彈，無濟於事。

  此次國大在是否行使創製與複決權問題上又有一番爭吵。根據憲法的規定，國大行使創製與複決權須俟全國有一半以上縣市行使此二權後再定，但國民黨籍代表不甘寂寞，在修改了議事規則後，又在4月15日由張知本等871人聯名提出修改憲法案，要求增加國大創製立法原則和複決有關人民權利義務法律之權力，同時將國大每6年集會一次改為每2年集會一次，並成立駐會委員會，處理日常事務。他們的目的就是擴大國大權限，縮小立法權限，便於國民黨繼續控制權力。本來蔣介石在國大開幕詞中已經說明，「憲法甫告施行，利弊得失之所在還沒有具體的經驗可供修改的參考。因之，大會的使命只是行使選舉權，以完成中華民國政府的組織。」但國民黨籍代表仍然節外生枝，引起了青年黨和民社黨的反對。張君勱批評說：「國大職權，明明載在憲法，你嫌權小，就要修改憲法，為什麼嫌自己權小，就來修改憲法？這種國家，真是不得了。」為了保持與青、民兩黨的關係，國民黨和青年黨、民社黨經過緊急協商，決定留待兩年後再討論憲法修改的問題。但主張修憲者仍不依不饒，與反對修憲者在會上唇槍舌劍，吵得不可開交，以至連不少國民黨高級官員也看不下去了。王世傑和王寵惠均勸告代表應遵守秩序和三黨決議，慎重考慮再作決定。谷正綱提出「鞏固反共戰線」，要求代表們顧及現實。但這些仍然無法平息國民黨代表的喧囂。4月17日，蔣介石親自出馬，召集國民黨籍國大代表聚會，要求大家明了當前除對於「戡亂」有關者可予補充臨時性條款外，憲法條文均以不修改為宜。修憲問題決定兩年後再議。

  修憲動議雖被擱置，但憲法內容仍因「臨時條款」之通過而大有變動。國大開會期間，由莫德惠等1202名代表聯署，提請制定《動員戡亂時期臨時條款》，授予總統「緊急處分權」，以保證「戡亂動員」令的實行。總統權之大小原為制憲時爭執的主要問題之一，國民黨始終主張擴大總統權力，但沒有約束的總統權無異於變相獨裁，故為非國民黨籍代表所反對。格於內外形勢，制憲國大通過的憲法對總統權有較多的限制，但國民黨，尤其是蔣介石本人對此一直不能忘懷。因為如照憲法之規定，總統基本上為虛職，權力主要在行政院，蔣介石做總統即無意義。但蔣介石本意要當總統，而又不願當虛職總統。為此，國民黨繞了個彎子，以「戡亂動員」為「非常時期」、需要權力集中、以便令行禁止為由，提議制定「臨時條款」，既賦予總統更大的權力，又避免修憲之批評，而且要求「必須通過」。青年黨和民社黨對其違反憲法精神、削弱立法職權、增加總統權力等等縱有不滿，但既已登上了「戡亂」戰車，便不能提出反對意見。4月18日，國大通過《動員戡亂時期臨時條款》，規定：「總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決定，為緊急處分……動員戡亂時期之終止，由總統宣告，或由立法院咨請總統宣告之。」此一修改「以寥寥數語之特別規定，動搖整個憲法之精神」，因為經此修改後，總統實際可以行政命令的方式，直接決定一切重大事宜，等於擁有幾乎是無限的權力；而且因為「動員戡亂」時期的終止與否由總統決定，所以也就是說，只要總統願意，他可以無限期地擁有「緊急處分權」。「臨時條款」的通過，為蔣介石出任總統掃清了障礙，也滿足了蔣介石繼續獨攬大權、個人專斷的願望。

  本次國大的重頭戲是選舉總統和副總統。3月25日，國民政府公布《總統副總統選舉罷免法》，規定國大代表100人以上即可聯署提出總統或副總統候選人，以無記名投票形式選舉，並以代表總額之過半數為當選；如在首輪投票中無人過半數，則就得票多之前三名投票；如經兩輪投票仍無人過半數，再就得票多之前兩名投票，並以得票多者當選。

