第四節 政治協商進程之頓挫

  政協的召開及其通過的各項決議，為中國的發展展示了一個美好的前景。一度激烈的國共內戰在關內基本上停止了，國共兩黨的宣傳戰也暫告平息，和平是長期經受戰亂的普通百姓最期盼的；組黨合法了，國共兩黨之外的各個中間黨派和小黨派應時而起，應運而生，並提出各自的政治主張和對中國未來前途的設計，一時間政壇頗為熱鬧；言論和其他方面的自由程度也放寬了，國民黨對傳媒的控制有所放鬆，報刊上發表著各種各樣的言論，其中不乏對國民黨的批評；經濟、社會狀況雖然仍舊有諸多難以解決的問題，通貨膨脹依舊，但復員正在按計劃進行，國民政府正在籌備從重慶還都南京，社會生活正趨恢復正常。對於長期戰亂與分裂的民國而言，和平與統一有如黃金一般珍貴，正是政協為中國提供了這樣最可珍惜的寶貴機遇，為中國帶來了和平的新氣象。但是，正如經歷了從晚清帝制、北洋軍閥到國民黨黨治歷史變遷的著名社會活動家黃炎培所說，建設中國好比造房子，政協決議只是一個精美的圖樣，真正要把房屋造好，還須依靠今後努力。政協通過的各項決議多數還是紙面文章，要將其真正貫徹執行並非易事，其中尤需中國兩大黨——國共兩黨的通力合作與互諒互讓，而這對於歷經多年戰爭與對立、嚴重缺乏互信的國共兩黨而言，顯然不能一蹴而就。

  對於執政的國民黨而言，政協之衝擊遠遠超出了外界的預期。政協通過了一系列有利於中國民主化進程的決議，這些決議之付諸實施，意味著國民黨將由無競爭的一黨壟斷執政權退而為通過民主競爭取得執政權。在這個過程中，將會有相當部分的黨員失去執政時的既得利益，而且也有國民黨在民主競爭中敗陣，從而最終失去執政地位的危險。國民黨既然是執政黨，理應對實行政協決議負有更大的責任，也將為此付出更大的代價，但國民黨上下已經習慣了多年來一黨壟斷政權的運作方式和既得利益，對於民主化帶來的挑戰顯然缺乏應有之心理承受力與技術準備。在政協通過的5項決議中，最為國民黨所不滿的是關於憲法草案和改組政府的決議，前者否定了國民黨所鍾意的總統制「五五憲草」，而改行隨時可以倒閣的責任內閣制，並否定了國民黨一黨壟斷政權的法理依據；後者則要求國民黨改組政府，開放政權，容納反對黨，使長期由國民黨一黨把持的政權成為聯合政府。國民黨內多數人對這兩個決議，尤其是憲草決議，一直表示強烈的反對。當社會各界和輿論為政協而歡欣鼓舞之時，國民黨內卻瀰漫著對政協的消極暗淡情緒及反對聲浪，正匯集成一股潮流，以政協決議為目標，產生強烈的反彈。

  還在政協開會期間，國民黨反對派即曾運動人員在重慶滄白堂擾亂政協陪都各界協進會的報告會。政協閉幕後，國民黨重慶市黨部又派人在2月10日重慶較場口慶祝政協成功大會上擾亂會場，以表示對政協的不滿。國民黨內部以CC系黨務官僚、黃埔系軍人、握有實權的黨政地方大員和一向反共的前西山會議派人物等為主的對共強硬派和政協反對派，對政協反對甚力，尤其是對憲法草案極為不滿，認為有違三民主義與五權憲法精神，擔心中共因此而奪取政權。胡宗南致電蔣介石認為：「政治協商會議揭幕，適予匪軍以喘息調整機會，尤予共黨公開對立或內外輿論之保障。此乃本黨莫大之損失。言念及此，不勝悲憤。務請乾綱獨斷，貫徹決策，調整部署，實施申討。"CC系領袖陳果夫對蔣介石說：「政治協商會議必無好結果。且無論如何，共黨已得到好處，本黨已受害。……中國如行多黨政治，照現在黨、政、軍均未健全之際，頗有陷覆轍之可能。請臨崖勒馬，另行途徑。」說到底，國民黨當權派對實行民主化後有可能失去其獨占權力十分擔憂，對通過和平競選方式與中共競爭也心存疑慮，因為國民黨組織系統及其效率之低下渙散，顯然無法與中共高度嚴密的組織效能相比。閻錫山認為：「協商愈久，禍患愈大，調處結果是助共選舉，毛得政權，華南三之一，華北十之九有選舉把握。」國民黨中央則認為：今後中共一面將以合法活動，作議會之競爭，一面以秘密活動，作群眾之暴動。此種情勢將來必擴大至各都市農村，中共之政治溶解力遠較本黨為大，乃不可諱言之事。與反對政協的意見相比，國民黨內支持政協的意見主要來自高層的對共溫和派，如孫科、王世傑、張群、張治中、邵力子等人，他們多在蔣介石左右效力，為蔣多年的親信，通過與蔣的個人溝通，主導了國民黨在政協開會期間的讓步政策，但他們的人數有限，其主張在國民黨內沒有得到多數認可。政協結束後，他們仍然在為政協辯護，主張國民黨應積極為通過民選保持政權而努力。蔣介石的謀士之一陶希聖專門向蔣呈遞了《對政治協商會議及其後政局轉變本黨之政策》條陳，提出：「政治協商會議為政局轉變之開端。本黨之政策固以開放政治而統一軍權為基點，然即令軍權不能如願統一，甚至再決裂而用兵，政治之開放亦為定局。蓋必如此，始可在國際獲得諒解，在國內致共黨於孤立也。」為了應對政治開放後的局面，他向蔣獻言：「基本方向為轉化由上而下之統治，為由下而上之競爭。黨必施用壓力及助力，使黨員向實業、文化、地方自治、國防建設數者投身。尤期其各守社會的立足點，從事選舉運動，以爭取各級民意機關之地位。」由於國民黨的決策體制是總裁決斷，因此黨內意見分歧之兩派都在尋求蔣介石的支持，蔣的態度將決定國民黨未來政策的走向。

