第一節 政治上出現新氣象

  一　彌息內爭部分開放黨禁

  7月14日，戰前即已預定召開的廬山談話會在舉行。廬山談話會是一次朝野各界共商國是的會議，出席會議的既有包括蔣介石、汪精衛在內的國民黨黨政要員，也包括青年黨、國社黨、農民黨、鄉村建設派、職業教育派等黨派團體的負責人，以及來自社會各界的實業家、專家學者等。出席第一期談話會的有157人，出席第二期談話會的有31人。會上，大家對目前中國所面臨的形勢和任務廣泛地交換了意見，達成了「精誠團結，共御外侮」的共識。與會者並對政治、經濟、外交、教育等問題分別進行了專題討論，提出了許多決策和建議。在談話會上，蔣介石於7月17日發表了著名的廬山談話，闡述了中國政府關於中日戰和問題的方針，表明了中方的基本立場。這一談話獲得了與會者的支持和擁護。

  為團結各地方實力派共同抗敵，8月初，南京政府電邀以往與南京中央政府多有隔閡的各地方實力派首領到南京共商國是。在大敵當前的局面下，各地方實力派也表示要捐棄前嫌，全力擁護中央抗日。8月4日至9日，桂系、川系、滇系的首腦人物李宗仁、白崇禧、劉湘、龍雲等人陸續抵達南京，參加最高決策會議。他們抵達南京時便紛紛表示：國家民族已到最後關頭，唯一生路只有抗戰，願在中央領導之下進行抗戰。如龍雲便表示：中國已至最後關頭，蔣介石廬山談話「系代表全國人民之談話，本人謹當遵行，共赴國難。」此後，他們領導的各地方軍隊迅速出動，投入到華東和華北戰場。四川軍隊參加了山西的抗戰，廣西部隊參加了後期的淞滬作戰，雲南部隊先後轉戰江西、山東等省。

  釋放政見不同者，這無疑是實現全民族抗戰的一個基本條件。7月31日，江蘇省高等法院宣布，同意將已被關押8個多月的救國會領導人沈鈞儒、李公朴、史良、鄒韜奮、沙千里、王造時、章乃器等7人，分別交由張一麟、李根源等7人保釋出獄。8月3日，蔣介石等軍政要員會見沈鈞儒等人，徵詢他們對抗日救國的意見。此後，國民政府又宣布取消已有7年之久的對郭沫若等人的通緝令。8月21日，又以《國民政府令》宣布，已入獄3年的前中共領袖陳獨秀「愛國情殷，深自悔悟，似宜宥其既往，借策將來」，故依中華民國訓政時期約法第68條，將其有期徒刑8年減為3年。據此，陳獨秀亦獲釋放。此外，在中共方面的努力下，王若飛、陶鑄等一大批被囚禁的共產黨員和共青團員陸續獲釋，投身抗戰工作。

  中國共產黨不僅希望釋放在押的所謂政治犯，更希望開放黨禁，在國共合作的基礎上實現各抗日黨派的公開合作，建立起抗日民族統一戰線。1937年8月25日，中共提出著名的《抗日救國十大綱領》，要求「釋放一切愛國的革命的政治犯，開放黨禁」，除漢奸外，提出全國人民「皆有抗日救國的言論、出版、集會、結社及武裝抗日之自由」。

  

  對於開放黨禁的要求，國民黨未作出直接的回應。9月22日，中國共產黨公布《共赴國難宣言》。次日，蔣介石對此發表談話，表示「國民革命的目的，在求中國之自由平等……對於國內任何派別，只要誠意救國，願在國民革命抗敵禦侮之旗幟下共同奮鬥者，政府無不開誠接納，咸使集中在本黨領導之下，而一致努力。」這一談話雖然強調國民黨的領導，不肯給其他黨派以平等地位，但畢竟公開承認了其他黨派的存在。

  蔣介石精心推敲的9月23日談話中使用的是「接納」「國內任何派別」的表述，還不肯使用「黨派」一詞；但到1938年3月國民黨召開臨時全國代表大會時，國民黨終於不得不正視其他黨派存在的事實。蔣介石在報告中要求作為「創造民國領導革命的唯一大黨」的國民黨，「對於國內各黨派和全國國民，都要以先驅前導的地位，盡到提攜共進的責任」，要至公至正地「接納各黨派人士，感應全國國民，使共循革命正道」。儘管其言論中仍強調國民黨的優勢地位，不肯承認其他黨派的平等權力，但各黨派的活動事實上得以合法化。

