第二節 國民經濟向戰時經濟轉軌

  戰爭不止是軍事力量的較量，從根本上來說更是兩國經濟力量的較量。經濟的維持和發展是將戰爭進行下去的基礎。抗戰初期，中國經濟受到嚴重破壞。到1938年10月武漢淪陷時，中國已喪失100餘萬平方公里的國土，東部經濟發達地區幾乎都處於日本的控制之下。1937年8月至12月，國民政府每月的財政收入平均只有1600萬元，不到戰前的一半。但另一方面，軍費開支卻大大增加，戰爭爆發後的最初一年半間，財政支出高至32.9億元。因此，迅速實現平時經濟向戰時經濟的轉軌，將受到戰爭嚴重破壞的經濟重新組織起來，形成新的戰爭保障能力，是中國所面臨的一項嚴峻任務。

  一　戰區工廠的內遷

  

  由於歷史的原因，中國現代經濟的發展呈現出極大的區域不平衡性。中國工業的絕大部分集中於東南沿海沿江地區。據國民政府實業部1937年統計，該年全國符合工廠法的工廠（即擁有動力機械或職工人數在30人以上的工廠）有3935家，其中河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東沿海6省區域內（包括天津、上海等地）即有2998家，占全國工廠總數的76%,僅上海市便有1235家，高占31%;而整個湘、桂、滇、黔、川、陝、甘7省的工廠總數只占工廠總數的6%。東西部的工業布局極不平衡。

  要使抗日戰爭長期延續下去，保存和發展中國有限的工業力量實為一基礎條件。1937年7月22日，根據軍事委員會的密令，以軍政部部長何應欽主任的國家總動員設計委員會成立，決定對糧食、資源、交通器材、醫藥用品、燃料等實施統制。其中資源統制，指定由資源委員會召集實業部、軍政部、財政部、全國經濟委員會、交通部、鐵道部等會同籌辦。考慮到東部地區將首先成為中日之間的戰場，戰爭將給東部地區的工業帶來毀滅性的打擊，資源委員會提出了東部工業西遷的構想。7月24日，資源委員會召集上述6單位會議，提出了沿海工業內遷的問題，得到與會者的贊同。此時，上海的民營企業行業組織也先後呈文，希望政府儘快安排工廠內遷。如擁有300餘家工廠的中華國貨聯合會便在7月下旬上書國民政府，表示國貨聯合會中各工廠願為政府製造各種軍需物資，要求政府儘快組織內遷，並派員指導生產。8月6日，資源委員會機器化學組邀上海機器廠代表開會，議定機器廠內遷的辦法。

  實行如此長距離的大規模遷移，其代價絕非民營工廠本身所能獨力承擔，由國家對這些愛國廠家予以支持乃勢在必行。8月9日，資源委員會向行政院提出《補助上海各工廠遷移內地工作專供充實軍備以增厚長期抵抗外侮之力量案》，要求政府撥款40萬元補助上海機器五金業的廠家內遷；每年撥給獎勵金20萬元，以鼓勵機器五金廠家內遷；提供低息貸款200萬元給內遷廠家，用於購地、建築；劃給建廠地皮500畝。該案還要求政府專門為一些鋼鐵廠、橡膠廠、化工廠提供運費和購地建築費。次日，行政院第324次會議通過了資源委員會方案中除獎勵金一項以外的其他提議，決定向上海內遷的民營工廠提供裝箱運輸及生活津貼56萬元，提供長期低息貸款329萬元，劃撥地皮500畝，並決定「由資源委員會、財政部、軍政部、實業部等組織監督委員會，以資源委員會為主辦機關，嚴格監督，克日遷移。」

  8月11日，上海工廠遷移監督委員會成立。次日，由上海各廠家組成的「上海工廠聯合遷移委員會」成立，以組織和推動內遷工作。數日後，遷移委員會公布了《遷移須知》，其中規定：凡中國國民所投資之工廠，均可一律遷移；遷移目的地為武昌，如有相當理由，經監督委員會核准，亦得遷入其他內地；各種工廠遷移內地，由政府給予相當津貼，此項津貼數量，根據該廠性質及機件而定。上海各廠家紛紛響應，不計艱險和代價，開始了大規模的西遷運動。

  由於要求內遷的廠家越來越多，原先批准的56萬元遷移補助費已不敷用。國民政府原意只想資助與軍需製造直接有關的工廠內遷，其他行業的工廠即使規模較大也不在其資助內遷行列。國民政府的這一做法引起了上海民營企業的不滿。在紛紛提出意見的同時，一些大廠克服種種困難，自動組織內遷。這就迫使國民政府不得不增加遷移經費。9月18日，資源委員會向行政院提出《上海工廠遷移內地擴充範圍請增經費》案，要求擴大遷移工廠的種類，增撥遷移費78.2萬元。

