第二節 第二次民主憲政運動

  一　民主憲政問題的再次提出

  1943年中，大後方政治、經濟、社會各方面的狀況日趨惡化，不僅激起了人們對國民黨政權久已壓抑的不滿，還使人們對國民黨政府統治的合法性和是否具備領導抗戰的能力都產生了嚴重懷疑。人們在這國難當頭的緊要時刻深切地感到，要克服危機，必須改變現狀，實行民主，對中國社會的政治、經濟、文化、軍事諸方面進行全面、徹底的改革，舍此別無他途。生活在國統區而深受各種磨難和壓制的民主人士充當了這場運動的先鋒。中國民主政團同盟在這一運動的前期發揮了積極的主導作用。

  1943年7月6日，中國民主政團同盟主席張瀾致書蔣介石，指出：「年來盱衡時局，審度內外，覺國際戰事，雖勝利可期，而國內政治情形，則憂危未已，……察其癥結，皆在政治之未能實現民主。」「現在政府之用人，既以一黨為其範圍，尤偏重特殊關係，使國內無數才智賢能之士，皆遭排棄。……現在一切民意機關的代表都是由黨部和政府指定和圈定，於是只有黨意官意，而無真正民意之表現。」因此，「必須實行民主」，「而後可以挽救危局，復興國家」，「如或昧於大勢，遷延不決，徒貌民主之名，而不踐民主之實，內不見信於國人，外不見重於盟邦，則國家前途，必更有陷於不幸之境者。」

  

  為表示對國民黨壓制民主的不滿，民盟領導人張瀾、張君勱、左舜生等長時間不出席國民參政會，以「隱示抗議」。

  7月13日，蔣介石與部分國民參政員共同進餐，徵詢有關政治、外交問題的意見。黃炎培再次表示了對民主問題的關注，指出：「各地干犯法紀者仍不少，而以官吏為尤多。唯有以人民監督官吏，以人民監督人民……建國從民治下手，自是康莊大道。」蔣介石表示，「憲政自應提前辦理」，後又提出「希望統一軍政與實施憲政同時辦理」。

  中國國內的緊張局勢使作為盟邦的美國也非常關注。美國駐華官員在與國民黨要員的談話中，對於國共之間的矛盾、民主政治的削弱等問題表示了擔心。根據其政治理念和經驗，美國人向國民黨政府開出了實施民主以挽救危機的藥方。美國總統羅斯福曾向蔣介石提出過三點建議，其中包括「中國宜從速實施憲政」和「國民黨退為平民，與國內各黨處同等地位，以解糾紛」。美國的這一態度，對國民黨不能不產生影響。

  面對國內外的雙重壓力，國民黨在1943年9月上旬召開的五屆十一中全會上通過了《關於實施憲政總報告之決議案》，決定「戰爭結束後一年內，召集國民大會，制定憲法而頒布之，並由國民大會決定施行日期。」又規定：「關於籌備國民大會及開始實施憲政各項應有之準備，由政府督飭主管機關負責辦理。」儘管有如此限制性規定，但憲政問題畢竟被重新提出，它打破了在第一次憲政運動後期國民黨與在野黨達成的在抗戰期間不再提憲政的約定，而且是由國民黨自己提出。中間黨派抓住這一機會，促使國民黨把決議變為行動。他們在國統區掀起了一場新的憲政運動，一度曾被壓抑的民主運動重新復甦。

  9月18日，三屆二次國民參政會開幕。這一天，張瀾公開發表了《中國需要真正民主政治》的小冊子，嚴厲批評國民黨的一黨專政，要求國民黨立即放棄一黨專政，結束黨治，取消黨化，從速準備實施憲政。他要求政府首先做到：（一）立即設立一公開法定的協議機關，容納各黨派參政員及參政會外人士，共同審查憲法，促進憲政；（二）立即宣布人民享有依法言論、出版、集會、結社、居住、身體之自由；（三）立即承認國民黨外各黨派之合法存在與活動；（四）在憲政實施前，各級准民意機關，如國民參政會、省縣參議會等，應具有審核同級政府的預決算及彈劾同級政府不法官吏之權。這一對國民黨一黨專政進行猛烈抨擊的小冊子隨即在社會上廣為流傳。與此同時，《時事新報》《大公報》《新民報》等也發表文章，呼籲實行憲政。國民黨內的民主人士宋慶齡、何香凝、李濟深、馮玉祥等亦紛紛批評國民黨的獨裁統治，呼籲結束黨治，實施憲政。

