第三節 國共停戰與政協會議

  1945年12月16日，周恩來回到重慶。27日，國共談判重開。中共提出雙方首先應無條件停戰，其他一切問題則於軍事衝突停止後，經和平協商解決。此意見得到了國民黨的同意。1946年1月3日，國、共、美三方決定，由美方馬歇爾、國方張群、共方周恩來組成最高三人會議，討論停戰及整編軍隊事宜。在關於停戰原則（無條件就地停戰）及實施方法（由國、共、美三方組織軍事調處執行部監督執行）的討論中，國共雙方未產生大的分歧。主要的爭執是東北，國民黨堅持停戰令中停止軍隊調動的規定不適用於東北，理由是東北接收尚未完成，事關國家主權，應由政府與蘇美兩國協商解決。馬歇爾支持國民黨。中共雖以東北為發展中心，並在東北已有了相當基礎，但東北問題牽涉面甚廣，非此時所能解決，同時蘇聯出於種種原因不願介入，因此中共同意在東北問題上讓步，以使停戰儘早實現。此後國共雙方在東北停戰問題上最終未能達成妥協，致使東北戰火重起，並不能不波及關內，導致停戰令因此而失效，似非當初所可完全預期。

  1946年1月10日，國共代表張群和周恩來簽署了《關於停止衝突恢復交通的命令與聲明》，其主要內容為：國共部隊應即停止一切戰鬥行動與軍事調動，停止破壞交通，拆除阻礙交通之障礙；在北平設立軍事調處執行部，實行停戰協定；雙方同意，上述命令對政府在揚子江以南整軍計劃之繼續實施及其軍隊為恢復中國主權而開入東北，或在東北境內調動並不影響。當天，國民政府主席蔣介石和中共中央主席毛澤東分別下達停戰令，命令所屬部隊自1月13日起停止一切戰鬥行動。自此之後，除了東北之外，內戰的槍炮聲在關內終於停息了，中國大地也出現了一段短暫的和平時光。

  與停戰幾乎是同時，政治協商會議在重慶召開。國民黨本視政協為工具，其內部對能否通過政協解決問題一直有不同意見。反對派如CC系和黃埔系軍人認為，應先使中共將軍隊交出，才能實行政治民主化，開放政權，否則將為無窮之害。而支持者如政學系和英美派則主張，此次下大決心，抱最大之忍耐，定最後之讓步，作妥協之嘗試。政協開幕前，國民黨政協代表對於召開政協的意義及如何決定國民黨在政協的態度有多次討論，結果認為：國內方面，大戰以後民多厭戰，如仍用兵，殊非人民所願贊同；百業凋殘，民力已盡，作戰費用極難籌措；人民如仍無以為生，勢必鋌而走險，致與政府對立；國軍風紀不佳，督之繼續作戰，一敗即難收拾。國際方面，美國與莫斯科三國外長會議對國共均施壓力，如反其道而行之，恐將招致共同干涉；復當防蘇聯因不滿英美之故，更以共黨之擾亂為有利，嗾使共黨為所欲為。因此，軍事解決困難殊多，亦為國際所不願，惟有利用政協以求解決內部糾紛。他們認為，政協如能合理合法徹底解決中共軍隊與政權問題固好，即使不能解決，起碼亦須使其他小黨派能參加政府，並使中外同情政府之苦心，為國民黨贏得國內外支持。他們提出國民黨讓步之限度為：（1）政權不妨開放，但軍政軍令必須統一；（2）中央政權盡可開放，但地方政制絕不容許紊亂割裂；（3）縣以下各級行政官吏，可察酌情形與可能實行民選，但省主席與委員則必俟憲法制定，省之地位確定後，方得變更現在之制度；（4）各黨派可推薦省政府人才，由中央依法任命，但絕對不容許指定人員與省區，強迫中央照委。國民黨政協代表的認識，更多地出於對當時國內外環境的體認，尤其是為得到美國的繼續支持，國民黨就必須實行一定程度的改革，改善自己的政治形象。蔣介石內心雖未必認同他們的看法，但亦出於環境考慮而一度支持了他們的主張。