  實業部此時也提出了關於工廠內遷問題的報告。該報告認為：工業生產關係抗戰前途，因此戰區及戰區附近的工廠應遷移至安全地帶繼續生產。實業部並制定了《沿海各省市工廠遷移內地製造辦法》，該辦法規定：「（一）沿海各省市（如河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等省，上海、青島等市）之重要工廠易為敵人破壞或利用者，以及受戰事影響不能製造者，皆應設法遷移至內地，以利長期抗戰；（二）各廠的遷移費用，由政府商由各大銀行特予低息貸款，其餘如廠基、運輸、動力、燃料等項，由政府儘量設法給予便利；（三）與軍用有直接關係之工廠，政府除給予上列各項之便利外，並對遷移費用酌予補助。」該辦法不僅對遷移者予以鼓勵，還第一次提出：「應遷移而不願遷之工廠，對廠主應給予處分。」

  9月下旬，新成立的軍事委員會工礦調整委員會取代上海遷移監督委員會，全面負責沿海工礦的內遷工作。27日，工礦調整委員會討論確定了通過工廠遷移原則，將遷移工廠分為軍需工廠和普通工廠兩類，規定：「軍需工廠系指國防上必需該廠之助，由政府令其遷移，……此等工廠之遷移得由政府按其個別情形酌予補助」，「普通工廠為指定軍需工廠以外之工廠。凡願遷移，呈經政府核准者，得予以免稅、免驗、減免運費、便利運輸或徵收地畝等之援助。惟因財政所限，不補助遷移費。」

  到1937年12月上旬，上海共遷出民營工廠146家，其中機械五金業66家，造船業4家，煉鋼工業1家，電器及無線電業18家，陶瓷玻璃業5家，化學工業19家，鍊氣業1家，文化印刷業14家，紡織印染業7家，飲食品業6家，其他工業5家。運抵武漢的機器材料14600餘噸，技術工人2500人。與上海相比，沿海其他地區廠礦內遷的工作不太順利，只有少數工廠得以內遷。

  與民營企業比較起來，國營廠礦的遷移起步較早，且要順利得多。盧溝橋事變後不久，資源委員會就開始將山東中興煤礦，安徽淮南、大通煤礦，河南中福、六河溝煤礦，河北怡立煤礦，江西萍鄉、高坑等煤礦，湖北揚子、大冶、漢陽三鐵廠，以及湖南的鉛鋅廠的全部或一部分機械遷往內地。10月後，軍政部又先後將其所屬的上海煉鋼廠、金陵兵工廠、鞏縣兵工廠、株洲槍枝處、廣東兵工廠等內遷。這些國營廠礦的遷移條件優於民營廠礦，故拆遷工作比較順利。

  內遷工廠的集結地為武漢，一部分工廠經此繼續遷往四川，一部分工廠則很快在武漢建廠復工。據統計，遷漢復工的工廠計有64家，它們一直堅持生產到6月武漢危急時。這些工廠共製造了手榴彈10萬餘枚、迫擊炮彈2萬餘發，以及大批地雷、水雷、鐵鏟等軍需器材，為前方抗戰作出了貢獻。

  大批工廠群集武漢後，征地建廠便發生了問題，且武漢又不時遭日機空襲，日後仍有可能面臨日軍的進攻。因此，1938年春國民政府又作出了第二次大遷徙的決定，將在漢工廠進一步遷往西南各省。至4月初，已有68家工廠遷出。

  6月底，日軍逼近馬當。國民政府下令大冶各廠礦內遷，不久又令武漢各工廠內遷。國民政府此次採取了更為積極的拆遷政策，規定各工廠無論大小，凡對後方軍工、民生有用的一律內遷。工礦調整處8月5日頒布的拆遷標準規定：紡織染業，凡國人經營之紗廠應全部拆遷；機器五金廠，資產在5000元以上者應由其單獨遷移，設備簡陋但對軍需製造有用者共同遷移；所有動力設備應全部內遷；凡工廠太小不擬內遷的，其優秀的技術工人應由政府協助遷往後方；所有原料，如生鐵、鋼材、鋼塊等，包括廢料在內，儘量遷往後方備用。其他各項工廠資產在5000元以上的，應一律內遷；工廠雖小但設備較先進的，應一律內遷；凡工廠設備、工具與其他工業有關係的，應一律內遷；凡該工廠的技術工人為後方所缺乏的，應一律內遷；凡在運輸、復工方面缺少資金的工廠，一律予以低息貸款。此外，國民政府還規定，凡來不及拆遷者一律炸毀。

