第四節 國民黨一黨制憲之紛爭

  自1927年國民黨建立其統治後，在「訓政」理論架構下制定的「約法」始終是國民黨賴以維持其一黨統治的法理基礎。雖然國民黨自20世紀30年代起開始草擬憲法，著手向憲政過渡，但由於種種原因，憲政遲遲不能進入實施階段，國民黨仍以一黨「訓政」而繼續其對國家政治權力的壟斷。這種以一黨「訓政」而壟斷國家權力的不合理局面，自抗戰中後期起已廣受社會各界和輿論的批評，越來越難得到社會各界的認同，要求實行民主憲政的呼聲日漸高漲。國民黨長期壟斷政權，各級官員多已失去當初的奮鬥精神，而沉迷於以權力謀取私利，貪污腐敗現象屢禁不止，愈演愈烈。這一方面使國民黨官員更不願放棄壟斷權力，極力抵制民主潮流，但另一方面也為社會各界要求國民黨實行民主、開放政權、建立有效的監督制度提供了最有力的根據。中共力量的成長壯大已經成為對國民黨統治最大的挑戰，如何應對這一挑戰，也需要國民黨廣為獲取社會各界的支持；中間勢力與其代表黨派的逐漸興起及其民主訴求，以及美國出於建立中美穩固的戰略同盟關係之考慮，而希望國民黨實行美式民主和多黨體制。這些都對國民黨繼續其一黨「訓政」構成了不容忽視的壓力。綜合上述因素，國民黨在戰後繼續維持其一黨「訓政」統治已面臨著越來越大的困難，而且國民黨當政近20年仍未能訂立憲法，使國家體制處於某種不確定狀況，從而孕育著社會不安與動盪的因素。證之以中共在抗戰後期提出的聯合政府主張，得到不少社會輿論的支持，亦可知制憲對國民黨的重要意義。為了應付這種局面，國民黨在抗戰後期重新籌備召開擱置已久的制憲國民大會，企圖在其主導下制定憲法，實行由「訓政」向「憲政」的過渡，樹立可以繼續其統治，並能為社會各界所認可和接受的法理依據，完成在國民黨統治下的社會整合工作。但是，與戰前國民黨可以主導制憲議題相比較，此時的中國政治已非國民黨一黨所可完全控制，如果沒有中共的認可，任何政治議題的提出和解決或者不可能，或者沒有實際意義，國大與制憲問題亦然。制憲國大最主要的任務就是制定憲法，但制定一部什麼樣的憲法，不僅國共兩黨有很大的分歧，民主同盟等中間黨派也有自己的主張。出於反對國民黨壟斷政權的客觀需要，民盟已在事實上成為中共的盟友，而任何一部憲法如果得不到中共和民盟的認可，不僅沒有國民黨期待的社會整合效應，反將引來「正偽」之糾紛，造成社會的分裂，不利於國民黨繼續其統治。如何解決這一問題，一直成為困擾國民黨的政治難題，召開國大、制定憲法，以及結束「訓政」、實行「憲政」的計劃不能不再三變更，一拖再拖而無定期。

  1946年1月召開的政治協商會議對制憲原則幾經爭論之後，終於得到了與會各方都能接受的結果。按照政協決議，應該在政協通過的憲草協議的基礎上起草憲法，並交制憲國大通過。但政協憲草決定的國會制、內閣制與省自治等項民主原則，偏重於立法權對行政權的制約，與國民黨設計的五權憲法制度以及偏重行政權的預想有相當距離，不利於國民黨長期維持其統治，因而為國民黨內多數人所不滿和反對。政協結束後，由各方參加的起草憲法的進程一波三折，最後由於國民黨六屆二中全會通過的對政協憲草原則進行修改的決議遭到中共的堅決反對，導致制憲進程擱淺，改組政府之事也因而無法提上議事日程，原定5月5日召開的制憲國大又成懸案。迫於形勢，國民黨不得不再次決定國大延期，並在7月4日宣布，改於11月12日召開制憲國大。

  國大召開再度延期後，國內政治形勢不斷惡化，政協後一度出現的和平氣氛消失於無形。國共內戰由東北而至關內，規模越來越大，國共分裂已臨無可避免之境地。但國共雙方在以軍事爭高下的同時，也在進行政治上的鬥爭，何時召開國大，如何召開國大，便成為國共政治鬥爭的中心問題之一。國民黨實際上並不願意放棄一黨「訓政」及其對政權的壟斷，但「制憲」和「還政於民」卻是國民黨完成確認其統治合法性的必要步驟和最有力的宣傳口號，因此，國民黨希望早日召開國大，並以實行憲政而向國內外展示其改革形象；同時，國民黨召開國大的日期因中共和民盟之反對和牽制一拖再拖，自感有失面子，為維持其「信用」，國大亦非開不可。所以，國民黨一方面在軍事上和政治上向中共施加強大壓力，以迫使中共就範；另一方面極力拉攏中間勢力及其黨派，促其參加國大，以準備在中共不參加的情況下仍可以顯示全國一致，從而在政治上孤立中共。中共憑多年與國民黨打交道的經驗，深知國民黨召開國大的用意，因此堅持在實行政協決議的基礎上，在解決了制憲原則、改組政府等問題後才能召開國大，以此逼迫國民黨作出必要的讓步。為此，中共在軍事上堅決抵抗國民黨軍隊的攻勢，在政治上堅持以政協決議為原則，提出各種民主要求，爭取中間勢力，尤其是民盟的支持與合作，以準備在國民黨最終召開由其主導的國大時，促成民盟與中共共同抵制，使國大成為沒有各黨派一致參與的殘缺不全的國大，不使國民黨因召開國大而獲取合法性的政治利益，並由國民黨承擔和平破裂的責任。處於國共兩大黨之間的中間勢力及其黨派，雖然態度各有差別，但多希望以召開國大、制定憲法、實行憲政而實現中國的民主化，並以此實現其政治參與，但又不希望因國大問題而致國共徹底破裂，使他們失去在國共間左右周旋的影響力及其在和平環境下才能有的發展機會，因此力圖調和國共關係，尋求各方都能滿意的解決方法。這樣，各方均有其考慮和打算，國大問題遂成各方矛盾、衝突、調和、折中的一個重要籌碼，各方政治勢力圍繞這個籌碼，縱橫捭闔，使國大召開與否一度成為戰後中國政治的中心問題之一。