  蔣介石對政協實際上並無多少好感，因為政協推動的民主化進程不僅對國民黨獨占權力不利，而且勢必將直接影響到他個人長期以來說一不二的權力和地位，所以他才會稱政協是他「一生中最痛苦的時期」。但是他又不能不同意召開政協會議，並解釋其原因是：（1）軍隊疲勞與空虛；（2）官兵精神鬆懈，志氣消沉；（3）民眾痛苦，經濟凋零，社會困苦，大家希望安定，厭倦戰爭；（4）美國希望中國統一，不希望一黨專政，如果先動武，國際輿論必有不利反響。因此，政協於蔣不過是「委曲求全」的權宜之計。正因為蔣介石視政協等等為「一種政策」，所以他對政協通過的各項決議並不重視，也沒有打算照單實行，但政協決議客觀上對他和國民黨又形成了較大壓力，使他不能不考慮如何應對這種壓力。蔣介石在戰後交替運用溫和派與強硬派為其政策服務。溫和派在重慶談判和政協會議期間的表現，為蔣爭得了若干民意與聲望，但蔣也不能忽視國民黨的實際利益，尤其是他個人的權力、地位，國民黨強硬派對政協的反對意見，為蔣介石提供了最好的藉口。政協閉幕後，蔣介石迅即從支持政協轉而反對政協。此時，輪到蔣介石運用強硬派登場，實現其不便公之於眾的企圖了。

  政協閉幕後，國民黨內反對政協的聲浪一浪高過一浪，並以憲草決議為攻擊重點，從法理角度攻擊政協憲草與「五權憲法之精神大相逕庭，而且十之七八皆根本欠妥」，尤其是「對於中央政制之擬議，幾無一是處」；聲稱「如果曲解了五權憲法的原則而制定的憲法，也不是我們所需要的憲法」。他們堅持國民大會應為有形的存在；五院行使治權，不容與政權相混；省長可以民選，但不主張省憲。此舉實際即反對政協憲草的國會制、責任內閣制和省自治原則，而主張中央集權、大權獨攬的總統制，以利於國民黨和蔣介石個人集權。同時，國民黨輿論聲稱，政協只能代表黨派意見，不能代表全體國民意見；國民黨只能「還政於民」，不能「還政於黨」；政協決議沒有法理效力，不過供政府採擇，應該由國民大會決定，等等。為了對政協及全般情勢作出評估，並決定國民黨的政策，國民黨籌備召開六屆二中全會。全會召開前，2月10日，蔣介石約請國民黨高級幹部談話，對政協憲草決議提出了系統的反對意見，認為其「不合黨綱，不適國情」，「不足以服黨內同志之心，亦不能保證國民大會代表之不反對」，因此「深望今日在座之各位老同志，於此次憲草審查委員會開會時，盡保障三民主義五權憲法之責任」。蔣此次談話之深意，當然為在座者所領會，政協憲草協議由此成為國民黨修正甚或推翻政協各項決議的突破口。

  1946年3月1日，國民黨六屆二中全會在重慶開幕，雖然全會的主題報告多達17個，但有關政協和國共關係的報告與討論成為會議的重點，並引起了與會者的激烈爭論。在孫科所作關於政協的報告中，說明「政治協商會議的召開，完全是秉著本黨多年來以政治方式解決國是的一貫政策」，並對政協各項決議進行了解釋；強調「所有的協議，都在不違背革命主義，與不動搖國家法統之下，來容納各方面的可行的意見」。

  在隨後的討論中，強硬派對政協決議進行了全面的攻擊，政協憲草案則成為強硬派反對之中心。

  在全會上發言反對政協決議的以老資格反共派——西山會議派的戴季陶、張繼、居正以及CC系委員為主，他們認為：政協就是容共，結果是政權中心發生動搖，事關國民黨之存亡，應請重新考慮，把政協協議根本推翻；政協的召開，完全是由於我們不能有效地解決共產黨問題，時至今日，應該解決共產黨問題了。他們的意見代表了國民黨內對政協和對共政策的極端反對派，主張不承認政協決議，即使為此與中共決裂亦在所不惜。他們在發言中充滿了國民黨長期壟斷政權而形成的自大與傲慢，言辭激烈地聲稱：在抗戰勝利的今天，我們反變成革命的對象，你們說，我們服氣不服氣？雖然政府不免有缺點，由純潔的同志出來批評還可以，絕不應由強盜、軍閥、走狗、官僚來批評。