  中共起初雖更傾向於國共兩黨直接談判，而將政協作為進行政治攻勢的場所，但此後發生的若干新情況與新變化，使中共敏銳地注意到形勢的變化，從而修正了原先的估計，認為政協將可能解決一些實際問題，中共的方針也不能只是為了宣傳。1月11日，中共中央開會討論了停戰和政協等問題。劉少奇發言說：大體上和平的局面是定了。現在和平還不鞏固，我們的任務是要鞏固和平，這就需要發展民主，民主愈發展，和平愈鞏固。鬥爭的總路線仍然是有團結有鬥爭，主要的是非武裝鬥爭。我們的要求雖還沒有完全解決，但已爭得和平，沒有損失人民的基本利益，軍事上獲得了很大勝利。這些勝利在和平之下是會保存的。會議明確提出，目前主要的鬥爭形式是非武裝鬥爭。由此可以看出，中共對政協的態度更為積極，並努力爭取使會議的結果有利於己。

  1946年1月6日，國民政府公布《政治協商會議召開辦法》，規定：國民政府為在憲政實施以前，邀集各黨派代表及社會賢達共商國是起見，特召開政治協商會議；會議代表38人；會議將討論和平建國方案及召集國民大會等有關事項，商定後提請國民政府實施。出席會議的代表為：國民黨孫科、吳鐵城、陳布雷、陳立夫、張厲生、王世傑、邵力子、張群，中共周恩來、董必武、王若飛、葉劍英、吳玉章、陸定一、鄧穎超；青年黨曾琦、陳啟天、楊永浚、余家菊、常乃惪，民主同盟張瀾、羅隆基、張君勱、張東蓀、沈鈞儒、張申府、黃炎培、梁漱溟、章伯鈞，無黨派人士莫德惠、邵從恩、王雲五、傅斯年、胡霖、郭沫若、錢永銘、繆嘉銘、李燭塵。會議下分改組政府、施政綱領、軍事、國民大會、憲法草案小組；同時設綜合小組，由五方面各出兩人組成，負責討論關係全局的有關問題。

  

  1月10日，受中外各方矚目的政治協商會議在重慶開幕。蔣介石在會議開幕詞中表示：「我們要在國民大會召開以前，集思廣益，群策群力，來消除一切足以妨礙意志統一、影響安寧秩序和延遲復興建設的因素，以充實我們建國的力量，加速我們建國的進行。政府召集本會議的旨趣，就在於此。」他同時宣布國民政府四項諾言：人民享有各項自由，司法、警察以外之機關不得拘捕、審訊人民；各政黨在法律之前一律平等，並可在法律範圍內公開活動；各地依法實行由下而上之普選；政治犯除漢奸及確有危害民國之行為者外，分別予以釋放。中共代表周恩來、民盟代表張瀾（由沈鈞儒代讀）、青年黨代表曾琦、無黨派代表邵從恩亦分别致詞，表示了開誠布公、和衷共濟、互相諒解、共商國是的誠意。

  政協討論的焦點仍在政治民主化問題。至於軍隊國家化，由於只有國共兩黨擁有軍隊，並另有國、共、美三方談判解決軍事問題，其他黨派難以插足，在政協並未成為討論熱點。

  在如何實現政治民主化方面，各方爭論最為激烈的是國大、憲法與改組政府問題。召開國民大會，制定憲法，實施憲政，建設民主國家，成為與會各方同意之原則，但國民黨堅持1936年選出的國大代表為有效，只同意增加部分黨派代表。1936年的國大代表選舉由國民黨包辦，因此如時論所謂，「任何人不能相信，十年前由國民黨一黨包辦的選舉能夠公平合理。即說政府辦理並無私心，可是以十年前所選的代表，來代表十年後的民意，又是誰也不能承認的。」因此，其他各黨派幾乎一致拒絕承認其有效性，主張重新選舉。國民黨出於種種現實利益，在這個問題上堅不讓步，討論幾成僵局。1月17日，杜月笙致函政協代表、無黨派人士錢永銘（錢新之，實際立場傾向國民黨），請其「不妨以第三者之立場，有所敷陳」。但錢永銘在22日的復函中稱：「協商會議中除政府代表外，幾全體主張重選，即無黨派會員亦然。」於此可見國民黨在這個問題上的孤立。為了解決這個難題，中共代表周恩來提出，國大舊代表我們當然不能承認他們為合法代表，但如果一切問題都已解決，只剩下這個問題未得解決，就要在許多問題上找政治民主化的出路，以得人民之諒解。也就是說，國民黨須在其他問題上（如改組政府、憲法草案等等）作出讓步，此一問題才可得到解決。這體現了周恩來的談判藝術，即以中共承認舊國大代表的形式讓步，換取在憲法草案和改組政府方面對於中共的實際利益，並以此作為批評國民黨的權利。結果，為了原當選代表的利益，國民黨不得不同意在憲法原則、改組政府和中共與民盟國大代表人數可獲否決權等問題上作出重要讓步，才使各方承認原當選的1200名國大代表為有效。會議通過了《國民大會案》及有關諒解，決定當年5月5日召開國大，制定憲法；憲法頒布後6個月內召開第二屆國大，實行憲法；憲法須經國大3/4以上代表的同意才能通過；在原當選代表以外，增加台灣和東北區域代表150名、黨派及社會賢達代表700名，黨派代表名額分配為國民黨220名，中共190名，民主同盟120名，青年黨100名，社會賢達70名；各黨派應負責使出席國大之該黨成員同意政協憲草。