  9月25日，蔣介石在三屆二次國民參政會會議上報告內政和外交施政時提議：為注重憲政實施，應設立憲政實施籌備機構。次日，國民參政會通過了《設立憲政實施籌備會和經濟建設期成會兩機構案》。會後，國防最高委員會決定設置「憲政實施協進會」。「協進會」的主要任務是：「（1）向政府提出與憲政籌備有關之建議。（2）考察關於地方民意機關設立情形並隨時提出報告。（3）考察與促進憲政實施有關各法令之實施狀況，並隨時提出報告。（4）溝通政府與民間團體關於憲法問題暨其它有關政治問題之意見。（5）依政府之委託審議一切與憲政實施有關之事件。」該會每兩月開全體會議一次，每月開常務委員會一次。

  吸取第一次憲政運動的教訓，「協進會」由蔣介石任會長，其成員由蔣介石從國民黨中央委員、國民參政會參政員及其他富有政治學識經驗或對憲政有特殊研究之人士這三種人中指定。協進會會員共有54人。民主黨派重要領導人黃炎培、左舜生、李璜、張君勱、梁漱溟及中共代表周恩來、董必武等入選該會。但以《中國需要真正民主政治》而激怒蔣介石的張瀾和在民主人士中被視為最為親共的章伯鈞、沈鈞儒都被排除於會外。協進會由孫科、黃炎培、王世傑擔任召集人。11月12日，憲政實施協進會正式成立。

  二　民主憲政運動全面展開

  進入1944年後，憲政運動全面展開。元旦之日，憲政實施協進會發出《為發動研討憲草告全國人民書》。文中指出：「我們已被稱為四強之一」，為了名副其實，「除了發達科學以外，唯有加緊政治建設，而政治建設唯一途徑，實以促進憲政的實施為第一要務」；憲法是國家的百年大計，憲草創製於抗戰之前，各方面情況現在都有顯著的變化，協進會希望對此進行一番普遍而鄭重的檢討，「使全國人民皆以其學識思慮及對憲政之研究，提供具體意見，以供將來國民大會討論憲法時之參考，而使國家根本大法達於至善之境」。

  立法院院長孫科也於同日在中央廣播電台播講《認識憲政與研究憲政》。他直率地批評國民黨內某些人在憲政問題上的錯誤觀點，說這些人「忽視抗戰建國同時並進的最高國策，不明白憲政運動就是我們政治建設的根本」。對於所謂「訓政未完成就不能實施憲政」的說法，他指責是「太呆板、太機械」。他認為憲政的實施「是人類生活和國家組織的進步」，因此必須「迅速完成我們民主憲政的建設」。

  元旦這一天，中國民主政團同盟中央常委黃炎培等人在重慶創辦了大型政論性雜誌《憲政月刊》，立即引起社會的關注，第一期出版兩天後就銷售一空。《憲政月刊》以宣傳民主憲政為主旨，沈鈞儒、郭沫若、陶行知、史良等各界知名人士紛紛為其撰文。它成為憲政運動中的一塊重要輿論陣地，在國內有很大影響。

  此後，由左舜生主編的《民憲》（後正式由民盟接辦）、章伯鈞主編的《中華論壇》、民盟雲南省支部主辦的《民主周刊》等一批雜誌相繼創刊，與各民主黨派原有的《國論》《國訊》《再生》等報刊一道，抨擊國民黨的一黨專政，要求實行民主憲政。在它們的影響下，分布於大後方各地的報刊，如重慶的《新蜀報》、成都的《華西日報》、昆明的《雲南日報》、西安的《秦風日報》等，也接連不斷地發表社論和短評，強烈敦促當局改弦更張，以挽救當前嚴重的危機。《華西日報》從5月10日至6月13日陸續發表了要求民主的社論17篇。其中《中國要怎樣才能實現民主》的社論大聲疾呼：「抗戰到了今天這個決生死的嚴重關頭，能民主則勝利而生存，否則必遭敵人毒手而敗沒。前途危難，不堪設想。所以克服民主化的困難，也就是事關存亡的任務，無論如何非完成不可。」國統區內形成了強烈要求實行民主憲政的社會輿論。