  會上的另一種意見則主張承認政協決議的現實，但須有一定條件，對憲草決議則絕不承認。他們認為：政協的召集是總裁的苦心孤詣，我們應尊重和諒解，但政協事實不但變更了政府的根本性質，而且動搖了黨的法統，憲草案修改了總理遺教，是國民黨的羞恥，結果是助長了異黨氣焰，減低了同志鬥志，增加了黨內離心力，鼓勵了政客投機取巧，僥倖分子造反作亂，使國民黨面臨最大的危機。他們認為：政協協議既經本黨代表參與審議，總裁親任主席名義，自不便全部推翻，除憲草案外之各項，均可以共產黨交出軍隊為條件而接受，最重要的憲草及國大問題不可讓步。這部分發言者數量最多，其中有賴璉、谷正鼎、任卓宣、張道藩、劉文島、程天放等。所謂有條件地接受政協決議，由於在關鍵的憲法問題上否定了政協決議，中共絕不可能同意，因此實際也等於不接受。反對政協最為積極的代表人物之一CC系大將谷正綱在會上作了聲淚俱下的發言。他認為：政協是國民黨最大的恥辱，最大的失敗。讓步是有一定限度的，本黨的理論及思想絕對不能被曲解及繳械，什麼都可以讓步，惟獨對於五權憲法，絕對不可以讓步。劉文島還聲稱，國民黨應該全黨一致，跟共產黨拼命。

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  會上只有極少數人對政協和中共較少批評，而著重於主張從國民黨自身缺點找問題。他們認為：政協的結果，國民黨有失敗，但失敗的原因寧可說是我們過去不努力或努力不夠的結果。如果我們單是暴露了一身的毛病，而不認真醫治，外面的醫生們在躍躍欲試，恐怕我們最大的失敗還在後頭。檢討失敗的原因，比檢討失敗更為重要。如果我們黨的組織仍是鬆懈，政治仍不清明，將來如果實行選舉，誰能保證五年十年以後的政權還是國民黨的。我們要是再不革新，將來的失敗定比今天還更厲害！但這極少數人在國民黨內沒有多少地位，他們的發言不代表國民黨的主流意見。

  在強硬派的猛烈攻擊下，即使是主張對共妥協、實行政協決議的人士，如孫科、王世傑、張群、張治中等，在反對派的強大聲勢和壓力下，均噤口不言，以免成為被攻擊的對象。會場形勢幾乎是一邊倒。惟有邵力子出面為政協決議作了正面辯護，說明當時所以委曲求全，前提是為了國家和平，停止軍事衝突，恢復交通，使人民安居樂業，國家可完成經濟建設。不讓步就得破裂，本著良心，我們認為不能破裂，只能在憲草等問題上讓步。

  除了會上的發言外，與會者還就政協與中共問題提出了若干提案，其中有張繼等提出《請確定接受政治協商會議議決事項之基本條件案》的秘密提案，楊森等提出《請糾正此次政治協商會議之「修改憲法原則」並制定適合國情之憲法案》的秘密提案，李培基提出《五五憲草在未提交國民大會以前不能由任何黨派加以修改案》。張繼等案提出實施政協決議的先決條件是：（1）應先勵行軍令、政令之統一，凡恃軍隊為政爭工具者，應俟徹底改編，並取消割據後，始得實施政協議決案；（2）憲法應由國大根據建國大綱及國父遺教自由制定，不得以協議之修正案拘束其通過。李案則提出：（1）各地中共部隊完全停止進攻，一律實行統編時，國民政府方可改組；（2）國民政府改組時，中共邊區政府應即撤銷；（3）改組後之政府，須負責保證中共部隊依整軍方案所定時限、地區完成統編及配置。與全會對政協和中共的攻擊相呼應，許多發言者還對戰後國民政府的對蘇、對東北政策進行了強烈的批評，要求採取強硬措施，加派軍隊，武力接收東北，徹底消滅中共在東北建立的「非法」政權及武裝部隊，以免後患。

  不僅如此，以CC係為主幹的所謂國民黨「革新派」，以「救國必先救黨」為由，提出在黨內實行民主革新，「肅清官僚主義」，實則企圖通過自己掌握的組織系統，控制選舉，取得更多的實際利益。他們提出：總裁最後決定權只能在中央執行委員會會議上行使，而不能以面諭或手令方式變更中央決議；總裁最後決定權只能在議案經過充分討論並付表決後認為必要時行使，不能在議案尚未表決前先作決定，致妨礙自由討論；中央常務委員應由中央執行委員會以無記名方式投票選舉（以往是總裁指定），中央各部會首長應由總裁提名經中常會通過任命；今後中央會議一律採取無記名投票制。他們得到一批尚未有實職的國民黨少壯派的支持，在全會中十分活躍。賀衷寒提出：我們對於問題在未決議之前應該廣泛討論，充分發揚民主精神。過去黨內有很多決策，沒有經過討論，直接呈總裁決定了，有許多問題總裁也沒有經過慎重考慮，結果實施時發生問題。對於這樣的言論和這種限制總裁權力的提議，蔣介石當然不以為然，他訓斥「革新派」說：「本黨的組織原則是民主集權制，你們主張民主固無不可，但不要因民主而忘了集權。」由於蔣的反對，革新派的主張終未如願。