  與國大代表問題直接相關的是將要提出國大討論的憲法草案。國民黨企圖以1936年制定的憲法草案（「五五憲草」）為藍本制定憲法，其關鍵在於「設立一個龐大不著邊際的國民大會以行使所謂直接民權」，同時「總統大權在握，不啻獨裁，而地方制度，規定省長仍由中央任命，處處表現集權，即處處表現不民主」。不少與會者認為這個草案「缺點太多，只可作為參考，不可用為藍本」。與會其他各方主張實行更大範圍的民主，並以國會制和責任內閣制對總統權力予以制約，以避免個人獨裁之出現。民主同盟的憲政專家張君勱為此設計的憲法草案，規定由選民直接投票行使選舉、罷免、創製、複決四權，從而將大而無當的國大由有形化為無形；行政院對立法院負責，實際上使立法院成為國會下院，監察院成為國會上院。在這樣的設計下，政治制度有五院之名而無五院之實，實為國會兩院制及責任內閣制，總統只有崇高地位而無實際權力。張君勱之設計既可在名義上體現五權，敷衍了國民黨對「總理遺教」之堅持，又可得民主之實，消除各方對國民黨獨裁之擔心，由此得到了國民黨外與會各方的一致首肯。國民黨雖不願接受此案，但由於在保留原國大代表資格問題上需要其他方面的讓步，故最後不能不勉強接受。會議通過的《憲法草案》規定，由參加政協的五方面及會外專家組成憲草審議委員會，根據政協擬定的修改原則，製成憲草修正案提交國大通過。憲草修改的主要原則為：（1）全國選民行使四權，名為國民大會。總統普選制實行以前，總統由縣省及中央各級選舉機關選舉或罷免。（2）立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉，職權相當於民主國家之議會。（3）監察院為國家最高監察機關，由各省及民族自治區議會選舉，職權為行使同意、彈劾及監察權，相當於上院或參院。（4）司法院為國家最高法院，大法官由總統提名，經監察院同意任命，須超出於黨派之外。（5）考試院委員由總統提名，經監察院同意任命，須超出於黨派之外。（6）行政院為國家最高行政機關，院長由總統提名，經立法院同意任命，對立法院負責；如立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職或提請總統解散立法院。（7）總統經行政院決議，得依法頒布緊急命令，但須於一個月內報告立法院。（8）省為地方自治之最高單位，省長民選，省得制定省憲。根據政協憲草原則，未來中國的政治體制將採用西方民主政體，放棄「五五憲草」的總統制和中央集權制，而採用國會制、責任內閣制與省自治制度。但國民黨內多數人對此案違反所謂「總理遺教」、限制國民黨在未來政治格局中的權力大為不滿，表示強烈的反對，並最終在國民黨六屆二中全會上推翻此案，導致政局的逆轉。