  二　頒布有利於抗戰的法令與政綱

  由於時局變化，以往以防範國內政治犯為主的一些法律顯已不適應抗戰新形勢，懲治漢奸通敵等行為則上升為法律法令打擊的重點。為此，需要對舊法進行修訂。9月4日，國民政府公布了修正後的《危害民國緊急治罪法》。國民政府在布告中稱：「此次對日抗戰開始以後，全國政見完全消除，所有疇昔攜持不同政見從事政治活動者，現在均在政府指導之下集中抗戰，大部分政治犯亦已恢復自由」，因此國民政府對《危害民國緊急治罪法》進行修正。經過修正後的該法律，明顯已將通敵行為作為打擊的重點。以該法第一條為例。第一條為死刑罪，規定以下行為之一者處以死刑：（一）私通敵國圖謀擾亂治安者；（二）勾結叛徒圖謀擾亂治安者；（三）為敵國或叛徒購辦或運輸軍用品者；（四）以政治上或軍事上之秘密泄露或傳遞予敵國或叛徒者；（五）破壞交通或軍事場所者；（六）煽惑軍人不守紀律放棄職務，或與敵國或叛徒勾結者；（七）煽惑他人私通敵國，或與叛徒勾結，或擾亂治安者；（八）造謠惑眾搖動軍心或擾亂治安者；（九）以文字圖畫或演說為利於敵國或叛徒之宣傳者。顯而易見，這一法律的矛頭所向與戰前已大不相同，這是一個嚴懲通敵叛國而有利於抗戰的法律。

  12月6日，蔣介石以軍事委員會委員長身份發布通令，要求戰區內的各級地方政府切實堅持守土抗戰。如遇縣城淪陷，則縣政府應即遷至所屬之鄉區繼續工作；如此鄉再陷，則再遷往另一鄉區，「但期有一寸之土，三戶之民，則行政機構，決不渙散，工作決不中斷」。各行政督導專員公署與省政府也同此辦理。專員駐縣如果失陷，則應遷至鄰近他縣。省政府如面臨危險，則應遷移至適中地點，繼續督勵所屬，辦理善後收容及民眾組訓事宜，並為作戰部隊提供有力協助。命令嚴申：「倘有聞警先退，致使地方管理無秩序陷於混亂者，則以軍法從事，立置重典」。這一命令的發布，對戰區與淪陷區各地政府儘量堅持在原地鬥爭，具有重要意義。

  對於直接擔負作戰重任的軍隊，蔣介石也規定了賞罰分明的懲罰和獎勵辦法。其作戰懲罰辦法為如下十條：「一、輕傷自退者監禁！二、假傷圖逃者殺！三、無令擅退者殺！四、擅入民房者殺！五、強買勒索者殺！六、調戲婦女者殺！七、報告不實者殺！八、造謠惑眾擾亂秩序者殺！九、擁兵不進，奉令不力者殺！十、坐視友軍不加協助者殺！」至1938年1月，因失職而被判處死刑的高級將領有第五戰區副司令長官兼第3集團軍總司令韓復榘、第61軍軍長李服膺等。

  面對抗戰的嚴峻形勢，國民黨為了統一黨內各方面的認識，制定領導抗戰的路線、方針和政策，遂決定召開一次全國代表大會。由於戰爭原因，難以在全國範圍內展開代表的選舉工作，國民黨中央常委會決定，以1935年原出席第五次全國代表大會的代表作為此次臨時全國代表大會的代表。這是國民黨歷史上唯一的一次臨時全國代表大會，也是對抗戰前途具有重要意義的一次大會。

  1938年3月29日，國民黨臨時全國代表在重慶開幕。同日晚，預備會及第一次正式會議在武漢舉行。出席及列席此次會議的人員共403人，其中國民黨中央執行委員和監察委員98人，候補中央執、監委員50人。由於擔心日機的轟炸，會議於每日晚間舉行，會期4天。

  對於大會代表所迫切需要了解的有關黨務、政治、軍事、建設及有關抗戰的各方面的重要問題，國民黨中央執、監委員會均作了詳盡的報告。會議總結和檢討了抗戰以來的工作，制定了若干較為切實可行的決議案。

  會議將抗戰與建國兩大任務並舉，認為這是兩個不可分開的進程。大會在宣言中指出：「此抗戰之目的，在於抵禦日本帝國主義之侵略，以救國家民族於垂亡；同時於抗戰之中，加緊工作，以完成建國之任務。」「今日之事，非抗戰建國同時並行，無以解目前之倒懸，辟將來之坦途。」

  這次會議最重要的成果是通過了作為國民黨指導抗日戰爭的綱領性文件《抗戰建國綱領》。綱領規定了國民黨在抗戰中的外交、軍事、政治、經濟、民眾、教育等方面的基本方針。雖然它無可避免地包含一黨專政和片面抗戰的內容，但其基本精神為團結、抗戰和進步，是一個積極的領導抗戰的綱領性文件。