  由於戰局的發展，工礦內遷工作到1940年底基本完成。據行政院報告，經國民政府協助而內遷的廠礦共達448家，技術員工有12080人，機器材料70900噸。其中屬於國防工業範圍的廠家達60%以上。在地域分布上，以四川和湖南兩省接受內遷廠家數量最多，四川接受廠家占內遷廠家總數的54.67%,湖南則占有29.21%。但上述行政院報告的數字並不是內遷工廠的全部，因為這一統計中並未包括自行遷移的工廠數。實際內遷的民營工廠總數當有600家左右。

  沿海工廠的內遷有力地促進了內地工業的發展。內遷工廠中有不少是技術水平比較高的大廠，它們內遷時帶走了比較精良的設備，既有內地比較缺少的各類工作母機，又有各種動力設備和原材料。尤其是大批熟練的技術工人的隨同遷入，對內地更是一筆難得的寶貴財富。據統計，1939年8月，重慶83家機器製造廠的4000多名員工中，熟練工人占70%。這些熟練工大部分是內遷工廠的工人。西部地區機器製造業的落後狀況有所改善。例如，戰前重慶只有10餘家，到1940年時已經發展為133家。機器製造業的發展，又有力地推動了其他行業的發展。

  二　戰時統制經濟政策的確立

  1937年7月下旬，在一次有軍政各方參與的總動員會議上確立了實施戰時經濟統制的原則，並明確了分工及負責單位。會議決定：糧食統制，由實業部、財政部、內政部、軍政部四部計劃實施，由實業部負責；資源統制，由資源委員會、經濟委員會、實業部、軍政部、財政部、交通部、鐵道部各部會同主辦，由資源委員會負責召集；交通統制，由交通部、鐵道部、軍政部、資源委員會、經濟委員會會同主辦，由交通部召集；各地衛生人員及材料之調查統制，由軍政部、衛生署、內政部會同主辦，由軍政部召集；財政金融之籌劃，由財政部、軍政部、實業部三部研究，由財政部召集。

  1938年3月，國民黨臨時全國代表大會通過了《抗戰建國綱領》。該綱領的經濟部分分為八條。第一條便規定：「經濟建設應以軍事為中心……實行計劃經濟」，其他各條也有相關規定，如要「統制銀行業務，從而調整工商業之活動」，「鞏固法幣，統制外匯，管理進出口貨，以安定金融」，「嚴禁奸商壟斷居奇，投機操縱，實施物品平價制度」。從《抗戰建國綱領》的規定中不難看出，在以軍事為中心的指導思想下，戰時經濟確定了計劃經濟的原則。但是，由於戰爭、行政及經濟體制、經濟效率等方面的原因，所謂計劃經濟並未能實現，國民政府所實行的實際上是統制經濟，以求全面控制國民經濟的運轉。臨全大會還通過了《非常時期經濟方案》，強調「經濟政策應適應時代之需要，是以在非常時期一切經濟設施應以助長抗戰力量，求取最後勝利為目標」，應集中財力、物力，以供給前方作戰物資為第一任務。該方案從戰時經濟的各方面對《抗戰建國綱領》的有關內容加以具體化。國民黨臨全大會的召開，標誌著戰時經濟方針的初步確立。

  1939年1月，國民黨五屆五中全會決定：「實行統制經濟，調節物質之生產消費」，推行統制經濟的步伐逐漸加快。1940年7月，國民黨五屆七中全會通過了《加強經濟統制力量以應非常時局案》和《集中財力物力以利抗戰建國案》，經濟統制的方針得以進一步強化。1941年3-4月間，國民黨召開五屆八中全會，會議通過了《積極動員人力物力財力確立戰爭經濟體系案》，指出「國家在戰時，其經濟力之能否持久，為最後勝利之關鍵」，因此，要積極動員全國的人力、物力和財力，「務使一切經濟之力量，得到全盤控制之運用」。全會制定了《戰時經濟體系基本綱領》，提出要「確認當前對敵經濟鬥爭為勝利之主要關鍵，放棄一切陳腐不合時代之經濟觀念，而代以軍事第一與經濟國防化之基本信念」；「對於人民經濟活動，從生產過程以迄最後消費，應作有體系之計劃統制，並逐漸加強，使能全盤控制，以配合軍事之應用」。該全會對戰時經濟體系的確立，具有積極意義。