  關於總統人選，無論就實力、就關係、就人望，自非蔣介石莫屬，本無懸念。只是蔣本人故作姿態，在選舉前提出請胡適為總統候選人。還在上年改組政府時，蔣介石就曾邀請胡出任國民政府委員，被傅斯年諷為「借重先生全為大糞堆上插一朵花」，而胡適也表示「不願參加政府，但願以私人地位匡輔國家，協助政府」。此次蔣介石又提出請胡適競選總統，名為謙遜，實為以退為進之舉，而胡適居然認為蔣的提議「很聰明，很偉大」，「很誠懇」，「可以一新國內外的耳目」，使他的自由主義知識分子代言人的形象多少打了個折扣。4月4日，在國民黨中執會臨時全會討論總統候選人問題時，蔣介石表示自己將不參選，提出總統候選人最好是非國民黨員，並為胡適度身定做了參選5項條件，即富有民主精神及民主思想，對中國歷史文化有深切了解，對憲法能全力擁護並衷心實行，對國際問題國際大勢有深切了解，忠於國家及富於民族思想。但與會者多知此不是蔣的真心話，因為蔣同時表示，他將尊重黨之決策，接受黨之命令。言外之意，不是他要當總統，但如果黨一定要他當，那又另當別論。蔣介石在私下裡就總統權力問題對張群說了真心話，張群心領神會，告訴中央全會的與會者：「不是總裁不願意當總統，而是依據憲法規定，總統是一位虛位元首，所以他不願處於有職無權的地位。如果常會能想出一個補救辦法，規定在特定期間，賦予總統以緊急處置的權力，他還是要當總統的。」所謂「補救辦法」，就是後來國大通過的「動員戡亂時期臨時條款」。有了此項條款，總統可以為所欲為，蔣介石便再也不提不當總統了。事後他還作態向胡適表示「歉意」，將胡適未能成為候選人歸結為「不幸黨內沒有紀律，他的政策行不通」。4月6日，國民黨中執會臨時全會繼續開會，蔣介石未出席以示迴避。戴季陶在會上有長篇發言，說明蔣之「偉大」及出任總統之「義不容辭」。結果全會一致通過決議，以代表依法聯署提名的方式推舉蔣介石為總統候選人。值得注意的是，原三青團系統的中常委曾同意蔣介石不參選，雖然他們最後並未反對中央的決定，但他們與CC系的較勁卻對副總統選舉發生了重大影響，但他們的舉動此時尚未引起蔣介石的特別關注。

  4月16日，國大公告有2489人聯署提名蔣介石為總統候選人。為避免由蔣一人自說自話唱獨角戲，又有109人聯署提名資深國民黨人居正為總統候選人。選舉的結果當然毫無懸念。19日，蔣介石以2430票（過半數為1523人）當選為中華民國總統，居正以269票落選。

  與總統競選的波瀾不驚相比，副總統競選卻是一波三折，上演了一幕本次國大最為「民主」的好戲。根據憲法的規定，除了在總統缺位時繼任，或總統因故不能視事時代行其職權外，副總統沒有其他權力，不過為總統的虛職副手。國大開幕前，蔣介石一是關注總統權力的憲法規定，以保持他的個人專斷權力；二是關注與青年黨和民社黨的協調，以做足民主的文章。對於副總統人選，蔣事先並未有所規劃，以致演成後來的亂局。