  關於外交，綱領提出：本獨立自主之精神，聯合世界上同情中國的國家和民族，為世界和平與正義共同奮鬥；對於國際和平機構及保障國際和平之公約，盡力維護，並充實其權威；聯合一切反對日本帝國主義侵略之勢力，制止日本侵略，樹立並保障東亞之永久和平；增進與世界各國現存的友誼，擴大其對中國的同情；否認及取消日本在中國領土內以武力造成的一切偽政治組織及對內對外之行為。

  關於軍事，綱領提出：加緊軍隊的政治訓練，使全國官兵明了抗戰建國的意義，一致為國效命；訓練全國壯丁，充實民眾物力，補充抗戰部隊；指導及援助各地武裝人員，與正規軍隊配合作戰，以充分發揮保衛鄉土、捍禦外侮之效能，並在敵人後方發動普遍的游擊戰，以破壞和牽制敵人的兵力；撫慰傷亡官兵，安置殘廢軍人，優待抗戰人員家屬，以增強部隊士氣。

  關於政治，綱領決定：組織國民參政機關，團結全國力量，集中全國之思慮與見識，以利國策的決定與推行；以縣為單位，改善、健全民眾自衛組織，加速完成地方自治條件，以鞏固抗戰的政治和社會基礎，並為憲法實施作準備；改善各級政治機構，使之簡單化、合理化，並提高新政效率；整飭綱紀，責成各級官吏忠勇奮鬥，不忠職守貽誤抗戰者，以軍法處治；嚴懲貪官污吏，並沒收其財產。

  關於經濟，綱領提出：經濟建設應以軍事為中心，同時注意改善人民生活，實行計劃經濟，獎勵人民投資，擴大戰時生產；全力發展農村經濟；開發礦產，樹立重工業的基礎，鼓勵輕工業的發展；推行戰時稅制，徹底改革財務行政；統制銀行業務；鞏固法幣，統制外匯，管理進出口貨，以安定金融；整理交通系統；嚴禁奸商壟斷居奇、投機操縱，實施物品平價制度。

  關於民眾運動，綱領提出：要發動全國民眾，組織農、工、商、學各職業團體，有錢者出錢，有力者出力，為爭取民族生存之抗戰而動員；在不違反三民主義最高原則及法令範圍內，對於言論、出版、集會、結社，當予以合法之充分保障；救濟戰區難民及失業民眾，施以組織和訓練，以加強抗戰力量；加強民眾的國家意識，對於漢奸嚴行懲辦，並依法沒收其財產。

  關於教育，綱領提出：要改訂教育制度及教材，推行戰時教程；訓練各種專門技術人員，以應抗戰需要；訓練青年，訓練婦女，以增加抗戰力量。

  《抗戰建國綱領》比較系統和全面地提出了抗戰綱領和各方面的政策，宣示了積極推動抗戰和將抗戰進行到底的方針，它對于堅定全國軍民抗戰的決心和勝利的信念具有重要意義。這一綱領與中國共產黨所提出的《抗日救國十大綱領》在方向上是一致的，有助於推動抗戰的進一步發展。中國共產黨對這次會議給予了積極的評價。《新華日報》社論稱：「這次國民黨臨時全國代表大會是最近十年來國民黨最有歷史意義的一個會議，因為這次會議表現了國民黨更向前的進步，對於抗戰時期許多重要的國策，更確定了基本的方針……國民黨這次臨時全國代表大會的成就，正是中國繼續抗戰和爭取勝利的重要步驟，我們深望這些進步的繼續發展，這些成就的一一實現。」

  臨全大會和《抗戰建國綱領》也又具有相當的局限性。在向民主政治的方向邁出一小步的同時，又在維護國民黨的一黨專政的道路上繼續前進；在黨政關係上強調國民黨的統治地位，在國民黨內則強化了領袖的獨裁地位。

  三　戰時權力機構的調整與權力的集中化

  抗戰爆發後，原與中央存在諸多矛盾的各地方勢力從抗日大局出發，認可了中央集權的必要性，願意服從中央當局的指揮。而對日戰爭在客觀上要求最高指揮當局具有比平時更高的指導權威和更快捷的指揮方式，以便更有效地管理和調遣一切資源用於戰爭。於是，抗戰初期出現了一個新的集權趨勢，中央權力得到集中和加強；蔣介石個人的權力也得到空前的加強，並很快在國民黨內取得了公認的無爭議的領袖地位。