  戰爭之初，國民政府首先在金融方面採取了強制性的限制措施，以穩定金融形勢。戰爭爆發後，金融市場產生極大震動。存戶紛紛向銀行提存擠兌，造成資金大量外流，形成金融恐慌，許多銀行和錢莊面臨倒閉風險。針對這一情況，8月15日，財政部頒布了《非常時期金融安定辦法》，限制提取存款，以防資金外逃。該辦法規定：各活期存戶只能按照其存款餘額每星期提取5%,但每星期至多以提取法幣150元為限；定期存款未到期者不得提取，到期者如不欲轉定期者則必須轉為活期存款，並以存在原銀行、錢莊為限。但各工廠、公司、商店及機關為支付工資及與軍事有關的用款，則另行規定。這一辦法的頒布，標誌著戰時金融政策的開始，以自願為原則的平時金融政策為帶有強制性的戰時金融政策所取代。

  戰爭初期，國民政府在外匯市場上為維持法幣的匯率，對外匯買賣未加限制，外匯儲備量大減。1938年2月，華北偽臨時政府成立聯合準備銀行，宣布停止使用法幣，而強制推行「聯銀券」，並將由此收集來的大量法幣運到上海等地的外匯市場上套購外匯。鑑於此，3月12日，財政部公布《購買外匯請核辦法》及有關規則，指出：日偽正調換法幣，意在「調取法幣，增強其侵略之暴力，吸取我人民之脂血，而謀破壞我法幣之信用」。財政部宣布停止無限制買賣外匯，此後外匯買賣只能由中央銀行審核和辦理。該辦法終止了其他各家銀行出售外匯的權力，由此開始進行外匯管制。

  在金融方面，為強化戰時金融統制體制，1937年8月，中央、中國、交通、農民四大銀行在上海組成四行聯合辦事處。同年11月，該處遷往武漢，改名為「四行聯合辦事總處」，並先後在各地設立50多個分處。1939年9月，國民政府頒布《戰時健全中央金融機構辦法綱要》。根據這一綱要，四行聯合辦事總處由原先的銀行聯合機構改組為中央金融集權機構。蔣介石兼任四行聯合辦事總處理事會主席，中央銀行總裁孔祥熙、中國銀行董事長宋子文、交通銀行董事長錢永銘為常務理事。此後，中央信託局和郵政儲金匯業局也歸四行聯合辦事總處管理。這樣，四行聯合辦事總處不只是統一管理四大銀行的金融業務，整個戰時中國的金融政策也納入它的工作範圍之內，實際上成為大後方財政金融的決策機構。

  為了最大限度地集中人力、財力和物力用於戰爭，國民政府對戰時經濟採取了全面控制的方針，對生產和貿易都採取了統制政策。1937年9月，軍事委員會內設立了貿易調整委員會，總管一切對外貿易。1937年12月，國民政府公布《戰時農礦工商管理條例》，1938年10月又將其修訂為《非常時期農礦工商管理條例》。條例規定對如下四類物品進行統制：（一）棉、絲、麻、羊毛及其製品；（二）金、銀、鋼、鐵、銅、錫、鋁、鎳、鉛、鋅、鎢、銻、錳、汞及其製品；（三）食糧、植物油、茶、糖、皮革、木材、鹽、煤、焦炭、煤油、汽油、柴油、潤滑油、紙、漆、酒精、水泥、石灰、酸鹼、火柴、交通器材、電工器材、電氣機器工具、教育用品、藥品、人造肥料、陶器、磚瓦、玻璃；（四）其他經經濟部呈准行政院指定者。在這一範圍極為寬泛的清單中，絕大多數農業產品、礦產品、日用必需品、工業產品等都被納入統制對象。可以說，國民政府的統制政策已深入到工農業生產及民眾日常生活的方方面面，大後方的經濟處於嚴密的經濟統制之中。

  對於可用於出口進行易貨貿易的礦產品和農產品，國民政府對其收購運銷作了比較嚴格的規定，分別由經濟部資源委員會和財政部貿易委員會進行統制。資源委員會對鎢、銻、錫、汞、鉍、鉬等特種礦產實行統購統銷。1939年12月，經濟部頒布的《礦產品運輸出口管理規則》規定：由資源委員會對上述特種礦產品的收購和運銷進行管理。礦產品應按定價直接售予資源委員會或其委託機關。這些礦產品在內地運輸時，應有資源委員會的運輸護照；出口時，須憑資源委員會填發的准運單報關。其他尚未指定的礦產品出口時，也須向資源委員會或其委託機關申請出口許可證。資源委員會在有關各省分別設立了業務管理處及產品運銷處，並設立了國外貿易事務所及紐約分所、西北分所，分別辦理對美、蘇的交貨業務。