  對於二中全會上發生的激烈爭論，蔣介石一方面不希望因此而影響國民黨希望和平的公眾形象，需要加以控制；另一方面又企圖藉此達到其修正政協決議的目的，對這樣的言論不無放任。因此，蔣介石在會議期間的講話所傳達的信息可以被對立雙方各取所需。他一方面告誡代表不能「徒逞感情，執持成見，各行其是」，「憑幻想和主觀來決定行動，以致破壞整個的政策和終極的目的」；另一方面，他又強調「政治協商會議對『五五』憲草修正的原則，違反三民主義五權憲法與黨綱的地方，我們自然不能接受，我個人將來到國民大會裡面，也一定要負責力爭，總要依據三民主義五權憲法和黨綱來加以修正」。對於會上表現的強烈反共情緒，蔣介石表示，「我們的一切行動和措施，必須忍耐，決不可只顧一人一黨的權利和地位，漠視全國人民的需要，故步自封」；同時又聲稱，「本黨的力量比之二十年前，已大過好幾十倍，尤其是軍事力量，實足以敉平國內任何的叛亂」，「萬一我們本著這種和平忍讓為國的精神，還不能避免反動勢力的叛變，我們自然可以採取有效的對策」。這種表示既照顧到社會觀感，而重點又在安撫強硬派，並表示出蔣內心的真實想法。在蔣介石的打壓與操控下，會上有關政協和對共政策的爭論暫告終止。

  3月16日，六屆二中全會通過《對於政治協商會議報告之決議案》，表示「在協商進程中，凡屬國家民族利益所在，本黨均不惜以最大之容忍為多方之退讓，委曲求全，俾底於成」；對於政協決議，「自當竭誠信守，努力實踐」。然而，對於政協決議所要解決的中心問題「政治民主化」與「軍隊國家化」，該案獨責中共，要求中共「使政治民主化之原則不致因任何障礙而不能普遍實現」；對於整軍協議，「務須切實履行。尤其目前一切停止衝突，恢復交通之成議，必須迅確實現；封鎖、圍城、徵兵、擴軍及軍隊之調動，必須即刻停止。」此種指責，顯然只能惡化本已脆弱的國共互信。更關鍵的是，決議明確提出：「所有對於五五憲草之任何修改意見，皆應依照建國大綱與五權憲法之基本原則而擬訂，提由國民大會討論決定。」這種實際推翻政協決議的主張，勢必將引起中共的強烈反彈，從而危及政協決議實行的前途。該決議案在文字上對政協決議並未多有涉及，卻用了大段文字指責中共，並對憲草問題作了鮮明表態，而這樣的決議還是在蔣介石親自坐鎮掌控下才得以通過，於此亦可見國民黨內反對政協決議呼聲之高。但此決議既未對政協表示公開反對，維持了國民黨的公眾形象，敷衍了黨內溫和派；又對中共嚴加斥責，並在憲法問題上推翻了政協決議，滿足了黨內強硬派的要求，也為蔣介石所樂觀其成。二中全會還將對憲法草案的修改意見具體化，要求：（1）憲法應以建國大綱為依據；（2）國民大會應為有形組織，用集中開會方式行使職權；（3）立法院對行政院不應有同意權及不信任權，行政院亦不應有提請解散立法院之權；（4）監察院不應有同意權；（5）省無須制定省憲。這就將國民黨反對政協通過的憲法原則之意見公開化。全會還在蔣介石的建議下，決定國府委員由國府主席提請國民黨中央執行委員會選任，在中執會閉會期間，提請中常會選任；在國防最高委員會撤銷後，恢復設立中央政治委員會，作為國民黨對於政治的最高指導機構。這兩項決定著眼於即將進行的政府改組，以保證國民黨仍可控制政府的人事與決策。

  3月17日，六屆二中全會在通過宣言後閉幕。此次全會反映出國民黨對其未來地位的深重擔憂及其對共政策的重要轉變。隨著中共力量的不斷增長，如何處理國共關係，已經成為國民黨戰後施政的中心內容，並決定著國民黨未來的政策走向。

  在國民黨六屆二中全會開幕前和進行中，社會各界多對國民黨抱有期望，望其「接受政治協商會議的各項協議，循和平民主之路向前進步」。但是，社會各界對國民黨能否實行政協決議也有不少擔心，如民盟領導人羅隆基所言：「為中國前途著想，倒是先把政協所決定的先實行了，再開黨的全會不遲。萬一有個黨全會不贊成政協所決定，那怎麼辦呢？難道再從頭打起來，推翻政治協商的效果嗎？」結果為羅隆基不幸而言中，國民黨六屆二中全會未能如社會各界所期待的那樣，向擴大政治民主化的方向繼續邁進。相反，其對政協決議實際的否定，引來其他黨派與社會輿論的諸多批評與擔憂，認為國民黨仍企圖維持一黨專政，無助於民主化進程，表明國民黨內「握有實權之強硬派人士，正猛烈抨擊目前若干從政之進步派人士，責渠等執行之外交經財等政策均有錯誤，並對政協表示不滿」。就連從旁觀察的美國人也強調，「二中全會破壞協商會議改組政府之原則為極大錯誤，使政府擔負破壞會議之責，而使馬歇爾不能向全世界人士宣布主持反協議者屬於共黨，並使馬歇爾以政會方式解除中共武裝支援中國之計劃失敗。」尤其是一直關注著國民黨政策動向的中共，更對二中全會的結果表示不滿，因政協而造成的國內政治和諧氣氛因此而有了變化。