  戰前，國民黨中常會實行委員合議制，未設個人領導職位，即不存在黨的個人領袖。根據國民黨的訓政理念，國民黨通過中央政治委員會來指導國民政府的工作。如1935年公布的《中央執行委員會政治委員會組織條例》便規定「政治委員會為政治之最高指導機關」，「政治委員會之決議直接交由國民政府執行」。戰爭爆發後，由於統一指揮軍政的需要，各項權力迅速向負軍事指揮責任的蔣介石手裡集中。1937年8月11日，國民黨中政會決定撤銷以前設立的國防會議及國防委員會，另行成立高度集權的國防最高會議。《國防最高會議組織條例》規定國防最高會議為全國國防最高決定機關。國防最高會議以軍事委員會委員長為主席，中政會主席為副主席，其成員囊括了國民黨系統內、國民政府系統內和軍事系統內所有最高主管。國防最高會議主席擁有巨大權力：「作戰期間，關於黨政軍一切事項，最高國防會議主席得不依平時程序，以命令為便宜之措施」。通過這一設置，國民黨中政會主席已被置於國防最高會議主席之下，成為其副手。但條例依然規定最高國防會議應「對政治委員會負責」。到11月，這一形式上的負責也不存在了。國民黨中央常委會第59次會議決定停止召開中政會，其職權交由國防最高會議代行。

  軍事委員會的權力得到了空前的加強。1937年9月，國民黨中央常委會通過決議，決定「由軍事委員會委員長行使陸海空軍最高指揮權，並授權委員長對於黨政統一指揮」。這樣，軍事委員會便成了戰時軍政的最高指揮機關，其組織大加擴充，分設6個部：第一部主管作戰，第二部主管政略，第三部主管國防工業，第四部主管國防經濟，第五部主管國際宣傳，第六部主管民眾訓練。此外，還有後方勤務部、管理部、衛生部、國家總動員設計委員會等機構。10月，又增設軍法執行總監部、農產調整委員會、工礦調整委員會、貿易調整委員會及水陸運輸辦事處，若干原屬政府行政部門的職權都轉移到了軍事委員會，軍委會由一純粹的軍事機關擴展成軍政一體的機關。

  11月，根據國防最高會議常務委員會第31次會議及國民黨中央常委會第59次會議的決議，軍事委員會的機構又進行了一次重大調整：國民黨中央組織部、訓練部、宣傳部也改隸屬軍事委員會；第五部事務由中央宣傳部辦理；中央組織部和訓練部則與第六部合併；第二部取消，其與總動員相關的職能由國家總動員設計委員會擔負。此外還規定，政府各機關中與軍事委員會有關係者，如軍政部、海軍部、外交部、財政部等機構應在軍事委員會所在地。至此，國民黨中央黨部系統也納入軍委會體制之中，在體制上實現了由軍委會對黨、政、軍的統一指揮。軍委會起到戰時內閣的某種作用。

  然而，經過一段時間的實踐後逐漸發現，以一原來的軍事指揮機關來總領黨、政、軍各方面事務，其過於龐大的組織反有臃腫不靈和指揮不便之弊，且一些機構在職能上與行政院相應部門重疊。如有關經濟行政部分，既有屬於政府部門的全國經濟委員會、建設委員會、實業部，又有軍事委員會下轄的資源委員會、第三部、第四部等，它們便有職能重疊交叉、政出多門的現象。為改變機構重疊、權限不清、號令不一的狀況，國民政府於1938年1月頒布《調整中央行政機構令》，確定了如下兩項調整原則：（一）裁併性質重複或機能一致的機關，停辦或撤銷駢枝機關，或受戰事影響工作不能進行的機關，以求經費的撙節與行政單位的減少；（二）劃清行政與軍事機關的權限，並厘定隸屬的系統。抗戰以來軍委會所設置的統制物資各機關，概合併於行政院各部會。

  根據這兩大原則，國民政府對中央機構作了大規模的調整。原實業部，建設委員會，全國經濟委員會的水利部分，軍事委員會第三部、第四部、資源委員會、工礦調整委員會、農產調整委員會合併為經濟部，統管全國經濟行政事務；原交通部、鐵道部、全國經濟委員會管轄的公路處、軍委會所轄的水陸運輸聯合辦事處合併為交通部，統管全國交通、電信、郵政的規劃、建設和經營；貿易調整委員會改名為「貿易委員會」，轉隸財政部；國際貿易局則改歸貿易委員會管轄，負責管制進出口貿易、管理外匯、借款償債、對敵封鎖及搶購敵占區物資等，統一了對外貿易的管理權；海軍部撤銷，其事務歸併海軍總司令部辦理；衛生署改隸內政部；原軍委會所屬的禁菸委員會總會改隸內政部，撤銷禁菸總監一職，原派各省禁菸特派員也一律撤銷，其事務由各省民政廳辦理。