  

  國民黨於7月間宣布國大召開再度延期之際，國共大規模內戰已經爆發，雙方的政治談判趨於停頓。為了實現停戰，各方面提出了各種解決方案，但都無法縮小國共之間的距離，戰爭規模仍在不斷擴大。在戰火紛飛的情況下，召開國大的問題似乎也無法提上議事日程。但是，10月11日，國民黨軍隊攻占中共華北根據地的中心城市張家口，使蔣介石非常得意，認為中共的軍事抵抗已不足懼，遂於當天下午宣布，將於11月12日如期召開國大，俾便國民黨一鼓作氣，以軍事勝利壓迫中共在政治上屈服，而如果中共拒不妥協，則國民黨可以召開國大，制定憲法，使自己居於當然之合法統治地位，並以此最終解決中共問題。中共的態度非常明確，即不惜以破裂國共關係而反對由國民黨一黨主導召開國大，在其他爭議問題未解決前，中共絕不參加國大。此時此刻，仍在為參加國大與否而徘徊難定的只有中間勢力及其黨派，他們因此成為國共雙方競相爭取的主要力量，一時間成了中國政治舞台的聚焦點。

  蔣介石宣布國大將於11月12日如期舉行，雖為國共關係發展變化之勢所必然，但仍使夾在國共兩黨之間的中間勢力及其黨派左右為難。理論上，他們希望開國大制憲法，以實現其合法的政治參與；但實際上他們也知道，在國共內戰的情況下，憲政猶如鏡花水月，他們自身獨立的政治地位也很難得到保證。因此，他們極力希望為國共兩黨找出一條妥協之道。此時，國共兩黨雖已對對方的態度和立場十分了解，並不希冀對方能夠接受己方的要求，但為了爭取政治盟友，影響社會輿論，塑造道義形象，將破裂的責任加之於對方，國共兩黨對爭取中間勢力及其黨派的工作都很看重。而中間勢力及其黨派明知國共兩黨之矛盾對立已難緩和，但因為對自身地位的認識和調和國共關係尚存某種幻想，認為還可以有所作為。照梁漱溟的說法：「國民大會大家都不來是國民黨在政治上的大失敗；反之，各黨派如果參加國大而共產黨不參加，共產黨頓形孤立。」他們認為，這種客觀需要給了他們調和國共兩黨關係的機會。何況除了以和平方式進行調和工作外，中間勢力及其黨派也確實沒有其他方法可以影響時局。這樣，國民黨希望中共之外的所有黨派都參加國大，使國大成為表現全國民意的舞台，展示其民主形象；中共希望國民黨之外的所有黨派都不參加國大，使國民黨在國大自拉自唱一幕獨角戲，映襯其獨裁依舊；中間勢力及其黨派則希望哪怕有百分之一的機會也要儘可能努力，進則實現制憲與民主，退則調和與維持國共關係不至立即破裂，以創造其自身政治參與的機會。圍繞召開制憲國大問題，歷史為國共兩黨和中間黨派的表演提供了一個大舞台，供他們展示自己的政治才能與技巧。

  國共內戰於1946年7月間大規模爆發後，國共兩黨談判停頓，第三方面中間勢力及其黨派退而不出，美國調人亦感束手無策，有抽身而從中國政治的泥潭中退出之勢。而國民黨宣布國大的如期召開，國共兩黨由此對第三方面中間勢力及其黨派的極力爭取，卻給了第三方面重出擔任調停的難得機會。以民盟為中心，包括青年黨、民社黨和無黨派的第三方面知名人士，如黃炎培、梁漱溟、羅隆基、章伯鈞、張君勱、李璜、左舜生、陳啟天、莫德惠、繆雲台等，幾乎全體出動，在國共兩黨之間穿梭調停。雖然他們的立場和態度並不完全一致，如青年黨和部分無黨派人士更接近於國民黨的立場，民盟和部分無黨派人士更接近於中共的立場，民社黨和部分無黨派人士則依違於兩者之間，但就總體而言，第三方面還是希望國共和解，順利召開國大，以獲得自己合法的政治參與機會。10月17日，國民黨談判代表吳鐵城、邵力子和雷震親至上海，明為邀請留在上海的中共代表周恩來回寧談判，實為在第三方面身上下功夫，與在滬第三方面代表頻頻接觸，意圖獲得他們的支持，為他們參加國大預作鋪墊。中共明知此時的談判根本不可能有結果，但周恩來考慮到目前「中心的環節是爭取第三方面，揭穿蔣的和平攻勢，雖不能爭取到全部不參加『國大』,如能爭取民盟大部不參加就是勝利」，所以，當第三方面的代表出於調停之目的勸說周恩來回寧談判時，周恩來表示同意，將這個面子給了出任調停的第三方面，以獲取他們的好感和支持。

  10月21日，周恩來和第三方面代表同行到達南京。此後，由第三方面代表擔任調人，先與國共兩黨代表就有關問題分別商談，聽取意見，然後再向國共雙方轉達彼此的意見，進行艱難的調停工作。國共兩黨的立場都是公開的、明確的。國民黨堅持10月16日蔣介石聲明提出的八點辦法，其主旨在於：現地停戰，恢復交通，中共交出國大代表名單，參加國大，以維持國民黨對中共的政治軍事優勢。蔣介石還特意多次致電參加三人小組談判的陳誠，指示「應待共黨先同意八項原則，然後再談內容，此一方針切勿變更」。中共則堅持10月18日中共中央聲明提出的兩條，即以恢復1月13日國共雙方的軍事位置，並實行政協決議為談判之基礎，絕不作城下之盟。國共雙方的立場毫無鬆動和接近的跡象，使得擔任調停的第三方面代表「愈跑愈覺得這個中間派難做，總找不著雙方要價還價的眉目來」。但國大召開在即，為了早日結束談判，10月28日，第三方面代表提出其擬訂的方案，希望國共雙方「衡情酌理，互相讓步」。該案提出：全國軍隊一律就地停戰，依據政協決議及程序，商定改組政府、召開國大、制定憲法等問題，然後一致參加政府和國大。除此之外，方案後來還加上了關於解決東北問題的設想，提出中共軍隊在東北駐齊齊哈爾、北安和佳木斯三地，長春路沿線各縣政權除中共已接收者外，由國民黨派縣長和警察接收。這個方案在現地停戰和東北中共軍隊駐地等方面明顯有利於國民黨，而且第三方面自作主張提出該案，事前並未徵求各方意見，尤其是未徵求利益將受損害的中共方面的意見。結果，在和第三方面交往歷史上一向溫文爾雅、具君子風度的周恩來，在見到這個方案後也少有地發了脾氣，斥責第三方面代表不守信義，落井下石。而且出乎第三方面意料的是，該方案所提改組政府等意見也不為國民黨方面所接受，甚至被國民黨認為是「代表中共說話，為中共而向政府辦交涉，完全喪失其公正立場」。如此一來，第三方面可謂吃力不討好，遂提議退出居間調停，而由國共兩黨和第三方面組成非正式綜合小組，討論政治問題，同時由陳誠、周恩來和馬歇爾三人小組討論軍事問題。直至國大開幕前夕，非正式綜合小組和三人小組會議一直在斷斷續續地進行，但談判毫無進展。