  政協決議的實行，對於中共爭取自身地位和政治參與是有利的，並且由於中共強有力的組織能力，還可創造以合法手段、通過選舉掌握政權的可能性，因此中共對政協的評價較為積極，並準備力促其實行。1946年2月1日，中共中央發出《關於目前形勢與任務的指示》，指出：「中國革命的主要鬥爭形式，目前已由武裝鬥爭轉變到非武裝的群眾的與議會的鬥爭，國內問題由政治方式來解決，黨的全部工作，必須適應這一新形式。」為此，中共應學習合法鬥爭、上層鬥爭和大城市的鬥爭，反對「一部分同志中的狹隘的關門主義」。指示明確提出：「由於這些決議的成立及其實施，國民黨一黨獨裁制度即開始破壞，在全國範圍內開始了國家民主化。這就將鞏固國內和平，使我們黨及我黨所創立的軍隊和解放區走上合法化。這是中國民主革命一次偉大的勝利。從此中國即走上了和平民主建設的新階段。」中共一向注重對形勢的總體估計，並根據這種估計提出中共在一段時期內的總任務。「和平民主新階段」就是中共對政治協商會議之後中國形勢的總體估計，和平、民主取代戰爭對抗，成為中共在政治協商會議後一個短時期內的總體政策基調。也就在中共中央指示發出的同一天，劉少奇在延安對中共高級幹部作報告，對這個指示及「和平民主新階段」作了進一步的解釋。他認為，這次是蘇、美、英三國，國、共、民盟三黨，工農、小資產階級、中等資產階級三個階級合作，使中國走上民主化道路，條件和環境比過去好，因此是有希望的；中共的工作要適應新的形勢，從武裝鬥爭為主轉變到非武裝的政治鬥爭，這是一個帶基本性質的變化，而且牽扯得很廣泛，牽扯到黨的全部工作需要轉變。由於中共長期以武裝鬥爭對抗國民黨，而整軍協議規定中共軍隊將被整編和縮編，在中共內部引起較多疑慮，劉少奇在報告中用了不少篇幅進行解釋，認為實行軍隊統一整編是中共的必要讓步，好處是換來了中共軍隊的合法化和國家的民主化，合乎中共以及人民的利益，而且絲毫沒有改變中共軍隊的本質。他認為，中共以後主要依靠搞群眾鬥爭、議會鬥爭、合法鬥爭，這方面中共比國民黨要好一些，熟練些。劉少奇在報告中強調了反對狹隘的「左」的關門主義的重要性，批評中共內部許多人不相信內戰可以停止、和平可以到來，因此不願與國民黨合作、不重視合法鬥爭的傾向是危險的，與新的形勢、新的任務是不適合的。次日，劉少奇在中共中央書記處會議上再度強調應與國民黨誠意合作，力求解決問題；認為政協成功很大，整個和平民主趨勢是確定的，但民主過程必然很慢，還須寸土必爭，針鋒相對。因毛澤東身體不適告休，劉少奇當時正在主持中共中央的工作，他的幾次講話、中共的若干指示和政策，以及中共重慶代表團在這一時期的活動，反映出中共對政協的基本態度。周恩來特意告訴馬歇爾：「我們認為中國的民主要走美國的道路，因為中國今天沒有社會主義化的條件，雖然我們在理論上是主張社會主義的，但在今天不打算且不可能把它付諸實施。我們要學習美國的民主和科學，要使得中國能進行農業改革和工業化，企業自由，發展個性，以達成建立一個獨立自由富強的國家。」應該說，當時中共對形勢的估計是樂觀的，對實行政協決議的態度也是有誠意的、堅決的。但是，中共對於保持自身政權和軍隊的獨立性，避免其被完全納入國民黨仍然有相當的警惕，尤其是毛澤東特別強調獨立性的問題，認為中共要統一而不被消滅，只有對付好才能擺脫危險，並強調中共與法國等西歐共產黨不同，不能交槍，實行軍隊統一要看具體情況。這一方面說明，當時法國、義大利等西歐共產黨交槍參政的情況對其他國家的共產黨起到了某種示範作用；另一方面也說明，中共有長期獨立進行武裝鬥爭的歷史，對國民黨始終抱有警惕，不會輕易交槍參政，融入既有體制。