  在將政務工作分別回歸到行政和黨務系統後，軍事委員會本身也進行了調整，設為軍令、軍政、軍訓、政治四部。參謀本部與第一部合併為軍令部，掌管國防建設、地方綏靖及陸海空軍的動員作戰事宜；原隸屬行政院的軍政部改隸軍事委員會，並與第二部合併，掌管軍務、軍需、兵工、軍醫的設施與監督；訓練總監部改為軍訓部，掌管軍隊的訓練、整理、校閱及軍事學校的建設與改進；第六部與政訓處合併為政治部，掌管全國軍隊的政治訓練、國民軍事訓練、戰地服務及民眾的組織與宣傳。此外，軍事委員會還轄有軍事參議院、軍法執行總監部及航空委員會等機構。經過這次調整，各部門的設置較為合理。原來機構重疊、政出多門的狀況得到改變，有利於戰時各項工作的有效進行。

  1938年3月，國民黨召開臨時全國代表大會，決定調整其領導體制，重新建立孫中山去世後即告中止的國民黨內的領袖制度。大會通過了確立領袖制度的決議，稱國民黨負有救國建國的重大使命，「誠欲增強抗戰之力量，必先整飭領導抗戰之機構，而改進黨務與調整黨政關係，乃為急不容緩之圖」。因此有必要在中央和地方都採取比此前的委員制更為集權的制度。會議決定「確立領袖制度：中央黨部應在制度上明確規定全黨之領袖，俾此革命集團有一穩固之重心」。蔣介石在這次大會上當選為國民黨總裁。決議賦予總裁以巨大權力，可以代行國民黨黨章過去所給予總理孫中山先生的職權。而國民黨黨章給予總理的權限是很大的，「總理對於全國代表大會之決議有交複議之權」，「總理對於中央執行委員會之決議有最後決定之權」。總裁制度的建立，使國民黨由集體領導又回歸到個人領導。決議規定，國民黨中央常委會「對總裁負其責任」。

  在中央加強集權的同時，國民黨各地方黨部也加強了集權。決議規定「地方黨部於設置委員會外，在省應採取主任委員制，在縣採取書記長制，在區以下採取書記制，以補救通常委員制之缺點」，並規定「主任委員對於會議之決議，有最後決定權」，「縣黨部會議，以書記長為主席，對會議之決議有最後決定權。」

  檢討以前的黨政關係，臨全大會認為，自國民黨執政之後，「黨政似成為兩個重心」，尤其是在地方，「此兩個重心始終處於似並立而非並立之地位」，地方政府的工作與黨部的工作，往往有未盡協調之處。因此，大會確定了今後黨政關係調整的原則：中央採取以黨統政的形態，省及特別市採取黨政聯繫的形態，縣市採取黨政融化的形態。

  1939年1月，國民黨五屆五中全會又決定設立國防最高委員會以取代國防最高會議，「統一黨政軍之指揮，並代行中央政治委員會之職權。中央執行委員會所屬之各部會及國民政府五院、軍事委員會及其所屬之各部會，兼受國防最高委員會之指揮」。國防最高委員會的委員長由國民黨總裁擔任，國防最高委員會的委員長被賦予極大權力，「對於黨政軍一切事務，得不依平時程序，以命令為便宜措施。」與前設國防最高會議比較起來，這一改組不只是名義上的變動，它在體制上也擁有了更重大的權力。國防會議究其根本，仍是一國防最高決定機關，它是在國防的名義下獲得了指揮各方的權力，其主席由軍事委員會委員長擔任，所以，它在理論上仍須對國民黨中政會負責。但改組為國防最高委員會後，它不只是國防最高決定機關，而且是明確規定的戰時統一黨政軍指揮的機關，中政會的職權已由它代為行使，其主席是由國民黨總裁，而不是由軍事委員會委員長擔任（儘管在實際上是同一人）。因此，國防最高委員會在體制上可以名正言順地決定一切重大問題，為全國黨政軍最高決策機關。