  鑑於國大開幕在即、談判陷於僵局之現狀，國民黨談判代表孫科、吳鐵城、張厲生、邵力子、陳布雷、王世傑等判斷，「目前形勢希望中共提出國大代表名單固不可能，第三方面單獨提出名單在勢亦有不能」；他們認為：「此次國民大會原為制憲，而憲法為百年根本大法，自不宜在戰爭尚未停止之局勢下開會議制。為此，擬建議將大會日期再行延緩，一俟大局好轉，再行召集。」他們的建議出於現實的考慮，希望國民黨制憲可以做到真正的長治久安。但蔣介石否決了這樣的建議，因為接受中共的條件，召開統一的國大，為蔣所不能；而不接受中共的條件，則統一的國大恐永無開會之期，為蔣所不甘。蔣介石決定國大如期開幕，但為了誘惑第三方面提交國大代表名單，敷衍國大的門面，11月8日，蔣介石下令自11日起停戰，同時聲明：「現國民大會依法選出之代表，均已如期報到，國民大會實不能再予延期，以增加政治、軍事之不安，而加深人民之痛苦，且召開國民大會，為政府還政於民惟一合法的步驟，亦不能再有稽延，因此政府已決定國民大會於十一月十二日如期開會。」

  第三方面調停失敗後，國民黨如期召開國大的決心已定，而中共拒絕參加國大的態度也已經明朗，各方關注的焦點轉至第三方面是否參加國大。國民黨為此「拼命拉第三方面，真是無孔不入」，甚至表示「只要第三方面提供保證，交一部分國大名單，那怕三五個人都成」。因為青年黨已經決定與國民黨合作，因此民盟，尤其是民社黨成為國民黨爭取的重點對象。在國民黨的拉攏下，民社黨的態度開始鬆動。張君勱提出，如果國大可延期至12月1日開幕，並在此期間解決各項問題，則可以考慮參加國大。他將此項意見列印成函，提議民盟代表在函上簽名，並以此作為參加國大的提名名單，送交國民黨方面。因為民社黨此時仍為民盟成員，民盟代表或出於尊重，或出於情面，在這封信上簽了名。國民黨收到此函後，11月11日，蔣介石宣布將國大延期三天舉行，作為國民黨的最後讓步，並表示其尊重民意。周恩來得知此事後則向第三方面表示：國民黨的用心很清楚，請大家進國大，為的是在臉上搽粉，而把中共踢開。我們有武裝，可以同國民黨周旋，而諸位將難免受壓迫，希望有一天仍能在一起為和平民主奮鬥。周恩來懇切的表示打動了民盟多數代表，結果除了張君勱之外的所有民盟代表退出簽名，國民黨對民盟的拉攏以失敗告終。由於國民黨壓迫民盟的現實和民盟與中共的歷史關係，民盟決定與中共保持一致，表示「不能放棄自己的意見和立場，不怕一切威脅利誘，絕不參加」。國大開幕前夜，11月14日，民盟總部秘書處發布緊急通告，聲明民盟維護政協決議，在政協決議關於國大開會之各項手續完成後將參加國大，未完成前則暫不參加。第三方面終因參加國大問題而分裂。

  青年黨、民社黨和多數無黨派代表最終決定參加國大，但正如王世傑所說：「實際上彼等之參加恐不能有何貢獻，惟國民黨則可以宣布此次之國大並非一黨之國大矣。」青年黨早已決定與國民黨合作，在國大召開前提出代表名單，並聲明：「吾人為促成民主憲政之實施，並與若干社會賢達表示一致之行動，更不願引起全國日益水深火熱之人民發生過度失望之感，始將本黨代表名單，毅然提出。」民社黨內部對是否參加國大出現分歧意見。張東蓀、葉篤義等反對參加，並表示一旦民社黨參加國大，他們即退出民社黨；蔣勻田等主張參加，獲得政治參與權。不過，民社黨參加國大與否的關鍵在於主席張君勱的態度。張君勱多年為建立民主政治奔走，屢受國民黨的打擊迫害，在戰後民主化浪潮中出力甚多，也因此而頗受各方尊重。故民社黨參加國大較青年黨更有對外宣傳的意義，張君勱遂成為國民黨爭取的重點對象。11月1日，正在長春忙於接收的東北行營經濟委員會主任委員張嘉璈，突然接到蔣介石密電，令其速飛南京，全力勸其兄張君勱「宣布獨立主張，勿隨共方」。蔣允諾，如民社黨提交國大名單，則憲法可照政協憲草原則通過，政府亦可停戰，並俟國大後改組。蔣還捧張君勱「可舉足重輕，做一歷史上有意義之舉動」。張君勱本不認同共產主義和共產黨，他對民盟與中共的關係早已有所不滿，民盟代表在他擬的有關參加國大的函件上簽名後又退出，更使他認為民盟已成中共的「尾巴」，表示民社黨此後將自由行動。此時，在蔣介石的拉攏、張嘉璈的反覆勸說和親情關係的化解下，在民社黨內部部分渴求參政的成員鼓動下，張君勱的態度有了變化。11月20日，張君勱致函蔣介石稱：「倘憲草能一本政協之決議，而同時政府能迎之於機先，早日自動表示結束黨治，一面徹底執行停戰命令，一面徹底實現政協決議之精神，則民主社會黨同人雖深以各黨不克共聚一堂為缺憾，然在此還政於民之日，自當出席以贊大法之完成。」此函實為民社黨參加國大找台階，蔣介石當然明白其意，隨即順水推舟，次日即復函稱：「函中指示各點，或為政府所已辦，或為政府方在實施，要皆真知灼見，與政府不謀而合。……故此國民大會，甚盼貴黨人士出席，共同參加制憲工作。「23日，張君勱發表談話稱：「承蔣主席之答覆，實為施行憲法前之重大表示。本黨同人本此精神參加國大，以贊大法之完成。」民社黨至此完成了參加國大的手續，但張君勱決定個人不攪「渾水」，不參加國大，雖蔣介石派出多人勸駕，亦未動搖他的決定。