  桐油、豬鬃、茶葉、羊毛、蠶絲的收購出口則由貿易委員會統制。貿易委員會下設的復興公司、富華公司和中國茶葉公司負責統購統銷。復興公司經營桐油，富華公司經營豬鬃、皮革、羊毛等，中國茶葉公司經營紅、綠茶。財政部頒布的《全國桐油統購統銷辦法》便規定：全國各地桐油的收購運銷事宜，指定由復興公司統一經營；各地桐油的價格，由復興公司根據生產成本、運輸費用及國際市況擬訂，貿易委員會核准公布；其他任何機關、商號或個人均不得收購或販賣桐油。

  資源委員會和貿易委員會對重要農、礦產品的統制，保證了國民政府能最大限度地獲得出口物資，從而使為易貨貿易及商借外債得以進行，使抗戰所急需的國外的軍事物資得以購入。抗戰前期，資源委員會計向蘇聯運交鎢砂31177噸、銻10892噸、錫13162噸、汞560噸、鋅600噸、鉍18噸，向美國運交鎢砂16814噸、銻2083噸、錫10708噸。貿易委員會則向蘇、美運交了大量桐油、豬鬃、生絲、茶葉、獸皮等物品。通過這些物資的出口，中方從蘇聯獲得了25000萬美元的借款，從美國獲得了9500萬美元的借款。此外，抗戰最初階段中德之間的易貨貿易也使中國獲得了不少來自德國的軍事物資。

  由於戰時物資的總體匱乏以及大後方人口的驟然猛增，物價上漲始終是國民政府要面對的一個難題。因此，平抑物價、取締投機也是國民政府一直努力實現的政策。1939年2月，經濟部頒布《非常時期評定物價及取締投機操縱辦法》，意圖遏制此時正急劇上漲的物價。10月至12月，又先後頒布《日用必需品平價購銷辦法》和《取締囤積日用必需品辦法》，決定在各地設立平價委員會、平價購銷處，主持辦理日用必需品的平價購銷事宜，對物價實施管制。平價購銷的原則是：採購日常必需品，應維持其最低價格，以維護生產者之利益；批售日用必需品，應規定其最高價格，以維護消費者之利益。隨著戰爭的持續，抗戰進入更為艱苦的階段，物資短缺與囤積居奇現象日益嚴重。1941年2月，國民政府頒布《非常時期取締日用重要物品囤積居奇辦法》，將米、麵粉、棉花、棉布、煤炭、食鹽、菜油等商品劃定為日用重要物品，對「囤積居奇」也作了明確的界定，並規定了嚴厲的懲罰措施。

  此外，在行政組織方面，國民政府也大大加強了對民營企業的控制。1938年1月13日，國民政府一天內頒布了《工業同業工會法》《修正商業法》《商業同業工會法》等法規，要求各地限期成立各業同業公會，將每一工廠、商號、銀行、錢莊都納入到同業工會內，又將每一同業工會納入當地商會內。這就使各民營企業置於一個縱橫聯繫的監管網絡之中。

  三　大後方經濟的初步發展

  （一）戰時財政

  為支付日益增加的戰爭開支，廣辟財源、增加收入、厲行節約、緊縮支出便成為當務之急。1937年8月30日，國防最高委員會通過《總動員計劃大綱》，提出了戰時財政的一些具體措施，其中包括：改進舊稅，變更稽徵辦法，維持固有收入；舉辦新稅，另闢戰時特別財源；發行救國公債，獎勵國內人民及海外華僑盡力購買，指充戰費；核減黨政各費及停止不急需之一切事業費支出；修改關稅稅則，使消費品輸入減少，戰時必需品輸入增加；由政府辦理各國所需大宗物品的輸出，以交換戰時必需品的輸入；整理地方財政，使有餘力補助中央戰費等。

  在戰前財政收入中，關稅、鹽稅及統稅這三大稅項為國家稅收主體，三者總和約占總稅收的90%,占國家財政收入的80%。戰爭爆發後，由於沿海地區的重要商埠及產鹽區先後淪陷，國民政府的稅收受到極大影響。1937年的關稅預算為3.69億元，實際僅收入2.39億元；1938年更降為1.28億元。1937年鹽稅預算為2.29億元，實收1.41億元；1938年降為0.48億元。1937年統稅預算為1.76億元，實收0.3億元；1938年降為0.16億元。國民政府收入急劇減少。