  最早表示參加副總統競選的是北平行轅主任李宗仁。李宗仁在戰後雖名為華北負責大員，但華北軍事有各綏署指揮，桂系軍隊又多部署在華中，他對軍事指揮插不上手，政務處理似亦可有可無，如其所言，「事實上未能行使應有的職權」。1947年11月，傅作義出任華北「剿總」總司令之後，華北軍政事務在「戡亂」名義下由「剿總」幾乎負全部責任，李宗仁更無事可做，幾近於坐冷板凳，故亟思挪位。由於李宗仁對學運態度較為緩和，與蔣介石的強硬態度有一定區別，形象較為清新，故得到了一些自由派人士的好感與美國人的青睞，政治上有一定的資本。隨著國民黨全盤形勢的日漸惡化，蔣介石失敗的可能性正在浮現，從而為既有軍事實力，又有一定聲望的桂系提供了問鼎中央的可能。所以對李宗仁而言，在旁人眼中有職無權的副總統，恰恰成了他進可攻、退可守的機會。1948年1月初，李宗仁公開表示參選副總統。其後，國民黨元老于右任、軍界元老程潛、東北耆老莫德惠、民社黨領導人徐傅霖等先後宣布參選。李宗仁這樣估計：「由於我本人潔身自處，作風比較開明，所以尚薄負時譽，黨內外開明人士都把我看成國民黨內民主改革的象徵。我如加入中央政府，領導民主改革，自信可以一呼百應，全國改觀。」而于右任已經「年邁」，程潛「對黨國的功勳似尚不足與我比擬」；至於莫德惠和徐傅霖，其為國民黨外人士，實力和名望更不足慮。因此，李宗仁宣布參選後信心十足，布置由桂系大將黃紹竑擔綱，組織競選團隊，他本人則頻頻露面亮相，向外界說明其政策主張，成為幾位副總統參選人中呼聲最高的一位。

  經過多年的「削藩」，抗戰勝利後有實力與蔣介石中央系相爭的惟有桂系，而且桂系與蔣介石還有歷史過節，蔣不能容忍其身邊出現這樣咄咄逼人的競爭者，眼看李宗仁競選的風頭越來越健，蔣介石方才開始部署副總統競選事宜。他本想勸李宗仁退出競選，但被李宗仁回以事先已徵得其同意，此時選戰已發動，不便半途中止。其後，國民黨內又有副總統候選人應由黨提名的動議，但經國民黨中央多次討論無法達成共識。在3月11日的中央臨時常會上，邵力子等主張自由競選，政黨不必提名，黨內亦不必提名；孫科等則主張由政黨提名，至少黨內對候選人應有所決定。雙方各有支持者，會議未得結論。4月4日，在國民黨中執會臨時會議討論選舉問題時，蔣介石公開表示，「近有人擅自競選副總統，余認為違反黨紀」。儘管蔣有這樣的表示，但各派系主張不一，而幾位副總統候選人已投入競選，他們均反對以黨提名的方式選舉。為了避免引起分裂，最後決定總統、副總統候選人均以聯署提名方式產生，但「自由競選」的結果是演成國民黨的激烈內訌，造成了國民黨幾近公開的分裂。

  考慮到李宗仁競選的風頭正健，其他幾位候選人均無法與之抗衡，蔣介石倉促決定推出孫科與李宗仁競爭。孫科為孫中山先生的公子，託庇於乃父之名，在國民黨高層占有一席之地，長期擔任國民黨中常委兼立法院長，1947年4月又出任國民政府副主席。他在國民黨內自成一系，又與粵系有較深的淵源與關係。孫科與蔣介石的關係原來並不十分密切，此次因為對付桂系的緣故，蔣介石將孫科推到前台，在由黨提名的主張受挫後，即下令陳立夫主持的黨務系統全力為孫助選，結果在客觀上形成了李宗仁與孫科對決的局面。副總統選舉尚未正式投票，李、孫雙方的選戰已是空前熱鬧。