  1946年11月15日，國民大會在南京開幕，國民黨宣傳多年的制定憲法、實行憲政、「還政於民」等總算進入了既定程序。國民政府最終公布的國大代表名單為1745人，最終到會代表為1701人。雖然為了對外顯示統一，國大開幕時決定保留中共和民盟代表的名額，但中共代表190人和民盟代表80人（不包括民社黨代表）自始至終未出席國大，原定分配給中共的地區代表250人和由中共提名的無黨派代表17人由國民黨包辦提名，從而確保了國民黨及其控制的代表在國大的絕對人數優勢。民盟未參加國大，使國大並不具備國民黨本來所期待的包容除中共之外所有黨派的廣泛代表性，而且造成了中間黨派的分裂，不利於國民黨爭取中間勢力，而沒有中間勢力的全面支持，至少國民黨在城市的統治基礎就是不穩固的。不過對於國大而言，最重要的缺席者是中共。中共有自己的武裝，占據著廣大的地區，擁有眾多的人口，這部分地區和人口不能納入所謂「憲政」框架，則這樣的「憲政」勢必是殘缺不全的。換句話說，以當時中國的現實，一個沒有中共參加的國大，根本就沒有多少實際的意義。更何況，中共的力量仍在繼續上升之中，國民黨實無以武力解決中共問題的必然把握，而其一黨包辦國大的事實，卻給了中共反對國民黨的政治動員以宣傳口實，即稱其為「偽」國大，並因中共力量的成長及勝利，而由宣傳的「偽」成為事實的「偽」。

  按照《國民大會組織法》的規定，此次國民大會的任務只是制定憲法並決定憲法施行的日期，因此也稱「制憲國大」。在國大開幕演說中，蔣介石表示：「憲法是全國共循的法典，一方面必須有遠大的理想，一方面又必須顧及國家現實的情況，我們的理想就是國父遺留的三民主義和五權憲法，我們國家的現實，就是國家社會自抗戰以來經過長期間的演變和進步，惟有理想與現實兼顧的憲法，才是適合國情而完善可行的憲法。」所謂「理想與現實兼顧」，即既要照顧到國內外各方觀瞻，展示民主形象；又要保證國民黨繼續壟斷政權，尤其是保證蔣介石本人的獨斷權力。為此，國民黨頗費了一番努力，在明面上以制定一部民主憲法為追求，並儘量使制憲與政協憲草原則保持一致，以獲得各方的認可。政協閉幕後，憲草審議委員會曾對憲法草案進行過多次討論，最後由張君勱擬出一部憲法草案，但因國共兩黨意見不一及政治形勢的變化，此一草案並未得到各方一致的認可。制憲國大開幕前，為使大會討論有所依據，國民黨先將此份草案交由王寵惠、吳經熊等憲法專家作文字上的整理校正，再由孫科、王寵惠、吳鐵城等人就校正稿加以研討，決定基本維持原案。制憲國大開幕後，孫科復邀請原政協憲草審議委員會成員（中共與民盟未參加）對此份草案再度進行審議，並經國民黨中常會「原則通過」，再經立法院「照案通過」，最後於11月28日提交大會討論。在將此份草案提交大會時，蔣介石特意強調，這個草案是「根據政協的修改原則，再加審訂整理和補充，成為完整的草案」；「中國共產黨雖沒有參加，而當時參加政協的大多數黨派是經過同意的」。以此向外界表明國大制憲對政協憲草原則的尊重。

  按國民黨原先設計的五權憲法體制，立法、行政、司法、監察、考試五院均為總統之下的執行機構，而以國大為名義上的最高權力機關，擁有選舉、罷免、創製、複決等項權力。但因國大代表人數眾多，召集不易；國大會期間隔時間較長，開會時間又很短，實際無法對行政權力進行有效的監督和制約；再加上總統的緊急處分權，因此在這樣的體制下，總統擁有幾乎不受限制的權力。政協開會期間，各方面對此有強烈的批評，並在會議通過的憲草原則中，定下了國會制、內閣制和省自治的政治體制，以矯正五權憲法中行政權過大之缺失。因為國民黨內強烈的反彈，提交制憲國大的憲法草案已經對政協憲草原則作了若干重要修改，如將無形國大改為有形國大，取消立法院對行政院的不信任權，降低省的自治地位等。不過因為需要向外界表示民主和統一，也需要照顧到參加國大的青年黨和民社黨以及部分無黨派人士的意見，這一草案仍不能不留有政協憲草原則的較多痕跡，其中尤為國民黨代表不滿的主要是：國大權力較小，職權只限於選舉、罷免總統和副總統以及複議憲法等事項；立法院權力較大，行政院的權力受到立法院的諸多制約和牽制；與國民黨原先設想的以總統行政權為主導的國家體制相距較大。部分國民黨籍的國大代表因此在會中提出，國大權力應予擴大，國大應為常設的國家最高政權機關，代表全國人民行使選舉、罷免、創製、複決四權；同時應削弱立法院的權力，維護行政院的權力。此舉實質就是維護已被外界廣泛批評的五五憲草原案，他們的理由主要是：如果立法權力過大，行政權力將受牽制，政務不能順利運轉；而且立法院人數眾多，又由選舉產生，以中國之地域廣大和人民之程度，恐不易運作。他們還以五權憲法和國大制度為孫中山所定為由，強調不能違反「國父遺教」，並以此作為自己論點的護身符。國民黨代表的意見，引起參加國大的部分非國民黨籍代表和社會輿論的異議。他們提出，既然數百人的立法院尚不易運作，則兩千人以上的國民大會又如何運作？何以民選的國大可以代表民意，而同樣是民選的立法院就不能代表民意？說到底，國民黨代表的主張，無非是以國大之大而無當更便於其操縱而已。就連有國民黨籍的制憲國大副秘書長雷震也承認：「如以國民大會為代表人民的機關，立法院為純粹立法技術的機關，那麼，顧名思義，國民大會仍屬於代議的制度。可是代議制度之下，經由立法程序來控制行政權活動的手段，國民大會幾乎完全沒有，故此種民主政治，實際上連代議制度都不如了。」