  面對「自全面抗戰發動以來，稅收銳減，支出激增」的局面，國民黨臨全大會通過的《非常時期經濟方案》提出：「彌補之法，不外加稅舉債兩途」。國民政府採取了擴大徵稅品種、改定徵稅標準和提高稅率等措施。1938年1月，財政部宣布對從上海和其他戰區運入後方的徵收統稅的貨物實行移地補征統稅，並在原來的捲菸、棉紗等9類品種外，又將飲料品、糖類、皮毛、竹木、紙箔等物品增列為徵收統稅物品。原在徵收統稅地區之外的雲南、新疆、青海及西康等地也都納入統稅的徵收地區之內。一些品種的稅率也大幅度提高。財政部在1937年10月先後頒布條例，增加印花稅和菸酒稅，將大部分印花稅提高100%,土煙稅加征50%。這樣，在1938年度，各類統稅和菸酒、印花稅收入達到7400餘萬元，很是不易。

  在增稅的同時，國民政府還展開了大規模的募債活動。在抗戰爆發後的兩年中，先後發行了救國公債、金融公債、金公債、國防公債及賑濟公債，5次公債的發行額達17.77億元。1939年又發行軍需公債和建設公債各6億元。公債發行初期，民眾為支持抗戰而踴躍購買。如救國公債5億元，認購約達半數。但1938年後發行的幾筆公債，成績卻不理想，如1940年發行的公債，民眾僅認購800萬元。因此，靠舉借內債已遠遠不能滿足財政的需要。

  增加貨幣發行量便成為彌補財政赤字的一個重要手段。抗戰時期，貨幣發行量逐年大幅上升。1936年的法幣發行額為12億元，1937年為16.4億元，1938年為23.1億元，1939年為42.9億元，1940年為78.7億元，1941年則為151.4億元。5年中，貨幣發行量增加了11.6倍。1939年度的支出情況：國庫的支出為30多億元，而其中以稅款收入開支約4.8億元，不過占16%,絕大部分通過增加貨幣發行來彌補。這一年通過增加貨幣發行而實現的銀行墊款超過23億元，占全部支出的76%左右。增發紙幣的措施，在短期內彌補了財政赤字，有助於戰時財政的繼續運行，但過分依賴於此，便埋下了日後通貨膨脹的隱患。

  （二）工礦業

  1937年12月，軍事委員會頒布《非常時期農礦工商管理條例》，正式提出了工業總動員的計劃。1938年初《西南西北工業建設計劃》出台，確定新的工業基地「其地區以四川、雲南、貴州、湘西為主」，即以西南為中心。6月，國民政府經濟部提出「以軍需工業為中心」的戰時工業發展方針，並先後頒布《工業獎勵法》《特種工業保息及補助條例》《獎勵工業技術暫行條例》《非常時期工礦業獎助暫行條例》《非常時期工礦業獎助審查標準》等條例，鼓勵工業的發展。對於公營的機器製造、金屬材料、運輸器材的企業，為國防所需而統籌或統制的企業，為民生急需、提供動力和原材料的電廠、煤礦、水泥等企業，及一些可供出口、減少外貿逆差的輕紡企業，採取保息、低息貸款、現金補貼、減免捐稅及免除5年以上地租等辦法予以優惠獎勵。

  對於民營工業，主要是民營工礦業，國民政府也採取了扶持政策，以鼓勵其發展。從抗戰爆發到1940年底，大後方得到國民政府直接資助的民營關鍵性企業工廠有448家，一般性企業工廠191家。1937年，政府對民營工商業的貸款為14.71億元，1939年增至25.78億元。政府還在進口物資方面對民營工礦業給予幫助。1939年春，政府曾從國外購得五金、化學、電氣等器材，以低價供應給民營廠礦。