  4月20日，國大公布副總統候選人名單，計540人提名孫科，512人提名于右任，479人提名李宗仁，238人提名程潛，211人提名莫德惠，132人提名徐傅霖。23日，大會進行副總統選舉，發出2790票，收回2785票，有效2760票，結果李宗仁得754票，孫科得559票，程潛得522票，于右任得493票，莫得惠得218票，徐傅霖得214票，均未過代表總額的半數。根據選舉法的規定，24日就前次得票多數之前三人再度投票，發出2765票，收回2760票，有效2724票，結果李宗仁得1163票，孫科得945票，程潛得616票，仍無人過半數。兩次投票的結果，雖然無人當選，但李宗仁均位居前列，當選前景看好。這樣的結果頗令蔣介石不滿，國民黨中央也對李宗仁施加了越來越大的壓力。蔣介石親自出面，全力支持孫科，令黨務系統發動各路人馬為孫科拉票，同時暗中為程潛助選，以分散李宗仁的選票。桂係為壓倒孫科，由南京《救國日報》揭出孫科與藍妮的陳年情事，結果惹惱了粵籍國大代表，張發奎和薛岳親自出馬，帶人搗毀了《救國日報》社。支持孫科的代表還散布李宗仁「親共」、「戡亂不力」的言論和李妻郭德潔「貪污」的謠言。為了勝選，雙方頗有撕破臉皮之勢。李宗仁的競選團隊多次開會研究情勢發展，認為孫科有蔣的全力支持，與其在蔣方壓力下敗選，不如以退為進，主動宣布退出，以觀其變。正在此時，程潛首先因蔣介石要其退選之表示而在24日晚宣布退出競選。李宗仁隨後召集競選團隊開會，決定以「有人以黨之名義壓迫統制，使各代表無法行使其自由投票之職權。以此情形競選，已失其意義」為由，在25日晨宣布退出競選。至此，孫科成了惟一的副總統候選人，他自覺無趣，也在25日中午宣布退出。副總統選舉一時難產，大會只能暫時休會。

  幾位副總統候選人相繼退出，令已經當選的總統蔣介石頗難堪。缺了副總統，他這個總統角色也演不下去，蔣只能緩和對李宗仁的反對態度。他召見白崇禧，表示他並不袒護任何一方，要白崇禧向李宗仁轉達他的意見，希望李繼續參選。隨後，國大主席團以不能在選舉過程中放棄競選為由，推胡適等敦請李宗仁等繼續競選。經此一番你來我往之較量，李宗仁、孫科、程潛三人均表示願意聽候大會決定，恢復參選。28日，大會繼續進行副總統選舉投票，發出2744票，收回2735票，有效2711票，結果李宗仁得1156票，孫科得1040票，程潛得515票，仍無人過半數。根據選舉法的規定，李宗仁和孫科將在最後一輪投票中以簡單多數當選。29日，國大進行副總統選舉關鍵性的最後一輪投票，發出2766票，收回2761票，有效2733票，結果李宗仁得1438票，孫科得1295票，李宗仁當選為中華民國副總統。

  副總統選舉塵埃落定之後，李宗仁派系自然興高采烈，而蔣介石心情鬱悶亦為必然。在蔣公開而大力的支持下，孫科仍然落選，說明國民黨中央，尤其是蔣介石個人的權威與控制力已經嚴重削弱。美國大使司徒雷登認為：「作為國民黨統治象徵的蔣介石，已經大大地喪失了他的地位。大多數的學生甚至毫不客氣地認為他是完蛋了。」李宗仁的當選也與行憲國大召開之前的民意代表選舉有很大的關係。在最後一輪選舉中，因為程潛已敗選，不少原來支持程潛的原三青團系統代表因為對黨團合併不滿，沒有遵照國民黨中央的指令支持孫科，而是投了李宗仁的票。青年黨和民社黨因為不滿國民黨在代表名額分配問題上出爾反爾，也支持了李宗仁。主持選舉事宜的黨務系統負責人陳立夫認為：「有很多代表對中央很不滿意，本來他們不會去幫助李宗仁的，那時對中央不滿的都去幫助他了。中央不希望李宗仁被選出來，大家偏要把他選出來。這一下意氣用事就出了毛病。」同時，李宗仁在選舉中採取了較為靈活的競選策略，先是高調宣傳自己的主張，後又以哀兵面目出現，獲得了不少代表的同情票；他既確保了廣西、安徽等省的基本票，又通過他在北平任職期間的關係爭取了華北代表的選票，通過白崇禧的回族身份爭取了西北代表的選票，通過黃紹竑的老關係爭取了浙江代表的選票，並利用東北代表對國民黨中央政策的不滿而爭取了他們的選票。經過激烈的爭鬥，李宗仁在副總統選舉中獲得了成功。但可以預見的是，作為總統的蔣介石對不聽命於自己的副手不會信任，而國民黨中央兩巨頭之間的互不信任，使正處於危機之中的國民黨更是兩敗俱傷。