  四　國防參議會與國民參政會的建立

  與集權趨勢相對應的另一方面是，隨著抗戰的爆發與進行，民主問題也突顯出來。這是因為，作為一個弱國所進行的抵抗戰爭，它需要社會的全體動員和全民參與。而民眾動員和參與的程度是與民主權利的行使密不可分的。中華民族解放行動委員會（第三黨）所發表的政治主張，便反映了當時許多人對集權與民主相互關係的看法。他們指出：「在抗日期中，人民絕對地承認政府的權力應當強化，但同樣地否認應該有官僚群壓迫和剝削人民的權力；……人民認定抗日救國是人民的義務，但同時認定過問政治是人民的權力。」要統一人民的意志，使人民積極擁護政府，強化政府，「惟有實現民主政治，使人民有過問政治的權利，政治能保障人民，人民的代表能直接處理國事。」無論執政者的主觀願望如何，它既要動員民眾參與抗戰，它就不能不在民主問題上作出適當的讓步。國民黨政府在戰時採取了一些比較寬鬆的進步的民主的措施，而這在戰前是不可能出現的。

  成立國防參議會便是戰時民主邁出的第一步。在1937年7月的廬山談話會上，一些黨派與團體就曾要求在一致抗日的前提下與政府共同擔負救亡的責任。7月23日，中共中央發表宣言，要求國民黨政府「立即改革政治機構，使中央與地方政府民主化，吸收各黨各派及人民團體的代表參加國民會議與政府，使國民會議真正成為代表民選的權力機關，使國民政府真正成為抗日救國的國防政府」。9月22日，中共於7月中旬提出的《共赴國難宣言》正式公布。宣言提出的抗戰奮鬥總目標有三，其一便是「實現真正的民主共和政治，首先須保障人民之自由，召開國民大會，以制定民主憲法與規定救國方針」。

  8月中旬，國民黨中政會決定在設立國防最高會議的同時設立主要由在野黨派團體的負責人和著名社會人士組成的「國防參議會」，以「集中意見團結禦侮」。首批入選者16人。9月，國防參議會又增聘9人，總數達25人。汪精衛任國防參議會主席，毛澤東、周恩來、林伯渠、秦邦憲、左舜生、曾琦，李璜、張君勱、梁漱溟、沈鈞儒、黃炎培、胡適等為委員，其成員包括了共產黨、青年黨、國家社會黨、鄉村建設派、救國會、職教社等黨派和社會團體的負責人和著名的無黨派人士。

  國防參議會並非一公開機構，不具有一般民意機構所具有的立法和行政監督權力。它是以戰時政策最高諮議機構的名義出現的，只具有諮詢權和建議權，可以聽取政府關於軍事、外交、財政等問題的報告，並可向國防最高會議及政府提出意見書。參議員們曾討論了《國民總動員計劃大綱》等重大議案，並對如何加強抗戰力量和改善戰時體制提出了不少重要建議。儘管國防參議會權力有限，但是在經歷了十年來不斷強化的國民黨一黨專政之後，出現了這樣一個容納國民黨外的其他黨派團體的領袖的機構，使他們對國家大政方針擁有討論權，這無疑是一種進步。它在專制制度上打開了第一個微小的缺口，隨著時局的演變，這個缺口會不以當權者的意志為轉移而進一步擴大。

  12月31日，國防最高會議決定將國防參議會進一步擴充至75人，其中新增國民政府五院的秘書長5人，各省、直轄市政府及國民黨黨部人員32人，蒙藏及華僑代表6人，政府特邀代表8人。

  推動成立具有實際權力的民意機構，是抗戰爆發以來中共和各黨派團體的一致要求。1937年8月下旬，中共提出著名的《抗日救國十大綱領》，要求「召集真正人民代表的國民大會，通過真正的民主憲法，決定抗日救國方針，選舉國防政府，……國民政府採取民主集中制，他是民主的，但又是集中的。"11月初，淞滬會戰敗象已露，中共再次提出召集臨時國民大會以應付危局的主張，要求由臨時國民大會決定國防綱領，通過民主的憲法大綱，並選舉政府機關。中共要求該臨時國民大會必須是「真正代表民意的機關，而不是少數人包辦的機關」，是「國家的最高權力機關，而不是政府的諮詢機關」。

  在國民黨臨時全國代表大會召開前夕，中共中央曾向大會提出：「為增強政府與人民間的互信與互助，為增加民眾和政府抗戰救國的效能，健全民意機關的設立，已經成為刻不容緩的當務之急。」至於民意機關的形式，中共認為：或更為擴大的國防參議會，或國民大會，或其他形式，均無不可，最主要的是「在於此機關要真能包括抗日各黨派各軍隊各有威信的群眾團體的代表，即包括真能代表四萬萬五千萬同胞公意的人才；同時，此機關要真有不僅建議和對政府諮詢的作用，而且能有商討國是和謀劃內政外交的權力。」