  改組國民黨一黨獨占政府亦在政協會議中有激烈的爭論。國民黨提議改組國民政府為政治最高指導機關，職權為議決法律、施政方針、軍政大計、財政計劃等事項，遇有緊急情況時主席得為權宜處置；國民政府增加1/3的委員，並得由主席提名黨外人士擔任，國民黨委員應占特定多數；部會長官任命權屬行政院，並在行政院增設若干政務委員。按國民黨的解釋，這是交出一權即最高決策權，保留一權即用人權。實際上，國府委員會自1931年以後即未曾開會，早已徒具形式，今國民黨以改組國府委員會、容納其他黨派人士作為應付外界對其一黨專政批評的手段，但如沒有用人權，則不啻仍為一種形式，無法保證其決策的有效實施，而無限制的主席緊急處置權則為個人獨裁大開方便之門。這一方案被中共批評為：「把現在已經動搖的一黨專政，經過三個多月的臨時的『擴大的』一黨專政，最後過渡到完全合法的『憲政』式的一黨專政。總之，變來變去，還是一個一黨專政。」中共中央指示周恩來，不接受國民黨改組政府的方案，在改組政府未獲協議前，對國大問題絕不讓步，並應表示非有廣泛代議制政府則軍隊無法統一。中共和民盟共同主張，國民政府要有用人權，主席不能有緊急處置權；任命國府委員不能經由國民黨中央通過。經過激烈的爭論與討價還價，最後國民黨為了保留其舊國大代表的資格，在改組政府問題上亦作出重要讓步。會議通過的《政府組織案》規定，國民政府成為負有實際政治權力的最高國務機關，除決策權外，還有任免各部會長官之用人權；主席和行政院對國民政府負責，行政院政務委員及部長均將任命若干國民黨外人士出任；取消主席緊急處置權，主席如認為國府決議執行困難，得提交複議，如有3/5以上委員同意，該案應予執行；各黨派自行提名其國府委員，由主席選任；國民政府委員名額為40人，其中國民黨占半數，並擔任主席和五院院長，其他方面合占另外半數，具體名額分配留待以後再商；凡關係到變更施政綱領的決議，須有2/3以上委員的同意。國民黨外國府委員的具體名額分配未能於此時解決，為改組政府的實施留下了隱患，因為各方在會後對名額分配的理解不同、意見不一，最終導致政府改組的難產。

  中共提出的《和平建國綱領草案》「贏得在野黨派一致讚許」並經討論通過，將成為國民政府改組後的施政綱領。其主要內容是：在蔣主席領導之下，遵奉三民主義為建國最高指導原則，各黨派長期合作，實施憲政，建設統一、自由、民主之新中國；政治民主化、軍隊國家化及黨派平等合法，為和平建國之必由途徑；保障人民各項自由權利；改組國民政府為各黨派及無黨派人士參加的舉國一致的聯合政府；改組後的國府協同政協商定憲法草案，並召開有各黨派參加的自由的民主的國民大會，制定憲法；推行地方自治，成立各級地方民選政府；改組軍事委員會，使之成為各黨派及無黨派人士共同領導的機構，公平、合理地分期整編全國軍隊。所有這些原則均為與會非國民黨方面所贊成，並亦為國民黨方面所不便反對。

  會議對軍事問題雖未過多討論，但通過了《軍事問題案》，規定以軍隊國家化為建軍原則，實行軍黨分立，禁止一切黨派在軍隊中公開或秘密活動；軍民分治，現役軍人不得兼任行政官吏；以政治軍，改組軍事委員會為國防部，隸屬於行政院，全國軍隊受國防部統一管轄；由軍事三人小組儘速商定中共軍隊整編辦法。

  經過激烈的爭論和討價還價，與會各方在有關問題上先後達成妥協。1月27日，周恩來返回延安，向中共中央報告，得到在協議上簽字之授權。31日，國民黨召集中央常務委員會，經過激烈爭論，亦授權代表在協議上簽字。