  在制憲國大關於憲法草案的討論中實際形成了兩種不同意見。「一部分國民黨籍代表以遺教及五五憲草為依據，希望儘量修改憲法草案。而非國民黨籍代表則認為憲法草案系各黨派意見調和折衷的結果，內容比較合於民主，宜儘量予以維持。」由於國民黨籍代表和國民黨可以控制的代表占據著國大的多數席位，因此如果他們一意孤行，聯合行動，不僅將使國大無法通過這部憲法草案，而且還將使本已因中共和民盟拒絕參加而分裂的國大，又將因部分參加代表對國民黨的不滿而再度分裂。那將是有違國民黨以召開國大而展示民主的初衷的。面對這樣的前景，蔣介石不得不親自出面，在國大的公開討論和會外聚會中訓示國民黨代表：「為適應目前政治的現狀，我們不能不通達權變，因時制宜」；「這次國民大會如果失敗，就等於是共產黨勝利，所以要特別注意！」蔣還特別表示：「我們要解決中共問題，必須使國際上了解我們，至少要不誤解，不妨礙我們，然後才能達到目的。而國民大會的召開，即是為了促進國際對於我們中國的了解。」所謂國際「了解」或「誤解」，實際是指美國的壓力。國大開幕後，馬歇爾曾希望其「確實可以通過一部可尊重的憲法」。蔣介石的表態，就是做給美國人看的，以此緩和美國的批評，並得到美國的進一步支持。國民黨領導人經過多次長時間討論，認可了蔣介石的決策，決定對提交國大的憲法草案的基本內容維持不變。為了保證憲法草案可在不作更大修改的情況下通過，蔣介石決定在國大成立綜合審查委員會，由其親信將領陳誠主持，以軍方力量控制黨務系統CC系之囂張，並直接領受其意圖，對各審查委員會提出的修改意見予以綜合平衡後再予定案。蔣介石還特別指示國大中的國民黨代表：凡綜合審查委員會提出的意見，除中央另有指示者外，應依照通過；除臨時指定必要者外，其他代表不必發言。但為了平息國民黨內強烈的反對意見，也為自己未來不受限制的總統權力預留退步，蔣介石同時強調：「任何憲法都有修改的規定的，這次憲法草案通過之後，如果將來發現有不妥的地方，我們在下屆國民大會，仍舊可以提出修改，使之符合我們的理想。」在蔣介石如此煞費苦心、軟硬兼施的運作下，國大代表最後總算沒有對這部憲法草案說「不」。

  提交制憲國大的《中華民國憲法草案》經一讀、二讀，最後在12月25日三讀通過，成為《中華民國憲法》，並決定於一年後的1947年12月25日正式實施。《中華民國憲法》共計有14章175項條文，基本內容如下：

  第一章 總綱，中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國；中華民國之主權屬於國民全體。

  第二章 人民之權利義務，人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等；人民身體之自由應予保障，非經司法或警察機關依法定法序，不得逮捕拘禁；非由法院依法定程序，不得審問處罰；人民享有居住及遷徙、言論講學著作及出版、秘密通訊、信仰宗教、集會及結社自由；人民有生存、工作及財產權，請願、訴願及訴訟權，選舉、罷免、創製及複決權；人民其他自由權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法保障；以上自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

  第三章 國民大會，國大代表全國國民行使政權；由區域、民族、僑民、職業、婦女代表選舉組成，六年改選一次；職權為選舉、罷免總統副總統，修改憲法，複決立法院所提之憲法修正案。

  第四章 總統，總統為國家元首；統率全國軍隊；依法公布法律發布命令，但須經行政院長或有關部會首長副署；依法宣布戒嚴，但須經立法院通過或追認；依法任免文武官員；國家遇有天然災害、癘疫或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議決議發布緊急命令，但須於一個月內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效；總統任期六年，連選得連任一次。

  第五章 行政，行政院為國家最高行政機關；院長由總統提名，經立法院同意任命；行政院對立法院負責，有向立法院提出施政方針及施政報告之責，對於立法院不贊同其重要政策的決議，或對於立法院議案認為窒礙難行時，得經總統核可，移請立法院複議，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院長應即接受或辭職。

  第六章 立法，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織；立法院有議決法律、預算、戒嚴、大赦、宣戰、媾和、條約等議案及國家其他重要事項之權；立法委員任期三年，連選得連任，院長副院長由委員互選。

  第七章 司法，司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒；解釋憲法並有解釋法律及命令之權；院長副院長及大法官由總統提名，經監察院同意任命；法官須超出黨派之外，依據法律獨立審判，不受任何干涉，並為終身職，非受刑事或懲戒處分不得免職，非依法律不得停職、轉任或減俸。

  第八章 考試，考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、升遷、保障、褒獎、撫恤、退休、養老等事項；院長副院長及考試委員由總統提名，經監察院同意任命，須超出黨派之外，依據法律獨立行使職權；公務員選拔，應實行公開競爭之考試制度，非經考試及格者不得任用。

  第九章 監察，監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾察及審計權；監察委員由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉；委員任期六年，連選得連任，院長副院長由委員互選；監察院可以全體委員四分之一以上提議及全體委員過半數審查及決議，向國民大會提出對總統副總統之彈劾案。