  2月1日，周恩來在重慶會見蔣介石，轉達毛澤東關於軍黨分立、長期合作的意見，並告毛澤東將參加政府。2日，中共中央電告陳毅，中共中央機關準備遷蘇北淮陰辦公。6日，中共中央將預備參加改組後之國民政府的中共委員名單電告周恩來，這一名單包括了中共主要領導人毛澤東、周恩來、劉少奇以及林伯渠、董必武、張聞天、吳玉章、范明樞（如范不能去則提彭真）等人，並提出以周恩來任行政院副院長，林伯渠、董必武、王若飛任部長。7日，中共中央向各地發出指示，提出：「我們的方針是爭取蔣介石國民黨繼續向民主方面轉變，以實現國家民主化，孤立國民黨內部的反動派。我們現在應謹慎地與蔣介石、孫科、王世傑、邵力子及政學系等人合作，進行民主化工作，而反對西西復興兩系中的堅決反民主分子。」為此，「決定暫時與國民黨成立宣傳休戰，停止對於國民黨的宣傳攻勢」。以中共在重慶的輿論喉舌《新華日報》為中心，中共宣傳工具對蔣介石和國民黨在政協期間的表現予以肯定，對「在蔣主席領導下」實行政協決議寄予期望，並強調各黨派長期合作，民主協商解決中國問題。2月下旬，整軍協議的達成，使自政協開始的民主化進程達到高峰。這一時期，中共對形勢的估計較為樂觀，總體工作部署基本是圍繞如何適應「和平民主新階段」的要求，如何將工作中心由武裝鬥爭向和平競爭方向轉變而進行的。

  但是，政協之後政局的發展並不如中共最初預計的那麼樂觀，在和平的大環境下，不諧和的音調屢有出現。國民黨內反對政協的聲音不僅沒有停息，反日漸增高。2月間，在上旬發生重慶較場口案，下旬又在各大城市發生大規模反蘇遊行，並有指責中共的口號與行動。這些均引起了中共的警惕，認為這是國民黨內反動派企圖撕毀政協決議的陰謀，應予以一定的反攻。但中共並未因此而改變對形勢的基本判斷，仍對國民黨通過中央全會首肯並實行政協決議的可能性表示期待。

  國民黨六屆二中全會的結果，實際否定了政協決議，最終使中共改變了原先對形勢的估計，並因此調整自己的政策；而中共的政策調整又將影響國民黨政策的再調整。本已缺少互信的國共兩黨，剛剛因停戰和政協而建立起的脆弱互信再次出現危機。國共兩黨的關係，也由政協期間及其後短時間的良性互動，轉向二中全會以前的觀望與猜疑，再至二中全會後的基本回復原狀。國民黨六屆二中全會開幕後，公開傳出的信息多對實行政協決議不利，引起了毛澤東的高度重視。3月15日，毛澤東在中共政治局會議上分析了時局，提出反蘇、反共、反民主的反動勢力是當前和今後的主要敵人，中共的路線是聯合廣大人民和資產階級的中、左派，打倒法西斯殘餘勢力和資產階級中的反革命勢力。他強調「不管風浪多麼大」，也要把握住，否則「就會覺得天下太平、四方無事，那就危險得很。我們的軍隊是要縮編的，但不是縮編得越少越好，一些同志不知道這些，需要說清楚。」國民黨六屆二中全會閉幕後，毛澤東即指示重慶代表團「應展開批評攻勢，針鋒相對，寸土必爭」，並批評二中全會是「先軍隊國家化，吞併異己，大權在握，永遠也不國家民主化；對國民黨軍國家化，一字不提，明欲保存黨派軍隊。凡此皆為規外行動，另生枝節。我們堅主即刻開始政治民主化，使整軍後之兩黨軍隊均交民主政府；必須兩黨齊交，希望國民黨勿作規外行動，勿另生枝節。「18日，中共中央在給各地負責人的指示中，通報了國民黨二中全會的情況，認為：「最近時期一切事實證明，蔣介石反蘇、反共、反民主的反動方針，一時不會改變的，只有經過嚴重的鬥爭，使其知難而退，才有作某些較有利於民主的妥協之可能。」這一指示實際上改變了中共前此對國內形勢處在「和平民主新階段」的估計，並提出：「我們反對分裂，反對內戰，但我們不怕分裂，不怕內戰，我們在精神上必須有這種準備，才能使我們在一切問題上立於主動地位。」此後，中共公開批評國民黨六屆二中全會是對政協的倒退與反動，中共與國民黨在政協決議上的分歧由此而公之於眾，而中國政治的特點決定了沒有國共兩黨的合作，中國的和平是不可能的。