  1月31日，政治協商會議在通過了5項決議案後圓滿閉幕。各方代表在閉幕發言中都認為政協為中國開闢了和平、民主的新路，並熱烈希望各項協議能及早實施，真正實現中國的民主化。蔣介石「代表政府先行聲明，政府必然十分尊重，一俟完成規定手續以後，即當分別照案實行」。周恩來代表中共聲明，「願意擁護這些協議，並保證為這些協議的全部實現，不分地區、不分黨派地努力奮鬥」。社會輿論亦對政協之成功及與會各方在會中之互讓互諒精神給予高度評價，並期待未來的中國在民主政體下得以政治清明，經濟發展，人民自由，民生富足，國力強盛。參加政協的各個黨派和無黨派人士，實際具有不同的階級或階層基礎以及不同的政治理念，對中國未來前途命運的看法與設計並不一致甚或截然相反，但他們能夠相聚一堂，雖不乏爭執，但仍能平心靜氣地討論中國未來的前途與命運，這本身在內戰連綿不絕的民國史上就具有歷史性意義。政協的主角毫無疑問是國共兩黨，沒有國共兩黨的妥協和合作，就不會有政協的成功。國共兩黨曾有二次合作、為推翻北洋軍閥和取得抗戰勝利而並肩奮鬥，但也有過令人痛心的分裂、有著長期武力相爭歷史，此次在政協終能相忍相商，為政協的成功作出自己的努力，廣受社會輿論好評。國民黨同意取消一黨專政，開放政權，實行民主化；中共則承認三民主義、國民黨和蔣介石的領導地位，同意軍隊國家化。正是由於國共兩黨的互相妥協和重大讓步，加以與會其他黨派和無黨派人士的折衝樽俎，政協才能在國家民主化和軍隊國家化方面取得重大進展。

  政協閉幕後，自2月14日開始，國共兩黨代表張治中和周恩來在馬歇爾的調停下，開始談判解決棘手的軍事問題。當時正值政協閉幕後的政治和解期，談判氣氛較為和諧，國共雙方的意見分歧主要集中在馬歇爾提出的軍隊混編方案。馬歇爾提出，在整編開始時即實行國共軍隊以師為單位的初步混編。中共認為，這是按西方民主制度改變中國軍隊制度及軍人思想，對破壞國民黨及許多軍隊的原系統是徹底的，但事實上行不通，可原則上贊成；同時認為，混編「目的是企圖消滅或控制中共軍隊，故絕不能答應」。國民黨軍隊中，有人擔心因此造成「排除異己，培植私人勢力」，而且將使「原先本甚單純的軍事系統，反而弄得龐雜了，指揮不易，士氣消沉，戰鬥力也因此喪失」，他們也反對馬歇爾的混編方案。馬歇爾折中國共雙方的意見後，提出將混編時間推遲到一年之後，先以軍為單位混編，直到一年半之後，再進行以師為單位的混編，此舉得到了國共雙方的同意。2月25日，張治中、周恩來、馬歇爾簽署了《關於軍隊整編及統編中共部隊為國軍之基本方案》，主要條文為：（1）國民政府主席為軍隊最高統帥，但在撤免中共部隊軍官時，應由政府內的中共代表提名。（2）本協定公布後12個月內，政府軍縮編為90個師，中共軍縮編為18個師；此後6個月，政府軍縮編為50個師，中共軍縮編為10個師；合編為20個軍。（3）整編開始後12個月終了時的軍隊配置為：東北，政府5個軍，中共1個軍；西北，政府5個軍；華北，政府3個軍，另有4個集團軍（其中政府和中共各有1個軍，雙方各任2個集團軍總司令）；華中，政府9個軍，中共1個軍；華南，政府4個軍。18個月終了時取消集團軍，配置為：東北，政府4個軍，另有1個軍（其中政府2個師，中共1個師，政府軍官任軍長）；西北，政府3個軍；華北，政府2個軍，另有3個軍（其中政府1個師，中共2個師，中共軍官任軍長），再有1個軍（其中政府2個師，中共1個師，政府軍官任軍長）；華中，政府3個軍，另有1個軍（其中中共2個師，政府1個師，中共軍官任軍長）；華南，政府2個軍。（4）軍調部為本協定執行機關，協定生效後，政府及任何黨派組織不得保持或支持任何秘密或獨立武力。

  中共軍隊的整編及其數量本為國共之間一直爭執不下的關鍵問題之一，此次在馬歇爾的調停下，國共雙方於短暫談判後即達成整軍協定，與政協決議實行政治民主化之同時，在實行軍隊國家化方面取得重大進展。整軍協定的實質與政協決議精神相一致，即在民主政體下，建設真正的國家軍隊。整軍協定的達成，既是當時政治協商大環境的產物，也可謂1946年早春中國民主化進程的高峰。中國的一切似乎都在發生著前所未有的變化，1946年的早春時節，確實是一個給無數中國民眾帶來希望與憧憬的時節。