  第十章 中央與地方之權限，中央立法並執行者為：外交、國防、全國性法律、司法制度、全國性交通、中央財政、國營經濟、幣制及國家銀行等；中央立法並執行或交由省縣執行者為：省縣自治通則、行政區劃、森林工礦及商業、教育制度、銀行及交易所制度、土地法、勞動法及其他社會立法、警察制度等；省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規；純屬省內事項者，由省立法並執行或交由縣執行；縣內事項由縣立法並執行。

  第十一章 地方制度，省得召集省民代表大會，依據省縣自治通則，制定省自治法，但不得與憲法牴觸；省議員與省長由省民選舉；縣實行縣自治，依據省縣自治通則，制定縣自治法；縣民依法律行使創製權，對於縣長及其他縣自治人員，依法律行使選舉罷免權。

  第十二章 選舉罷免創製複決，各種選舉以普通、平等、直接及無記名投票方法行之；國民年滿二十歲者有選舉權，年滿二十三歲者有被選舉權；各種選舉之候選人，一律公開競選；被選舉人得由原選舉區依法罷免。

  第十三章 基本國策，國防以保衛國家安全維護世界和平為目的，軍隊須超出個人、地域及黨派關係以外，任何政黨及個人不得以武力為政爭之工具，現役軍人不得兼任文官；外交應本獨立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章；國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，私有土地應照價納稅，政府並得照價收買，公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，國家對於私人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之；國家應實施保護勞工及農民之政策；教育文化應發展國民之民族精神，教育科學文化經費，在中央不得少於預算總額百分之十五，省不得少於百分之二十五，市縣不得少於百分之三十五。

  第十四章 憲法之施行及修改，憲法之解釋由司法院為之；憲法之修改，或由國民大會代表總額五分之一提議，三分之二出席，出席代表四分之三決議修改；或由立法委員四分之一提議，四分之三出席，出席委員四分之三決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。

  12月25日，制憲國大在完成其使命、通過《中華民國憲法》後閉幕，困擾國民黨多年的召開國大與制定憲法問題總算暫時告一段落，國民黨可以藉此宣傳其「還政於民」的「功績」。蔣介石宣稱：「這一部憲法的精神，是薈萃全國各方面的意見，是根據政治協商會議所定的原則。」「憲法的內容，兼顧到理想和現實，對於國內各民族，漢滿蒙回藏及國內其他各民族的一律平等，各政黨在法律上一律平等，以及人民權利自由的積極保障，都有確切的規定。」如果就條文的字面意義而言，制憲國大通過的這部《中華民國憲法》，在民主性、實踐性和可操作性方面，確實較五五憲草有較大的進步，尤其是在對於人民自由權利的保護方面，五五憲草採行限制方法，在有關自由權利的條文中均有「非依法律不得限制」之規定，實際為以法律名義限制人民自由權利大開方便之門，而在這部憲法中不再有此類規定，並對人民自由權利的限制規定了明確而較為具體的條件。在爭議最大的有關行政與立法的關係方面，這部憲法採行的國家行政體制，既非完全的總統制，亦非完全的責任內閣制，而是折中平衡了立法與行政的權限，但立法權享有控制地位，總統的行政權力被限制，如總統發布命令必須經行政首長副署，總統發布的緊急命令須經立法院同意等等。因此，國內輿論肯定這部憲法「較五五憲草為進步」，但也批評其「從時代性格與立法技術上看，尚非理想的架構」，「思想上有矛盾，因之在制度上欠和諧，而條文尤其粗陋草率」。再就國民黨最在意的美國人的態度而言，馬歇爾認為，這部憲法可稱為一部民主憲法，其主要部分符合政協決定之原則。司徒雷登認為，這部憲法比十年前的草案要民主得多，標誌著委員長自身思想的進步。

  雖然如此，制憲國大通過的《中華民國憲法》在立意上不夠完善，在技術上和具體條文規定方面有若干缺陷，如對於立法和行政的關係因其折中而留下隱患，使立法權和行政權之間易生摩擦；更重要的是如何將這部憲法的精神和規定由理論而落實到實際。1947年7月，國民黨因在內戰中不斷失利而決定實行「戡亂動員」，並以此為名，加強了對異己力量和異議聲音的鎮壓。在這樣的形勢下，憲法賦予人民的自由權利被不斷縮減。1947年12月25日，《中華民國憲法》正式實施。就在同一天，國民黨政府公布《戡亂時期危害國家緊急治罪條例》，其後又在1948年4月通過「特種刑事法庭」條例，在各地普遍設立特刑庭，以嚴酷手段處置反對派，以穩定其統治，使得憲法中規定的人民自由權利幾成空文。事實上，國民黨內部分固守傳統思維的頑固派對這部憲法實施後將對國民黨一黨統治可能造成的影響非常擔憂與不滿，對其有強烈的批評。而蔣介石與其說是因其主觀思想的「進步」而主張通過這部憲法，不如說是因其面對客觀現實而需要這部憲法，他的個人獨斷權力並不以這部憲法的通過而得到有效的限制。鑑於外界對總統權力過大的擔憂與批評，尤其是對所謂總統「緊急處分權」的反對，蔣介石曾聲稱：「總統的緊急處分權，我以為也可以刪去，以避免外人的誤會。」制憲國大通過的這部憲法確實也對總統的「緊急處分權」作了較嚴格的限制。但蔣之言猶在耳，而1948年的行憲國大即通過了《動員戡亂時期臨時條款》，以「戡亂」和「臨時」的名義，將總統的權力擴張到了極限。一切仍如過去一樣，蔣介石仍是手握國民黨黨政軍大權並獨斷專行的惟一「領袖」。