  工業合作社運動是戰時工業發展中的一個新事物。這是一個組織閒散技術人員進行工業生產的群眾性經濟救亡運動。它不但有助於解決戰時的難民問題、失業問題，同時還積極利用了中國龐大的人力資源來為抗戰服務。這一運動的最初發起人為紐西蘭友人路易·艾黎、美國記者埃德加·斯諾及其夫人尼姆·韋爾斯。工業合作的倡議得到了國共兩黨及有關方面的支持，國民政府並為工業合作基金撥款。1938年8月，中國工業合作社協會在武漢成立，行政院院長孔祥熙出任理事長，艾黎被聘為技術總顧問。8月24日，第一個合作社——寶雞打鐵社成立，此後各地合作社陸續成立。到1939年9月時，各地便建立了1358個合作社。與個體經濟及僱傭經濟不同，工業合作社體現出了合作和民主的因素。合作社規章規定：每個合作社至少應有7名社員；每個社員至少需擁有自己的一股，而最多者不得超過資本總額的20%;社長由社員選舉產生，所有社員參與討論、決策；任何情況下，每個社員只能有一票投票權。工業合作社的經營範圍包括紡織、服裝、製革、化工、機器、電器、五金、土木、捲菸、製糖、交通工具、印刷、文化用品等。到1942年，工業合作運動已經發展到後方及前線地區的18個省，工業合作協會分設西北、西南、東南、川康、雲貴、南部前方、北部前方等7個地區辦事處。1942年6月，工業合作社總數達1590個，每月生產總值達24022944元法幣。這些合作社生產出的軍需與民用物資對於彌補戰時經濟的不足，發揮了積極作用。

  在社會各界的共同努力下，大後方的工業有了顯著的發展。表3-1所列各年度新設工廠數及其資本數，便反映了這一發展趨勢。

  表3-1 1936-1941年大後方新增工廠及資本統計

  資本單位：萬元

  出於戰爭的需要，國民政府大力扶持重工業，重工業發展迅速。1937年時，重工業資本在整個工業資本中僅占9.2%;到1942年時，國統區的重工業在全區工業資本中已高占78.86%,工人占48.69%,動力設備占81.85%。重工業中，又以能源、機器製造業等發展最快。1937年時，全國的機器製造業資本總額為368萬元，占全國工業資本的1%;到1942年時，大後方的級企業資本總額已達33760萬元，占全區工業資本總額的17.4%。作為工業血液的石油，戰前中國基本依賴進口。沿海地區相繼淪陷後，外來能源供應被切斷，國民政府便努力尋找新的油源。1938年，甘肅玉門油礦投入開發，1939年開始出油，此後產量逐年大增。1939年出產原油12.9萬加侖、汽油0.4萬加侖；1942年時，原油已達1426.2萬加侖，汽油達189.6萬加侖，在一定程度上緩解了大後方的能源緊張狀況。

  （三）交通運輸業

  戰時的交通運輸不僅對於經濟運轉，且對於軍隊調動、軍需物資的輸送具有十分重要的作用。中國的交通事業本不發達，抗戰初期又受到了嚴重損失。到武漢失守時，全國鐵路的80%被日軍占領或遭日軍破壞，而國民政府退守的西南、西北地區交通非常落後。為堅持抗戰，國民政府花大力氣展開了大後方的交通建設，並將其重點放在國際交通線的建設上。國民政府先後展開湘黔鐵路、湘桂鐵路、柳（州）貴（陽）鐵路、敘（宜賓）昆（明）鐵路的修建，並修築隴海鐵路，但由於戰局不利及鐵路器材的缺乏，鐵路修建進展不大，各線只完成了部分路程；有些線路因為戰事逼近、失地在即而自行拆除。

  取得較大進展的是公路的修築，尤其是國際線路的貫通。連接滇緬之間的交通，以獲得英美經由緬甸運往大後方的物資，這是國民政府在戰爭爆發後的一個重要決策。1937年底國民政府動用20萬民工，用了1年左右的時間完成了路區極為艱險的滇緬公路的修築。該路由昆明至雲南邊境的畹町，全長959公里，其中昆明至下關段為改建。滇緬公路後來在中國獲取國際援助方面發揮了重要作用。在西南修築的另一條國際線路是岳（墟）車（河）公路。此前，在廣西邊境的同登已有一公路與滇越鐵路相連接，但該路有被日軍切斷的危險。新修的岳車公路全長490公里，在同登與滇越鐵路相連接。此外，西南各省之間及省內也展開了大規模的公路建設，如川滇公路、滇桂公路、黔桂公路、川湘公路及西（昌）祥（雲）公路、樂（山）西（昌）公路、河（池）田（陽）公路等的修築，大大改善了西南各省的交通。

  在西北方面，蘭（州）新（疆）公路的修通，形成了一條長達3400公里的國際運輸線，蘇聯對中國的物資援助便經這一公路源源不斷地輸入。此外，西北各省、西北與西南、西北與華中之間也新建或改建了若干公路。