  5月1日，歷時一個多月的行憲國大在完成各項議程後，舉行了閉幕典禮。20日，蔣介石和李宗仁在南京宣誓就任中華民國總統和副總統。從此以後，延續了21年的「國民政府」成為歷史名詞，總統府成為中華民國的最高行政權力機構。

  蔣介石就任總統後，當務之急是組建新一屆政府，其中最重要的是行政院的組成。蔣介石原本傾向於由張群繼續留任行政院長，但受到CC系等反對；另一位蔣屬意的人選何應欽，又因其軍人身份而受非議。5月24日，蔣介石出人意料地提名翁文灝為行政院長並得到立法院同意，就連翁本人事先亦毫無所聞，被提名的當天才知道此事。翁文灝為知名地質學家，1933年開始參加政府工作，抗戰時長期擔任經濟部長兼資源委員會主任委員，1945年5月出任行政院副院長，1947年4月擔任張群內閣的政務委員兼資源委員會主任委員。翁文灝的長處是學者出身，清廉肯干，在國民黨官僚體系中形象較為清新，具有國際聲望，有利於國民黨爭取輿論和外援，但他以書生從政，與國民黨淵源不深，又沒有派系實力支撐，註定在當時的困難情況下難以持久。6月1日，翁文灝內閣組成，副院長顧孟余，內政部長張厲生，外交部長王世傑，國防部長何應欽，財政部長王雲五。民社黨未入閣，青年黨的農林部長左舜生和工商部長陳啟天因立法委員名額問題直到7月才入閣。

  5月8日，新一屆立法院開幕，17日舉行院長選舉，在副總統選舉中落敗的孫科以絕對優勢連任院長，陳立夫以略多於半數票當選為副院長，部分對CC系不滿的原三青團系委員聯合其他委員反對陳立夫，提名傅斯年參選副院長，但終不敵CC系的多數優勢。直至此時，青年黨和民社黨的立法委員名額問題仍未得到解決，國民黨曾建議擴大立委名額，但被兩黨所拒。此時選舉已經結束，總統也已選出，國民黨已無所求於青、民兩黨，便以「民主」和「民意」為由不認帳。行政院新聞局長董顯光公開表示：國民黨對青、民兩黨代表問題已經盡其所能，但「票多票少，為民意之向背」。此等言論令青年黨和民社黨再次感到了幫閒者的失望，他們公開指責國民黨是「訓政之喪鐘雖鳴，獨裁之幽靈未滅」，表示「這一張總結單的票，人民遲早要投出來的，且看民意到底是向？到底是背？」此固為至理名言，可是青年黨和民社黨「明知踏上一隻漏船，但想奮不顧身作補苴罅漏之工作」，最後也只能「顧全大局」，於7月13日出席立法院會。難怪有批評者認為他們是「自取其辱，自食其果」。除此之外，6月9日，于右任當選為監察院院長，劉哲當選為副院長；24日，蔣介石任命王寵惠為司法院院長，石志泉為副院長；張伯苓為考試院院長，賈景德為副院長。至此，總統、副總統和五院正副院長均已產生，新一屆民國政府完成組建工作。

  6月11日，新任行政院長翁文灝前往立法院報告施政方針，強調在「戡亂」時期，軍事方面應集中意志，加強力量，增強國軍戰力，充實地方武裝，實施總體戰；行政方面應建立廉潔而有效率之政府；財政方面應開源節流，增加收入，節省支出，並提到正在研究改革幣制的問題。對於各界關心的通貨膨脹和物價問題，翁文灝在報告中沒有多說，不是他不了解這個問題的緊迫性和危險性，而是他實在沒有什麼高招。如時論所言，「現在一切的毛病出在內戰，一切的困難出在內戰，這個僵局的『結』就是內戰，只有停止內戰，才能救活中國」，「大勢如此，這已不是翁氏等一兩人所能支撐得了的了」。果不其然，不到半年，翁文灝內閣就因幣制改革失敗而垮台，翁本人也不能不黯然離任。