  各種形式的憲政座談會，對推動民主憲政運動的發展起到了推波助瀾的作用。如《憲政月刊》就每月召開一次憲政座談會，邀集各界民主人士評論時政，批判寡頭政治，宣傳「主權在民」的思想，要求國民黨實施真正的憲政。座談會的規模越辦越大，並持續了兩年之久。雜誌與座談會互相呼應，使其成為抗戰後期最重要的民主論壇。各地以各種形式召集憲政座談會，民主黨派的領袖和積極活動分子在這些座談會上發揮了核心作用。人們在座談會上暢所欲言，指出實施憲政的「先決條件」是民主和人權，「沒有民主，沒有言論結社自由，就不能真正由人民研究憲草」，「實施憲政就要保障人權」，「有憲草而無人權，不能算是憲政」。人們還對「五五憲草」展開了剖析和批評。

  各種各樣要求實行民主憲政的組織也如雨後春筍般湧現出來。1944年2月，張瀾與青年黨領導人李璜等在成都發起建立了「民主憲政促進會」。此舉獲得各地人士的廣泛響應，不少地方也成立了類似的組織。重慶、成都、昆明的許多高等學校都組織了研究民主憲政的團體，它們舉行各種座談會，開設民主講壇，邀請各界知名民主人士前往講演指導，使民主思想深入人心。

  在昆明，以西南聯合大學、雲南大學、中法大學等學校為基地，憲政運動迅速在學術界、教育界中展開。1944年1月底，昆明成立了「憲政討論會」，省政府主席龍雲親任常務理事。在地方政府的支持下，昆明各大學的教授們成立了「憲政討論會研究委員會」，20多位知名教授出任委員。2月5日，「昆明學術界憲政委員會」亦告誕生。4月，該會與青年會合作舉辦「憲政問題系統講演」，深受人們歡迎。大學教授對憲政的熱情和重視，是一個很值得注意的動向，它表明中國知識階層中的精英們對國家未來的政治安排有著強烈的責任心。他們的介入，不僅壯大了民主隊伍的聲勢，而且豐富和加深了人們對民主內容及形式的理解，因為他們對西方的民主主義的要旨及操作程序有著比較廣泛的了解。他們成為民主運動中一支不可忽視的力量。

  5月，中國民主政團同盟發表了《對目前時局的看法和主張》，系統地表達了國統區內民主力量要求進行政治改革的強烈願望。《主張》揭露了國民黨長期以來以「訓政」為名實行一黨專政所造成的惡果：「國民黨訓政十餘年，國民的組織未見加密，國民的道德未見提高，貪污土劣只有增加，並無減少，糜爛腐敗只更見普遍，並未減輕。」《主張》尖銳指出：「假定一個國家，其國民不能自由發表負責的言論與主張，不能合理地批評政治的措施與人事，其新聞的記載只能限於好的一面，而絕不許暴露壞的一面，這個國家便不是民主的國家。又假定一個國家，除掉一個在朝的執政黨而外，絕對不許其他在野的黨派合法的存在，……這便更不是民主國家。更假定一個國家，其人民的身體自由毫無切實的保障，可以由若干秘密的或來歷不明的機關非法拘捕，非法幽禁，非法處死，甚至不知拘捕於何地，幽禁於何所，處死於何時……這便不僅不是一個民主國家，而且是一個十足的反民主的國家。」

  《主張》認為必須立即進入憲政的實施階段，而不能再有任何拖延：「中國必須成為一個道地的民主國家，這已經超過了理論的階段，而須從事實上予以切實的表現，並且民主體系的形成已刻不容緩，萬萬不可向戰後推宕」。《主張》警告說：「假定在戰時不能實現民主，我們在戰後所得的將不是民主，而是國家的分裂與毀滅，其痛苦必且十倍於今天。」《主張》強烈要求國民黨立即結束訓政，「放棄十餘年的特殊地位」，無保留地將各項自由歸還給人民。