  （四）農業

  作為一農業國家，農業是中國國民經濟最基本的部門。國民政府對此予以高度重視。在《抗戰建國綱領》中，農業被置於工業、交通等國民經濟諸業之首。國民黨臨全大會還通過了《戰時土地政策草案》，提出了大力發展農業生產的要求及一系列有利於農業發展的政策，如要改善農業生產技術，提高土地利用的精度；中央及地方政府應設立墾務機關，制定開墾計劃，以增加生產面積；扶持和組織農業合作社。在土地問題上規定：沒收漢奸土地，徵收利用不良土地，依法分配給傷兵、難民；公私荒地的承墾，首為受傷陣亡將士的家屬，次為戰區難民，再次為各地無土地的貧民；地租額不得超過地價的7%,並嚴禁任意撤佃抗租。這一土地政策對於扶助貧弱群體、調整租佃關係、減輕農民負擔具有積極作用。

  為促進農業生產的發展，國民政府採取了如下幾方面的措施：

  1.鼓勵墾荒，擴大耕地面積。國民政府先後頒布了《非常時期墾殖大綱》《非常時期難民移墾條例》《中央補助各省難民移墾經費辦法》等法令，以推動墾荒。對於公有荒地，組織國營墾區，動員內遷農民或其他閒散人員進入墾區墾荒。墾民可按戶耕種，但國民政府鼓勵儘可能地採用集體耕作的方式，故有一些墾區仿照蘇聯集體農莊模式經營。除由中央或地方的墾殖機關籌辦國營墾區、省營墾區外，政府還鼓勵金融界、實業界和社會團體出資募民墾殖。到1942年年底時，西南各省已成立了110個墾殖單位，墾地333萬畝。對私有荒地則規定限期墾種，逾期不墾，則強制其租給或賣給墾戶，或由墾區管理機關徵收。

  2.增發農業貸款，充實農業資金。戰前，農村的金融枯竭是妨礙農民擴大生產或維持再生產的一個重要因素。戰爭爆發後，國民政府注意加強對農村金融的建設。1937年9月，實業部頒發《各省市辦理合作貸款要點》，要求各銀行照現行放款辦法繼續擴大辦理信用貸款。1938年初，軍事委員會發布《戰時合作農貸調整辦法》，嚴令農貸不得停頓，且不得少於歷年發放數額。如所辦放款因兵災而蒙受損失，應由財政部和省政府商定分別擔保辦法。1938年6月，財政部和經濟部又公布《擴大農村貸款範圍辦法》，加強對農貸的投放，促使資金向農村流動。同時，國民政府還建立了由國家行局的分支行處、合作金庫、農村信用合作社三個層次組成的農村金融網，並加以完善，從而使戰時農貸得到了確實的保證。據統計，從1937到1941年，國民政府共發放農貸9億多元，歷年來發放的農貸為：1937年3452.9萬元，1938年7355.1萬元，1939年11256.3萬元，1940年21140.8萬元，1941年46530.6萬元。

  3.興修水利。根據戰時情況，國民政府確定了大型水利工程以修舊為主、新建水利工程則以小型為主的水利建設方針。在川陝兩省，先後整修了都江堰、涇惠渠等大型水利工程，擴大灌溉面積700萬畝。在滇、黔、桂、川、陝、贛及西康七省新修水利工程後，灌溉面積擴大115萬畝。

  4.調整農業生產結構，推廣農業生產技術。為保證戰時供給，國民政府規定減種菸草等非必需品，改種糧食作物，勸導農民利用荒隙地，利用冬、夏閒田，推廣冬耕、雙季稻、再生稻、間作連作制等，以期提高土地利用率。國民政府還以半強制性的措施來推廣農業改良技術，尤其是推廣優良農作物品種，使大後方的農業生產力水平比戰前有較大提高。

  通過一系列的努力，大後方的農業生產在戰爭之中仍有一定的發展。以國民政府控制下的15省為例，秈、粳稻穀產量，1937年為68911.2萬擔，1938年為74758.9萬擔，1939年為75333.1萬擔；小麥產量，這3年分別為13115.6萬擔、20291.1萬擔、19818.8萬擔；大麥產量分別為7211.9萬擔、9033.8萬擔、9152.4萬擔；棉花產量也有相當增長，1937年為444.9萬擔，1938年為468.8萬擔，1939年達583.2萬擔。此外，油菜籽、黃豆、花生等經濟作物產量也有較大增長。桐油、豬鬃、蠶絲、茶葉等產品的大量出產，則為中國出口換匯、爭取外國物資援助作出了重要貢獻。