  政協結束後，國共兩黨與當時由民主黨派勢力形成的第三方面就實行政協決議進行了一系列商談，但因為國共意見不一，商談未能在政協決議的基礎上取得新的進展。

  關於憲法草案問題。政協結束後，由參加政協的五方面各出五名代表，並聘請憲政專家十人，組成憲草審議委員會，根據政協憲草原則，負責制訂憲法草案提交國民大會。由於國民黨已經將政協憲草協議作為修正政協協議的突破口，因此在憲草審議委員會的討論中，國民黨方面主張對政協憲草原則進行修改，尤其強調國民大會應恢復為有形、立法院不應對行政院有同意權、省不得制定省憲，意圖保持行憲後國民黨對政局的控制。張君勱曾撰文批評國民黨的主張：國民大會三年開會一次，會期僅一月，名為有形，實為虛設，其去中山先生主權屬於國民全體之意義，不啻十萬八千里，實假中山先生之名，以行專制之實。但此時正值國民黨召開六屆二中全會，其黨內對政協的反對聲浪高漲，尤其對上述幾點更為堅持，如果堅持原案，則政協決議的實施勢將擱淺，周恩來本已擔心國民黨中央全會可能否決政協決議，如此則將影響於大局。有鑑於此，他審時度勢，為了爭取國民黨多數認可政協決議，穩定大局，指示中共代表團於3月15日同意作出重要讓步，即將國大由無形改為有形，刪去憲草中如立法院對行政院全體不信任時，則行政院或辭職或提請總統解散立法院條文，省得制定省憲改為省自治法。中共代表團同時要求國民黨承諾對憲草不再提出其他修改要求；各黨派應約束其黨員在國大投票贊成此憲草；國府委員之選任，除國民黨員外，不應提請國民黨中常會通過；國民政府組織法應依政協協議制定，其一切施政之準繩，即為和平建國綱領，此外不受其他任何約束。但這些讓步並未在國民黨六屆二中全會通過的有關決議中得到應有的回應，中共中央因此於18日指示周恩來，對上述讓步「必須迅速加以挽救」，「國民黨二中全會是堅決反對國家民主化的，他們必然堅持要修改憲草原則，國大代表名額他們又擅自增加，我與民盟在國大保持否決權將不可能。在這種情形下，我們決不能參加國大，參加政府。」如此一來，本已達成原則妥協的憲草又成懸案，有形國大的組織及職權、行政院與立法院的關係、省的地位問題，成為各方爭論的焦點。憲草審議委員會最後整理出一個憲法草案，在行政與立法關係方面，規定任命行政院長須經立法院同意；行政院對立法院負責，行政院如不同意立法院的決議，得經總統核可後，交立法院複議，如經立法院出席者2/3複議維持原案，行政院長或接受或辭職，但立法院沒有對行政院的不信任投票權，行政院也不能解散立法院。這樣，立法院的複議權受總統核可和出席者2/3的限制，保留了較大的行政權力。在地方自治方面，規定省自治法須根據省縣自治通則擬訂，並須送司法院認可，為其設置了若干障礙。該案雖然對國民黨的修改意見並未照單全收，是個折中方案，但仍因違反了政協憲草原則的實質，因而中共聲明採取保留態度。

  關於改組政府問題。3月10日，陳布雷、張治中將他們研究擬訂的改組政府案呈蔣介石，認為為確保國民黨在政府中的主導地位，除慎選參加政府的國民黨成員之外，在策略上必須提高無黨派人士之聲勢，增加他們的名額，並選擇絕對同情國民黨之無黨派人士擔任。他們將行政院的十一部三委員會分為三類，甲類為國民黨必須掌握，如軍政、財政、教育、經濟、交通、外交、內政、司法、社會部；乙類可讓同情國民黨之友黨或無黨派者擔任，如糧食部、蒙藏委員會、僑務委員會；丙類在萬不得已時可讓中共擔任，如農林部、水利委員會。如果此方案各黨派不認可，他們提議增加行政院部會單位，乙類增加商務部、地政委員會，丙類增加衛生部、公共工程部，以便有更多的職位分給各黨派。國民黨考慮讓出的職位以非要害、無實權的部門為主，與中共和中間黨派的要求尚有一定距離。當時中共要求擔任的行政院副院長、交通部長、經濟部長以及軍政、財政、內政三部次長，全未在國民黨可以讓出的政府職位設想之中。改組政府難產的最關鍵問題在於，政協對改組後的國民政府委員會中非國民黨成員的名額分配未作明確規定，但中共和民盟要求合占1/3名額（14名），以保證對於重要事項的否決權，並得到了國民黨方面的諒解；而在改組政府的談判中，國民黨方面否認有此諒解，不欲中共與民盟得到否決權，使國府委員名額分配又成懸案，行政院改組無法提上日程。

  由於在憲草和改組政府問題上國共兩黨無法達成一致意見，政協決議的實行於無形中停頓。國民黨擺出急欲改組政府、還政於民的姿態，催促各黨派提出國大代表和國府委員名單，並於4月15日由蔣介石召集各黨政協代表座談，親自出面敦請。中共認為「決無考慮之餘地」，並在4月21日正式通知國民黨方面：關於參加政府及國大之名單問題，在政協決議、停戰協議及整軍方案被破壞，內戰重新擴大、民主毫無保障之情況下，中共目前已無提出之可能。民盟亦於同時將東北停戰、改組國民政府和行政院、由改組後的政府召開國大，作為提交名單的條件，並稱如果不能滿足這三個條件，民盟將不提名單。為此，蔣介石不得不決定將原定於5月5日召開的國大再度延期，政協綜合小組和憲草審議委員會會議從此均再未舉行，政協決議實際已被束之高閣。此後，在表面的和平氣氛下，政治緊張度在不斷升高，武力衝突的因素在迅速集聚，國共兩黨的角力擴大至全方位，並最終由潛流而涌動至台面，由唇槍舌劍而劍拔弩張並刀兵相見，並以東北問題作為爆發點。西式民主的實驗終為曇花一現，國內和平的前景因此暗淡，中國政治最終回復以武力鬥爭的傳統格局。