  不僅如此，如同輿論所言，制憲國大通過的這部《中華民國憲法》「最大缺點還不在它的本身，而是這次的制憲國大缺少了一個和平團結的規模。一個主要的黨派未參加，而半個中國還在打內戰，因此大大減損了這部憲法的尊嚴性。」國民黨本希望通過召開國大，制定憲法，完成社會整合，確定其長期統治的法理基礎。但因為中共和民盟拒絕參加國大，而一個分裂的國大則不能達成國民黨之預期，反而在對國民黨的舊困擾未及完全消除之際，又對國民黨產生了新的困擾，即國大的正與偽的問題，成為其無法擺脫的政治包袱。正如部分國大代表所言：「各黨皆為會議中主體。必須主體完全存在，始終遵守，由此會議產生之憲法，方能有效。今共產黨及民盟，皆不來參加制憲，是政治協商會議之主體，已不完全存在，由此產生之憲法，安能期其有效。」憲法通過後，中共嘲諷「蔣介石打出了最大的一張牌，但是他既不能滿足人民，又不能壓倒對方，卻只把曾弄假成真的國大再弄真成假。一切歷史學家都會看出，這乃是蔣介石一生中最大的政治失敗。」民盟則聲明：「此次憲法所依據的憲草乃國民黨片面提出的草案，在法律上與事實上均非政協憲草」，「與本同盟之主張根本違背，更與全國人民之利益根本衝突，本同盟願喚起全國人民共起堅決反對」。

  制憲國大落幕後，開始了由「訓政」到「憲政」的過渡，即「在政治形態上，就要由一黨負責的時期過渡到各黨派和全民共同負責的時期」。所謂「共同負責」，就是改組政府，容納其他黨派入閣，共同處理政務，以消融國內外對國民黨一黨壟斷政權的批評。根據既定程序，1947年3月1日，國民政府宣布增加立法委員名額50人，監察委員名額25人，國民參政員名額44人，並將增加的名額主要分配給青年黨、民社黨和無黨派人士。3月15日，國民黨召開六屆三中全會，討論有關結束訓政事宜。23日，全會通過《憲政實施準備案》，向外公開宣示：「本黨之政治設施，應以從速擴大政府基礎，準備實施憲法為中心……本黨與國內其他和平合法之政黨，應切實合作，共同完成憲法實施之準備程序。"31日，國民政府公布行政、立法、司法、監察、考試五院組織法，為改組政府確定了法律依據。

  1946年5月，行政院曾進行局部改組，已有所謂無黨派人士王雲五、俞大維（實為國民黨秘密黨員）入閣。此次政府將全面改組，重點在於延引其他黨派人士入閣，因為只有這樣才能以「民主」裝點門面。所謂其他黨派，實際也只有青年黨和民社黨，因為民盟既不參加國大，當然更不會參加政府；而對其他小黨派，國民黨根本不承認他們的地位，他們即使願意參加政府，亦不可能讓其參加。圍繞改組政府的問題，國民黨與青年黨和民社黨又有一番爭執。表面上，國民黨和青年黨及民社黨對改組政府的分歧在於實行什麼樣的施政綱領。青年黨和民社黨為了向外界和輿論顯示他們對和平民主的追求以及獨立地位，更在意施政綱領的民主性，同時力圖避免在文字上提及對中共用武，主張以政治方式解決中共問題。但該兩黨提出的施政綱領草案關注的重點也有不同：民社黨更強調實行民主政治，要求試行行政院負責制；青年黨因為在地方的組織較民社黨健全，因此更強調開放地方議會和政權，力圖獲得更多、更實際的利益。除了在如何解決中共問題方面，國民黨與青年黨和民社黨看法不一外，對兩黨提案本身並未有太多異議。

  1947年4月16日，國民政府主席蔣介石與青年黨主席曾琦、民社黨主席張君勱、無黨派社會賢達人士代表莫德惠、王雲五等簽署《共同施政綱領》，其基本內容是：（1）改組後之國民政府，以和平建國綱領為施政準繩，由參加之各黨派及社會賢達，共同負責完成憲法實施之準備程序；（2）以政治民主化及軍隊國家化原則，為各黨派合作之基礎；（3）外交政策，應對各友邦一律平等親善，無所偏倚；（4）中共問題仍以政治解決為基本方針，只須中共願意和平，鐵路交通完全恢復，政府即以政治方法謀取國內之和平統一；（5）提前試行行政院負責制，行政院依國府委員會之決策，負執行全責；（6）行憲前之行政院院長人選，國民政府主席在提出任用時，應徵求各黨之同意；（7）對各省行政，本軍民分治與因地制宜原則，作徹底之檢討與改革；（8）凡因訓政需要而設立之法制與機關，應予廢止或裁撤；（9）徹底整理稅制及財政，減輕人民負擔；（10）嚴格保障人民各項自由，嚴禁非法逮捕與干涉；（11）今後所舉辦之外債，應專為穩定並改善人民生活及生產建設之用；（12）各省市縣參議會及地方政府，應儘量使各黨派及無黨派人士共同參加。這個施政綱領在文字上滿足了青年黨和民社黨的要求，但實際上對於國民黨、青年黨和民社黨而言，關於施政綱領的討論不過為敷衍輿論的表面文章，青年黨曾坦白地承認是「作一姿態而已」。施政綱領對中共問題「政治解決」的「基本方針」，在「戡亂動員令」通過後就被束之高閣，無人再提了。

  如何利用國民黨展示民主的需要作為自己的籌碼，在改組後的政府中占得更多、更重要的席位，才是青年黨和民社黨真正關注的問題。尤其是青年黨，將政府改組視為政治分肥、獲取實惠的好時機，胃口甚大，幾近於赤裸裸地伸手要官。青年黨要求在國民政府和行政院的職位均要比民社黨多一席，所得部會須有實際利益，如要求獲得經濟部的職位而不同意衛生部的職位。青年黨還對未來的政治參與有更長遠的規劃和布局，擔心將來舉行大選時仍難於立足，故企圖「借政權在手，吸引下層群眾，爭取鄉鎮保甲長，以為競選之準備」。所以，他們不僅要求參加中央政府，而且要求參加省、市、縣地方政府和參議會，並要求在四川、江西、河北、安徽、遼寧有至少一名省政府委員，四川、湖北、湖南、江蘇、福建、廣東有至少一名廳長；甚至提出，中央與地方各級軍事機構、所有中央地方及海外之宣傳機構、中央及各省市縣金融機構及國營事業，亦應由各黨派及社會賢達平等參加。民社黨的情況則與青年黨有所不同。因為對未來政治的走向看法不一，張東蓀、葉篤義等主張與民盟合作，反對參加國大，更反對參加政府，並最終決定退出民社黨；以副主席伍憲子為首的一派人，對張君勱在參加國大和政府等問題上的自行其是很不滿意，要求改變領導體制，由中常會決定大政方針後再談入閣問題；徐傅霖、蔣勻田等則主張全面參加政府。作為民社黨的決策人，張君勱曾對外表示，民社黨參加政府要「待之全國各黨一致協力於和平民主之日」，而且他認為，自製憲以來國民黨實際上並無變化，對他黨之行動也並無平等和公平競爭精神，因此對參加政府並不積極。但考慮到黨內要求參加政府一派人的意見以及實際的利益，張君勱最後決定民社黨部分參加政府，即只擔任國民政府委員和行政院政務委員，但不出任部長，他本人則不參加政府。張君勱的決定加劇了民社黨內部的意見分歧，反對派指責他「受少數人的把持，竟一意孤行，前後翻覆，置大多數同仁意見於不顧」。1947年5月，以中常委孫寶剛為首的一派人成立民社黨革新委員會，另立山頭。8月間，副主席伍憲子及其追隨者亦參加革新委員會。結果，民社黨和民社黨革新委員會均召開代表大會，自稱只有自己才能代表民主社會黨，民社黨最終分裂。