  1944年4月，日軍開始發起「一號作戰」。國民黨軍隊在中原戰場的慘敗，進一步暴露了國民黨政府的腐敗和無能，人們要求改革以挽救時局的呼聲更加強烈。6月20日，張瀾在民主憲政促進會的大會上對國是提出十項主張，指出「非立即實行民主，不足以團結各方，爭取勝利」，要求切實實行民主，尊重「人民言論之自由」、「人身之自由」、「思想信仰和一切集會結社之自由」；同時刷新政治，「給予各級民意機關以必要的權力」；切實改革徵兵、征糧、徵稅之弊端，嚴懲貪污，杜絕中飽，革除苛擾，以減輕人民痛苦；實施全國動員，加強抗戰力量等。此後，更多的社會階層投身到爭取民主憲政的運動中，從而使這一運動更為廣泛，聲勢更為浩大。

  6月之後，大後方的青年學生積極投入到民主運動中，成為一支極為活躍的力量。昆明、重慶、成都、桂林等地的大學生舉行演講會、座談會，要求民主和自由。在昆明，大學生3000多人聯合舉行「時事座談會」，聞一多等教授到會講演。聞一多痛斥國民黨拼命裝扮的「太平景象」正如「肺結核患者臉上的紅暈」，是「將死前的迴光返照」，號召青年學生起來，打破這「可怕的冷靜」。

  民族工商業家也開始投身到爭取民主憲政的運動中。5月，中國西南實業協會、遷川工廠聯合會、中國全國工業協會、國貨廠商聯合會、中國生產促進會等5個實業團體舉行憲政問題座談會。人們在會上大聲疾呼：「民族資本家要被官僚資本吃掉了！」章乃器、吳蘊初、吳羹梅等80多位工業界代表同聲呼籲：「要求政治民主！要求生產自由！要求人生保障！」他們還聯名向國民黨提交了《解決當前政治經濟問題方案之建議書》，送交正在召開的國民黨五屆十二中全會，要求國民黨以民主的精神改變政策。

  9月1日，黃炎培與工商界、文教界人士共30人聯名在《國訊》和《憲政月刊》上同時發表《民主與勝利獻言》，要求國民黨政府在此國難危重之際，「與民更始」，「一新氣象」，加速改革，以期「迎最後勝利」。《獻言》提出了9項主張，要求及早實施「人民渴望之民主制度」；對於約法所規定的人民的各項權利，「如身體與財產之保護、言論出版集會結社之自由等，亦須予以實際的充分的享受與保障」；「切實開放言論」；「必須給產業界以一切解放，簡化各項法令與手續，維護其一線生機」；「行政機構，自中央以迄基層，一切法令，皆須絕對公開，與民更始」。

  國民黨內的民主進步人士對時局的發展深感憂心，對最高當局實行獨裁、壓制民主的行徑極為不滿，他們也成為民主運動的積極分子。國民黨軍政界元老李濟深、柳亞子、黃旭初等同情、支持民主人士和愛國青年，他們在桂林發起了「抗戰動員宣傳工作委員會」和「桂林文化界抗戰工作協會」，開展各種宣傳民主抗戰的活動。針對河南戰事的失敗。時任軍事參議院院長的李濟深發表廣播演說，抨擊失敗主義，要求政府加強民主，組織民眾，實行抗戰，得到了大後方各界人士的響應。7月初，沈鈞儒、章伯鈞等聯合文化界人士20人致電聲援，他們稱讚李濟深的廣播講話「義正辭嚴，震鑠中外，尤為武漢會戰以來所僅有之巨吼」，表示願與其「憤切同仇，敢貢赤忱，誓為後盾」。憲政月刊社、國訊社、《華西日報》等也紛紛致電和發表社論，對廣西方面表示響應和支持。