  根據整軍協議，國共雙方均須進行軍隊的整編復員，此項工作本應由軍調部監督進行，但因為形勢的變化，整編復員未提上軍調部的工作日程，而由國共各自進行。2月16日，國民黨在南京召開軍事整編會議，蔣介石在致詞中稱：因為軍事上之弱點，所以政治協商會議有此失敗，所以我們不得不忍耐，不得不避戰！我們必須改正過去龐大空虛的軍制之思想觀念而整軍建軍，重質不重量。國民黨軍的整編方法是，將現有部隊的軍縮為師，師縮為團或先縮為旅。在具體實施過程中，國民黨軍將3師9團制的軍縮編為2旅6團制或3旅6團制的師，裁掉1/3員額。自3月份開始，國民黨軍隊陸續實行整編方案，4月底完成第一期隴海路沿線27個軍67個師的縮編計劃；6月底基本完成第二期長江以南30個軍84個師的縮編計劃；第三期計劃縮編隴海路以北的32個軍，因全面內戰爆發而停止。國民黨軍依「三三制」縮編後，造成實戰中一線攻擊兵力的薄弱，不利於發揮戰鬥力，在內戰進程中，整編師又陸續恢復軍的編制。在整編裁員的過程中，由於不能保證復員官兵的待遇與工作，使得大量復員官兵流落社會，生活無著，從而使不少復員官兵對當局心懷怨恨，也影響到整編部隊的作戰士氣。圍繞整軍問題，國民黨內部曾發生激烈爭論。蔣介石、陳誠、白崇禧等人雖都堅決反共，但對整軍的態度卻有不同。蔣介石和陳誠主張整軍，白崇禧則認為內戰不可避免，反對整軍。實際上，蔣介石和陳誠主張整軍，並非不準備內戰，他們正是看到了國民黨軍隊數額龐大，冗員眾多，層次重疊，開支浩大，在實戰中表現不佳，因此主張實行精兵主義，汰弱留強，裁減冗員，精簡層次，減少開支，以適應未來作戰之需要。蔣介石要求負責整軍訓練的徐州綏署主任顧祝同和鄭州綏署主任劉峙：「對整編業務切勿以尋常視之。又望一面縮編，一面訓練，以期隨時可以應戰也。」至於實際執行的成效，則又為另一問題。

  國民黨整編軍隊的另一重要舉措，是重組中央軍事指揮機構，將以軍事委員會為中心，以軍政、軍令、軍訓三大部為主幹的軍事指揮機構，仿照美國軍事制度，改組為以國防部和參謀本部為中心的軍事指揮機構，以實行對全國軍隊統一而有效的指揮，並適應即將進行的政府改組之需要。5月29日，國防最高委員會通過《國防部組織法》，決定裁撤軍事委員會及所屬各部會和行政院之軍政部，另於行政院設國防部，「承國民政府主席之命，綜理軍令事宜；並承行政院院長之命，綜理軍政事宜」；國防部設參謀總長和陸、海、空軍及聯合勤務司令部。根據這個組織法，參謀總長實居軍事指揮的核心地位，其職責為「掌理軍事之一切計劃準備及監督實施，並有關國防之各種建議」；國防部所屬各廳局處「均承參謀總長之命，分掌業務」；各總司令部「承國民政府主席之命，參謀總長之指導，分掌軍事實施」；而國防部長的職責不過是審定參謀總長所提之軍事預算及人員物資計劃，提交行政院決定，並審議總動員之有關事項。正因為國防部長不過是虛銜，蔣介石才能放心地將第一任國防部長的職位給了桂系白崇禧，而任命自己最為親信的大將陳誠為參謀總長，同時以顧祝同為陸軍總司令，陳誠兼海軍總司令，周至柔為空軍總司令，黃鎮球為聯合勤務總司令。

  中共也根據整軍協議，決定在3個月內完成第一期復員整編計劃，精簡部隊1/3的員額，第二期再精簡1/3，並以「裁減老弱及無職務、無武器人員，合併機關，減少單位，充實部隊，減少財政支出利於作長期打算為目標」。但中共內部對復員整編也有不同看法，許多人，尤其是領導幹部，認為裁編不利於中共保持其武裝力量，對執行復員整編計劃有所保留。中共一直強調保持軍隊的獨立自主，隨著政治形勢的迅速變化和整軍協議的實際被擱置，為做好應付內戰的準備，中共也不再強調實行復員整編計劃。在復員整編過程中，中共部隊已裁減者主要是地方部隊和老弱病殘人員，全軍人數由138萬人減少為127萬人。只有晉察冀是一個例外，在復員整編過程中，晉察冀部隊從抗戰勝利時的9個縱隊（26個旅）20萬人及地方部隊11萬人，銳減為1946年6月的4個縱隊（9個旅）5萬人及地方部隊15萬人。中共內部不少人認為，晉察冀在內戰之初幾次作戰失利的原因，就是因為精簡整編大大削弱了野戰軍力量，傷了部隊的元氣，影響了部隊的士氣。