  即使是青年黨和民社黨對政府職位的要求並不多，也不涉及軍事、外交、內政等關鍵部門，但國民黨內仍有強烈的反對聲浪。在1947年3月舉行的討論政府改組問題的國民黨六屆三中全會上，不少中央委員重彈「還政於民非還政於各黨派」之老調，提出訓政時期仍未結束，國民黨仍負主要責任，政府改組不能聽命於他黨之要求，反對給予青年黨和民社黨要求的職位。更有人指責青年黨得寸進尺，要求各種事業機關的位置，如果其全部黨員都要做官是不合理的。國民黨中央只能安排專人向反對者解釋，請青年黨和民社黨參加政府，是為了表示國民黨不是一黨專政，同時可以合作構成反共聯合陣線。經過爭執與解釋，4月17日，國民黨中常會通過修改後的《國民政府組織法》，決定了國民政府主席、副主席和五院院長人選，同時恢復設立中央政治委員會，作為國民黨對政治的指導機構。18日，《國民政府組織法》正式公布，國民政府委員會成為法定的國家最高國務機關。改組後的國民政府由蔣介石任主席，孫科任副主席，張群任行政院院長，孫科任立法院院長，居正任司法院院長，戴季陶任考試院院長，于右任任監察院院長。上述最重要的崗位全由國民黨人占據。國民政府有委員28人，其中國民黨17人，包括五院院長和張繼、鄒魯、宋子文、翁文灝、王寵惠、章嘉呼圖克圖、邵力子、王世傑、蔣夢麟、鈕永建、吳忠信、陳布雷；青年黨4人，為曾琦、陳啟天、何魯之、余家菊；民社黨3人，為伍憲子（他表示在黨內糾紛未決前暫不就職，8月15日國務會議免去其委員職務）、胡海門、戢翼翹（6月6日，民社黨徐傅霖被任為國府委員）；無黨派4人，為莫德惠、陳光甫、王雲五、包爾漢。23日，國民政府發表五院中最重要的行政院組成人員名單，其中國民黨占據16席，包括院長（張群）、內政（張厲生）、外交（王世傑）、國防（白崇禧）、財政（俞鴻鈞）等關鍵性的部門；青年黨3席，為經濟部長李璜（一直未上任，後改由陳啟天擔任），農林部長左舜生及政務委員常乃惪（5月18日改任國府委員，另由鄭振文、楊永浚任政務委員）；民社黨2席，為政務委員李大明（因其滯留美國未歸，不久又參加民社黨革新派，8月15日被國務會議免職）、蔣勻田；無黨派4席，為行政院副院長王雲五、交通部長俞大維、衛生部長周詒春和政務委員繆雲台。5月1日，改組後的行政院院長張群首次向立法院報告施政綱領，稱新政府的基本施政方針是：（1）多方努力迅速結束軍事，早日實現政治解決國內糾紛，恢復統一；（2）力求收支平衡，努力整理通貨；（3）遵守憲法精神，保障人民自由，嚴懲貪污。

  政府改組完成後，國民黨在對外宣傳中極力為自己貼金，表示其一黨訓政已為所謂多黨合作執政所代替。蔣介石在對記者的談話中稱：「我國之政府權力，以往屬於國民黨負責，此次改組以後，將由國民黨、民社黨、青年黨及社會賢達所共同行使。國民政府委員會將在此過渡時期行使其職權，執行國民大會之決議，而完成本年十二月二十五日開始行憲之準備工作。」然而，修改後的《國民政府組織法》仍以《訓政時期約法》為藍本，國民政府委員會名為最高國務機構，實受國民黨中央政治委員會指導，所有重要決策仍由國民黨決定，不過是在程序上交由國民政府通過，然後付諸執行而已；國民黨控制了政府所有重要的關鍵性職位，只留下幾個非關鍵部門作為多黨合作執政的「民主」點綴，青年黨和民社黨即便參加了政府，也不過只有結束一黨統治的象徵意義，而沒有多少實際權力；至於地方政權等等，國民黨仍然把持在手，而軍事機關則更非他黨所能染指。蔣介石曾就政府改組後國民黨對政府的領導方式作過如下指示：「本黨對於政府指導之方式理應加以更正，以期適應改組後之新情勢，至少應在表面上不露痕跡。中常會及中政會所有關於政府之重要決策及人事決定，均必須通過行政院會議或國務會議，事先自不宜公布，且應保守秘密，以免招致國內外批評本黨一黨專政，且同時刺激少數黨之情形。」可見，即使在政府改組後，國民黨中常會和中政會仍是實際的最高決策機構，不過是「表面上不露痕跡」而已。因此，國內外輿論對此次政府改組評價不高，認為改組後的政府並無新意，「在形式上縱然是多黨政府，而實質仍是一黨負責」。中共和民盟對政府改組更持強烈的批判態度，中共將政府改組斥為「不過是繼承袁世凱舊籌安會的一個新籌安會，其媚外、殘民、打內戰、走死路諸特點，將無一而不相像」；民盟則認為政府改組「實與民主和平團結統一的途徑背道而馳」。因此，國民黨不僅在事實上，而且在形式上都沒能通過此次政府改組，確定自己民主、開放的形象。