  面對社會各界的廣泛的民主要求，國民黨臨全大會一方面將全面實施民主之日推到戰後，允諾「抗戰勝利之日，結束軍事，推行憲政，以完成民權主義建設」；另一方面也表示：「惟是民族國家在此危急存亡千鈞一髮之際，欲求國事萬機，算無遺策，允宜通集天下賢才、民眾領袖，共襄大計，以計事功」。但是，現因戰爭關係，國民大會既難召開，「則設置國民參政會，以統一民眾意志，增加抗日力量，似不可緩」。大會決定設立國民參政會。

  國民黨臨全大會為參政會設定的職權有：（一）抗戰時期政綱政策之初步決定權；（二）預算決算之初審權；（三）對行政院院長、副院長及各部部長行使同意權；（四）其他有關國家大計之建議權、質詢權。但決議同時規定：國民參政會在行使第（一）（二）項職權後，仍須由國民黨中央黨部作最後決定；行政院院長、部長人選未獲同意時，得另提人選，若第二次所提人選仍未獲參政會通過，移送中央黨部解決；參政會建議或質詢事項，如行政院認為無法執行，或國民參政會認為不滿意時，移請中央黨部解決。

  臨全大會後召開的國民黨五屆四中全會通過了《國民參政會組織條例》，國民參政會的職權有所變化。條例籠統規定：「在抗戰期間，政府對內外之重要施政方針於實施前應提交國民參政會決議。前項決議案經國防最高會議通過後，依其性質交主管機關制定法律，或頒布命令行之。」但遇有緊急特殊情況，國防最高會議主席可以命令為便宜措施，不受此規定的限制。該條例還規定：「國民參政會得提出建議案於政府」，「國民參政會有聽取政府施政報告暨向政府提出詢問案之權」。與臨全大會的決議案相比較，這一條例似乎有所倒退，國民參政會的職權有所縮小。

  條例還規定了參政員名額分配、產生辦法及任期等具體事項。決定設150名參政員。其中，曾在各省市公私機關和團體服務3年以上者中選88人，曾在蒙古、西藏服務之人員中選6人，曾在海外僑民居留地工作3年以上者中選6人，曾在各重要文化團體或經濟團體服務3年以上者中選50人。國民政府的現任官吏不得擔任參議員。參政會人選提出後，最後需由國民黨中央執委會確定。參政員任期1年，必要時可延長1年。國民參政會每3個月開會1次，會期為10天。休會期間設置國民參政會駐會委員會，以聽取政府的各種報告及決議案的實施情況。

  《國民參政會組織條例》公布後，社會各界對此既表示了歡迎和部分肯定，也表示了不滿。人們要求提高國民參政會的職權，使它真正具有商討國事的權力；要求擴大參政員的名額，以真正容納各抗日黨派和群眾團體的代表。在社會各界的強烈要求下，6月16日，國民黨中央執委會決定對《國民參政會組織條例》的有關條款進行修改，將包括中共和其他各黨派代表的所謂「各重要文化團體或經濟團體」的名額由50名增至100名。參政員總數也由此而增至200人。在由政府選聘的這100人中，中國國民黨10人，中國共產黨7人，中國青年黨和國家社會黨各6人，救國會3人，第三黨、鄉村建設派、職業教育社各1人，無黨派的社會賢達人士65人。原國防參議會的參議員均受聘為國民參政會參政員。次日，國民政府公布了第一屆國民參政會參政員名單。國民黨副總裁汪精衛任議長，無黨派人士張伯苓為副議長。中共方面的成員是毛澤東、陳紹禹、秦邦憲、林伯渠、吳玉章、董必武、鄧穎超。

  國民參政會的成員並非民選產生，而是由國民政府選請而來。其中，國民黨參政員的數目占壓倒優勢。它既不是民眾期待的真正意義上的民意機關，也不具有正常民意機關所具有的最終審議、決策和監督權力。它本質上仍是一個諮詢機關。但國民參政會的設立，較國防參議會又有所進步。國防參議會僅系一建議性機構，以備國防最高會議諮詢；而國民參政會則擁有決議權、建議權、諮詢權、考察權，以及有限度的預算審議權和調查權。參政會還為社會各界提供了一個公開發表政見、評論政府施政得失的場所，它使民意得以公開而迅速地反映，使政府不得不在相當程度上受到制約。因此，參政會設立得到了社會各界的廣泛歡迎。

  在第一屆國民參政會召開前夕，毛澤東等中共參政員發表了題為《我們對於國民參政會的意見》的聲明，指出：「國民參政會之召開，顯然表示著我國政治生活向著民主制度的一個進步，顯然表示著我國各黨派、各民族、各階層、各地域的團結統一的一個進展。雖然在其產生的方法上，在其職權的規定上，國民參政會還不是盡如人意的全權的人民代表機關；但是，並不因此而失掉國民參政會在今天的作用和意義——進一步團結全國各種力量為抗戰救國而努力的作用，企圖使全國政治生活走向真正民主化的初步開端的意義。」中共的這一評價是客觀而準確的，可說反映了當時社會各界的認識和期望。