  1944年底，李濟深致書蔣介石，尖銳地指出：「你現在這樣抗戰不行，無民主，無人民擁護。現在只有實行民主，發動人民，抗戰才有前途。」在屢次要求無果的情況下，何香凝、李濟深、柳亞子等人於年底在桂林醞釀建立一個國民黨內民主派的組織，反對獨裁勢力，以推動國民黨內的民主改革來推動全國的民主運動。

  三　民主憲政運動取得初步成果

  在社會上展開轟轟烈烈的民主運動的同時，國民參政會也展開了一場要求擴大其職權的鬥爭。由於國民參政會只是一個諮詢機構，不具備對政府的制約功能，參政員無法充分施展自己的政治抱負；面對國民黨政權的政治腐敗和經濟崩潰，國民參政會也難以發揮其應有的作用。要求擴大參政會職權的要求，幾乎在國民參政會成立之初便被提了出來，只是由於戰事緊張，被暫時擱置起來。現在，在民主憲政運動興起的背景下，參政會內的民主人士再次提出了擴大其職權的要求，希望在一定程度上起到類似西方國家的議會的作用，以遏制國民黨的一黨專政。

  審議國家預算，向來是西方民主國家議會用以控制政府的一個重要手段，通過它可以對政府濫用職權的行為進行必要的干預和制約。一些參政員首先提出了增加預算審議權的要求。鑑於擴大參政會職權的呼聲頗為強烈，1944年6月14日召開的憲政實施促進會第二次全體會議專門討論了這一問題。孫科、王世傑等在這一問題上的態度比較開明。8月初，孫科、王世傑、邵力子、吳鐵城四人聯名向蔣介石提出一書面意見，建議「酌量擴充參政會之職權」，其中包括「將每年預算提交其大會或駐會委員會討論」，但「仍由國防委員會最後決定」。這一方案在本質上並未動搖國民黨的最終決定權，但在操作程序上作了一些靈活的鬆動。然而，蔣介石起初仍不想讓步，他在對此件的批覆中稱：「黨費亦在預算內，不便公開。」

  8月下旬，國民黨中央黨部對此事進行討論，兩種意見爭論激烈。堅持專制立場的陳立夫等人反對擴大參政會的任何職權，甚至聲稱「與其學英美，毋寧學蘇聯」。他們認為英美的議會制度和多黨制度威脅著國民黨的統治，而蘇聯的一黨制倒是可以效仿。但儘管陳立夫等人竭力反對，多數人迫於大勢所趨，還是主張將「預算初步審議權暨查辦官吏權畀予參政會」。國防委員會最終採取了折衷方案，「決定給以預算初審權，並擴大其調查權」，但規定這些權力「須於下屆參政會集會後實行」。9月16日，國民政府公布了修正後的國民參政會組織條例，正式規定政府在決定國家總預算前，應提交國民參政會或其駐會委員會作初步審議。要求擴大參政會職權的鬥爭，終於取得了一些結果。雖然參政會所得到的仍不是最終決定權，但畢竟迫使國民黨向民主政治的某些形式作出了讓步，預算交給非黨人士公開討論，將迫使其在編制預算時不得不有所顧忌。

  爭取人民自由權利的鬥爭也取得了一定的進展。人民的自由權力，首先是言論自由的權利。該權利在國民黨一黨專制的統治下受到嚴重摧殘，而人民爭取其言論自由的鬥爭也一直沒有停止過。早在1941年，沈鈞儒等就在國民參政會二屆二次大會上提出了《請政府迅即對於言論與研究加強積極領導，修正消極限制，以通民隱而利抗戰案》。提案指出：「廣開言路，為自古以來國家求治之道。在近代民主國家，政治已由廟堂擴大至於全國，故言路亦已由一臣一君間之關係而推廣為全國人民與政府之關係。國家欲使人民皆有向政府進言之路，則不能不使人民皆有自由貢獻意見之機會。……人民貢獻意見，尚必須有公開討論與集體研究之機會。此種機會在一般民主政府即所謂言論、出版、集會、結社之自由。」提案特別強調了戰時民主權利的重要性，指出：「人民自由在平時為重要，在戰時為尤甚。我以半殖民地之國家欲最後戰勝帝國主義之日本，必使全國人民發揮其最高之力量，而欲使全國人民發揮其最高之力量，實必須予人民與充分發表意見之機會，使其一切願望與需要能得相當之適應。」