  1938年7月6日，國民參政會第一屆第一次會議在武漢開幕。出席開幕式的除了137名參政員外，還有國民政府各院、部、會的首腦，各國駐華使節及中外記者，共千餘人。蔣介石在致詞中強調：國民參政會的成立「在民國歷史上，實有最重大的意義。尤其是在抗戰建國的進程中，參政會的工作，更占有極重要的地位」；此次國民參政會成立的最重大意義和唯一目的，就是要集中全民族的力量，與侵略勢力作殊死的鬥爭，以求得抗戰的勝利和建國的成功。他還另有深意地提醒參政員們：「國民參政會當然不是議會，但要以從前議會的民主政治失敗為戒，以期樹立一個真正的民主政治的基礎」。

  此次參政會共舉行了十次大會。會議期間，行政院長兼財政部長孔祥熙、監察院長于右任、軍政部長何應欽、外交部長王寵惠、內政部長何鍵、教育部長陳立夫、交通部長張嘉璈、經濟部長翁文灝、軍委會政治部部長陳誠等分別向大會做了有關抗戰的政治總報告及軍事、外交、內政、財政、教育、交通、經濟、民眾訓練等方面的報告。立法院、司法院和考試院三院也向大會做了書面報告。與會參政員對這些報告進行了認真的質詢，有關方面也一一作了口頭或書面答覆。正如中共參政員林伯渠所感慨：如此之多的政府要員向各界代表詳細匯報政府工作並接受質詢，「這是在以前政府所召集的大會中少有的，也可以說是中國政治上的一個大進步」，他認為此次會議是「近年來一個空前的盛會，也是民國以來中國政治史上最光輝的一頁」。

  參政會分成軍事、內政、國際外交、財政經濟、文化教育5個審議委員會，對來自政府和參政員兩方面共計125件提案進行了審議。會議通過了數十項議案。中共代表陳紹禹領銜提出的《擁護國民政府實施〈抗戰建國綱領〉案》，顯示了中共與國民黨團結抗戰的誠意，得到參政員的廣泛擁護，共有68人聯署這一提案。會議將該案與其他相關的兩個提案合併討論，最後通過了《擁護〈抗戰建國綱領〉決議案》。該案指出：「吾民族存亡，繫於目前之奮鬥，成則俱生，敗則俱亡。吾整個民族，不分黨派，不分職業，惟有精誠團結，艱苦奮鬥，一面抗戰，一面建國，始能免淪於奴隸滅亡之境，而躋於自由平等之域。」決議號召全國軍民積極擁護政府抗戰，並要求國民政府制定具體的實施措施，切實執行《抗戰建國綱領》。與會成員全體起立，一致通過了這一決議案。

  設立各級地方參政機關，加強地方自治，改善和提高政府機構的行政效率也是這次會議所討論的主要內容之一。有關這一方面的提案數量最多，既有來自政府的提案，也有參政員的提案。如內政部提出《擬設省縣參議會推進行政完成自治案》、《改進各級行政案》，褚輔成等22人提出《加速完成地方自治條件案》，孔庚等21人提出《改善地方下級政治機關，加速完成地方自治條件案》，曾琦等32人提出《剋期成立省縣市參政會案》，王造時等28人提出《設立省以下各級民意機關案》，許德珩等24人提出《擬請從速設立省縣及縣以下民意機關案》，程希孟等20人提出《設立各級地方民意機關建設案》等。經討論和修正，會議通過了這些提案。

  有關發展民眾運動和保障人民權利的議案的討論，也是這次會議的一大特色。鄒韜奮等28人提出的《調整民眾團體以發揮民力案》，鄒韜奮等27人提出的《具體規定檢查書報標準並統一執行案》，沈鈞儒等38人提出的《切實保障人民權利案》，會議討論後修正通過。

  大會在休會之日所發表的宣言宣布，國民參政會「擁護本年四月中國國民黨臨時全國代表大會所制定之抗戰救國綱領，作為國民政府抗戰時期施政方針」。宣言號召全國軍民繼續發揚和加強一年來的奮鬥精神，在軍事上，森嚴軍令，砥礪技能，恪盡任務，視死如歸，以疲睏和殲滅敵人；在政治上「須本抗戰建國綱領，力求庶政之革新，樹立民主政治之基礎」。