  1943年10月初，張君勱、褚輔成、左舜生、李璜等人正式提出了改善出版檢查辦法的要求，提出憲政實施的籌備工作應將重點放在言論自由的逐步開放方面。在憲政實施協進會成立的當天，一些會員就在第一次會議上提出了數項關於改善新聞檢查及書籍審查辦法的提案。不久，張君勱又提出《人民基本權力三項保證案》，黃炎培隨即提出對張案的呼應措施。面對人們的強烈呼籲，時任國民黨中央宣傳部長的王世傑也感到「圖書審查制度首須改革或撤廢」。他向蔣介石進言，提出「對於圖書及不以記載政治新聞為目的之雜誌，廢止強制送審辦法」。

  憲政實施協進會經過討論，認為「現時圖書雜誌審查與新聞檢查制度必須改善」。但在如何改善的問題上，存在著改善事前檢查與廢止事前檢查兩種意見，遂將兩種做法的利害得失都列呈國民黨最高當局。蔣介石認為：「現值戰時，報刊言論記載，動與戰局人心息息相關，檢查制度未便遽行取消。即現行檢查辦法，究應如何改善之處，亦尚須慎重研究。」他要求行政院和宣傳部對圖書和不以論述軍事、政治、外交等新聞為目的的雜誌另訂審查辦法，並確定其原則為：凡一般圖書及上述雜誌，「在出版之前，得不以原稿送檢」；但上述圖書雜誌「應於發行前四日，以兩份呈送圖書雜誌審查委員會，並取得收據」；「圖書雜誌中應行禁載之標準，應予重行明白規定」。1944年9月21日，憲政實施協進會通過了《改善書報檢查辦法》。

  公民的人身自由是最基本的自由權利，如果人身權利沒有合法的保障，其他的自由便無從談起。公民遭到非法逮捕，不經審判而長期拘禁，在國統區是屢見不鮮的現象。1944年2月，黃炎培在憲政實施協進會第三小組會議上就這一問題提出了一份《意見書》，指出他來往各地，「親見非法逮捕拘禁，幾於到處都有，或懷挾私怨，濫用職權，或假借公務，肆行敲詐，甚至地非監獄，人無罪名，而久久不見天日」，「機關權力愈大，非法拘禁愈多，生命保障愈少」。他呼籲「力求人道之昌明，斷然施行提審法」。

  1944年5月，沈鈞儒等80位律師聯名向憲政實施協進會呈送《關於保障人權意見》，提出四項建議：（一）定期召集全國司法會議；（二）請政府明令將特種刑事案件即日改由司法機關接收辦理；（三）請政府明令頒定提審法之實行日期；（四）由立法院創製公務員違法侵害人民之自由權利，被損害人得依法向國家請求賠償法案頒布施行。6月，憲政實施協進會通過了由黃炎培提出的《關於濫用職權捕押久禁情事整肅改善辦法案》。

  對於憲政實施協進會要求提前實施提審制度的建議，蔣介石批示稱：抗戰時期「國內各地多入軍事狀態之中，防止敵諜漢奸，一切處理必須嚴密；加以戰時交通及通訊諸端，均甚困難，按時移提，事所難能。故在目前徹底實施提審法，委屬窒礙孔多，且恐影響抗戰軍事，自宜從緩」；但考慮到近年來各地維持治安與檢查機構增多，若干下級人員濫用職權捕押人民久禁不放的事情時有發生，對此「自有切實整肅改善之必要」。蔣介石要求行政院、司法院及軍事委員會會商改善的辦法。

  7月15日，國民政府頒布《保障人民身體自由辦法》，對有關逮捕機關、逮捕程序、拘禁時間、定期核查人犯等問題作了限制性的規定。

  至此，在第二次民主憲政運動的大潮中，在爭取國民參政會的預算審議權、保障言論自由和保護公民人身安全這三方面，都取得了一些進展，雖然有限，卻來之不易。